Gemeente Zaanstad. Beleidsrichtlijn Toezicht en handhaving funderingen.

Transcriptie

1 Gemeente Zaanstad Beleidsrichtlijn Toezicht en handhaving funderingen. Datum: 2 februari 2012

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Funderingsproblematiek in Zaanstad Aanbevelingen bureau Berenschot Beleidsnota Nieuw Fundament Specifiek handhavingsbeleid voor funderingen Reikwijdte van het beleid Funderingsproblemen Aantasting door bacteriën Aantasting door schimmels Verbouwing en wijziging van het gebruik Negatieve kleef Andere gebreken Rollen en verantwoordelijkheden De eigenaar De maatschappelijke zorgplicht van de gemeente De gemeente als opdrachtgever voor civiele werken De gemeente als bevoegd gezag Onderlinge afstemming van rollen Nalevingstoezicht Uitgangspunt voor de uitvoering van toezicht Onderzoeksbevoegdheid Theoretische toetsing Bouwbesluit Praktisch beoordeling aan de hand van concrete criteria Wijze van uitvoering Van toezicht naar handhaving Handhaven bij veiligheidsrisico s Beoordelingsverschillen Verplicht herstel bij onacceptabele snelle zakking Verplicht herstel bij onvoldoende constructieve samenhang Verplicht herstel bij veiligheidsrisico s door civiele werken Bouwkundig rapport Reguliere bestuursrechtelijke handhaving Collectieve benadering Zienswijze Handhavingsbeschikking Dwangmiddelen Dwangsom of bestuursdwang? Begunstigingstermijn Hoogte van de dwangsom Uitvoering van bestuursdwang Kostenverhaal Bestuursrechtelijk handhaving bij calamiteiten Direct handelen noodzakelijk Staken van het gebruik Stutten van het bouwwerk Bijlage 1: Wettelijk kader voor toezicht en handhaving Bijlage 2: Toetsingscriteria, toepassing en beoordeling Bijlage 3: Uitvoeringsprotocol monitoring funderingen Bijlage 4: Kennisgeving aanbrengen meetpunten Datum: 2 februari 2012 pagina 1 van 64

3 Bijlage 5: Processchema s Handelen bij calamiteiten Bijlage 6: Monitoringsoftware FuMon Bijlage 7: Infoblad: Monitoring houten paalfunderingen Bijlage 8: Meetrapport monitoring paalfundering Datum: 2 februari 2012 pagina 2 van 64

4 Datum: 2 februari 2012 pagina 3 van 64

5 1. Inleiding Kernpunten Zaanstad kent een omvangrijke funderingsproblematiek. Slechte funderingen kunnen de gemeente ernstig belemmeren bij het uitvoeren van haar civieltechnische taken in de openbare ruimte. De problematiek raakt dan ook niet alleen de belangen van eigenaren maar ook die van de gemeente en het algemeen belang. In 2008 heeft bureau Berenschot geadviseerd om zorg te dragen voor voldoende borging van het publiekrechtelijk toezicht op de technische staat van bouwwerken in relatie tot de uitvoering van civieltechnische werkzaamheden in de openbare ruimte. Aan het begin van 2010 is door de raad vastgesteld de beleidsnota Nieuw Fundament waarin voor de aanpak van de funderingenproblematiek tot 2020 is gekozen voor de beleidskoers van de faciliterende gemeente. Het algemene handhavingsbeleid in Zaanstad is niet voldoende toereikend om bij deze beleidskoers aan te sluiten. Hiervoor is specifiek handhavingsbeleid vereist. Handhavingsbeleid voor funderingen heeft een beperkte reikwijdte en is geen totale oplossing voor het gemeentebrede funderingsvraagstuk. Het verplicht stellen van maatregelen is alleen mogelijk als objectief aantoonbaar is dat sprake is van een overtreding van voorschriften en een potentieel risico voor de veiligheid Funderingsproblematiek in Zaanstad In 2001 en 2009 heeft de gemeente Zaanstad grootschalig funderingsonderzoek laten uitvoeren bij 2600 vooroorlogse particuliere woningen. Hieruit is gebleken dat op grote schaal sprake is van bacteriële aantasting van de grenenhouten heipalen waardoor deze uiteindelijk hun dragende functie verliezen. Zaanstad kent in totaal ca vooroorlogse particuliere woningen. Schattingen wijzen erop dat ca. 34% van de eigenaren van deze woningen tot 2020 te maken zal krijgen met de noodzaak van algeheel funderingsherstel. Dit komt neer op 3400 woningen. Grenenhouten heipalen mochten worden toegepast tot Naast de vooroorlogse woningen kent Zaanstad nog ca tot 7000 particuliere woningen met grenen palen die zijn gebouwd in de periode van 1945 tot Hiervan is nog niet bekend welk percentage met de problematiek van bacteriële aantasting te maken krijgt. Dit geldt ook voor een onbekend aantal corporatiewoningen en andere bouwwerken dan woningen. De funderingsproblematiek in Zaanstad is niet alleen een zaak voor de eigenaar maar drukt tevens een zware stempel op het doen en laten van de gemeente bij het uitvoeren van haar civiele taken in de openbare ruimte zoals het aanleggen en onderhouden van riolen. De aanwezigheid van slechte funderingen bij omliggende particuliere bouwwerken kan daarbij leiden tot ernstige belemmeringen. Praktijkvoorbeelden daarvan zijn onder andere de gebeurtenissen die zich hebben afgespeeld rondom de sanering van het gasfabriekterrein in Krommenie en de rioolvervangingen in de Eendrachtstraat in Zaandam en aan de Krommenieërweg te Wormerveer. Om herhaling van dergelijke situaties te voorkomen is het van belang dat slechte funderingen zo veel mogelijk voor aanvang van genoemde projecten worden hersteld. Gebleken is dat de inzet van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving daarbij een belangrijke rol kan spelen Aanbevelingen bureau Berenschot Naar aanleiding van de gebeurtenissen rondom de sanering van het voormalige gasfabriekterrein tussen de Weiver en de Wilhelminastraat in Krommenie, is in opdracht van gemeente Zaanstad in 2008 een onderzoek uitgevoerd door bureau Berenschot. Dit onderzoek had als doel om te beoordelen in hoeverre de gemeente procesmatig rondom de voorbereiding en uitvoering van de sanering naar behoren had gehandeld. Naar aanleiding van haar bevindingen heeft Berenschot geconcludeerd dat de gemeente zowel voorafgaande als tijdens de sanering de aandacht voor de technische staat van de huizen en funderingen beter had moeten laten meewegen. Zo had volgens Berenschot bijvoorbeeld meer aandacht geschonken kunnen worden aan de scheefstand van woningen en hadden in de voorbereiding ook meetbouten kunnen worden geplaatst aan de Datum: 2 februari 2012 pagina 4 van 64

