Domeinbepaling bedrijfsvoering bij de gemeente Gorinchem

Transcriptie

1 Het landelijk kader inzake bedrijfsvoering is terug te vinden in: Artikel 14 BBV: in het Besluit Begroting en Verantwoording. Daarin is aangegeven dat in de paragraaf Bedrijfsvoering in de begroting en rekening inzicht moet worden verschaft in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering. Artikel 213 A Gemeentewet: in de Gemeentewet is een artikel opgenomen over een verordening collegeonderzoeken (= onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid en organisatie (bedrijfsvoering)). Provinciaal toetsingskader: in het kader van het toezichtsregime hanteert de provincie toetspunten voor de paragraaf bedrijfsvoering. Het Ministerie van Financiën heeft een referentiekader Mededeling over de bedrijfsvoering voor de Rijksoverheid ontwikkeld. Het referentiekader bevat volop elementen om te komen tot een gemeentelijk bedrijfsvoeringsbeleid. Op de website kunt u enkele notities over bedrijfsvoering terugvinden. Enkele uitgangspunten uit deze notities zijn terug te vinden in dit artikel.in diverse wetten staan ook proces- en productnormen, bijvoorbeeld bij vergunningerlening, die samenhangen met bedrijfsprocessen. Deze normen vormen een kader voor de bedrijfsvoering. INTERNE ORGANISATIE Domeinbepaling bedrijfsvoering bij de gemeente Gorinchem Vorig jaar hebben veel gemeenten de verordening inzake uitgangspunten financieel beleid en beheer, art 212 van de Gemeentewet, vastgesteld. De verordening is een verzameling van regels en afspraken tussen management, college en raad. De regels betreffen onder meer het brede terrein van de bedrijfsvoering. De gemeente Gorinchem heeft besloten de taken en bevoegdheden van raad, college en management niet in deze verordening vast te leggen, maar in een aparte notitie bedrijfsvoering waarin de domeinbepaling bedrijfsvoering centraal staat. Een beschouwing over de hoofdlijnen. Het gemeentelijk kader bestaat uit: De financiële verordening (art. 212 Gemeentewet) en de verordening collegeonderzoeken (art. 213A Gemeentewet), vastgesteld in de raad. Beleidskader weerstandsvermogen: risico s uit hoofde van normale bedrijfsvoering: interne proces beheersing, uitval personeel, renterisico en juridische claimkosten. Het spreekt voor zich dat het kader per gemeente verschilt, in coalitieprogramma s / raadsprogramma s kunnen ook uitspraken over gemeentelijke bedrijfsvoering gedaan zijn. DRS. TIMON L. VAN ZESSEN Bestuurskundige beleidscontroller bij de gemeente Gorinchem 16

2 De gemeente Gorinchem heeft er voor gekozen de invoering van dualisering via de weg van geleidelijke groei en overleg tussen raad, college en management te laten plaatsvinden. Zo ook de invulling van de controlerende taak van de gemeenteraad, die onder meer vorm krijgt in de verordening inzake financiële uitgangspunten. In de Gorinchemse variant verordening 212 zijn veelal procesafspraken tussen raad, college en mangement op het terrein van planning en control, bedrijfsvoering, budgetbeheer vastgelegd. Aangegeven is in deze verordening, dat bedrijfsvoering het domein, de verantwoordelijkheid van het college is. Het domein van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het college. Een veel gehanteerde definitie bij gemeenten en ministeries van bedrijfsvoering is de sturing en beheersing van processen van het bedrijf om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren, waarbij het wat betreft die bedrijfsprocessen zowel gaat om de primaire als de ondersteunende processen. In deze definitie vragen vier onderdelen om een toelichting: Sturing kan als volgt worden gedefinieerd: het proces waarbij richting wordt gegeven aan een organisatie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Richting geven betreft het maken van keuzes aan de hand van een (gewenst) beeld van de (toekomstige) werkelijkheid en het vertalen van de keuzes in plannen, acties, activiteiten en handelingen (plan, do). En Beheersing als volgt: het proces waarbij een stelsel van maatregelen en procedures wordt ingevoerd en gehandhaafd om vast te stellen of de uitvoering in overeenstemming is en blijft met de