Kaderstellende spelregels Verbonden Partijen

Transcriptie

1 Ons kenmerk: 2013/ Kaderstellende spelregels Verbonden Partijen De gemeente Zaanstad voert verschillende taken uit. Enkele van deze taken kunnen op afstand worden gezet en door externe organisaties worden uitgevoerd. Er zijn verschillende manieren om een taak of gemeentelijke doelstelling op afstand te zetten. Een gemeente kan een taak uitbesteden door bijvoorbeeld subsidie te geven, een taak in te kopen of een taak samen met andere partijen uit te voeren. Een verbonden partij is een manier om zo een samenwerkingsverband vorm te geven. In dit document staan de spelregels rondom verbonden partijen. Deze spelregels verwoorden strategische uitgangspunten die de gemeente Zaanstad hanteert op dit gebied. s horen bij drie verschillende fasen die een verbonden partij kent: Oprichten (spelregel 1 t/m 5), Beheersen (spelregel 6 en 7) en Evalueren en beëindigen (spelregel 8). Met deze acht spelregels wordt de nieuwe Nota Verbonden Partijen verder vormgegeven. In de nieuwe Nota Verbonden Partijen zal per fase een praktische handleiding worden opgenomen. Bij de toepassing van de spelregels geldt het principe 'comply or explain'. Dit houdt in dat situatie afhankelijk, gemotiveerd van de spelregels mag worden afgeweken. Dit document start met een nieuwe definitie verbonden partijen. Vervolgens zijn de acht spelregels opgenomen, onderverdeeld in de fases oprichten, beheersen en evalueren. 1. Definitie verbonden partij Zaanstad hanteert de definitie voor verbonden partijen van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) en voegt daar nog een extra type verbonden partij aan toe. Het BBV definieert een verbonden partij in artikel 1, lid b en c: b. verbonden partij: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft; c. financieel belang: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Volgens deze definitie heeft de gemeente dus een bestuurlijk en financieel belang in een verbonden partij. Van een bestuurlijk belang is sprake indien de gemeente rechtstreeks invloed heeft op de besluitvorming binnen de verbonden partij. Een financieel belang is aan de orde als de gemeente financieel kan worden aangesproken wegens het functioneren van de verbonden partij of wanneer de gemeente geld kan kwijtraken bij een faillissement van een verbonden partij. Een financieel belang is bijvoorbeeld het aandelenbelang van de gemeente in een vennootschap. Een financieel belang kan ook zijn; een gemeenschappelijke regeling (of andere rechtspersoon) waar een deel van de activiteiten van de gemeente is belegd. Gemeente Zaanstad hanteert een bredere definitie van een verbonden partij. De Gemeente Zaanstad ziet ook organisaties waar er enkel sprake is van een bestuurlijk belang als verbonden partij. Organisaties waar enkel sprake is van een financieel belang worden niet meer gezien als verbonden partij, deze partijen vallen onder andere gemeentelijke kaders. Wanneer er enkel sprake is van een financieel belang in de vorm van een subsidie geldt als kader de Algemene Subsidie Verordening. Als er sprake is van een financieel belang in de vorm van een lening of garantstelling geldt als kader de nota Borgstellingen en verstrekken geldleningen. Samengevat is de Zaanse definitie van een verbonden partij: Een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente: a) een bestuurlijk en financieel belang heeft (definitie BBV) b) alleen een bestuurlijk belang heeft In de onderstaande tabel is samengevat welke partijen wel en niet onder de Nota Verbonden Partijen komen te vallen:

