Rekentool van kosten naar lasten in het waterbeheer

Transcriptie

1 Rekentool van kosten naar lasten in het waterbeheer Handboek Opdrachtgever: RWS Waterdienst ECORYS Nederland BV Manfred Wienhoven Esther Ronner Rotterdam, 13 mei 2008

2

3 ECORYS Nederland BV Postbus AD Rotterdam Watermanweg GG Rotterdam T F E netherlands@ecorys.com W K.v.K. nr ECORYS Regio, Strategie & Ondernemerschap T F Rekentool van kosten naar lasten 3

4 4 Rekentool van kosten naar lasten

5 Inhoudsopgave Voorwoord 6 1 Doel van het handboek Inleiding Probleemstelling Uitganspunten en inkadering Leeswijzer 11 2 Maatregelen en kosten Inleiding Kostendragers Sleutels Kosten 13 3 Kostentoedeling Inleiding Kostentoedeling provincies Sleutel: grondwaterheffing Heffingsgrondslag en betaler Werking Rekentool Kostentoedeling gemeenten Sleutel: rioolheffing Heffingsgrondslag en betaler Werking Rekentool Kostendoeling waterschappen Sleutel: zuiveringsheffing (1) Heffingsgrondslag en betaler (1) Werking rekentool (1) Sleutel: watersysteemheffing (2) Heffingsgrondslag en betaler (2) Werking rekentool (2) Kostentoedeling Rijk Kostentoedeling Landbouw Kostentoedeling Industrie Kostentoedeling Huishoudens Kostentoedeling Natuurterreinbeheerders 30 Bijlage 1 Literatuurlijst 32 Rekentool van kosten naar lasten 5

6 Voorwoord Voor u ligt het handboek bij de rekentool kosten naar lasten. Deze geeft inzicht in de gevolgde werkwijze bij het toedelen van de kosten naar lasten. Het handboek beschrijft daartoe de achtergronden en de verschillende stappen die zijn gezet om de kosten om te rekenen naar de heffingen die in het waterbeheer van toepassing zijn. Naast een toelichting op hoe het model de input vertaald naar resultaten, is ook een overzicht opgenomen van de belangrijkste brongegevens (literatuur, statistische informatie e.d.). Dit resulteert uiteindelijk een plaatje van de lastenontwikkeling. Dit inzicht is van belang om zicht te krijgen op de verdeling van de kosten over maatschappelijke actoren. De rekentool en dit bijbehorende handboek zijn door ECORYS ontwikkeld in opdracht van en in samenspraak met dhr. R. van der Veeren van RWS Waterdienst. De rekentool en dit handboek kunnen periodiek worden geactualiseerd om zo veel mogelijk aan te sluiten bij de geldende regelgeving en praktijk. Speciaal dankwoord gaat tot slot uit naar de Unie van Waterschappen, in het bijzonder dhr. W. Dekking, voor het beschikbaar stellen van gedetailleerde gegevens op waterschapsniveau. 6 Rekentool van kosten naar lasten

