STARTNOTITIE VOOR DE GEMEENTERAAD. Onderwerp: nota Verbonden Partijen. Datum: 26 februari 2015 Portefeuillehouder: M. Schuurmans-Wijdeven

Transcriptie

1 STARTNOTITIE VOOR DE GEMEENTERAAD Onderwerp: nota Verbonden Partijen Indiener: L. de Waal Datum: 26 februari 2015 Portefeuillehouder: M. Schuurmans-Wijdeven Portefeuille: Bestuurlijke samenwerking Contactpersoon: L. de Waal Telnr.: adres: INLEIDING Gemeenten kunnen op drie manieren hun taken (laten) uitvoeren, namelijk: 1. Een taak zelf uit te voeren; 2. Door deel te nemen aan een verbonden partij (gemeenschappelijke regeling of stichting) en een taak door deze organisatie te laten uitvoeren; 3. Door een taak uit te besteden aan een andere organisatie die verder geheel losstaat van de gemeente (bijvoorbeeld subsidieverstrekking, inkoopcontract e.d.). Voor het realiseren van haar programma doelen hebben wij als gemeente in diverse organisaties bestuurlijke bevoegdheden. Deze bestuurlijke zeggenschap brengt verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid met zich mee. Door te participeren in een gemeenschappelijke regeling hoe licht of zwaar ook verbindt de gemeente zich aan de andere organisatie. Naast de mogelijkheden die deze bestuurlijke participaties bieden, zijn hieraan risico s verbonden, zoals beleidsmatige (verlies van eigen beleidsruimte; doelen worden niet gerealiseerd), financiële (opdraaien voor tekorten), of onduidelijke afbakening van verantwoordelijkheden (functievermenging). Een transparante, efficiënte en effectieve aansturing, beheer en toezicht van bestuurlijke relaties is daarom noodzakelijk. Dat vraagt om kaderstelling. Het Besluit Begroting en Verantwoording stelt bovendien eisen aan de wijze waarop moet worden omgegaan met verbonden partijen in de begroting en het jaarverslag. LEESWIJZER Deze startnotitie is vooral bedoeld om aan de ene kanat de belangrijkste informatie te geven over het onderwerp Verbonden Partijen en aan de andere kant de raad in de gelegenheid te stellen om aan de voorkant van het proces de richting en kaders voor een nieuwe nota Verbonden Partijen te bepalen. In de hoofdstukken 1 en 2 gaan we daarom in op de verschillende aspecten die een rol spelen bij het opstellen van een nieuwe nota en de theorie rond verbonden partijen (= informatief). Hoofdstuk 3 vormt de kern van deze startnotitie als het gaat om het bepalen van de algemene uitgangspunten, richting en beleidskader (= opiniërend). Deze zijn verwoord in de hier onder staande discussiepunten. De meer technische informatie is opgenomen in de bijlagen. DISCUSSIEPUNTEN 1e. Bij iedere discussie over het aangaan, continueren of beëindigen van samenwerking in de vorm van een Verbonden Partij hanteren we hetzelfde, eenduidige afwegingskader (bijgevoegd); 2e. De manier waarop we de relatie onderhouden hangt af van de omvang van het bestuurlijk belang en de omvang van het financieel belang. 3e. Op basis van een periodieke (eens per vier jaar) inschatting van 1 e en 2 e bepalen we het belang van de verbonden partij in drie categorieën, te weten: a. Verbonden partij minder belangrijk b. Verbonden partij van gemiddeld belang c. Verbonden partij heel belangrijk; 4e. Voor elke categorie bepalen we een relatie arrangement. Bij de inrichting hiervan richten we de aandacht op de voorkant van processen en op het invullen van de rol van eigenaar en opdrachtgever; 1

2 5e. In het arrangement hoog bestuurlijk en financieel belang bekleden verschillende vertegenwoordigers (leden van het college van B&W c.q. van de gemeenteraad) de rol van opdrachtgever en eigenaar, waarbij we ook afzonderlijke advieslijnen hanteren; 6e. De rol van opdrachtgever en eigenaar moeten onderscheiden van elkaar zijn uitgewerkt in het mandaat of delegatiebesluit dat aan de vertegenwoordiging ten grondslag ligt.; 7e. We realiseren ons dat we niet de enige opdrachtgever en eigenaar zijn. We zoeken daarom gericht naar de samenwerking en afstemming met andere deelnemers bij de invulling van de eigenaars- en opdrachtgeversrol. 2

3 1. PROCES Aanleiding Lingewaard beschikt over een nota Verbonden Partijen die dateert uit ). Daarnaast is in elke programmabegroting en jaarrekening in de paragraaf Verbonden Partijen aandacht aan dit onderwerp besteed. Ten slotte beschikken we sinds 2014 over het register van Gemeenschappelijke Regelingen, als bedoeld in artikel 27 van de Wet Gemeenschappelijke regelingen. Pas sinds enkele jaren is er meer aandacht voor en wordt actief beleid gevoerd op het gebied van (intergemeentelijke) samenwerking. Hiervoor is in 2013 een algemeen afwegingskader opgesteld 2). Dit tegen de achtergrond van het groeiend besef dat gemeenten mede vanwege de uitbreiding van taken in een aantal gevallen deze niet meer zelfstandig kunnen uitvoeren. Samenwerking met andere partners, waaronder andere overheden, kan dan