2 A. Publiekrechtel ij k B. Privaatrechtelijk 1. Gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam 2. De bedrijfsvoeringorganisatie (in nieuwe wgr) 1 2. Gemeenschappelijk orgaan 3. Centrumgemeente-constructie 4. Regeling zonder meer 1. BV's, NV's, CV's waarvan gemeente Zaanstad aandelen bezit 2. Overig, bijvoorbeeld stichtingen, verenigingen subsidie lening, garantstell ing 2. Fase Oprichten 1. Taken die zich lenen voor uitbesteding aan verbonden partij Niet alle taken en gemeentelijke doelstellingen lenen zich voor deelname aan een verbonden partij. Uitgangspunt is dat het een meerwaarde moet hebben om een bepaalde taak/doelstelling via een verbonden partij te laten lopen. Taken en gemeentelijke doelstellingen lenen zich bij uitstek voor deelname aan een verbonden partij als ze één of meerdere onderstaande situaties betreffen: a) Het wettelijk verplicht is om de taak in een verbonden partij uit te voeren. b) Het aangaan van een verbonden partij voor de uitvoering van de doelstelling/taak een betere optie is dan behartigen op andere wijze (o.a. zelf doen, regulering, inkoop en subsidie).0mdat: 1. De taak op deze wijze het beste op lange termijn en/of bestuurlijk wordt geborgd. De taak/doelstelling een dusdanig groot bereik heeft dat samenwerking met andere gemeenten/partijen in de vorm van een verbonden partij nodig is 2. Het praktischer, (fiscaal) voordeliger of minder risicovol is om de taak/doelstelling met andere gemeenten/partijen uit te voeren dan alleen. iv. Het handig is samen met andere partijen op te trekken (lobby) of de gemeente regionale verantwoordelijkheid moet nemen. ' Vooruitlopend op de nieuwe Wet Gemeenschappelijke Regelingen die nog door de Eerste en Tweede Kamer moet worden aangenomen, is deze variant alvast opgenomen Let op: samenwerking tussen gemeenten/andere partijen hoeft niet direct te leiden tot een verbonden partij Er bestaan ook lichtere vormen van samenwerking.

3 c) De taak een uitvoerende taak is waar heldere kaders voor kunnen worden opgesteld. Taken en doelstellingen met een beleidsmatig karakter lenen zich minder goed voor deelname aan een verbonden partij. 2. Deelnemen aan een Verbonden Partij De gemeente kan verschillende redenen hebben om zich te verbinden aan een (bestaande) partij of een (nieuwe) verbonden partij op te richten. Uitgangspunt is dat van tevoren goed wordt nagedacht en belangrijke keuzes gemotiveerd worden gemaakt. Om dit proces te ondersteunen wordt gebruik gemaakt van een beslisboom 3. a) Op basis van het afwegingskader (beslisboom) wordt bepaald of een verbonden partij de beste wijze is om een publieke taak te behartigen. b) Een business case wordt bijgevoegd aan het collegebesluit waarin wordt voorgesteld om een verbonden partij op te richten. In de business case wordt gemotiveerd toegelicht waarom een verbonden partij moet worden opgericht. Hierbij wordt o.a. antwoord gegeven op de vragen van spelregel 1.0ok worden afspraken vastgelegd die zijn gemaakt met de andere partij(en). Bij het opstellen van de business case worden minimaal de startvoorwaarden meegenomen (zie kader). c) Voorvvaarde voor toetreding is dat de besluiten die genomen zijn in de onder b genoemde business case vastgelegd worden in de regeling of statuten van de verbonden partij. 3. Samenwerkingsvorm voorkeur Er zijn verschillende rechtsvormen waarin een samenwerkingsverband kan worden vormgegeven. Uitgangspunt is dat de best passende bestuurlijke, organisatorische en juridische vorm wordt gekozen. Daarnaast is een uitgangspunt om de samenwerkingsvorm niet zwaarder te maken dan nodig, kies de lichtst mogelijke vorm die past bij de situatie. a) Publiekrechtelijke samenwerkingsvormen hebben de voorkeur boven privaatrechtelijke samenwerkingsvormen. Dit geldt niet in het geval van marktwerking. b) PPS constructies kunnen worden overwogen indien er sprake is van projecten met een tijdelijk karakter en waarbij één of meerdere van de volgende voorwaarden te behalen zijn ten opzichte van alternatieve uitvoeringswijzen: Meerwaarde vanuit efficiencywinst Het maximaliseren van zeggenschap. Betere beheersing en/of het delen van risico's. c) Bij publiekrechtelijke samenwerkingsvormen hebben de lichtere varianten de voorkeur boven zwaardere varianten. d) Bij privaatrechtelijke samenwerkingsvormen wordt die juridische vorm gekozen die het beste aansluit bij de gemeenschappelijke doelstelling. 3 De beslisboom wordt in de tweede helft van 2013 nader uitgewerkt en zal samen met de nota verbonden partijen ter besluitvorming worden aangeboden.