7 Rekentool van kosten naar lasten 7

8 8 Rekentool van kosten naar lasten

9 Rekentool van kosten naar lasten 9

10 1 Doel van het handboek 1.1 Inleiding De komende decennia ligt er een belangrijke opgave voor waterbeherend Nederland. Zowel op het gebied van veiligheid tegen overstromingen, waterkwaliteit, grondwateroverlast en droogte zijn anticiperend op onder meer de klimaatsverandering en beleid vanuit de EU maatregelen nodig om het systeem op orde te krijgen of te houden. Bij de keuze voor een bepaalde oplossingsrichting spelen daarbij economische analyses steeds vaker een rol. Dit is nuttig, omdat deze op gestructureerde wijze informatie opleveren over de (maatschappelijke) gevolgen van de voorgenomen investeringen. Echter, bestuurders zijn in de regel veelal niet alleen geïnteresseerd of iets oplevert, maar in wie uiteindelijk opdraait voor de kosten, met andere woorden in hoe de lusten en lasten verdeeld zijn. 1.2 Probleemstelling Tegen deze achtergrond heeft RWS Waterdienst te kennen gegeven behoefte te hebben aan een rekeninstrument dat de kosten waar partijen zich de komende decennia voor geplaatst zien op eenvoudige manier doorvertaald naar lasten voor sectoren. Het doel is dan ook het ontwikkelen van een gebruiksvriendelijk rekeninstrument, waarmee snel en eenvoudig een vertaalslag kan worden gemaakt van deze (kosten van) maatregelen per beleidsthema naar lasten voor sectoren als huishoudens, industrie, landbouw en (natuur)terreinbeheerders. De ontwikkelde Rekentool is een Excel-applicatie, waarvan de werking in deze handleiding verder wordt omschreven. 1.3 Uitganspunten en inkadering Een van de beleidsthema s waarvoor de Rekentool ingezet zal worden, is de Kaderrichtlijn Water (KRW). Andere beleidsdossiers waarvoor de tool kan worden ingezet zijn bijvoorbeeld Waterbeheer 21ste eeuw (WB21) en de Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR). Bij de opzet van de Rekentool is rekening gehouden met deze breedte van het beleidsterrein en de verscheidenheid aan denkbare maatregelen die hiermee samenhangt. Met het rekeninstrument kunnen snel en eenvoudig de kosten van maatregelen op het terrein van waterbeheer doorvertaald worden naar lasten voor verschillende sectoren. Uitgangspunt is dat de Rekentool gebruiksvriendelijk is, waarbij in een aantal 10 Rekentool van kosten naar lasten

11 overzichtelijke stappen de benodigde informatie wordt ingevoerd en de gebruiker daarna direct de resultaten kan zien. Het rekeninstrument is in eerste instantie ontwikkeld om de gevolgen van de te nemen maatregelen op nationaal niveau inzichtelijk te maken. Voor sommige kosten en de bijbehorende lastenontwikkeling kan het echter gewenst zijn om een verdere uitsplitsing op regionaal niveau te maken, bijvoorbeeld naar de verschillende waterschappen. In een later stadium kunnen deze gegevens (voor zover deze nog ontbreken) aan de Rekentool worden toegevoegd, waardoor de lastenontwikkeling ook op regionaal niveau (provincie, waterschappen) inzichtelijk wordt. Met ingang van 2008 worden alle wetten die betrekking hebben op het waterbeheer in één wet geïntegreerd: de Waterwet. Uitgangspunt voor de rekentool is dat in 2009 het nieuwe systeem van financiering van het waterbeheer is ingevoerd. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt kort de globale opzet van de rekentool besproken: voor welk type kosten en maatregelen kan op basis van de rekentool het effect op de lastenontwikkeling bepaald worden? Welke kostendragers onderscheid het model en op basis van welke sleutels vindt de vertaling van kosten naar lasten plaats? Hoofdstuk 3 gaat meer in detail in op de werking van de rekentool: hoe vindt de bekostiging van het waterbeheer in Nederland plaats? Welke informatie ligt ten grondslag aan de wijze waarop de kosten in de rekentool worden toegedeeld naar sectoren en hoe is hier in de rekentool mee omgegaan? In de bijlage is tot slot een overzicht opgenomen met relevante literatuur. Rekentool van kosten naar lasten 11

12 2 Maatregelen en kosten 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op het type kosten en maatregelen waarvan op basis van de rekentool het effect op de lastenontwikkeling bepaald kan worden. Daarbij wordt achtereenvolgens ingegaan op de kostendragers die in het model worden onderscheiden, de relevante sleutels die per kostendrager zijn opgenomen aan de hand waarvan de kosten worden vertaald naar lasten en het de input waarmee de rekentool werkt. In figuur 2.1 is de globale opzet van het rekentool schematisch weergegeven. Figuur 2.1 Globale opzet rekentool 2.2 Kostendragers Per beleidsthema is een keur van mogelijke maatregelen denkbaar, variërend van baggeren tot de aanpak van afvalwaterlozingen, sanering van overstorten en maatregelen op het gebied van beheer van flora en fauna. Om met deze keur aan mogelijke 12 Rekentool van kosten naar lasten