een oplossing bieden. Deze samenwerking is in vele vormen en verbanden mogelijk. Een actuele nota verbonden partijen is in dit verband van belang mede als instrument om te bepalen waarom, wanneer en in welke vorm de gemeente er financieel en/of bestuurlijk belang bij heeft hiervoor deel te nemen in een aparte organisatie en daarin gemeentelijke taken onder te brengen. Ten slotte is er sinds 1 januari 2015 een vernieuwde Wet Gemeenschappelijke Regelingen van kracht 3) en heeft de raad in 2013 de motie Borgen publieke verantwoording bij regionalisering aangenomen die nadere richtlijnen stelt voor het toezicht op samenwerkingspartners. Dit alles bij elkaar is aanleiding om een geheel nieuwe nota Verbonden Partijen op te stellen. In een nota Verbonden Partijen dient ook een relatie gelegd te worden naar de besturingsfilosofie van de gemeenten, in het bijzonder als het gaat om samenwerking met andere partners, overheden. En daarmee ligt er ook een verband naar het daarvoor opgestelde afwegingskader. Meer in het algemeen gaat het dan om de vraag over wat voor soort gemeente we willen zijn. Dat betekent overigens niet dat hierover in de nota Verbonden Partijen besluiten hoeven te worden genomen. De raad besluit de kaders vast te stellen De raad stelt in de nota verbonden partijen de kaders vast voor samenwerking met andere partijen. Onder een verbonden partij wordt daarbij verstaan: Een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft. 4) De afbakening van het begrip verbonden partij ligt enerzijds in het financieel en anderzijds het bestuurlijk belang. Hieronder worden respectievelijk verstaan Een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt en Zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht 5). Met andere woorden bij een verbonden partij draagt de gemeente taken over aan een andere organisatie, inclusief een deel van de zeggenschap en financiële middelen met de daaraan verbonden risico s. Argumenten Uiteindelijk willen we een nieuwe nota Verbonden Partijen vast stellen. Deze nota moet het kader vormen voor de samenwerking met deze partijen en antwoord geven op de vragen wanneer, waarom en in welke vorm de gemeente taken aan een andere organisatie, inclusief een deel van de zeggenschap en financiële middelen, overdraagt. Welke risico s daarmee gepaard (mogen) gaan en hoe de gemeente daar invloed en controle op kan uitoefenen. In het coalitie- en collegeprogramma is afgesproken dat deze nota in de 1 e helft van 2015 gereed moet zijn. Samenwerking in verbonden partijen kan niet los gezien worden van de ontwikkelingen in de samenleving. Hierin zien we een toenemende tendens van samenwerking om doelen te bereiken en resultaten te boeken. Echter wel in samenwerkingsverbanden die minder formeel zijn, steeds van samenstelling wisselen en na verloop van enige tijd ophouden te bestaan of vervangen worden door andere samenwerkingsverbanden. 3

4 De nota Verbonden Partijen is onderdeel van programma 10 Burger en Bestuur met de volgende doelen: Programmadoel: burgers en bestuur zorgen samen voor een prettig leefklimaat Beleidsdoel waarborgen goed bestuur Prestatiedoel bestuurlijke samenwerking: samenwerking moet leiden tot verbetering van ons woonen werkklimaat of van de kwaliteit van onze besluiten en de uitvoering daarvan. Als indicator is hiervoor opgenomen dat er van elke gemeenschappelijke regeling minimaal 2 keer per jaar middels een informatienota of anderszins verslag gedaan wordt aan de gemeenteraad. Dit zegt vooral iets over de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de verbonden partijen. In de Wgr zijn ten aanzien van de paragraaf Verbonden Partijen in de begroting en jaarrekening de volgende richtlijnen opgenomen. De notitie van de commissie BBV geeft de volgende vorm eisen voor de paragraaf verbonden partijen: a) de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; b) de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen. c) de lijst van verbonden partijen. In de nota Verbonden Partijen dient daarom met name de visie en het beleid op genomen te zijn. Dat houdt dus in dat we in de nieuwe nota deze opnieuw zullen moeten formuleren. Hiervoor wordt in de volgende hoofdstukken een eerste aanzet gedaan. Financiën Aan het opstellen van een nota Verbonden Partijen zijn, met uitzondering van de ureninvestering van medewerkers van de gemeente, geen verdere kosten verbonden. Overigens is het wel van belang ons nu al te realiseren wat we aan de huidige Verbonden Partijen per jaar bijdragen en wat de totale omzet van deze partijen per jaar bedraagt. Hiermee worden ook de risico s die we daarmee lopen inzichtelijk. Kansen en Risico s Met een nieuwe nota verbonden partijen kan de gemeenteraad een betere positie krijgen in de afwegingen en toezicht op samenwerkingspartners. Daarnaast kan discussie daarover