6 achterzijde van panden. Nu daarvan geen sprake was geweest, kon de gemeente bij de sanering geen betrouwbaar beeld hebben van de slechte staat van de omliggende bouwwerken. De gemeente had volgens Berenschot, vanuit haar verantwoordelijkheid conform de Woningwet, signalen beter kunnen oppakken en beter toe kunnen zien op de staat van de woningen. Voorts concludeerde Berenschot dat het mogelijk zou zijn geweest om eigenaren te dwingen om tot funderingsherstel over te gaan als de publiekrechtelijke toezichttaak van de gemeente eerder bij het project betrokken zou zijn geweest. Naar aanleiding van haar conclusies heeft Berenschot gemeente Zaanstad aanbevolen om te waarborgen dat bij de voorbereiding en uitvoering van projecten het toezicht op de bouwtechnische kwaliteit van woningen (en andere bouwwerken) goed geborgd is en dat een procedure dient te worden ontwikkeld om de sector Handhaving bij de planvorming en het toezicht te betrekken. Voorts dienen criteria te worden vastgesteld die bepalen wanneer de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht wordt geïnformeerd zodat deze indien noodzakelijk in actie kan komen Beleidsnota Nieuw Fundament Medio 2009 is onder andere naar aanleiding van het rapport Berenschot vanuit de gemeentelijke organisatie integraal en in breed perspectief naar het funderingenvraagstuk in Zaanstad gekeken om te bepalen welke beleidskoers voor het tijdvak vanuit bestuurlijk oogpunt het meest wenselijk is. Uiteindelijk is op 28 januari 2010 door de raad vastgesteld de nota Nieuw fundament, funderingsbeleid particuliere woningen Bij deze vaststelling heeft de raad ten aanzien van de aanpak van de funderingenproblematiek gekozen voor de beleidskoers van de faciliterende gemeente, een scenario dat is gebaseerd op de volgende beleidsuitgangspunten: A. Aansluiten bij werken in de openbare ruimte; B. Vergroten van de toezichthoudende rol van de gemeente; C. Evenwichtige inzet van de helpende en dwingende hand; D. Inzetten op de eigen verantwoordelijkheid van eigenaren; E. Andere belanghebbende partijen aanspreken. Met de nota Nieuw Fundament beoogt gemeente Zaanstad de omvangrijke en gecompliceerde funderingsproblematiek beter beheersbaar maken door te focussen op betaalbaarheid en integraliteit Specifiek handhavingsbeleid voor funderingen Het algemene handhavingsbeleid dat Zaanstad in de komende jaren nastreeft is beschreven in het beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving. Dit algemene beleidsplan is echter onvoldoende specifiek voor toepassing op het onderwerp funderingen. Om recht te doen aan de beleidsuitgangspunten zoals geformuleerd in de nota Nieuw Fundament is voor de inzet van toezicht en handhaving op dit gebied een meer op maat gesneden beleid gewenst. Dit specifieke beleid is beschreven in voorliggende beleidsrichtlijn Toezicht en handhaving funderingen. De beleidsrichtlijn is vooral bedoeld als tactisch operationeel beleidsdocument voor de gemeente om in de dagelijkse praktijk op het gebied van funderingen vorm te geven aan haar rol als bevoegd gezag voor het toezicht en de handhaving. Doel van het specifieke handhavingsbeleid voor funderingen is om de uitvoering van de bestuursrechtelijke toezicht- en handhavingstaak van de gemeente op dit gebied transparanter en in praktische zin beter uitvoerbaar te maken waarbij, naast het algemene handhavingsbeleid, zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij de beleidsuitgangspunten uit de nota Nieuw Fundament Reikwijdte van het beleid De aanpak van funderingsproblemen vanuit het bestuursrecht kent een beperkte reikwijdte en is dan ook geen totale oplossing van het gemeentebreede funderingenvraagstuk. Dit komt in de eerste plaats doordat de gemeente vanuit haar rol als bevoegd gezag alleen kan opereren binnen het daarvoor gestelde bestuursrechtelijke kader dat wordt gevormd door een aantal formele wetten zoals de Algemene wet bestuursrecht en de Woningwet. (zie bijlage 1). Gevolg daarvan is dat slechte funderingen alleen vanuit handhaving kunnen worden aangepakt als objectief aantoonbaar is dat ze slecht genoeg zijn en een potentieel gevaar opleveren. Daarnaast maken de beleidsuitgangspunten die zijn geformuleerd in de nota Nieuw Fundament dat de funderingsproblemen tot op een zekere hoogte dienen te worden gezien als een primaire verantwoordelijkheid van eigenaren. Datum: 2 februari 2012 pagina 5 van 64

7 2. Funderingsproblemen Kernpunten Funderingsproblemen kunnen ontstaan door uiteenlopende oorzaken. De meest voorkomende oorzaak van funderingsproblemen in Zaanstad is de aantasting van grenen heipalen door bacteriën. Aantasting van de fundering is meestal een verraderlijk proces omdat gebreken zich meestal pas in een relatief laat stadium aan het bovengrondse deel van het bouwwerk openbaren Aantasting door bacteriën Deze vorm van aantasting wordt veroorzaakt door de Pseudo Monas bacterie. Deze bacterie is vanaf het moment van inheien in de houten heipaal aanwezig en vreet zich daarna langzaam door de relatief zachte buitenlagen van de stam, het zogenaamde spinthout, heen. Vooral bij heipalen van grenenhout is dit een groot probleem omdat het spinthout van grenen stammen relatief dik is tot soms wel de helft van de totale doorsnede. Door de aantasting zal de dragende kern van de paal steeds kleiner worden tot een omvang die niet meer in staat is om de optredende krachten uit het bouwwerk te dragen. Het gevolg is dat de paal onder het gewicht van het bouwwerk bezwijkt. De aantasting kan wel 50 tot 70 jaar ongemerkt voortduren voordat de gevolgen daarvan boven de grond zichtbaar worden. Na deze lange periode - waarin het gebrek latent aanwezig is kunnen in relatief korte tijd ernstige problemen aan de draagconstructie ontstaan. Aantasting door bacteriën is dan ook een verraderlijk proces. Bacteriële aantasting vormt in Zaanstad verreweg de belangrijkste oorzaak van funderingsproblemen en komt dan ook op grote schaal voor Aantasting door schimmels Houten constructies in de bodem moeten voortdurend onder water blijven staan. Is dit niet het geval dan bestaat het risico dat zich aan de buitenzijde van het hout schimmels vormen die uiteindelijk zullen resulteren in verrotting van het hout. Hoe langer de droogstand voortduurt, hoe groter het risico van schimmelvorming wordt. Door het verrottingsproces verliest het hout uiteindelijk zijn structuur en wordt het ongeschikt als constructiemateriaal. Droogstand kent een natuurlijke- en een niet-natuurlijke oorzaak. Bij de natuurlijke oorzaak komt het er feitelijk op neer dat de fundering op onvoldoende diepte is aangebracht waardoor vooral in drogere periodes, bijvoorbeeld in de zomer, tijdelijke droogstand optreed omdat het polderpijl daalt tot onder de bovenkant van het funderingshout. Als niet-natuurlijke oorzaken van droogstand kunnen worden genoemd de kunstmatige verlaging van het grondwaterniveau door bijvoorbeeld bemaling in verband met de uitvoering van werkzaamheden en de verlaging van het grondwaterniveau door de drainerende werking van kapotte riolen Verbouwing en wijziging van het gebruik Aan het begin van de vorige eeuw waren de beschikbare technieken voor het in de grond heien van houten palen beperkt en bovendien waren de toegepaste materialen voor het bouwen van woningen relatief duur ten opzichte van de arbeidskosten. Dit maakte dat men er bij de bouw van met name goedkopere arbeiderswoningen meestal voor koos om gebruik te maken van relatief korte heipalen met een lengte variërend van 6 tot 10 meter. Deze palen stonden dan niet op een vaste grondslag maar zij ontleenden hun draagvermogen voornamelijk aan de wrijving tussen de paalschacht en de omringende grond. Dit worden zogenaamde kleefpalen genoemd. De kleefkracht bleek voldoende om de relatief lichte bouwwerken te kunnen dragen. Door verbouwing van het bouwwerk of door intensivering van het gebruik kan in de loop der jaren een verandering optreden in de gewichtsverdeling over de fundering met het risico dat kleefpalen overbelast raken en gaan zakken Negatieve kleef Ook veranderende omstandigheden in de bodem kunnen een negatief effect hebben op de draagkracht van heipalen. Door deze veranderende omstandigheden kan de aanvankelijk positieve kleef geheel of gedeeltelijk afnemen en zelfs een negatieve waarde krijgen. Dit effect kan bijvoorbeeld optreden door het natuurlijke proces van inklinking van grondlagen waarin de kleefpalen zich bevinden. Door deze inklinking kan de aanvankelijk opwaarts gerichte wrijvingskracht tussen de paalschacht en de omringende grond verloren gaan en zelfs resulteren in een neerwaarts gerichte negatieve wrijvingskracht. Het gevolg daarvan is dat de omringende grond als het ware aan de paal Datum: 2 februari 2012 pagina 6 van 64