13 maatregelen, waarvan de kosten bij verschillende partijen terecht kunnen komen, rekening te houden, zijn in de rekentool de volgende kostendragers onderscheiden: - rijk; - provincies; - waterschappen; - gemeenten; - landbouw; - natuurterreinbeheerders; - industrie; - huishoudens. Al naar gelang informatie over de kostenverdeling binnen een bepaald beleidsthema over deze partijen, kan de gebruiker van de rekentool per kostendrager een bedrag opvoeren. 2.3 Sleutels Bij de kostendragers zoals hierboven genoemd kan een onderscheid gemaakt worden tussen overheid en particulieren (huishoudens, bedrijven). Dit onderscheid is belangrijk, omdat het mechanisme op basis waarvan financiering van de kosten plaatsvindt verschilt. De kosten voor de overheid worden hierbij veelal via een heffing doorbelast aan huishoudens en bedrijfsleven. Particulieren zullen eventuele kosten echter primair uit de eigen middelen financieren (huishoudens) dan wel deze via de prijzen van producten/ diensten doorberekenen naar de klant (industrie, landbouw, terreinbeheerders). Voor wat betreft het financieringsinstrumentarium van overheden is in de rekentool uitgegaan dat vanaf 2009 het nieuwe systeem op basis waarvan de bekostiging van het waterbeheer plaatsvindt, van kracht is. De kosten voor particulieren worden in de rekentool meegenomen als directe kosten. 2.4 Kosten De kosten van de maatregelen kunnen door de gebruiker ervan worden ingevoerd in de invoermodule die in de rekentool is ingebouwd. De gebruiker dient daarbij zelf een keuze te maken over het beleidsdomein waarop deze kosten betrekking hebben en het financieringinstrument (sleutel) op basis waarvan de doorvertaling naar lasten wordt gemaakt. De bekend veronderstelde jaarlijkse kosten worden na invoer in de rekentool standaard doorgetrokken voor de periode Desgewenst kan de gebruiker er voor kiezen de kosten handmatig te verdelen over de genoemde periode. De rekentool gaat dus uit van jaarlijkse kosten. Om begripsverwarring te voorkomen, dit zijn de jaarlijkse kosten bestaande uit de kapitaallasten (afschrijvingen en rente) op de betreffende investeringen en de exploitatiekosten (jaarlijkse kosten voor beheer en onderhoud). Daar waar alleen informatie is over de uitgaven (het totale bedrag in euro s dat in een bepaalde periode wordt uitgegeven), dienen derhalve eerst op basis van Rekentool van kosten naar lasten 13

14 informatie over de afschrijvingsperiode en -termijnen en een tijdvoorkeursvoet de jaarlijkse kosten berekend te worden. 14 Rekentool van kosten naar lasten

15 3 Kostentoedeling 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt per kostendrager ingegaan op de wijze waarop de kosten van de maatregelen worden doorvertaald naar lasten voor verschillende huishoudens en sectoren. Daarbij wordt achtereenvolgens ingegaan op de betreffende sleutel (financieringsinstrument) aan de hand waarvan de kosten worden doorbelast, de onderliggende heffingsgrondslagen en de rekenstappen in de rekentool. 3.2 Kostentoedeling provincies Sleutel: grondwaterheffing Provincies hebben de bevoegdheid om een heffing in te stellen wegens het onttrekken van grondwater. De heffing dient ter bestrijding van de kosten die provincies maken voor de uitvoering van het grondwaterbeleid. Via de grondwaterheffing worden bijvoorbeeld maatregelen gefinancierd ter bestrijding van verdroging als gevolg van grondwateronttrekkingen Heffingsgrondslag en betaler De grondwaterheffing is een bestemmingsheffing. De heffing richt zich op degenen die grondwater onttrekken door middel van een pompinrichting. De houders van inrichtingen die bestemd zijn om grondwater te onttrekken, zijn derhalve de belastingplichtigen. Als grondslag voor de heffing geldt de onttrokken hoeveelheid grondwater (verbruik). De provincie is zelfstandig bevoegd om het tarief per kubieke meter onttrokken water in een verordening vast te stellen. Grondwateronttrekkingen voor beregening zijn sinds 2006 vrijgesteld van belastingheffing. Beregening in de landbouw is sindsdien dus niet meer belastingplichtig Werking Rekentool Gehanteerde verdeelsleutels In de rekentool is uitgegaan van het vertrekpunt dat de landbouw vrijgesteld is van belastingheffing. De heffing wordt derhalve alleen omgeslagen over overige houders van pompinrichtingen, waarbij in de rekentool een nader onderscheid is gemaakt naar industrie en overig bedrijfsleven. Rekentool van kosten naar lasten 15