breder getrokken worden naar een meer strategische overweging over samenwerking met niet alleen formeel verbonden partijen - en de rol van de gemeente. Het feit dat zo n discussie op een ander niveau gevoerd wordt en daarmee mogelijk meer tijd in beslag neemt, hoeft op zich het tot stand komen van een nota Verbonden Partijen niet in de weg te staan. Bovenstaande overweging is overigens wel tegelijk een risico. Een ander risico is dat in dit proces de huidige verbonden partijen (denk aan Presikhaaf en de Stadsregio) ter discussie gesteld worden. Dit kan ondervangen worden door in de nieuwe nota op te nemen dat de alle verbonden partijen en mogelijk andere formele samenwerkingsverbanden periodiek herijkt (bijvoorbeeld eens in de vier jaar) herijkt dienen te worden. Planning / vervolg De gemeenteraad wordt volgens onderstaande planning (voorlopig) verder bij het proces betrokken Op startnotitie gereed Vaststelling startnotitie door B&W Bespreking startnotitie met raad Bespreking onderzoek Verkeerd Verbonden Raadsvoorstel gereed Bespreking PFO Besluit B&W Bespreking raadsvoorstel Politieke Avond Besluit Raad 4

5 2. DE THEORIE ROND VERBONDEN PARTIJEN Onderscheid publiekrechtelijke en privaatrechtelijke verbonden partijen Verbonden partijen kennen verschillende juridische verschijningsvormen. Het belangrijkste onderscheid is dat tussen publiekrechtelijke- en privaatrechtelijke verbonden partijen. Bij publiekrechtelijke verbonden partijen gaat het om gemeenschappelijke regelingen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. De gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam is de zwaarste vorm: deze regeling heeft rechtspersoonlijkheid en een algemeen bestuur (vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten) dat het dagelijks bestuur controleert. Voorbeelden hiervan zijn de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, Presikhaaf Bedrijven en de Veiligheid- en Gezondsheidsregio Gelderland-Midden. Bij privaatrechtelijke verbonden partijen gaat het met name om vennootschappen en stichtingen op grond van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Een vennootschap heeft een raad van bestuur en -afhankelijk van wat daarover in de statuten is bepaald of van de omvang van de vennootschap- een raad van commissarissen. De raad van bestuur wordt gecontroleerd door de vergadering van aandeelhouders. Gemeenten maken vaak gebruik van vennootschappen als het gaat om nutsvoorzieningen. Een stichting heeft een bestuur voor de dagelijkse leiding en kent een ideëel of sociaal doel; alleen aan dat doel kan worden uitgekeerd. Stichtingen kennen geen controlerend mechanisme, tenzij dat in de statuten is geregeld. Lingewaardse bestuurders maken als zodanig geen deel uit van stichtingsbesturen. PPS-constructies waarbij een rechtspersoon wordt opgericht (bijv. een besloten vennootschap) zijn eveneens aan te merken als verbonden partij o.g.v. het Besluit Begroting en Verantwoording en vallen daarmee onder de reikwijdte van deze nota. Lingewaard kent deze PPS-constructies met rechtspersoonlijkheid nu niet. De wetgever geeft voorkeur aan publiekrechtelijke boven privaatrechtelijke participaties. Gedachte hierachter is dat in een publiekrechtelijke participatie de openbaarheid (transparantie) en de controle beter zijn gewaarborgd dan in een privaatrechtelijke participatie. Verbonden partijen als instrument voor gemeentelijke taken De keuze om een taak uit te laten voeren via een deelname aan een verbonden partij heeft voor- en nadelen, die hieronder in beeld worden gebracht. Mogelijke voordelen van een verbonden partij zijn: - efficiencyvoordelen: bijvoorbeeld samen met enkele andere gemeenten een sociale werkplaats exploiteren enz.; dit is de meest voorkomende reden om een gemeentelijke taak onder te brengen in een verbonden partij; - risicospreiding: het delen van (financiële) risico s met andere partijen; - bestuurlijke kracht en effectiviteit: de deelnemers staan samen sterker ten opzichte van hun omgeving; - kennisvoordeel: zo kan een gemeente gebruikmaken van kennis en expertise die zij zelf niet in huis heeft; - katalysatorfunctie: de gemeente brengt samen met andere (semi)publieke en private organisaties activiteiten op gang die zonder de initiërende rol van de gemeente niet of veel moeilijker van de grond zouden komen. De mogelijke nadelen van een verbonden partij zijn in de praktijk vooral gelegen in: - afstandsnadelen : de informatievoorziening en de beïnvloedingsmogelijkheden voor het gemeentebestuur zijn minder vanzelfsprekend dan bij uitvoering door de eigen gemeentelijke organisatie; - dubbele-petten : de gemeente vervult tegelijkertijd de rol van bestuurder/eigenaar en klant/opdrachtgever. Immers: de wethouder die optreedt als bestuurder van de verbonden partij 5