gemaakte plannen, en om zonodig maatregelen voor bijsturing te treffen om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren (check, act). Kortweg, het op koers houden. Primaire processen worden gekenmerkt door een aaneenschakeling van activiteiten gericht op het tot stand komen van een gemeentelijk product zoals het verlenen van een vergunning of het verstrekken van een uitkering. Ondersteunende processen betreffen taken op het terrein van bij voorbeeld personeel, informatisering, organisatie (structuur, cultuur en systemen) en financiën. De omschrijving van bedrijfsvoering sluit aan bij de idee van de lerende organisatie. Een lerende organisatie wordt gekenmerkt door complexe en veranderende processen (de lerende geest van goeroe organisatiedeskundige Senge is in gemeenteland gedaald). Door gewijzigde wetgeving, mondige burgers en teruglopende inkomsten veranderen in toenemende mate ook de processen van gemeenten. Adequate sturing (plan, do) en accurate beheersing (check, act) van processen komen bedrijfsvoering ten goede. Een aantal processen is door de ambtelijke organisatie van Gorinchem beschreven en opgenomen in een intern beschikbaar handboek Bedrijfsvoering (voorheen: handboek Administratieve organisatie). Doel van het handboek bedrijfsvoering is het geven van een inventarisatie, ontwerp, actualisatie en evaluatie van de meest toegepaste processen met inbegrip van interne procedures en regels. Het handboek is bedoeld voor het ambtelijk management en (beleids-) medewerkers. Bestuurlijk belang bedrijfsvoering Een goede bedrijfsvoering is geen doel op zich, het is een belangrijk middel om de resultaten die het bestuur wil bereiken, ook daadwerkelijk te realiseren. Bedrijfsvoering heeft derhalve een afgeleide betekenis, bedrijfsvoering is volgend op beleidsprocessen: de gedachtevorming begint idealiter bij een visie op de stad (zoals de Woonvisie), staat dan stil bij beleidsdoelen (= WAT-vraag) en de gemeentelijke organisatie die daarbij passen en eindigt bij de daaruit voortvloeiende eisen aan de bedrijfsvoering. Centrale vraag bij bedrijfsvoering is: Op welke wijze geven wij uitvoering aan onze beleidsdoelen/speerpunten? (= HOE-vraag). Voor een goede bedrijfsvoering zijn capaciteit, kennis en kunde, structuur, informatie en instrumenten nodig. Schiet die bedrijfsvoering tekort dan belemmert dit in de eerste plaats het realiseren van de resultaten voor de stad Gorinchem. In de tweede plaats kan een matige bedrijfsvoering tot politiek bestuurlijke, juridische en financiële risico s leiden. Het verschaffen van adequate management- en bestuursinformatie is in dit verband van belang. Daarvoor zijn instrumenten beschikbaar: de paragraaf bedrijfsvoering en diverse voortgangsrapportages. Elementen bedrijfsvoering Aangegeven is dat de centrale begrippen bij bedrijfsvoering sturing en beheersing van bedrijfsprocessen zijn. Bedrijfsvoering komt terug in de dagelijkse praktijk en dient een onderdeel te zijn van de dagelijkse bedrijfsprocessen, de primaire processen die erop gericht zijn de producten van de organisatie vorm te geven. Het ambtelijk management, college en raad hebben op het terrein van de bedrijfsvoering verschillende verantwoordelijkheden. Hierna wordt de definitie van bedrijfsvoering vertaald in de elementen die de bedrijfsvoering bepalen. Door het stellen van de elementen bedrijfsvoering, worden de taken van de ambtelijke organisatie en bestuur duidelijk. Aangesloten is bij het 7-s en model van Mc. Kinsey. Dit model verhoudt zich tot de definitie van bedrijfsvoering zoals eerder verwoord. De 7-s en van Mc. Kinsey zijn: strategy (= missie en visie, kortom: besturingsfilosofie en organisatiefilosofie), structure (=structuur), skills (= vaardigheden en competenties), style (= stijl van leidinggeven), shared values (= cultuur), staff (= personeel en P&O-beleid) en systems (= systemen, processen, procedures en regels). Gezien het bestuurlijke belang van bedrijfsvoering, is het wenselijk gezamenlijk, (college en raad), tot een verfijning van de domeinbepaling te komen. In de matrix op bladzijde 18 beperk ik mij bewust tot de rol van het ambtelijk management, het