8 gaat hangen en daarmee een negatieve invloed heeft op het draagvermogen daarvan. Men spreekt in dat geval van negatieve kleef. Ook trilling in de bodem en verlaging van het grondwaterniveau kunnen bijdragen aan het ontstaan van negatieve kleef. Door het effect van negatieve kleef bestaat het risico dat de druk vanuit het bouwwerk op de paal te hoog wordt waardoor deze kan gaan zakken Andere gebreken Naast de hierboven genoemde oorzaken spelen ook het autonome verouderingsproces van materialen en slecht onderhoud aan het bouwwerk een rol bij het ontstaan van constructieve (funderings)problemen. Deze komen echter meestal voor in combinatie met de hiervoor genoemde oorzaken van gebreken. Datum: 2 februari 2012 pagina 7 van 64

9 3. Rollen en verantwoordelijkheden Kernpunten De eigenaar is primair verantwoordelijk voor de technische staat van zijn eigendom en dient zorg te dragen voor het tijdig herstellen van zijn fundering. De gemeente heeft de algemene zorgplicht om verpaupering van wijken te voorkomen en eigenaren waar mogelijk te ondersteunen bij het funderingsherstel. De gemeente fungeert als opdrachtgever voor het uitvoeren voor civieltechnische werkzaamheden in de openbare ruimte. Slechte funderingen van particuliere bouwwerken kunnen voor de uitvoering van deze taak een grote belemmering vormen. De gemeente heeft de taak om toe te zien op de naleving van de bouwvoorschriften en is het bevoegd gezag voor de bestuursrechtelijke handhaving daarvan. Niet alle gebrekkige funderingen kunnen echter met behulp van handhaving worden aangepakt. Het is van groot belang om de onderlinge taakgebieden binnen de gemeentelijke organisatie op het gebied van funderingen goed op elkaar af te stemmen De eigenaar Een slechte fundering en de daarmee samenhangende afname in kwaliteit van het bouwwerk hebben tot gevolg dat de waarde daarvan snel zal dalen. De eigenaar zal, wil hij dit waardeverlies voorkomen, op tijd tot herstel moeten overgaan. Doet hij dat niet dan zal het bouwwerk steeds meer verpauperen. Daarnaast kan uitstel van herstel leiden tot gevaarlijke situaties. In het uiterste geval wordt het bouwwerk daardoor onbruikbaar. Tijdig herstel is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de eigenaar van het bouwwerk. Deze verantwoordelijkheid is aan eigenaren opgelegd vanuit de Woningwet. Hierin is bepaald dat de eigenaar ervoor dient zorg te dragen dat zijn bouwwerk geen gevaar of hinder oplevert en in overeenstemming verkeert met de voorschriften uit het Bouwbesluit. Vele eigenaren zijn zich terdege bewust van deze verantwoordelijkheid en besluiten op tijd tot herstel over te gaan om zo de waarde van hun bezit te beschermen. In de praktijk lukt het eigenaren echter niet altijd om tot het gewenste herstel te komen. De redenen hiervoor zijn divers. Funderingsherstel is over het algemeen een vrij kostbare aangelegenheid. Voor zover de eigenaar het funderingsprobleem niet heeft zien aankomen, kan dit een moeilijk te accepteren situatie voor hem zijn waarbij hij gedwongen wordt om lastige financiële keuzes te maken. Daarnaast betekent funderingsherstel meestal voor de gebruikers van het bouwwerk een periode van ongemak waar vaak tegenop wordt gezien. In bouwblokken met meerdere eigenaren is bovendien een gezamenlijke aanpak vereist om de fundering onder het gehele bouwblok in één keer te herstellen. Dit vraagt van alle betrokken eigenaren een goede onderlinge afstemming en samenwerking. In de praktijk blijkt dat vooral bij grotere bouwblokken eigenaren vaak moeizaam op één lijn zijn te krijgen. Het gewenste gezamenlijke herstel komt dan niet tot stand De maatschappelijke zorgplicht van de gemeente De gemeente heeft een algemeen maatschappelijke zorgplicht om verpaupering van wijken te voorkomen. Gemeente Zaanstad heeft in het afgelopen decennium vanuit die rol hoofdzakelijk ingezet op het financieren van funderingsonderzoek en het beschikbaar stellen van subsidie voor funderingsherstel door eigenaren van particuliere woningen. Deze aanpak heeft zijn vruchten afgeworpen, maar bleek tevens zeer kostbaar voor de gemeente. Vanuit de nieuwe beleidskoers is besloten om deze aanpak niet te continueren. De expertise die in de afgelopen jaren op het gebied van advisering en begeleiding van eigenaren is opgebouwd zal echter ook in de komende tijd zoveel mogelijk worden ingezet om eigenaren te ondersteunen bij het voorbereiden en uitvoeren van funderingsherstel. Daarnaast zal waar mogelijk worden bijgedragen aan ontwikkelingen op nationaal niveau om het funderingenvraagstuk van daaruit aan te pakken De gemeente als opdrachtgever voor civiele werken Datum: 2 februari 2012 pagina 8 van 64