6 moet primair doen wat goed is voor de verbonden partij (rol: eigenaar/ bestuurder) en dat hoeft niet hetzelfde te zijn als dat wat goed is voor de gemeente (rol: klant/opdrachtgever). In zijn klant/opdrachtgeversrol zal de gemeente echter primair willen dat de verbonden partij de gemeentelijke doelen bereikt en/of gemeentelijke taken goed uitvoert binnen het daarvoor beschikbaar gestelde budget en dat daarbij tevens sprake is van een goede risicobeheersing. Ten aanzien van deze dubbele-pettenproblematiek moet wel worden opgemerkt dat deze rechtstreeks voortvloeit uit de systematiek van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de daarin opgenomen wijze van benoemen van bestuurders. In de bijlage bij deze nota wordt uitgebreid ingegaan op de verschillende vormen van verbonden partijen en de daarbij behorende voor- en nadelen. Verbonden partijen en een gemeentelijk duaal bestel Rolverdeling raad-college Verbonden partijen voeren gemeentelijke taken uit. Het is primair de taak van het college om zicht te houden en te sturen op de taakuitvoering (informatievoorziening, doelbereiking, prestaties, kosten, risicobeheersing) bij de verbonden partijen en zo nodig hierop bij te sturen. De raad controleert of de verbonden partij de gemeentelijke taak overeenkomstig de gestelde kaders uitvoert en of het college dit bewaakt en -zo nodig- bijstuurt. Hij stelt hiervoor een Nota Verbonden partijen vast met daarin algemene beleidskaders over de omgang met verbonden partijen. Beïnvloedingsmogelijkheden bij verbonden partijen De wijze waarop wij invloed kunnen uitoefenen op het (financieel) beleid en beheer van een verbonden partij is in belangrijke mate afhankelijk van de juridische vorm van een verbonden partij, alsmede het bestuurlijke belang (aandeel) van de gemeente daarin. De mate van invloed die een individuele gemeente kan uitoefenen op het (financiële) beleid en beheer is tot zekere grenzen beperkt. Elke gemeente heeft in het algemeen bestuur immers in de regel een minderheidsstem en is dus gebonden aan de meerderheid van stemmen in het algemeen bestuur. Zo kan een deelnemende gemeente in een openbaar lichaam (gemeenschappelijke regeling) de begroting niet zelf afkeuren. De gemeente kan dit alleen via de vertegenwoordiging in het algemeen bestuur bewerkstelligen en dan moet er in het algemeen bestuur ook nog een meerderheid voor een dergelijk voorstel zijn. Bestuurlijke vertegenwoordiging en uitoefening van stemrecht ( dubbele petten ) Er is pas sprake van een verbonden partij als de gemeente Lingewaard ook een bestuurlijk belang heeft in een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie. Dit bestuurlijk belang kan tot uitdrukking komen in een vertegenwoordiging in het bestuur dan wel uit hoofde van stemrecht. De gemeente heeft bij een verbonden partij altijd twee rollen, namelijk: - klant/opdrachtgever: de gemeente moet hierbij toezien in hoeverre de verbonden partij de gemeentelijke doelen bereikt of de gemeentelijk taken uitvoert, de afgesproken producten of diensten levert en of het de gemeente niet meer kost dan was afgesproken; - bestuurder/eigenaar: als bestuurlijke vertegenwoordiger dient de gemeente eveneens de belangen en doelen van de verbonden partij te behartigen. De invulling van deze verschillende rollen kan leiden tot een spanningsveld. Immers een bestuurlijke vertegenwoordiger namens de gemeente Lingewaard dient als dagelijks bestuurslid van de verbonden partij primair te doen wat goed is voor de verbonden partij (rol: bestuurder/eigenaar). Dit kan op gespannen voet staan met dat wat goed is voor de gemeente in haar rol: klant/opdrachtgever. Informatievoorziening Om uw kader stellende en controlerende rol te kunnen waarmaken hebt u informatie nodig. De gemeentebegroting en de jaarstukken vormen de natuurlijke aangrijpingspunten voor uw sturing en controle. Daarnaast hebt u diverse andere mogelijkheden om te zorgen dat u adequate informatie krijgt. Bovendien kennen wij onze actieve informatieplicht. 6

7 Financiële risico s Besturen zonder financiële risico s te lopen is onmogelijk. Dit geldt zowel voor taken die in eigen beheer worden uitgevoerd als voor taken die zijn ondergebracht bij verbonden partijen. Wij moeten zicht hebben op de aard en de omvang van de risico s die wij lopen met deelname in een verbonden partij en wij moeten zorgen dat deze risico s worden beheerst. Daarbij is het een voordeel dat voor gemeenschappelijke regelingen geldt dat deze eveneens aan het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moeten voldoen en dus in de begroting en het jaarverslag een paragraaf weerstandsvermogen moeten opnemen. Hierin wordt ingegaan op de financiële risico s en de weerstandscapaciteit om de financiële risico s op te kunnen vangen. De gemeenteraad moet controleren of het college deze toezichtstaak voldoende uitvoert. De invulling van