4 Startvoorwaarden Deze startvoorwaarden geven richting aan de business case voor deelname aan een verbonden partij (zie spelregel 2). Onderstaande startvoorwaarden betreffen (a) zaken waar van tevoren goed over moet worden nagedacht, en (b) zaken waar van tevoren afspraken over moeten worden gemaakt met de andere partij(en). Naast onderstaande startvoorwaarden kunnen, situatie afhankelijk, nog andere onderwerpen worden belicht in de business case. Motiveer en licht toe a) Licht de genomen stappen uit de beslisboom toe. b) Zijn er al partijen waar de verbonden partij in kan worden ondergebracht of moet een nieuwe verbonden partij worden opgericht? c) Formuleer de gemeenschappelijke doelstellingen SMART: Wat is de doelstelling? Wat willen we bereiken? Wat gaan we doen? d) Welke bevoegdheden heeft de verbonden partij en hoe is dit geregeld (mandaat/delegatie)? e) Stel het risicoprofiel en het toezichtarrangement (zie spelregel 7) vast: Wat zijn de risico's? Wat zijn de effecten bij optreden en wat is de kans van optreden? Welke maatregelen worden vastgesteld om de risico's te beheersen? In hoeverre vertonen de risico's overlap met risico's bij andere verbonden partijen / gemeentelijke projecten? Zijn er gemeenschappelijke beheersmaatregelen op te stellen? f) Stel, indien relevant, een praktisch ondernemingsplan op waar o.a. nader in wordt gegaan op eventuele arbeidsrechtelijke en aanbestedingsrechtelijke consequenties. Maak afspraken over a) De bestuurlijke vertegenwoordiging: Wie komt er in het bestuur (wethouder/burgemeester/ambtenaar) en hoe voorkom je de dubbele-petten problematiek? (zie spelregel 5) Maak afspraken over de gezagsverhoudingen en stemverhouding in het bestuur (zie spelregel 4). Heeft het AB bijzondere bevoegdheden? Bijvoorbeeld de mogelijkheid om de directie te ontslaan? Maak afspraken over de beloningen van bestuurders en directeuren (volgens richtlijn beloningsbeleid). Maak integriteit van bestuurders bespreekbaar. Het is belangrijk dat dit een onderwerp van gesprek moet kunnen zijn! Stel bijvoorbeeld een integriteitovereenkomst op die de bestuurders dienen te tekenen. Laat in private partijen de afgevaardigde bestuurder (niet ambtenaar) een vrijwaringovereenkornst tekenen zodat bestuurdersaansprakelijkheid is afgedekt. b) De financiële consequenties van deelname aan de verbonden partij: c) Social return Wat is de financiële bijdrage van de Gemeente Zaanstad aan de verbonden partij en hoe wordt deze bepaald? Is deze jaarlijks verschillend? Wordt deze lx per jaar of in termijnen uitgekeerd'? ls er al een financiële relatie met de toekomstige verbonden partij (lening, garantstelling, subsidie)? Moeten deze financiële relaties worden heroverwogen nu er een verbonden partij wordt opgericht? Wat te doen met overschotten en tekorten? Als de verbonden partij tekort komt. vult Gemeente Zaanstad het tekort aan? Bij overschot, vloeit het voordeel terug naar Gemeente Zaanstad? Of mag de verbonden partij winst maken en een reserve opbouwen? In hoeverre reikt het financieel mandaat van de directie van de verbonden partij? Wat zijn de fiscale consequenties van deelname aan de verbonden partij voor de gemeente? 