10 De gemeente heeft de publieke taak om zorg te dragen voor het onderhouden van de openbare ruimte. Hieronder vallen bijvoorbeeld het aanleggen en onderhouden van het gemeentelijke riolenstelsel, openbare wegen, bruggen, en kademuren en het uitvoeren van bodemsanering. De gemeente fungeert daarbij, vanuit haar publieke verantwoordelijkheid, als opdrachtgever. De staat van funderingen van omliggende particuliere bouwwerken speelt bij de uitoefening van deze taak een belangrijke rol. Slechte funderingen kunnen de normale uitvoering van werken in de openbare ruimte aanzienlijk belemmeren waardoor de gemeente soms gedwongen wordt tot het maken van aanzienlijke meerkosten De gemeente als bevoegd gezag De gemeente is, ten aanzien van de technische staat van bouwwerken, aangewezen als het bevoegd gezag om erop toe te zien dat de bouwvoorschriften uit de Woningwet en het Bouwbesluit worden nageleefd. Indien noodzakelijk heeft de gemeente daarbij de mogelijkheid om naleving door middel van handhaving af te dwingen. Deze noodzaak is vanzelfsprekend aanwezig indien funderingen potentieel gevaarlijk worden. Het uitvoeren van deze handhavingstaak is voor de gemeente niet vrijblijvend. Het betreft een wettelijke taak die de gemeente naar behoren dient uit te voeren binnen het wettelijk kader en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Hierbij geldt tevens voor de gemeente een zogenaamde beginselplicht tot handhaven. Dit betekent dat de gemeente in principe handhavend dient op te treden indien een overtreding van voorschriften wordt geconstateerd en dat slechts in uitzonderlijke situaties, en met redenen omkleed, van handhaving mag worden afgezien. Bij het uitvoeren van haar bestuursrechtelijke handhavingstaak heeft de gemeente wel enige beleidsruimte om te bepalen op welke wijze zij daaraan invulling geeft Onderlinge afstemming van rollen Risico-inventarisatie In beginsel mag van de gemeente worden verwacht dat zij heer civieltechnische beheerstaken in de openbare ruimte op zorgvuldige wijze uitvoert. De methode van uitvoering zal dan ook zo goed mogelijk moeten worden afgestemd op de plaatselijke omstandigheden met als uitgangspunt dat schade aan omliggende bouwwerken wordt voorkomen. Ook vanuit de verzekeraar van het werk zal dit een zwaarwegende eis zijn om de uitvoering van het project te verzekeren. Om hierover vooraf een zo goed mogelijk inzicht te verkrijgen wordt veelal ter voorbereiding van projecten in de openbare ruimte, door Realisatie & Beheer en conform het Protocol risicoanalyse civieltechnische projecten in relatie tot gebouwen, opdracht verstrekt aan een extern ingenieursbureau om een risico-inventarisatie op te stellen. Daarbij wordt als het ware de methode van uitvoering gewogen ten opzichte van de staat van omliggende particuliere bouwwerken. Uit de risico-inventarisatie kan blijken dat de veiligheid van omliggende bouwwerken op geen enkele wijze kan worden gegarandeerd zolang bij deze bouwwerken geen herstelmaatregelen hebben plaatsgevonden. De technische staat van afzonderlijke bouwwerken dient in dat geval, vanuit de risico-inventarisatie en in relatie tot de werkzaamheden, als potentieel gevaarlijk te worden aangemerkt. Voor het project heeft dit tot gevolg dat het moment van uitvoering geheel afhankelijk wordt van het moment waarop particuliere eigenaren tot (funderings)herstel van hun eigendom overgaan. Vanuit het maatschappelijk belang kan dit worden gezien als een onacceptabele situatie. Tijdig herstel van riolen kan hierdoor bijvoorbeeld in gevaar komen met alle bijkomende risico s van dien. Daarnaast is niet uit te sluiten dat de gemeente door de situatie gedwongen wordt om aanzienlijk hogere kosten te maken in vergelijking met de uitvoeringskosten van het project onder normale omstandigheden. De gemeente kan bijvoorbeeld gedwongen zijn om tijdelijke beschermende noodmaatregelen te treffen aan het riool of aan de openbare weg ter voorkoming van calamiteiten gedurende het uitstel of het treffen van beschermende maatregelen aan particuliere bouwwerken op koste van de gemeente. De hierboven omschreven situatie heeft tot gevolg dat zowel de gemeente als ook eigenaren onder grote tijdsdruk komen te staan met betrekking tot het uitvoeren van maatregelen om calamiteiten voor te blijven. Eigenaren aanspreken vanuit het bevoegd gezag Eigenaren van potentieel gevaarlijke bouwwerken kunnen daarover worden aangesproken vanuit de rol van de gemeente als bevoegd gezag voor toezicht en handhaving. Daarbij kunnen Datum: 2 februari 2012 pagina 9 van 64

11 herstelmaatregelen door de gemeente verplicht worden gesteld indien de eigenaar niet uit eigen beweging tot herstel over gaat. De aanpak van potentieel gevaarlijke funderingen vanuit handhaving garandeert echter nog niet dat de geplande civieltechnische werkzaamheden ook daadwerkelijk voortvarend en zonder belemmeringen kunnen worden uitgevoerd. Dit komt omdat niet elke gebrekkige funderingen, ten tijde van het opstellen van de risico-inventarisatie, per definitie als potentieel gevaarlijk kan worden beschouwd en daarmee dus in principe buiten het bereik van de bestuursrechtelijke handhaving blijven. Bouwwerken in deze categorie zijn funderingtechnisch gezien vaak wel extra gevoelig voor externe invloeden die het fragiele evenwicht in de fundering kunnen verstoren. Voor deze categorie bouwwerken blijft dus in principe gelden dat de methode van uitvoering van de geplande werkzaamheden zo goed mogelijk dient te worden afgestemd op de plaatselijke omstandigheden. Informatie-uitwisseling en samenwerking Ondanks de beperkte reikwijdte van de bestuursrechtelijke handhaving voor de uitoefening van de civieltechnische beheerstaken van de gemeente is een goede onderlinge afstemming tussen beide taakgebieden van groot belang om de werkzaamheden in beide taakvelden naar behoren uit te kunnen voeren. In de eerste plaats betreft het de onderlinge uitwisseling van beschikbare informatie. Zo wordt bij de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht, vanuit de toezichthoudende bevoegdheid van de gemeente, van een groot aantal bouwwerken het zakkingsgedrag in de gaten gehouden door middel van monitoring en worden daarnaast bouwwerken geschouwd. Deze informatie is van belang bij het opstellen van de risico-inventarisaties in opdracht van Realisatie & Beheer. Omgekeerd zijn de gegevens uit de risico-inventarisaties van belang voor de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht om te bepalen waar de inzet van toezicht en handhaving ten behoeve van de civieltechnische beheerstaak van de gemeente noodzakelijk is. Inmiddels is de onderlinge informatie-uitwisseling tussen genoemde afdelingen een feit. In 2012 zal door Realisatie & Beheer en het gebruikstoezicht gezamenlijk worden bekeken of de onderlinge samenwerking op het gebied van funderingen nog verder kan worden verbeterd. Onderdeel daarvan is een pilot in de Rosmolenbuurt in Zaandam, waarbij in verband met de voorbereiding van de rioleringswerkzaamheden in de komende jaren, in gezamenlijk overleg tussen beide afdelingen zal worden onderzocht in hoeverre de monitoring van bouwwerken nog efficiënter kan worden uitgevoerd. Naast bovenomschreven samenwerking tussen de realiserende en toezichthoudende rol van de gemeente is in de afgelopen tijd, bij de uitvoering van zogenaamde civieltechnische probleemprojecten, gebleken dat ook de stimulerende rol van de gemeente in deze samenwerking dient te worden betrokken. Vanuit deze rol kunnen eigenaren worden ondersteund bij het herstellen van hun fundering. Hiermee wordt, geredeneerd vanuit het belang om het project uit te voeren zonder problemen, een zo hoog mogelijk rendement behaald. In 2012 zal voor een meer integrale benadering van het gemeentebrede funderingsvraagstuk nader beleid worden ontwikkeld. Datum: 2 februari 2012 pagina 10 van 64