deze toezichtstaak is mede afhankelijk van het gemeentelijk belang en de mate van invloed die de gemeente in de verbonden partij kan uitoefenen. Besluit begroting en Verantwoording Naast de Wet gemeenschappelijke regelingen en het Burgerlijk Wetboek is in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) geregeld waaraan de verslaglegging van een gemeente moet voldoen. Ter zake van het onderwerp verbonden partijen is artikel 15 relevant. De tekst van dit artikel luidt als volgt: De paragraaf verbonden partijen bevat ten minste: - de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; - de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen. Via de afzonderlijke programma s, waar de taken zijn ondergebracht die de verbonden partijen uitvoeren, zult u moeten kunnen controleren hoe de verbonden partij haar gemeentelijke taak uitvoert. De gemeentelijke begroting (programmabegroting) geeft immers een integraal beeld van de doelen die u in enig jaar wilt bereiken en wat dat mag kosten. De gemeentelijke doelen die verbonden partijen voor hun rekening nemen vallen daar automatisch onder. 7

8 3. BELEIDSUITGANGSPUNTEN BIJ VERBONDEN PARTIJEN (KADERSTELLING) Discussiepunten Van belang is de visie van onze gemeente op de rol van de overheid. Dit vooral als het gaat om de standpunt bepaling over samenwerking in het algemeen. Hiervoor is (nog) geen definitieve keuze gemaakt. Hiervan kan de noodzaak van een keuze voor de vorm van verbonden partij worden afgeleid. Algemene uitgangspunten voor een discussie over nut en noodzaak zijn: 1e. Bij iedere discussie over het aangaan, continueren of beëindigen van samenwerking in de vorm van een Verbonden Partij hanteren we hetzelfde, eenduidige afwegingskader (bijgevoegd); 2e. De manier waarop we de relatie onderhouden hangt af van de omvang van het bestuurlijk belang en de omvang van het financieel belang. 3e. Op basis van een periodieke (eens per vier jaar) inschatting van 1 e en 2 e bepalen we het belang van de verbonden partij in drie categorieën, te weten: a. Verbonden partij minder belangrijk b. Verbonden partij van gemiddeld belang c. Verbonden partij heel belangrijk; 4e. Bij de inrichting van de relatie arrangementen per categorie richten we aandacht op de voorkant van processen en op het invullen van de rol van eigenaar en opdrachtgever; 5e. In het arrangement hoog bestuurlijk en financieel belang bekleden verschillende vertegenwoordigers (leden van het college van B&W c.q. van de gemeenteraad) de rol van opdrachtgever en eigenaar, waarbij we ook afzonderlijke advieslijnen hanteren; 6e. De rol van opdrachtgever en eigenaar moeten onderscheiden van elkaar zijn uitgewerkt in het mandaat of delegatiebesluit dat aan de vertegenwoordiging ten grondslag ligt.; 7e. We realiseren ons dat we niet de enige opdrachtgever en eigenaar zijn en zoeken daarom gericht naar de samenwerking en afstemming in de invulling van de eigenaars- en opdrachtgeversrol. Uitwerking criteria voor deelname c.q. continuering aan een verbonden partij De deelname aan een verbonden partij is een middel om beleidsdoeleinden te realiseren. Voor het aangaan, het beëindigen en het wijzigen van een deelname in een verbonden partij geldt dat wij daarvoor de instemming van de raad moeten vragen. Relevante criteria op grond waarvan een dergelijke keuze wordt gemaakt zijn: - de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van beleid Zo kan de gemeente kiezen voor het deelnemen aan een verbonden partij omdat in een groter geheel de kosten van de uitvoering lager uitvallen ten opzichte van het zelf blijven uitvoeren van de gemeentelijke taak; - de wet- en regelgeving Op grond van de diverse wettelijke bepalingen kan een deelname aan een gemeenschappelijke regeling een min of meer verplichtend karakter hebben (bijvoorbeeld Veiligheid- en Gezondheidsregio Gelderland- Midden); - de aard van de samenwerking Lichtere vormen waarbij iedere gemeente haar eigen bevoegdheden houdt of zwaardere vormen met een openbaar lichaam, waarbij de bevoegdheden worden overgedragen; - de mate van aansprakelijkheid voor risico s In algemene zin kan worden gesteld dat de omvang van de baten en lasten van een verbonden partij bepalend is voor het risico dat zich grote financiële tegenvallers zullen voordoen; - de mate van invloed/toezicht in relatie tot het te dienen gemeentelijk belang Voor zoveel sprake is van beperkte invloed bij een beperkt gemeentelijk belang kan ook het financiële toezicht geringer zijn, maar zodra er sprake is van een groot gemeentelijk belang dient ook de invloed en het financieel toezicht op de verbonden partij goed geregeld te zijn. 8