college en de raad. Het betreft een beschrijving van de elementen bedrijfsvoering op hoofdlijnen. Uit het domeinenschema blijkt een verdeling van het terrein bedrijfsvoering over ambtelijk management, college en de raad. Het management ontwikkelt een organisatiefilosofie, stelt de hoofdstructuur bij en is verantwoordelijk voor de operationele planning en control (begroting, afdelingsplannen). Het college heeft een verantwoordelijkheid op het terrein van in- en uitbesteden, kwaliteitszorg, personeels- en organisatiebeleid en systemen (inkoop en aanbesteding, informatiebeleid, rechtmatigheid, risicomanagement). Vraag is of de raad in dit verband een beleidskader in- en uitbesteden moet vaststellen. Een (fictieve) gemeente kan ook met de raad spelregels afspreken over inhuur van personeel. Bij het onderdeel bestuurlijke planning en control is aangegeven dat de 17

3 Matrix bedrijfsvoering Gorinchem Elementen: Toelichting op elementen Domein ambtelijk management Domein college Domein raad Missie en visie Missie: Samen klantgericht succesvol ondernemen, verwoord in organisatiefilosofie Voorbereiden en bewaken organisatiefilosofie Goedkeuren (periodiek, bijvoorbeeld om de vier jaar) Cultuur en gedrag Personeel- & organisatie Resultaatgericht, afspraak = afspraak, mensgericht, verbondenheid met organisatie, lerende organisatie trots, openheid, ruimte voor inbreng. Integriteit, misbruik en oneigenlijk gebruik* Personeels- en organisatieinstrumenten Verhouding vaste bezetting - inhuur organisatiecultuur Voorbereiden instrumentarium Registreren kosten inhuur Ruimte bij besturing en besluitvorming achteraf gedragscode ambtelijke integriteit P&O-beleid / loonsombeleid / formatie ** beleid inhuur ** Benoemen gemeentesecretaris, concerncontroller plus overige leden gedragscode bestuurlijke integriteit Benoemen griffier Systemen en processen Vaardigheden en competenties Stijl van leidinggeven Structuur Benoemingen In- en uitbesteden taken, externe adviseurs Systemen, beschrijven van de primaire / ondersteunende processen, planning & controlcyclus, budgethouderschap, informatievoorziening, inkoop en aanbesteding Doelen realiseren, onderhouden relaties, initiatief, risico's durven nemen, kwaliteitszorg, samen. Coachend en resultaatgericht leiding geven, trots op de stad Benoemen afdelingshoofden + medewerkers Voorbereiden en uitvoeren uitbesteden Voorbereiden systemen en uitvoeren conform systemen. Operationele planning en control. Ontwikkelen normen kwaliteitszorg Verrichten van medewerkertevredenheidsonderzoeken. functieprofielen leidinggevenden beleid systemen: inkoop, aanbestedingen, rechtmatigheid en risicomanagement. instructie gemeentesecretaris informatiebeleid Follow up bevindingen managementletter kwaliteitszorg programma Publieksservice (begroting) uitgangspunten organisatiestructuur instructie griffier bestuurlijk kader planning en control / budgetspelregels*** Structuur moet zodanig zijn dat kan voldoen aan missie Bijstellen organisatiestructuur Noten matrix bedrijfsvoering: * Misbruik en oneigenlijk gebruik is een begrip dat nauw verband houdt met rechtmatigheid. Het gaat de accountant om te bepalen gegevens die door derden zijn verstrekt juist en volledig zijn (bijvoorbeeld bij subsidieverlening) en te bepalen of derden bij het gebruik van overheidsregelingen conform de strekking van de regeling gehandeld hebben. ** Het loonsombeleid betreft beleid waarin ingegaan wordt op formatie en personeelskosten. Formatie is afgeleide van taken. Het gaat bij formatie in dit verband om het vaststellen van een formatieplan door het college. Het college stelt wel budgetten incl. de formatie vast, maar geen overkoepeld formatieplan. *** Budgetspelregels / afwijkingenbeleid: bedrijfsvoering is nauw gerelateerd aan het budgetrecht van de raad, ook nauwe relatie met het thema rechtmatigheid. Bij gemeenten is het afwijkingenbeleid in ontwikkeling. 18