0.a. hoe ver staat het met invoering van de VPB belasting? Stel een (meerjaren)begroting op in de eerste 4 maanden van het jaar. d) De informatie- en evaluatiecyclus: Op welke doelstellingen en subdoelstellingen wil Gemeente Zaanstad tussentijds geïnformeerd worden, hoe vaak en wanneer? Welke beïnvloedingsmogelijkheden heeft Gemeente Zaanstad als doelstellingen niet worden gehaald? Hoe vaak wordt het samenwerkingsverband zelf geëvalueerd? Is gemeentelijke participatie nog steeds gewenst? e) De mogelijkheden tot uittreden (zie spelregel 8) Aanvullende voorwaarden voor PPS constructies a) Het doel van de samenwerking met de private partijen is duidelijk bij de start. b) De contouren van het project zijn duidelijk bij de start. c) Er is een indicatie dat meerwaarde te behalen is door publiek-private samenwerking ten opzichte van alternatieve uitvoeringswijzen (zie spelregel 3)

5 4. Gewenste stemverhouding In samenwerkingsverbanden is altijd sprake van een bepaalde stemverhouding van de verschillende partijen. ln publiekrechtelijke regelingen is er een verdeling van stemmen in het algemeen- en dagelijks bestuur (AD en DB). ln privaatrechtelijke regelingen kan er zowel een verdeling van stemmen zijn in het bestuur als wel een verdeling van stemmen in de vergadering van aandeelhouders. Uitgangspunt is dat de gemeente Zaanstad streeft naar de hoogst haalbare invloed welke te rechtvaardigen is vanuit financieel belang. Stemverhouding is gekoppeld aan het financieel belang van de deelnemende partijen. Bij publiekrechtelijke samenwerkingsvormen wordt financieel belang vaak berekend aan de hand van het inwonersaantal van een gemeente. 5. Bestuurlijke vertegenwoordiging De gemeente kan in meer of mindere mate participeren in een verbonden partij. Bij publiekrechtelijke verbonden partijen is bestuurlijke vertegenwoordiging vanuit de BBV verplicht. Dit is niet het geval voor privaatrechtelijke verbonden partijen. Wanneer een wethouder participeert in het bestuur van een verbonden partij dan vertegenwoordigt hij/zij in deze positie het gehele college van B&W. Uitgangspunt is dat de gemeente Zaanstad haar verbonden partijen zo veel mogelijk op afstand zet. mbt vertegenwoordiging a) De gemeente Zaanstad vaardigt in beginsel geen raadslid af in het bestuur van verbonden partij. Zo wordt de controlerende taak van de raad geborgd. b) De gemeente Zaanstad vaardigt een bestuurder af voor het AB van publiekrechtelijke verbonden partijen. c) De gemeente Zaanstad is terughoudend bij het afvaardigen van een bestuurder/ambtenaar in het bestuur van een privaatrechtelijke verbonden partij. Dit geldt niet voor privaatrechtelijke verbonden partijen met enkel een bestuurlijk belang. d) Afvaardiging van een collegelid heeft de voorkeur boven afvaardiging van een ambtenaar. e) De gemeente Zaanstad is terughoudend in het afvaardigen van meer dan één collegeledid in het bestuur van een verbonden partij. f) De gemeente Zaanstad is terughoudend over het afvaardigen van een bestuurder/ambtenaar in de raad van commissarissen of raad van toezicht van een verbonden partij. mbt verantwoording Bij afvaardiging van bestuurders in verbonden partijen ziet het college van B&W van de gemeente Zaanstad toe op functiescheiding en het voorkomen van de dubbele petten'-problematiek. Hiermee wordt voorkomen dat een bestuurder in een situatie terechtkomt dat de belangen van de verbonden partijen conflicteren met de belangen van de gemeente h) Wethouders die bestuurder zijn bij een verbonden partij: informeren het college actief over ontwikkelingen bij de verbonden partij, zoals bestuurswijzigingen, aanpassing van statuten, risico's, bestuurlijke conflicten, dreigende financiéle tegenvallers, problemen in de bedrijfsvoering en politieke risico's.