16 Onderstaande figuur geeft inzicht in de ontwikkeling van de hoeveelheid onttrokken grondwater in de periode De figuur laat zien dat het grootste deel (gemiddeld zo n 65%) van het water wordt onttrokken door het overig bedrijfsleven lees waterleidingbedrijven. De overige ca. 35% wordt door de industrie onttrokken. Figuur 3.1 Ontwikkeling hoeveelheid onttrokken grondwater (x mln m 3 ) Industrie Overig bedrijfsleven Bron: CBS, VEWIN, bewerking ECORYS In de rekentool vindt de doorvertaling van de kosten naar lasten plaats op basis van het aandeel van respectievelijk de industrie en het overige bedrijfsleven in de totale hoeveelheid onttrokken grondwater in een jaar. Autonome ontwikkeling De grondslag waarop de grondwaterheffing is gebaseerd (de kuubs ontrokken grondwater) blijft in de toekomst naar verwachting echter niet gelijk. Zowel de hoeveelheden grondwater die worden onttrokken als het aandeel hierin van de industrie en de waterleidingbedrijven kunnen door exogene factoren wijzigen. Om hiermee rekening te houden is de rekentool de mogelijkheid opgenomen een scenario in te stellen voor de toekomstige ontwikkeling van de grondwateronttrekkingen. Voor wat betreft de hoeveelheid kuubs die onttrokken wordt door de industrie is daarbij aangenomen dat de ontwikkeling van de hoeveelheid onttrokken grondwater gerelateerd is aan de groei van de sector. Tegelijkertijd is deze relatie niet één op een, maar zal door een naar verwachting zich voorzettende trend van waterbesparing en waterhergebruik het aantal onttrokken kuubs relatief minder snel toenemen. De grondwateronttrekkingen door de waterleidingbedrijven zijn vooral afhankelijk van de toekomstige ontwikkeling van de vraag naar drinkwater. In de huidige situatie is ca. tweederde van het water dat drinkwaterbedrijven afzetten bestemd voor huishoudens 1. Rekening houdend met ontwikkelingen in de omvang van de bevolking en het 1 Waterleidingstatistiek 2006, VEWIN 16 Rekentool van kosten naar lasten

17 watergebruik per persoon, is vervolgens een scenario voor de ontwikkeling van de vraag naar drinkwater (en hieraan gekoppeld de grondwateronttrekking) opgesteld. Het resterende deel van de leverantie door drinkwaterbedrijven dat bestemd is voor de zakelijke markt, wordt in de rekentool constant verondersteld. De kosten worden verondersteld de ontwikkeling van de hoeveelheid onttrokken grondwater (autonoom) te volgen. In de basisopzet gaat de rekentool er dus vanuit dat wanneer bijvoorbeeld 10% meer grondwater wordt onttrokken ook de kosten met 10% toenemen. Schematisch levert dit het volgende beeld op voor de autonome toekomstige ontwikkeling van de grondwaterheffing: Figuur 3.2 Autonome ontwikkeling grondwaterheffing (x mln euro) Overig bedrijfsleven Industrie Bron: CBS, VEWIN, bewerking ECORYS op basis van GE scenario CPB 3.3 Kostentoedeling gemeenten Sleutel: rioolheffing Gemeenten zijn volgens de Wet milieubeheer verantwoordelijk voor de rioleringszorg. De rioleringstaak wordt op dit moment vormgegeven in het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP). Een belangrijk deel van de kosten wordt op dit moment verhaald middels het rioolrecht. Dit is een recht dat wordt geheven voor het gebruik c.q. het lozen van afvalwater op de gemeentelijke riolering. Het GRP en de rioolrechten zijn met name gericht op de rioleringszorg. Naar aanleiding van op gemeenten afkomende nieuwe wateropgaven op het gebied van o.a. regenwater en stedelijke grondwater, is het rioolrecht als financieringsinstrument door het kabinet echter Rekentool van kosten naar lasten 17