12 Datum: 2 februari 2012 pagina 11 van 64

13 4. Nalevingstoezicht Kernpunten Doel van het nalevingstoezicht: onderzoek door het bevoegd gezag naar de technische staat van het bouwwerk in relatie tot de voorschriften die daarop van toepassing zijn om te beoordelen of sprake is van een overtreding en of maatregelen noodzakelijk zijn om deze op te heffen. De noodzakelijkheid van herstel uit oogpunt van veiligheid dient zoveel mogelijk te worden beoordeeld aan de hand van concrete en objectiveerbare toetsingscriteria. Toetsing van een houten paalfundering aan het Bouwbesluit is in de praktijk vaak niet goed mogelijk. De criteria voor het beoordelen van funderingen die zijn geformuleerd door brancheorganisatie F 3 O zijn redelijk bruikbaar maar dienen op onderdelen te worden aangepast voor toepassing in de Zaanse praktijk van toezicht en handhaving. De uitvoering van het toezicht op de staat van funderingen begint met het globaal schouwen van het bouwwerk en het zo nodig monitoren van het zakkingsgedrag. Vanaf een zakkingsnelheid van 4 mm/jaar worden eigenaren door de gemeente actief geïnformeerd en geadviseerd om de fundering nader te onderzoeken om te bepalen of funderingsherstel noodzakelijk is. Alle bevindingen tijdens het nalevingstoezicht worden vastgelegd in een digitaal inspectiedossier Uitgangspunt voor de uitvoering van toezicht Het primaire doel van de uitvoering van het toezicht is het verzamelen van informatie over de staat van de fundering en het daarmee verkrijgen van voldoende inzicht met betrekking tot de vraag of het noodzakelijk is om funderingsherstel uit te voeren ter voorkoming van veiligheidsrisico s. Alle activiteiten zijn er daarbij primair op gericht om de eigenaar van het bouwwerk in een zo vroeg mogelijk stadium te overtuigen van de noodzaak van herstel en hem tot het nemen van maatregelen te bewegen zonder formele dwang. Uit de ervaringen die in de afgelopen jaren in het toezicht op funderingen zijn opgedaan is gebleken dat eigenaren hier gevoelig voor zijn en alsnog tot het gewenste herstel overgaan als zij daarover informeel door het bevoegd gezag worden aangesproken. Is eenmaal sprake van een voorzienbaar veiligheidsrisico en gaat de eigenaar niet uit eigen beweging over tot herstel, dan zal direct een formele handhavingsprocedure worden gestart om het noodzakelijke herstel verplicht te stellen. Zoals reeds in de inleiding omschreven zal in de nabije toekomst een groot aantal eigenaren van bouwwerken te maken krijgen met noodzakelijk funderingsherstel. Voor een onbekend deel daarvan geldt dat eigenaren niet op vrijwillige basis tot dit herstel zullen overgaan. Het is dan ook uit oogpunt van veiligheid van belang om deze woningen vanuit het toezicht in de gaten te houden. Vanwege de grote aantallen dient het toezicht zo efficiënt mogelijk te worden uitgevoerd waarbij tijdig aan het licht komt dat onveilige situaties dreigen te ontstaan als geen maatregelen worden genomen. Hierdoor kan de intensiteit van het toezicht tijdig worden opgeschaald en kan zo nodig op passende wijze interventie door het bevoegd gezag plaatsvinden met het doel om daadwerkelijk onveilige situaties te voorkomen Onderzoeksbevoegdheid Het verplichtstellen van maatregelen is pas mogelijk nadat door het bevoegd gezag is komen vast te staan dat sprake is van een overtreding van voorschriften. De beoordeling daarvan dient objectiveerbaar te zijn. Beoordeling van de situatie speelt zich af binnen het nalevingstoezicht en wordt uitgevoerd door de toezichthouders van het bevoegd gezag. Om deze taak naar behoren te kunnen vervullen is aan deze toezichthouders vanuit de Algemene wet bestuursrecht een aantal Datum: 2 februari 2012 pagina 12 van 64

