Helpdesk (Vraag en antwoord) Funderingsherstel, NEN 8700 en gelijkwaardigheid

Transcriptie

1 Helpdesk (Vraag en antwoord) Funderingsherstel, NEN 8700 en gelijkwaardigheid door: dr. ir. N.P.M. Scholten Inleiding In Bouwbesluit in de praktijk (BiP) nr 9, september 2014, is een verhandeling opgenomen over een juridische uitspraak in een technische kwestie, uitgewerkt door de Nieman groep en Geregeld bv. De uitspraak heeft betrekking op een lastgeving in Zaandam omtrent een onveilige fundering waarbij betwijfeld wordt of het Bouwbesluit 2012 in casus NEN 8700, dan wel het gelijkwaardigheidsbeginsel correct is toegepast. De vraag is of de analyse in BiP wel de juiste is? Case De rechtbank Noord-Holland Noord deed op 17 juni uitspraak; Samengevat luidt die; Last onder bestuursdwang ten aanzien van funderingsherstel woning en vaststelling kosten bestuursdwang. Last is ten onrechte opgelegd, nu het Bouwbesluit geen ruimte laat om anders dan aan de hand van de NEN-norm 8700 vast te stellen of de technische staat van de fundering van de woning van eiseres nog voldoet. De gelijkwaardigheidsbepaling uit artikel 1.3 van het Bouwbesluit is bedoeld om eigenaren of gebruikers van bouwwerken de mogelijkheid te bieden om op een andere wijze dan genoemd in het Bouwbesluit te voldoen aan de in dit besluit opgenomen functionele eisen. De bepaling is, anders dan verweerder heeft gesteld, niet bedoeld voor een alternatieve beoordeling in het kader van de handhaving of al dan niet aan de van toepassing zijnde NEN-norm wordt voldaan. Nu de last niet mocht worden opgelegd, kunnen de kosten van de uitvoering van bestuursdwang ook niet op eiseres worden verhaald. Analyse Wat is hier nu aan de hand? Enkele rechtsoverwegingen luiden: 1.. Uit periodieke hoogtemetingen blijkt volgens verweerder dat de hoofddraagconstructie zeer snel zakt, waardoor inmiddels een zorgwekkende scheefstand is ontstaan. De huidige staat KvK Haaglanden BTW pag.1 van 6

2 van de woning is daarmee in strijd met de minimale eisen uit het Bouwbesluit en er is sprake van overtreding van de Woningwet, aldus verweerder (gemeente: snn). Gelet op het instortingsgevaar heeft verweerder eiseres aangeschreven om binnen twaalf weken na het primaire besluit de fundering van het pand zodanig te herstellen dat deze weer voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit, bij gebreke waarvan verweerder bestuursdwang zal toepassen. De begunstigingstermijn is vervolgens meerdere malen verlengd en liep uiteindelijk af op 10 april Omdat niet aan de opgelegde last is voldaan, heeft verweerder de werkzaamheden laten uitvoeren en de kosten voor het uitvoeren van de bestuursdwang bij besluit van 26 november 2012 gesteld op ,-. Met het bestreden besluit heeft verweerder deze primaire besluiten gehandhaafd. 2. Eiseres voert in beroep aan dat het meetrapport van 4 oktober 2010, waarop de last onder bestuursdwang gebaseerd is, onvoldoende grondslag biedt om handhavend op te treden. Weliswaar blijkt daaruit dat enkele meetpunten onvoldoende stabiel zijn, maar uit het rapport blijkt niet dat de woning niet langer voldoet aan de eisen uit het Bouwbesluit, zeker niet nu andere meetpunten voldoende stabiel blijken. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer de uitspraak van 24 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7265) blijkt volgens eiseres dat verweerder op een deskundige en deugdelijke wijze moet vaststellen of de normen van het Bouwbesluit zijn overtreden. Daarvan is in dit geval geen sprake, nu verweerder niet heeft aangegeven dat de genoemde artikelen uit het Bouwbesluit zijn overtreden, en de NEN-normen niet nader zijn bepaald, terwijl dit in de artikelen 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit dwingendrechtelijk is bepaald. Dat de NEN-normen op grond van de gelijkwaardigheidsbepaling van artikel 1.3 van het Bouwbesluit kunnen worden gepasseerd heeft verweerder ten onrechte bepaald, zo leidt eiseres af uit de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit. 3. Artikel 1.3 van het Bouwbesluit luidt: 4. Ter uitvoering van zijn handhavingsbevoegdheid en zijn publiekrechtelijke taak tot het houden van toezicht heeft verweerder de beleidsnota Toezicht en handhaving funderingen vastgesteld. In dit beleid wordt in paragraaf 4.3 Theoretische toetsing Bouwbesluit vermeld dat om te beoordelen of een bestaande houten paalfundering constructief nog voldoet deze theoretisch in zijn geheel zou moeten worden doorgerekend op draagkracht. Voor het uitvoeren van een betrouwbare berekening zijn echter veel technische details over de feitelijke staat van de fundering noodzakelijk. Omdat toereikend archiefmateriaal over het algemeen ontbreekt, zal een groot deel van de fundering moeten worden blootgelegd om over de noodzakelijke gegevens te beschikken. Dit is niet alleen zeer kostbaar maar vaak ook praktisch onuitvoerbaar. Zeker als het bouwwerk bovengronds ernstige gebreken vertoont die in verband kunnen worden gebracht met problemen met de fundering, is een dergelijke ontgraving vaak niet zonder risico s voor de stabiliteit van de constructie. In paragraaf 4.4 Praktische beoordeling aan de hand van concrete criteria is vervolgens vermeld Om in de praktijk op een alternatieve wijze een betrouwbaar inzicht te krijgen over het functioneren van de fundering in relatie tot de veiligheid dient gebruik te worden gemaakt van een meer praktische onderzoeksmethode waarbij vooral de gedragingen van het bovengrondse deel van het bouwwerk worden geanalyseerd en beoordeeld. Daarbij kan met behulp van concreet benoemde criteria worden getoetst of de fundering nog als voldoende veilig kan KvK Haaglanden BTW pag.2 van 6