18 als ontoereikend bevonden en is zij voornemens het rioolrecht te vervangen door een rioolheffing. Deze krijgt een bestemmingskarakter en kan daardoor ook worden gebruikt voor de bekostiging van de nieuwe watertaken die op de gemeenten afkomen met een vooral collectief belang (inzameling en verwerking van regenwater, aanpak nadelige gevolgen grondwater e.d.). Voor invoering van de rioolheffing geldt een overgangsregeling. Tot en met 2009 kunnen gemeenten nog het bestaande rioolrecht heffen. Vanaf 2010 vervalt deze mogelijkheid en moeten gemeenten zijn overgegaan op de nieuwe rioolheffing Heffingsgrondslag en betaler Alle gemeenten heffen in de huidige situatie (een vorm van) rioolrecht. In een aantal gemeenten worden de kosten voor riolering echter niet of niet alleen uit het rioolrecht gedekt, maar uit de OZB en/of het gemeentefonds. De laatste jaren hebben door de inperking van de OZB per 2006 overigens steeds meer gemeenten een rioolrecht ingevoerd. De rioolrechten dekken op dit moment ca. 93,5% van de totale gemeentelijke kosten voor de opvang en inzameling van rioolwater á 1,1 miljard euro (bron: Rioned). De toerekening van de kosten van de rioleringstaak bij gemeenten vindt op verschillende manieren plaats 2 : vast tarief per aansluiting; huishoudensomvang; WOZ-waarde woningen; kubieke meter afgevoerd water. Gemeenten hebben de vrijheid om eigenaren en/of gebruikers van panden die direct of indirect zijn aangesloten op het riool te laten betalen voor het rioolrecht. Dit kan zowel gaan om woningen als bedrijfspanden Werking Rekentool Gehanteerde verdeelsleutels Het kabinet beoogt geen wijzigingen in de systematiek van heffing ten opzichte van het bestaande rioolrecht door te voeren. Gemeenten zijn vrij in de keuze van de belastingplichtige (eigenaar of gebruiker) en de maatstaf (berekening) van de heffing. Bij de opzet van de rekentool is er vanuit gegaan dat gemeenten zoveel mogelijk aansluiting zoeken bij het huidige systeem voor de heffing van het rioolrecht. In onderstaande figuur wordt de huidige opbouw van de opbrengsten die gemeenten ontvangen uit het rioolrecht weergegeven. Uit de figuur is af te leiden dat ca. 80% ( 817 miljoen) van de totale opbrengsten ( 1.022) voor rekening komen van huishoudens. Op een totaal aantal huishoudens van ruim 7,1 miljoen bedraagt het tarief voor rioolrecht 2 Op basis van gegevens van het COELO is in 69% van de gemeenten waar rioolrecht wordt geheven sprake van een vast tarief per aansluiting, is in 9% van de gemeenten de heffing afhankelijk van de huishoudensomvang en in 21% van het verbruikte aantal kuubs water. In 2 gemeenten wordt het rioolrecht vastgesteld op basis van de WOZ-waarde van woningen. 18 Rekentool van kosten naar lasten