14 bevoegdheden toegekend. Medewerking aan het toezicht is voor betrokkenen niet vrijblijvend. Daarnaast gelden bij de uitoefening van het toezicht de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit betekent onder andere dat bevoegdheden door de toezichthouder niet mogen worden ingezet voor oneigenlijke doeleinden en dat de handelingen van de toezichthouder altijd proportioneel dienen zijn ten opzichte van het onderzoek dat noodzakelijk is om de gewenste informatie te verkrijgen. Onderzoek naar het functioneren van funderingen vanuit het nalevingstoezicht zal in hoofdzaak bestaan uit het verzamelen van informatie over de technische staat van het bouwwerk. Doel daarbij is een antwoord te formuleren op de volgende twee vragen. In hoeverre functioneert de funderingsconstructie als geheel onvoldoende en kan dit worden gezien als een overtreding van de voorschriften uit de Woningwet en/of het Bouwbesluit? In hoeverre is het laten voortbestaan van de situatie rondom de overtreding bijvoorbeeld uit oogpunt van veiligheid - zodanig ontoelaatbaar dat een formele handhavingsprocedure dient te worden gestart om de situatie weer met de van toepassing zijnde voorschriften in overeenstemming te krijgen? Om de eerste vraag te kunnen beantwoorden dient een concrete situatie te worden getoetst aan de van toepassing zijnde voorschriften. Voor het beantwoorden van de tweede vraag dient een aantal relevante belangen te worden gewogen. Hierbij is het veiligheidsaspect voor de gebruikers van het bouwwerk en zijn directe omgeving van belang, maar bijvoorbeeld ook de persoonlijke situatie van betrokkenen en collectieve belangen tussen eigenaren onderling. Het bevoegd gezag dient bij het verplichten van funderingsherstel vanuit het motiverings-, zorgvuldigheids- en gelijkheidsbeginsel in alle gevallen zoveel mogelijk op een gelijke en voldoende objectiveerbare wijze te oordelen. In de handhavingsbeschikking zal uiteindelijk moeten worden gemotiveerd waarom het herstel niet langer kan worden uitgesteld. Dit lijkt eenvoudiger dan het in werkelijkheid is. Het Bouwbesluit geeft op dit punt voor bestaande bouwwerken vaak onvoldoende aanknopingspunten. Daarbij komt dat veiligheid kan worden gezien als een subjectief begrip. Wat voor de eigenaar nog voldoende veilig lijkt kan voor de gemeente volstrekt ontoelaatbaar zijn en omgekeerd. Bovendien komt het begrip veiligheid in een ander perspectief te staan zodra in de nabijheid van het bouwwerk werkzaamheden moeten worden uitgevoerd in de openbare ruimte Theoretische toetsing Bouwbesluit Om te bepalen of de funderingsconstructie theoretisch nog voldoet aan de voorschriften, dient deze in principe te worden getoetst aan de van toepassing zijnde voorschriften van het Bouwbesluit. Voor de deugdelijkheid van de constructie van bestaande bouwwerken is in artikel 2.5 van het Bouwbesluit 2003 daarvoor het volgende opgenomen: Een bestaand bouwwerk heeft een bouwconstructie die gedurende de in NEN 6700 bedoelde referentieperiode voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten. Dit artikel zal met het in werking treden van het nieuwe Bouwbesluit 2012 worden vernummerd tot artikel 2.6 en als volgt gaan luiden: Een bestaand bouwwerk is gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten. Genoemde voorschriften betreffen de zogenaamde functionele eis waaraan een bestaande bouwconstructie dient te voldoen. Om te beoordelen of een bestaande houten paalfundering constructief nog voldoet zou deze theoretisch in zijn geheel moeten worden doorgerekend op draagkracht. Voor het uitvoeren van een betrouwbare berekening zijn echter veel technische details over de feitelijke staat van de fundering noodzakelijk. Omdat toereikend archiefmateriaal over het algemeen ontbreekt, zal een groot deel van de fundering moeten worden blootgelegd om over de noodzakelijke gegevens te kunnen beschikken. Dit is niet alleen zeer kostbaar maar vaak ook praktisch onuitvoerbaar. Zeker als het bouwwerk bovengronds ernstige gebreken vertoont die in verband kunnen worden gebracht met problemen in de fundering, is een dergelijke ontgraving vaak niet zonder risico s voor de stabiliteit van de constructie. Datum: 2 februari 2012 pagina 13 van 64

15 4.4. Praktisch beoordeling aan de hand van concrete criteria Om in de praktijk op een alternatieve wijze een betrouwbaar inzicht te krijgen over het functioneren van de fundering in relatie tot de veiligheid dient gebruik te worden gemaakt van een meer praktische onderzoeksmethode waarbij vooral de gedragingen van het bovengrondse deel van het bouwwerk worden geanalyseerd en beoordeeld. Daarbij kan met behulp van de bevindingen met behulp van concreet benoemde criteria worden getoetst of de fundering nog als voldoende veilig kan worden beschouwd. Hoewel dergelijke criteria nog geen formeel juridische status kennen zijn er in de afgelopen jaren op nationaal niveau diverse initiatieven ontstaan om tot bruikbare criteria voor de beoordeling van houten paalfunderingen te komen. Een belangrijke ontwikkeling daarin is de totstandkoming van de conceptbeoordelingsrichtlijn Onderzoek en beoordeling van houten paalfunderingen onder gebouwen de dato 18 januari 2011, opgesteld door brancheorganisatie F 3 O. In het kader van onderhavig handhavingsbeleid is bekeken in hoeverre deze conceptbeoordelingsrichtlijn praktisch toepasbaar is voor toezicht en handhaving. Hierbij is gebleken dat niet alle criteria genoemd door F 3 O zonder meer kunnen worden overgenomen om te dienen als toetsingskader. Dit geldt onder andere voor de grenswaarden van de zakkingsnelheid. Het hanteren van de door F 3 O benoemde grenswaarde van 4 mm/jaar voor zakkingen, als grenswaarde voor het bepalen van het moment waarop herstel door het bevoegd gezag verplicht dient te worden gesteld, is vanuit het veiligheidsperspectief te krap. Het hanteren van deze grenswaarde zou betekenen dat gemeente Zaanstad meer verantwoordelijkheid op zich neemt dan wenselijk is op basis van de beleidsuitgangspunten zoals gesteld in de beleidsnota Nieuw fundament. Dit neemt niet weg dat de richtlijn van F 3 O voor een belangrijk deel heeft kunnen dienen als basis voor het formuleren van de toetsingscriteria in het kader van onderhavige beleidsnotitie. Waar nodig zijn deze criteria echter enigszins aangepast aan de Zaanse situatie om deze voor de dagelijkse praktijk van toezicht en handhaving bruikbaar te maken. Een overzicht van de criteria is opgenomen in bijlage Wijze van uitvoering Intake Bouwwerken met een (vermeend) slechte fundering kunnen op de volgende manieren onder de aandacht van het toezicht komen. Via een externe melding van de eigenaren of omwonenden; Via een formeel verzoek om handhaving door een belanghebbende; Via eigen onderzoek door de toezichthouders; Via een risico-inventarisatie die in opdracht van Realisatie & Beheer is uitgevoerd; Via inzichten die zijn ontstaan op basis van de funderingsonderzoeken die in het verleden in opdracht van het projectbureau Funderingsherstel zijn uitgevoerd. In alle gevallen wordt door de toezichthouder na signalering eerst een bezoek gebracht aan het bouwwerk voor het uitvoeren van een globale schouw. Op basis van deze schouw wordt door de toezichthouder bepaald of monitoring van het zakkingsgedrag in gang dient te worden gezet. Hiertoe wordt in principe besloten als het bouwwerk funderingsgerelateerde schade vertoont die naar het oordeel van de toezichthouder uit oogpunt van de veiligheid als zorgelijk dient te worden bestempeld. De toezichthouder stelt naar aanleiding van de schouw een rapportage op. Monitoring Voorafgaande aan de monitoring van het zakkingsgedrag wordt de eigenaar van het bouwwerk daarover schriftelijk geïnformeerd. Daarbij wordt de informatiebrochure Monitoring houten paalfunderingen mee gezonden. Een exemplaar van deze brochure is opgenomen in bijlage 7. Deze brochure bevat informatie over het nut en de noodzaak van de monitoring, informatie over de toezichthoudende rol van de gemeente als bevoegd gezag en over de plicht van de eigenaar om aan de monitoring zijn medewerking te verlenen. De wijze van uitvoering van de monitoring is opgenomen in bijlage 3. Het moment waarop de meetpunten worden aangebracht wordt aan de gebruiker van het bouwwerk kenbaar gemaakt door middel van de afgifte van een kennisgeving door de desbetreffende landmeetkundige medewerker. Een voorbeeld van deze kennisgeving is opgenomen in bijlage 4. Datum: 2 februari 2012 pagina 14 van 64