3 worden beschouwd. In het beleid is voorts omschreven op welke manieren bouwwerken met een (vermeend) slechte fundering onder de aandacht van het toezicht kunnen komen en op welke wijze het toezicht vervolgens plaatsvindt. In hoofdstuk 5 is omschreven wanneer en hoe het toezicht overgaat naar handhaving. In bijlage 2 bij het beleid worden de toetsingscriteria van de constructieve aspecten genoemd en de wijze van toepassing en beoordeling daarvan. 5. In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat het in dit geval praktisch onmogelijk en bovendien zeer kostbaar is om na te gaan of aan de van toepassing zijnde NEN-norm wordt voldaan, omdat archiefmateriaal over het algemeen ontbreekt en de fundering voor een groot deel zal moeten worden blootgelegd om over de noodzakelijke gegevens te kunnen beschikken. Afgraven is bovendien riskant voor de stabiliteit van een bouwwerk, als het bouwwerk bovengronds ernstige gebreken vertoont die in verband kunnen worden gebracht met problemen in de fundering. Uit het rapport van Wareco volgt dat in dit geval de grens voor constructieve schade is overschreden en dat vanwege de grote reeds aanwezige vervormingen niet kon worden uitgesloten dat op dat moment gevaarlijke situaties aanwezig waren. Iedere verdere beroering van de grond is door Wareco ontraden, zodat een nadere funderingsinspectie niet als verantwoord kon worden beschouwd, aldus verweerder. In dit geval leidt de combinatie van factoren, waaronder een extreem groot zakkingsgedrag (zoals gemeten in de meetrapportages), scheefstand en scheurvorming, volgens verweerder tot de conclusie dat de fundering in relatie tot de veiligheid niet meer voldoet, in die zin dat het bouwwerk niet meer voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten en daarmee niet meer voldoet aan de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit. 6. Naar het oordeel van de rechtbank laat het Bouwbesluit geen ruimte om anders dan aan de hand van de NEN-norm 8700 vast te stellen of de technische staat van de fundering van de woning van eiseres nog voldoet. De gelijkwaardigheidsbepaling uit artikel 1.3 van het Bouwbesluit is bedoeld om gebruikers of eigenaren van bouwwerken de mogelijkheid te bieden om op een andere wijze dan genoemd in het Bouwbesluit te voldoen aan de in dit besluit opgenomen functionele eisen. De bepaling is, anders dan verweerder heeft gesteld, niet bedoeld voor een alternatieve beoordeling in het kader van de handhaving of al dan niet aan de van toepassing zijnde NEN-norm wordt voldaan. De wetsinterpreterende beleidsregel van verweerder dient aldus buiten toepassing te worden gelaten. Omdat verweerder niet heeft vastgesteld dat de woning van eiseres niet langer voldeed aan de NEN-norm 8700, heeft verweerder eiseres ten onrechte gelast om over te gaan tot funderingsherstel op de grond dat de woning niet langer voldoet aan de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit. Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd. Om dezelfde redenen moet het primaire besluit I worden herroepen. Bij zo n uitspraak begint het bij juridisch-technische specialisten te kriebelen. Hebben betrokken partijen het bij het rechte eind? Naar het oordeel van ERB geen van drieën. Evenmin de schrijvers van het artikel. Eerst maar even gelijkwaardigheid en bestaande bouw. Artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 (het ging in de casus echter over artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 want het primaire besluit is van KvK Haaglanden BTW pag.3 van 6