4 Gorinchem heeft er voor gekozen de invoering van dualisering via de weg van geleidelijke groei en overleg tussen raad, college en management te laten plaatsvinden raad kaders inzake planning en control vaststelt. Met de raad is namelijk in december 2004 de afspraak gemaakt, dat hij via een notitie Planning- en controlcyclus kaders gaat stellen over planning en control en dat het verantwoorden over bedrijfsvoering ingebed moet zijn in de PenC-cyclus. De notitie is gepland voor het jaar De raad heeft ook kaders inzake bestuurlijke integriteit via een gedragscode bestuurlijke integriteit voor raadsleden en een gedragscode bestuurlijke integriteit voor collegeleden vastgesteld. Het is wenselijk dat de raad op gezette tijden de organisatiefilosofie vaststelt. Bedrijfsvoering in ontwikkeling Door nieuwe ontwikkelingen kan een herijking van de bevoegdheden inzake bedrijfsvoering plaatsvinden. Beleidsdoelstellingen, speerpunten, bedrijfsprocessen, planning en control en risico-inschattingen veranderen in de loop van de tijd. Informatie aan de raad over bijstellingen van de elementen kan verschaft worden via de paragraaf Bedrijfsvoering. De matrix bedrijfsvoering is te betitelen als een groeimodel en geen statisch model. Het is daarom denkbaar dat ten opzichte van de huidige situatie met de raad een procesafspraak wordt gemaakt om eens in de tien jaar de organisatiefilosofie te actualiseren en de raad hiervan in kennis te stellen. Voor wat het element stijl van leidinggeven betreft, kan het college in de toekomst kennis nemen van de uitkomsten van bijvoorbeeld de medewerkertevredenheidsonderzoeken. Hoe wordt de raad geïnformeerd over bedrijfsvoering? Het college heeft een actieve informatieplicht op het terrein van de bedrijfsvoering. De raad kan over bedrijfsvoering langs vijf sporen geïnformeerd over bedrijfsvoering: 1 Paragraaf bedrijfsvoering. 2 Rapport accountant interne controle/managementletter. 3 College-onderzoeken 213A Gemeentewet. 4 Nieuwe beleidsvoorstellen. 5 Managementinformatiesysteem/- bestuurlijk informatiesysteem. Deze vijf sporen behelsen een verdere concretisering van het 7-s en model van Mc. Kinsey. Natuurlijk kan ook voor een andere indeling worden gekozen. Per gemeente zal de informatiebehoefte verschillend zijn. Daarnaast zijn er overige documenten, zoals de jaarverslagen van de diverse budgetinstellingen waarin informatie over bedrijfsvoering is terug te vinden. Uiteraard vangen raadsleden vanuit hun volksvertegenwoordigende positie signalen van burgers over gemeentelijke bedrijfsvoering/klantgerichtheid op. Paragraaf bedrijfsvoering De paragraaf bedrijfsvoering vervult een periodieke informatieve rol: de paragraaf is verplicht onderdeel van de programmabegroting en programmarekening. Deze paragraaf geeft immers een dwarsdoorsnede van alle programma s uit de begroting. Gezien het belang van deze paragraaf is het wenselijk dat hij in de tussenrapportages/bestuursrapportages aan de raad een vaste paats krijgt. In veel gemeenten is hier sprake van. Dikwijls is het karakter van de paragraaf bedrijfsvoering informerend: rapporteren over de voortgang van ontwikkelingen op het terrein van de bedrijfsvoering dienaangaande het aangeven van afwijkingen. De paragraaf bedrijfsvoering kan de 19

5 volgende elementen bevatten (overigens in lijn met het 7 s-model van Mc. Kinsey): a Kwaliteitszorg. b Personeels- en organisatiebeleid c Bestuurlijke planning en control/ stand van zaken collegeonderzoeken. d Voortgang rechtmatigheid. De paragraaf zal een mix van informatie over beleidsvoornemens en een stand van zaken ten aanzien van vorenstaande elementen bedrijfsvoering bevatten. De raad kan aangeven of een element van bedrijfsvoering alsnog toegevoegd wordt. Rapport accountant controle/managementletter Het college krijgt van de accountant informatie over de gemeentelijke bedrijfsvoering. De accountant geeft in zijn rapport controle en de managementletter adviezen over het verbeteren van bedrijfsprocessen/over de bedrijfsvoering. Het betreffen adviezen over bestaande primaire en ondersteunende processen. Collegeonderzoeken 213A Gemeentewet Gemeenten hebben de verordening collegeonderzoeken 213A vastgesteld. In de verordening wordt het college opgedragen onderzoek te doen naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. De onderzoeken naar de doelmatigheid betreffen de uitvoering van het beleid en