16 Bewaking van de meetresultaten Gedurende de monitoring worden de meetresultaten bewaakt door de toezichthouders van het Gebruikstoezicht. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van, speciaal voor dat doel binnen de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht ontwikkelde, databasesoftware FuMon genaamd. Een voorbeeld van deze software is opgenomen in bijlage 6. Met FuMon kunnen de meetresultaten worden omgerekend naar het aantal millimeters zakking per jaar. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de gemiddelde zakking per jaar, berekend over de totale meetperiode van meerdere jaren (aangeduid als V gem.) en de zakking in de laatste periode van 12 maanden (aangeduid als V 12 ). Door vergelijking van deze waarden kan bij het analyseren van het zakkingsgedrag een nauwkeurig beeld worden gegeven over de versnelling of vertraging de zakkingsnelheid. Voorts kunnen met behulp van FuMon, afhankelijk van het zakkingsgedrag, herhalingsmetingen worden ingepland en snel meetrapporten worden gegenereerd waarmee eigenaren kunnen worden geïnformeerd. Aanvankelijk is FuMon gevuld met de monitoringsgegevens van woningen waarvan de fundering in opdracht van de gemeente is onderzocht en waaruit is gebleken dat sprake is van een kwaliteitsklasse II of III. Nadien is door de toezichthouders van de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht een grootschalige schouw in Zaanstad uitgevoerd bij andere bouwwerken met zichtbare gebreken waarbij het vermoeden bestaat dat deze een relatie hebben met problemen in de fundering. Ook de monitoringsgegevens van deze bouwwerken zijn inmiddels in FuMon opgenomen. In totaal bevat FuMon op dit moment (december 2011) ca adressen verdeeld over 850 bouwblokken. Bij 620 van dit aantal bouwblokken wordt het zakkingsgedrag actief gemonitord. Bij de overige blokken is dat niet het geval omdat deze inmiddels zijn hersteld of omdat de bouwkundige kwaliteit van het casco nog als voldoende wordt beschouwd. In de komende tijd zal het aantal bouwblokken naar verwachting nog verder worden uitgebreid. Zolang de zakkingsnelheid lager blijft dan 4 mm/jaar zal er geen proactieve communicatie met de eigenaar plaatsvinden over de meetresultaten. De eigenaar kan wel zelf op elk gewenst moment een meetrapport opvragen. Meetrapporten worden bij voorkeur via aan de eigenaar toegezonden in het zogenaamde pfd-bestandsformaat. De verzending van meetrapporten wordt geregistreerd in het gemeentelijk postregistratiesysteem Verseon. Actieve communicatie vanaf 4 mm zakking Bij een zakkingsnelheid van 4 mm/jaar of meer zal de gemeente wel proactief over het zakkingsgedrag met de eigenaar communiceren. Op dit moment (december 2011) is hiervan sprake bij ca. 60 bouwblokken (10 % van de totale monitoring). Eigenaren ontvangen in dat geval een brief van de gemeente met een meetrapport als bijlage. Een voorbeeld van dit meetrapport is opgenomen in bijlage 8. In de brief wordt aangegeven dat het zakkingsgedrag door de gemeente in principe als zorgwekkend wordt gezien. De eigenaar wordt daarbij geadviseerd om, voor zover dat nog niet heeft plaatsgevonden, nader onderzoek te laten uitvoeren naar de oorzaak van het zakkingsgedrag zodat hij kan bepalen of (herstel)maatregelen in de nabije toekomst voor hem noodzakelijk kunnen worden. Uit ervaring in het toezicht is gebleken dat eigenaren grote waarde hechten aan informatie over het zakkingsgedrag van hun woning in de vorm van een meetrapport. Het zet eigenaren aan het denken over het nemen van herstelmaatregelen. In een aantal gevallen is een formeel handhavingstraject voorkomen door eigenaren met behulp van meetrapporten vroegtijdig over de noodzaak van funderingsherstel te informeren. Naast het versturen van een brief zal de toezichthouder bij het desbetreffende bouwwerk bij een zakkingsnelheid van 4 mm/jaar of meer opnieuw een schouw uitvoeren om de technische staat daarvan vast te leggen. Hierbij worden eventuele funderingsgerelateerde gebreken beoordeeld volgens de criteria zoals opgenomen in bijlage 2 van deze nota. De toezichthouder stelt naar aanleiding van de schouw opnieuw een rapportage op. Meetfrequentie herhalingsmetingen In principe wordt na het uitvoeren van de nulmeting bij ieder meetpunt na elke 6 maanden een herhalingsmeting uitgevoerd. Als het meetpunt zakt met een snelheid van 8 mm/jaar of meer dan wordt de meetfrequentie opgeschroefd naar één herhalingsmeting per 3 maanden. Inspectiedossier Datum: 2 februari 2012 pagina 15 van 64

17 Alle informatie die in de toezichtfase wordt verzameld wordt opgenomen in een digitaal inspectiedossier. Dit dossier bevat per bouwkundige eenheid vanaf de start van het nalevingstoezicht alle informatie over de onderzoekingen die door of namens de toezichthouder van het bevoegd gezag worden uitgevoerd en de contacten die daarbij met de eigenaren, gebruikers of andere betrokkenen worden gelegd. Voor zover van toepassing wordt in het dossier een onderverdeling aangebracht naar het aantal afzonderlijke zelfstandige gebruikseenheden binnen de totale bouwkundige eenheid en worden de beschikbare gegevens per afzonderlijke gebruikseenheid gerangschikt. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het inspectiedossier berust bij de toezichthouders die zijn belast met het gebruikstoezicht. Datum: 2 februari 2012 pagina 16 van 64