6 agenderen, voorafgaand aan de vergadering van het bestuur of de algemene vergadering van aandeelhouders, in het college van B&W de onderwerpen waar vooraf door het college van B&W een standpunt over moet worden ingenomen. Dit zal vooral betrekking hebben op de hierboven genoemde ontwikkelingen. Maken tijdig aanvullende afspraken in B&W als conflicterende belangen zich dreigen voor te doen zoals onder (g) beschreven wordt 3) Fase Beheersen 6. Informatievoorziening Raad Het college heeft de plicht om de raad actief te infomeren over verbonden partijen. Alleen dan kan de raad haar kaderstellende en controlerende rol goed vervullen. Uitgangspunt is dat de raad via de P&C-cyclus wordt geïnformeerd over verbonden partijen. Dit is een verplichting vanuit de BBV. In de begroting en jaarrekening van de gemeente Zaanstad wordt gerapporteerd over de verbonden partijen in een bijlage en paragraaf. 7. Toezicht op Verbonden Partijen De gemeente heeft een beheer en control instrumentarium voor het toezicht op verbonden partijen. Uitgangspunt is dat de gemeente Zaanstad tijdig kansen en bedreigingen kan signaleren en hierop kan inspelen. a) Voor iedere verbonden partij wordt jaarlijks een risicoprofiel en toezichtarrangement vastgesteld. b) Voor verbonden partijen met een hoog risicoprofiel worden aanvullende toezichtmaatregelen getroffen. c) Wanneer een verbonden partij voor het tweede achtereenvolgende jaar in het hoogste risicoprofiel wordt ingedeeld, wordt een tussentijdse evaluatie gepland (zie spelregel 8). 4) Fase Evalueren en beëindigen 8. Heroverwegen van een Verbonden Partij Van tijd tot tijd moet een samenwerking worden geëvalueerd. Een belangrijk onderdeel van deze evaluatie is om na te gaan of de beoogde doelstellingen met de verbonden partij worden gehaald. Uitgangspunt is dat de participatie van de gemeente in de verbonden partij nog steeds van toegevoegde waarde moet zijn voor de gemeente. Indien dit niet het geval is, dan moet worden overwogen de verbonden partij op een andere manier voort te zetten of zelfs te stoppen.

7 Aan het eind van iedere collegeperiode wordt het samenwerkingsverband heroverwogen op onderstaande zaken. a) Leidt het doorlopen van de beslisboom nog steeds tot deelname aan een verbonden partij? b) Is de huidige samenwerkingsvorm nog steeds de meest geschikte vorm? c) Is gemeentelijke participatie aan de verbonden partij nog steeds van meerwaarde op het resultaat? d) Is er bestuurlijk nog interesse voor de verbonden partij? e) Heeft/hebben de andere partij(en) nog steeds de behoefte om met de gemeente samen te werken? O Bij PPS constructies: zijn de doelstellingen van de verschillende partijen nog wel in lijn met elkaar? g) Wat zijn de voor- en nadelen van uitstappen voor de gemeente? h) Beoordeel bovenstaande ook integraal: Welke andere samenwerkingsverbanden/verbonden partijen zijn er binnen het programma? Moeten alle samenwerkingsverbanden/verbonden partijen blijven bestaan? Is samenvoegen van samenwerkingsverbanden/verbonden partijen een optie? Beoordeel de verbonden partij op basis van vraag a t/m h. Moet de gemeente doorgaan, doorgaan in een andere vorm, of stoppen met de verbonden partij?