4 23 juni 2011 toen het Bouwbesluit 2003 gold) staat in het hoofdstuk algemene bepalingen en heeft zowel betrekking op nieuwbouw, verbouw als op bestaande bouw. Anders dan de rechtbank stelt speelt het gelijkwaardigheidsbeginsel wel degelijk een rol bij het beoordelen of een bestaand bouwwerk al dan niet moet worden afgekeurd. Dat de wetgever in zowel de toelichting van het Bouwbesluit 2003 als van het Bouwbesluit 2012 abusievelijk anders doet vermoeden, doet niet terzake. De artikeltekst is in deze bepalend. In de toelichting van het Bouwbesluit (Stb. 1991, 680) was het nog wel duidelijk: CITAAT Gelijkwaardigheid De gelijkwaardigheidsbepaling is ook voor de bestaande bouw van belang, alhoewel die bepaling daar een andersoortig karakter heeft. Immers, aan de hand van die bepaling kan, wanneer het bouwwerk op het eerste gezicht niet aan de prestatie-eisen lijkt te voldoen, worden vastgesteld of dat bouwwerk toch aan de desbetreffende prestatie-eisen voldoet, maar dan op basis van gelijkwaardigheid. Deze situatie kan zich ook voordoen wanneer bij de nieuwbouw toepassing is gegeven aan de gelijkwaardigheidsbepaling. Is dit het geval, dan kunnen burgemeester en wethouders de eigenaar van dat bouwwerk niet aanschrijven tot het treffen van voorzieningen wegens strijd met het Bouwbesluit. (onderstreping door snn) EINDE CITAAT Dat kan ook in de andere richting werken. Als op voorhand het voor technici al vaststaat dat met eenvoudige middelen kan worden aangetoond dat nimmer aan de bedoeling van het voorschrift kan worden voldaan (neem als voorbeeld een gat in het dak als het gaat om waterdichtheid), dan is dat voldoende bewijs. Je doet dan niet een kostbare beproeving. Stel dat gelijkwaardigheid voor de beoordeling van bestaande bouwwerken echt niet zou mogen, dan moest voor de bepaling van de brandwerendheid een bestaand gebouw eerst in onderdelen worden opgedeeld, die onderdelen zouden naar het laboratorium moeten worden gebracht en dan vervolgens destructief worden getest. Natuurlijk is dat niet de bedoeling van de wetgever. Abusievelijk wordt waterdichtheid in het BiP artikel als voorbeeld genoemd, maar NEN 2778 beschrijft een in situ test en die kan nu juist wel bij een bestaand gebouw worden toegepast. Bij de onderhavige casus kom je echter nimmer aan gelijkwaardigheid toe. Overigens moet met gelijkwaardigheid worden aangetoond dat aan de functionele eis aan het eerste artikellid van een paragraaf wordt voldaan. Gelijkwaardigheid met conservatieve bepalingsmethoden die soms als prestatie-eis zijn gegeven, is niet de bedoeling. Bedacht moet worden dat de niveau II berekeningen in NEN 8700 niet de referentiebepalingsmethode is. Dat is namelijk een probabilistische berekening waarmee de betrouwbaarheidsindex van de constructie wordt bepaald. KvK Haaglanden BTW pag.4 van 6