9 Beleidsuitgangspunten voor deelname c.q. continuering van een deelname in een verbonden partij: - de verbonden partij moet in de eerste plaats een publiek belang dienen en de Wet gemeenschappelijke regelingen is hiervoor het kader. Deelname in de verbonden partij heeft een meerwaarde voor de gemeente. - bij voorkeur niet deelnemen in privaatrechtelijke verbonden partijen ter voorkoming van onnodige belangenverstrengeling ( dubbele petten, die overigens bij een gemeenschappelijke regeling nu eenmaal onvermijdelijk zijn). - de financiële gevolgen en mogelijke risico s van deelname in een publiekrechtelijke verbonden partij moeten inzichtelijk gemaakt worden bij deelname c.q. continuering van deelname; om deze financiele gevolgen en mogelijke risico s te kunnen wegen wordt het risico bij uittreding eveneens zoveel mogelijk inzichtelijk gemaakt; - de gemeentelijke doelen waarom tot deelname c.q. continuering van deelname in een verbonden partij wordt overgegaan moeten worden weergegeven; - de wijze waarop de verbonden partij voorziet in de informatievoorziening aan het college wordt bij de beoordeling van deelname c.q. continuering van deelname opgenomen; - het geven van inzicht op welke wijze bestuurlijke zeggenschap wordt uitgeoefend; - ook de beïnvloedingsmogelijkheden op de verbonden partij moeten helder worden weergegeven t.a.v. o.a. de mogelijkheid tot beëindiging van de deelname; - bij voorstellen over besluiten omtrent deelname in een verbonden partij dient het college aan de gemeenteraad inzicht te verschaffen in de rechtshandelingen waartoe het bestuur van de verbonden partij bevoegd is en welke besluiten eerst ter goedkeuring aan de deelnemende gemeenten moeten worden voorgelegd. - gelet op de hierboven geformuleerde beleidsuitgangspunten is het nodig dat eenmaal per vier jaar voor elke verbonden partij wordt geoordeeld over de voortzetting van de deelname in de verbonden partij. Uitwerking bestuurlijke vertegenwoordiging en uitoefening stemrecht ( dubbele petten ) Verbonden partijen en meer in het bijzonder de gemeenschappelijke regelingen zijn geen onderdeel van ons democratisch stelsel. Met andere woorden inwoners van gemeenten hebben geen directe invloed op de samenstelling van het bestuur. De democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen ligt bij de raden van de deelnemende gemeenten, zij keuren de regeling goed en zij controleren via hun colleges of de regelingen bijdragen aan de gemeentelijke doelen. Bij verbonden partijen is er veelal sprake van een dubbele rol voor de gemeente, die van klant/opdrachtgever en die van bestuurder/eigenaar. Het is zinvol hierin zoveel als (wettelijk) mogelijk een scheiding in aan te brengen. Beleidsuitgangspunten bestuurlijke vertegenwoordiging en uitoefenen van stemrecht: Algemeen - wat betreft de benoeming dan wel voordracht van een bestuurlijke vertegenwoordiger wordt gehandeld in overeenstemming met de wet- en regelgeving en de statuten/regeling van de verbonden partij; - in het duale stelsel ligt het niet voor de hand dat raadsleden als gemeentelijke vertegenwoordiger plaatsnemen in het bestuur van een verbonden partij. Vanuit de gedachte van democratische legitimatie kunnen raadsleden zitting nemen in het algemeen bestuur als klant/opdrachtgever in het geval van een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam waaraan de deelnemende gemeenten substantiële bevoegdheden hebben overgedragen. De gemeenschappelijke regeling Stadsregio Arnhem-Nijmegen is zo n regeling, waaraan substantiële bevoegdheden zijn overgedragen. In Lingewaard is gekozen voor een vertegenwoordiging in de stadsregioraad door leden van het college. - ambtenaren van de gemeente Lingewaard worden niet benoemd tot bestuurlijk vertegenwoordiger; 9

10 Gemeenschappelijke regeling Algemeen Voor gemeenschappelijke regelingen geldt dat de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) bepaalt dat de leden van het algemeen bestuur (AB) worden aangewezen door de raad van de deelnemende gemeenten en dat alleen raadsleden en wethouders zitting kunnen nemen in het algemeen bestuur. Tevens geeft de Wgr aan dat het algemeen bestuur de leden van het dagelijks bestuur (DB) benoemt en dat de leden van het algemeen bestuur de meerderheid moeten vormen in het dagelijks bestuur. Per gemeenschappelijk regeling kan hieraan een nadere invulling gegeven zijn. Gegeven deze context worden de volgende mogelijke beleidsuitgangspunten gekozen ten aanzien van de bestuurlijke vertegenwoordiging in de besturen van een gemeenschappelijke regeling. Voor zover sprake is van een meervoudige bestuurlijke vertegenwoordiging (twee of meer leden) namens de gemeente Lingewaard in een gemeenschappelijke regeling vervult het ene lid in het algemeen bestuur de rol van klant/opdrachtgever in het AB en het andere lid vervult een eventueel dagelijks bestuurslidmaatschap (DB), te weten de rol van bestuurder/eigenaar. Bij enkelvoudige bestuurlijke vertegenwoordiging neemt in principe de portefeuillehouder plaats