18 Datum: 2 februari 2012 pagina 17 van 64

19 5. Van toezicht naar handhaving Kernpunten In principe wordt een formele handhavingsprocedure gestart indien sprake is van een onveilige bouwkundige staat. Bij de beoordeling van de bouwkundige staat kunnen verschillen bestaan tussen bouwwerken binnen de invloedsfeer van civieltechnische werkzaamheden in de openbare ruimte en bouwwerken daarbuiten. Een zakkingsnelheid van 8 mm/jaar wordt door de gemeente vanuit toezicht en handhaving gezien als de grenswaarde waarbij de veiligheid van het bouwwerk in principe niet langer kan worden gegarandeerd. Bij deze zakkingsnelheid zal dan ook in principe een formele handhavingsprocedure in gang worden gezet met het doel om herstelmaatregelen verplicht te stellen. Herstelmaatregelen worden daarnaast ook verplicht gesteld indien bij de beoordeling van andere constructieve aspecten, volgens de criteria zoals opgenomen in deze nota, dient te worden geconcludeerd dat de constructieve veiligheid van een bouwwerk niet langer kan worden gegarandeerd. Tevens worden herstelmaatregelen verplicht gesteld indien uit een risico-inventarisatie die is opgesteld in opdracht van Realisatie & Beheer blijkt dat, ondanks het nemen van voorzorgsmaatregelen vanuit de projectvoorbereiding, de veiligheid van het bouwwerk ten gevolge van de slechte bouwkundige staat niet kan worden gegarandeerd tijdens de uitvoering van civieltechnische werkzaamheden in de openbare ruimte Handhaven bij veiligheidsrisico s Uiteindelijk zal uit het onderzoek in de toezichtfase moeten blijken of het laten voortbestaan van een gebrekkig functionerende fundering uit oogpunt van veiligheid nog verantwoord is of niet. Is dit niet het geval dan dient een formele handhavingsprocedure te worden gestart met het doel om het uitvoeren van herstelmaatregelen voor de eigenaar verplicht te stellen. De noodzaak om een procedure te starten kan daarbij afhankelijk van de situatie vanuit de volgende invalshoeken zijn ingegeven. Veiligheidsrisico s in verband met een te hoge zakkingsnelheid van het bouwwerk; Veiligheidsrisico s in verband met onvoldoende samenhang in de draagconstructie ten gevolge van scheurvorming, scheefstand, hoekverdraaiing etc; Veiligheidsrisico s in verband met de voorgenomen uitvoering van civieltechnische werkzaamheden in de directe omgeving van het bouwwerk. Vanzelfsprekend kan de noodzaak om een formele handhavingsprocedure te starten ook worden afgeleid uit een combinatie van bovenstaande situaties Beoordelingsverschillen Veiligheidsrisico s kunnen vanuit verschillende invalshoeken ontstaan. Dit maakt dat bij de beoordeling van de bouwkundige staat van bouwwerken verschil in de beoordeling kan bestaan tussen bouwwerken binnen de invloedsfeer van civieltechnische werkzaamheden in de openbare ruimte en bouwwerken daarbuiten. De werkzaamheden kunnen daarbij worden gezien als een extra trigger voor het ontstaan van probleemsituaties. Bij de beoordeling van de bouwkundige staat dient hiermee rekening te worden gehouden. Dit kan betekenen dat bouwwerken in de nabijheid van werkzaamheden strenger moeten worden beoordeeld. Een voorbeeld daarvan is de beoordeling van het zakkingsgedrag waarbij in een gegeven situatie een zakkingsnelheid van meer dan 4 mm/jaar op zich beschouwd nog als voldoende veilig worden gezien terwijl deze snelheid binnen de invloedsfeer van werkzaamheden als onveilig zou kunnen worden aangemerkt. Of daadwerkelijk sprake is van veiligheidsrisico s zal moeten blijken uit de risico-inventarisatie. Datum: 2 februari 2012 pagina 18 van 64

20 5.3. Verplicht herstel bij onacceptabele snelle zakking Een belangrijk instrument om het functioneren van de fundering te toetsen is het monitoren van het zakkingsgedrag. Voortschrijdende zakkingsnelheden van ca. 4 mm/jaar dienen daarbij in principe te worden gezien als het onmiskenbaar langzaam maar zeker in werking treden van een bezwijkmechanisme van het bouwwerk. Afhankelijk van de constructieve samenhang in de constructie, kan het daarbij echter nog jaren voortduren voordat daadwerkelijk sprake zal zijn van een potentieel onveilige situatie. Dit wordt anders indien de zakkingsnelheid nog verder toeneemt. In dat geval kan op een zeker moment wel een situatie ontstaan waarbij de veiligheid niet langer kan worden gegarandeerd. Dit risico wordt groter naarmate het zakkingsgedrag van het bouwwerk daarnaast ook nog als ongelijkmatig kan worden getypeerd. Het benoemen van exacte waarden voor deze zakkingsnelheid of verschilzakking is arbitrair. Bij het monitoren van het zakkingsgedrag in Zaanstad wordt als kritische waarde een zakkingsnelheid van 8 mm/jaar aangehouden en een verschilzakking van de helft van deze waarde. Deze waarden worden gezien als extreem waarbij wordt aangenomen dat de veiligheid niet langer kan worden gegarandeerd en herstelmaatregelen aan de fundering onafwendbaar zijn. De grenswaarde van 8 mm/jaar kan in principe alleen worden gebruikt indien aan de volgende randvoorwaarden is voldaan: De draagconstructie van het bouwwerk is ontworpen als starre constructie en is hoofdzakelijk van steenachtige aard; Er is sprake van ernstige vervorming of schade aan de draagconstructie. Het zakkingsgedrag van het bouwwerk dient als ongelijkmatig te worden getypeerd; Er zijn na de nulmeting minimaal 2 herhalingsmetingen uitgevoerd; Tussen de nulmeting en de laatst uitgevoerde meting ligt minimaal een periode van 6 maanden maar bij voorkeur een periode van 12 maanden; Zolang nog geen heel jaar is gemonitord dient voor het bepalen van de gemiddelde zakkingsnelheid op jaarbasis, in de periode vanaf 6 tot 12 maanden, worden gerekend met een geëxtrapoleerde waarde van de meetresultaten die tot dusver zijn behaald Verplicht herstel bij onvoldoende constructieve samenhang Veiligheidsrisico s kunnen ook ontstaan indien sprake is van verstoring van de samenhang in de draagconstructie door scheurvorming, scheefstand en/of hoekverdraaiing. Hoewel dergelijke gebreken over het algemeen zullen worden beoordeeld in samenhang met het zakkingsgedrag van het bouwwerk, kunnen deze ook op zich in extreme situaties leiden tot gevaarzetting. Of daarvan in een gegeven situatie sprake is zal moeten blijken uit een schouw van het bouwwerk en de beoordeling van een constructeur. Deze schouw zal in principe worden uitgevoerd door of onder regie van de toezichthouder namens het bevoegd gezag waarna bij een vermeend onveilige situatie een onafhankelijk constructeur zal worden gevraagd om een uitspraak te doen Verplicht herstel bij veiligheidsrisico s door civiele werken Naast het uitvoeren van onderzoek door de toezichthouders van het bevoegd gezag kan het voorkomen dat veiligheidsrisico s bij een bouwwerk worden voorzien door externe deskundigen in het kader van een risico-inventarisatie die wordt uitgevoerd in opdracht van Realisatie & Beheer. In dat geval staat het veiligheidsrisico in direct verband met de voorgenomen uitvoering van civieltechnische werkzaamheden door de gemeente. Ten aanzien van het schatten van de risico s vraagt deze situatie doorgaans om een andere benadering dan bij het monitoren van de autonome afname van de technische staat van bouwwerken. De werkzaamheden in de openbare ruimte kunnen in dat opzicht worden gezien als een extra trigger voor het veiligheidsrisico. Als blijkt dat de veiligheid van het bouwwerk tijdens de werkzaamheden niet kan worden gewaarborgd omdat de bouwkundige staat van het bouwwerk daarvoor te slecht is dan dient herstel van het bouwwerk in principe verplicht te worden gesteld door het bevoegd gezag. Voorwaarde daarbij is wel dat de overtreding van voorschriften uit de risico-inventarisatie op een objectiveerbare wijze is af te leiden. Is dat niet het geval dan is alsnog een eigen onderzoek door het bevoegd gezag noodzakelijk Bouwkundig rapport Datum: 2 februari 2012 pagina 19 van 64