het beheer van middelen, bijvoorbeeld door middel van doorlichtingen. De uitvoering vindt plaats door de gemeentelijke organisatie, zodat deze onderzoeken ten eerste gericht zijn op de organisatie-eenheden van de gemeente. Een tweede ingang voor de doelmatigheidsonderzoeken is de procesgang. Hiervoor kan men de gemeentelijke taken. beschouwen. Op deze wijze vindt verantwoording over de uitvoering van bedrijfsprocessen plaats. De verantwoordelijkheid voor dergelijke onderzoeken ligt bij het college. Beleidswijzigingen Bedrijfsvoering is volgend op beleidsprocessen: het proces van ontwikkeling, bepaling tot uitvoering en evaluatie van beleid. In al deze fasen is bedrijfsvoering een essentieel punt om tot feitelijke realisatie van beleid te komen. Bij beleidswijzigingen, zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning, is het vanzelfsprekend dat stilgestaan wordt bij de gevolgen ervan voor de gemeentelijke bedrijfsvoering, zoals de benodigde financiële en facilitaire middelen. Dit is nu al een bestendige gedragslijn. Managementinformatiesysteem / bestuurlijk informatiesysteem Aangegeven is dat de elementen bedrijfsvoering concreet via normen en indicatoren uitgewerkt zullen worden. Aan de hand van het managementinformatiesysteem kan een selectie van indicatoren digitaal via het bestuurlijk informatiesysteem aan de raad ter beschikking worden gesteld. Als voorbeeld noem ik het element Personeel en organisatiebeleid waarbij de raad middelen voor de capaciteit en formatie beschikbaar stelt. Via het BIS onderbouwen wij het met de meetindicatoren: verhouding vaste bezetting/inhuur externen, aantal vaste formatieplaatsen, gemiddelde loonsom, ziekteverzuim gemeente Gorinchem t.o.v. landelijk gemiddelde en dergelijke. Wat betreft het element Vaardigheden en competenties onderdeel kwaliteitszorg kan gedacht worden aan de indicatoren: tevredenheid inwoners, gemiddelde wachttijd telefoon, telefonische bereikbaarheid en aantal gegronde klachten burgers. In dit verband wordt opgemerkt dat met de raad tijdens de ontwikkeling van de programmabegroting 2005 de procesafspraak is gemaakt om informatie over bedrijfsvoeringsbeleid, niet terug te laten komen in de programmabegroting, maar in de diverse voortgangsrapportages dan wel op digitale wijze via het BIS ter beschikking te stellen. Veel bedrijfsvoeringszaken komen terug in rapportages aan het college, conform de domeinbepaling. Zij worden weer speerpunt van beleid als een beleidsplan wordt geactualiseerd. In een dergelijk beleidsplan zal duidelijk aangegeven moeten worden dat ter realisatie van beleidsdoelstellingen middelen nodig zijn. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel. 1 Bedrijfsvoering is gericht op het sturen en beheersen van de bedrijfsprocessen. 2 Het college is primair eindverantwoordelijk voor de bedrijfsvoering. 3 Uitgangspunt voor de gemeentelijke bedrijfsvoering is de organisatiefilosofie, landelijke regelgeving en gemeentelijke beleidskaders. Deze notitie is een aanzet tot een verfijning van de domein en bevoegdhedenbepaling raad college ambtelijk management inzake bedrijfsvoering te komen. 4 Bedrijfsvoering is en blijft een zaak van het ambtelijk management en het college. De raad stelt beleidskaders voor de bestuurlijke planning en control en bestuurlijke integriteit. Het gaat hierbij dus om de vraag waarover de raad zich op het terrein van bedrijfsvoering wil uitspreken. 5 Bedrijfsvoering is in ontwikkeling. Het is wenselijk dat het onderdeel missie en visie bedrijfsvoering (organisatiefilosofie) het domein van de raad wordt met in acht neming van het uitgangspunt dat het college eindverantwoordelijk is voor bedrijfsvoering. 6 De raad heeft een aantal instrumenten in het kader van bedrijfsvoering ter beschikking, zoals: - paragraaf Bedrijfsvoering; - notitie Bedrijfsvoering: schets van ontwikkeling bedrijfsvoeringsbeleid; - onderzoeksplan collegeonderzoeken 213A + uitkomsten onderzoeken; - overige documenten. Deze instrumenten kunnen per gemeente verschillen. Hierbij gaat het om de vraag over welke thema s bedrijfsvoering zich achteraf via reguliere informatiekanalen wil laten informeren. 20