in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling en dient uit hoofde van zijn toezichthoudende bestuursrol de (financiële) belangen van de gemeente Lingewaard te dienen. Het AB lid treedt hierbij op als klant/opdrachtgever; voor zover een AB-lid ook plaats neemt in het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling neemt een ander lid in het college voor de gemeente de rol van klant/opdrachtgever op zich. De portefeuillehouder neemt plaats in het dagelijks bestuur en zal hierbij als DB-lid de belangen van de gemeenschappelijke regeling dienen (bestuurder/eigenaar). Vervolgens zijn er twee mogelijkheden: a. namens de gemeente Lingewaard brengt de portefeuillehouder bij AB-vergaderingen wel zoveel mogelijk op basis van een collegestandpunt de belangen van de gemeente Lingewaard in; b. het benoemde plaatsvervangend lid in het AB zal de rol van klant/opdrachtgever vervullen; - de bestuurlijk vertegenwoordiger in een gemeenschappelijke regeling dient het college in staat te stellen te voldoen aan de beleidsuitgangspunten over informatievoorziening. Dit betekent dat de bestuurlijk vertegenwoordiger hiervoor tijdig informatie verstrekt; - bij belangrijke beleids- en financiële beslissingen van de gemeenschappelijke regeling die de gemeente direct kunnen raken, draagt de bestuurlijk vertegenwoordiger er zorg voor dat het college en waar nodig de raad in de gelegenheid gesteld worden zijn visie hierover kenbaar te maken aan de gemeenschappelijke regeling en brengt hij zijn standpunt in onder voorbehoud van instemming c.q. aanvulling door college resp. raad, indien besluitvorming hierover vooraf vanwege tijdgebrek niet mogelijk is; - Uitgangspunt is dat de vertegenwoordigers in het AB zoveel mogelijk worden voorzien van adviezen van de desbetreffende teams en de bestuurlijk vertegenwoordiger in het DB van of namens de controller. Deze scheiding wordt aangebracht om ook op ambtelijk niveau de dubbele petten zoveel mogelijk te voorkomen. In de praktijk is gelet opnieuw op de schaalgrootte functievermenging onontkoombaar. Vennootschap/stichting, andere privaatrechtelijke vormen - Momenteel is de gemeente nog aandeelhouder van de navolgende vennootschappen: Bank Nederlandse Gemeenten en de ACV. De portefeuillehouder financiën vertegenwoordigt de gemeente als aandeelhouder in de Algemene vergadering van Aandeelhouders. Hij wordt door het college gemachtigd in de AvA stemrecht uit te oefenen. - De gemeente Lingewaard participeert niet meer in stichtingen. Met stichtingen wordt een subsidierelatie aangegaan of er wordt ingekocht met inachtneming van het aanbestedingsbeleid 10

11 Uitwerking rolverdeling tussen raad en college en informatievoorziening De aansturing van en het uitoefenen van toezicht op een verbonden partij is een taak van het college. Het is van belang dat het college de raad informeert over het reilen en zeilen bij de verbonden partij. Het spreekt dus vanzelf dat het college moet waarborgen dat de verbonden partij hem hiervoor informatie verschaft. Beleidsuitgangspunten bij informatievoorziening van het college aan de raad: - het college informeert de raad jaarlijks over de vraag of de taken door de verbonden partij conform de door de raad gestelde kaders worden uitgevoerd. Voor zover begrotingsvoorstellen van verbonden partijen niet passen binnen de door de gemeenteraad gestelde kaders zal het college deze ter besluitvorming voorleggen aan de gemeenteraad; - het college informeert de raad zo spoedig mogelijk bij dreigende (financiële of andere) problemen bij een verbonden partij en het college geeft hierbij aan welke maatregelen worden getroffen om de nadelige financiële gevolgen voor de gemeente zoveel mogelijk te beperken. Daarnaast zijn de volgende proces afspraken vast gesteld: Voor elke verbonden partij is een primair verantwoordelijk team en medewerker aangewezen; deze ontvangt alle stukken bestemd voor het algemeen dan wel dagelijks bestuur (= huidige situatie); Voor elke belangrijke beleidsontwikkeling c.q. wijziging en tenminste voor iedere jaarlijkse vaststelling van de begroting en jaarstukken van de betreffende verbonden partij, wordt door de betreffende medewerker een informatienota voor de raad opgesteld, met daarin de belangrijkste informatie en de eventueel van de raad gevraagde (re)actie; Deze informatienota wordt door het college vastgesteld en vervolgens aan de raad verzonden, waarmee deze in ieder geval op de lijst van ingekomen stukken wordt geplaatst. Dit geeft ieder raadslid de mogelijkheid om deze nota tijdens de raadsvergadering aan de orde te stellen. Wanneer dit gewenst is kan bij het verzenden van de informatienota ook expliciet worden aangegeven of en op welke termijn een reactie van de raad gevraagd wordt; een procedure die op dit moment in een aantal gevallen ook gevolgd wordt. Vervolgens