5 In tegenstelling tot de stellingnamen van de gemeente, de eiseres en de rechtbank kan het helemaal niet over een interpretatie van NEN 8700 hebben moeten gaan, maar zou het hebben moeten gaan over NEN 6700 in verbinding met artikel 4.24 van de Regeling Bouwbesluit Het overgangsrecht van het Bouwbesluit 2012 bepaalt namelijk dat geschillen van voor het Bouwbesluit 2012 worden afgedaan volgens het oude recht. Alle partijen zijn daar evenals de schrijvers van het artikel in BiP aan voorbijgegaan. Wanneer toepassing moet worden gegeven aan NEN 6700 moet worden aangetoond dat de betrouwbaarheidsindex voor een bestaande woning wordt onderschreden. Daartoe staan verschillende wegen open. De vigerende NEN 8700 is niet de uitwerking van NEN 6700 met de nadere voorschriften van artikel 4.24 van de Regeling Bouwbesluit 2003, maar van NEN-EN Over de toepassing van de voorschriften voor de bepaling van de constructieve sterkte van bestaande (funderings)constructies wordt in PAO-verband en in NEN-verband cursus gegeven. De cursisten wordt geleerd hoe aan de hand van praktijkcases toepassing kan worden gegeven aan de voorschriften. Dat is lang niet altijd een standaardsommetje uit het boekje zoals door de advocaat van eiseres is geëist en de door de rechtbank (onterecht) is overgenomen. Even een voorbeeld ter illustratie: KvK Haaglanden BTW pag.5 van 6

6 Dit voorbeeld laat zien dat metingen wel degelijk kunnen worden gebruikt om aan te tonen dat voorgeschreven belastingen niet met een voldoende mate van betrouwbaarheid kunnen worden opgenomen. We spreken ons in technische zin in dit artikel niet uit over de technische inhoud van de beleidsnota van de gemeente Zaandam. Als die technisch de toets der kritiek kan doorstaan en een juiste uitwerking is van NEN 6700, dan mag die ook de basis zijn om aan te tonen dat niet voldaan is aan artikel 1b, tweede lid, Woningwet als het gaat om de constructieve veiligheid. Wat is hier nu feitelijk aan de hand? De gemeente moet aannemelijk maken dat niet is voldaan aan artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Daarbij moet de gemeente aannemelijk maken dat niet voldaan is aan artikel 2.5, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 (functionele eis) in verbinding met artikel 2.7, derde lid, van dat besluit (NEN 6700) en deze in verbinding met artikel 2.24 van de Regeling Bouwbesluit Oftewel wordt de betrouwbaarheidsindex van 2,2 wel gehaald? De gemeente kan dit doen door bijvoorbeeld te laten zien dat de optredende verplaatsingen op bepaalde punten van de fundering groter zijn dan op grond van de opgetreden belastingen zou mogen worden verwacht. Daarvoor is geen onderzoek volgens NEN 6743/NEN 6740, zoals voor nieuwbouw destijds gebruikelijk, voor nodig. De bestuursrechter en de eiseres hebben op dit punt de regelgeving niet of onvoldoende begrepen. Conclusie De toepassing van de bouwregelgeving vereist niet alleen technische kennis, maar ook juridische kennis van de structuur en inhoud van de regelgeving. De auteurs van het artikel in BiP zijn zowel technisch inhoudelijk als juridisch aan belangrijke elementen voorbij gegaan. Dat geldt ook voor de gemeente, eiseres en de bestuursrechter. Eens temeer wordt duidelijk dat technische geschillen niet via het bestuursrecht zouden moeten worden beslecht. Juristen ontberen nu eenmaal de kennis om technische geschillen te begrijpen. Dat geldt helaas ook nog steeds voor tal van technici. Het moet in de toekomst fundamenteel anders. In haar rapport 2011-ERB-R001 van september 2011, dat op 15 december 2011 aan de Tweede Kamer is aangeboden, TK 28235, 146, bijlage 3, hebben het ERB, RIGO en TNO daarvoor de bouwstenen aangereikt. Daarin is bepleit dat technische kwesties niet wordt voorgelegd aan juristen, maar aan een Kennisautoriteit waarin technici en juristen nauw samenwerken. KvK Haaglanden BTW pag.6 van 6