kan door het presidium desgewenst aanvullend besloten worden: De informatienota te agenderen onder het agendapunt terugkoppeling uit de samenwerkingsverbanden van de politieke avond; De informatienota als apart agendapunt op te voeren voor een politieke avond; standaard zou dit kunnen bij de begroting en de jaarstukken; In beide gevallen kan de raad tijdens de politieke avond aangeven dit punt voor de daarop volgende raadsvergadering te willen agenderen. Uitwerking aansturing van en (financieel toezicht) op verbonden partijen Het college dient te bewaken dat het beoogde doel van deelname aan een verbonden partij wordt bereikt. De raad zal hier met enige regelmaat over moeten worden geïnformeerd. Beleidsuitgangspunten sturing en verantwoording van verbonden partijen Voor de sturing van verbonden partijen worden de volgende beleidsuitgangspunten gehanteerd: - het college formuleert in de paragraaf Verbonden Partijen van de begroting per verbonden partij het doel dat met de deelname in een verbonden partij wordt nagestreefd en waar mogelijk worden meetbare streefwaarden benoemd. Hierbij legt het college eveneens de relatie met de doelstellingen die zijn opgenomen in de hiermee corresponderende programma s van de programmabegroting; - het college maakt als klant/opdrachtgever per verbonden partij nadere prestatieafspraken die voortkomen uit de doelstelling van deelname aan de verbonden partij. Het college dringt hierbij aan (via de bestuurlijke vertegenwoordiging) op het opnemen van de prestatieafspraken in de begroting van de verbonden partij. Voor zoveel deze prestatieafspraken niet in de begroting worden opgenomen, draagt het college zorg voor het anderszins vastleggen van de prestatieafspraken. 11

12 Voor de verantwoording over verbonden partijen worden de volgende beleidsuitgangspunten gehanteerd: - het college geeft in de paragraaf Verbonden Partijen per verbonden partij aan in hoeverre de doelstelling die is beoogd met de deelname in een verbonden partij is gerealiseerd, zo mogelijk met een onderbouwing aan de hand van streefwaarden. - het college zal als klant/opdrachtgever per verbonden partij een verantwoording vragen in hoeverre de gemaakte prestatieafspraken zijn nagekomen. Het college dringt hierbij aan (via de bestuurlijke vertegenwoordiging) op het opnemen van de gerealiseerde prestatieafspraken in het jaarverslag van de verbonden partij. Uitwerking financieel toezicht Door het onderbrengen van de uitvoering van gemeentelijke taken bij een verbonden partij vermindert de directe invloed op de realisering van de doelen en de hieraan verbonden inzet van middelen. Het college is in zijn uitvoerende rol belast met het financieel toezicht op de verbonden partijen. De wijze waarop een gemeente invloed kan uitoefenen op het financieel beleid en beheer van een verbonden partij is in belangrijke mate afhankelijk van de juridische vorm van een verbonden partij. Beleidsuitgangspunten financieel toezicht op verbonden partijen Voor het financieel toezicht op verbonden partijen worden de volgende beleidsuitgangspunten gehanteerd: - het college is ervoor verantwoordelijk dat voldoende maatregelen worden getroffen en instrumenten worden ingezet om inzicht te krijgen en te houden in de (ontwikkeling) van de financiële positie van een verbonden partij; - het college houdt financieel toezicht op de verbonden partijen door middel van een jaarlijkse beoordeling van de begroting en jaarrekening van de verbonden partij. Voor zover nodig op basis van de inhoudelijke beoordeling, zal het college het standpunt daarover zichtbaar maken aan de verbonden partij en dit waar dat op grond van de regeling nodig is of politiek gewenst is vooraf aan de gemeenteraad voorleggen. Tevens zal het college de invloed van de gemeente via de bestuurlijke vertegenwoordiging zoveel mogelijk aanwenden; indien nodig stelt het college via de actieve informatieplicht de raad tussentijds op de hoogte; - in de paragraaf verbonden partijen in de begroting en het jaarverslag informeert het college de raad over de wijze waarop financieel toezicht is uitgeoefend op de verbonden partijen, alsmede geeft hij inzicht in het eigen vermogen en het exploitatieresultaat van de verbonden partijen; 12

13 Bijlagen Lijst verbonden partijen 6) Overzicht rechtsvormen verbonden partijen 7) Afwegingskader en checklist 8) Relatie arrangementen 9) Bronvermelding 1) Notitie Verbonden Partijen gemeente Lingewaard 2) Nota Intergemeentelijke Samenwerking d.d. 7 mei ) Brief ministerie BZK d.d. 5 december ) Artikel 1, lid b BBV 5) Artikel 1, lid c en d BBV 6) Register ex artikel 27 Wet gemeenschappelijke regelingen gemeente Lingewaard 7) Nota verbonden partijen gemeente Nijmegen 8) Rapport Verkeer Verbonden rekenkamer commissie gemeente Lingewaard 9) Nota In staat van verbinding, gemeente Zutphen 13