19 voor huishoudens landelijk dan gemiddeld 114. De overige 20% ( 205 miljoen) wordt opgebracht door het bedrijfsleven. Figuur 3.3 Samenstelling inkomsten gemeenten rioolrecht Huishoudens Landbouw Industrie Overig bedrijfsleven Bron: CBS, bewerking ECORYS De jaarlijkse kosten voor de maatregelen worden in de rekentool in principe op basis van de in de figuur weergegeven percentages doorbelast naar huishoudens en bedrijven. Voor de categorie bedrijven is daarbij nader onderscheid gemaakt naar de sectoren landbouw, industrie en overig bedrijfsleven. Autonome ontwikkeling Om de gebruiker van de rekentool de mogelijkheid te bieden ook rekening te houden met de autonome ontwikkeling van de lasten, biedt de rekentool de optie gebruik te maken van prognoses omtrent: a) de ontwikkeling van het aantal eenheden waarop de rioolheffing is gebaseerd; b) de omvang van de kosten die uit de heffing worden gefinancierd. Ad a) ontwikkeling aantal eenheden Voor de verdeling van de kosten over huishoudens en bedrijven is het van belang rekening te houden met de ontwikkeling van de onderliggende eenheden waarop deze verdeling is gebaseerd. Het aantal aansluitingen op het riool en het aantal kubieke meter afgevoerd water wijzigt door (exogene) demografische en economische ontwikkeling naar verwachting in de toekomst immers. Om hiermee rekening heeft de gebruiker van de rekentool de mogelijkheid gebruik te maken van ingebouwde prognoses inzake: de woningvoorraad: uitgangspunt is dat het aantal woningen de demografische ontwikkeling volgt. Op basis van de LT-scenario s van het CPB over de ontwikkeling van het aantal huishoudens in de periode tot 2040 is vervolgens de toename van de woningvoorraad tot 2027 bepaald. Verondersteld is vervolgens dat de kosten voor aanleg van de riolering voor nieuwe woningen meegefinancierd worden vanuit de grondexploitatie en de kosten voor de riolering per saldo niet of nauwelijks toenemen. Rekentool van kosten naar lasten 19

20 kubieke meter afgevoerd water: de verwachting is dat door economische groei het totale aantal kuubs water dat via het riool wordt afgevoerd in de toekomst toeneemt. Tegelijkertijd kan introductie van betere technieken er voor zorgen dat per eenheid productie steeds minder water gebruikt wordt. In de rekentool wordt met beide aspecten rekening gehouden en wordt de autonome stijging van het verbruik als gevolg van economische groei gecompenseerd door een besparing op het waterverbruik. De bovengenoemde ontwikkelingen zijn in de rekentool vervolgens gerelateerd aan het aandeel van de heffing dat door huishoudens en bedrijven wordt opgebracht. De toename van de woningvoorraad aan het aandeel van de huishoudens, de kuubs afvalwater aan het bedrijvenaandeel. Ad b) kostenontwikkeling Voor wat betreft de autonome toekomstige kostenontwikkeling is rekening gehouden met een: toename in de kostendekkingsgraad: op dit moment bedraagt de kostendekking 93,5%. In de rekentool is verondersteld dat dit aandeel naar de toekomst met 0,5 procentpunt per jaar oploopt tot 100% in extra autonome investeringsinspanning riolering: door reeds geplande noodzakelijke vervanging, afkoppeling en saneringen is een toename van de kosten te verwachten. Stichting Rioned verwacht dat het tarief stijgt naar een bedrag van 250 in 2014 (een stijging van 10% per jaar vanaf 2006). In de basisopzet van de rekentool is deze stijging overgenomen. Voor de periode na 2014 is rekening gehouden met een tarief- c.q. kostenstijging van gemiddeld 1% per jaar. Dit levert voor wat betreft de toekomstige ontwikkeling het volgende beeld op: Figuur 3.4 Autonome ontwikkeling rioolheffing (x mln euro) Huishoudens Landbouw Industrie Overig bedrijfsleven Bron: CBS, RIONED, COELO, bewerking ECORYS op basis van GE scenario CPB 20 Rekentool van kosten naar lasten

21 Desgewenst kan de gebruiker van de rekentool de autonome kostenontwikkeling uitschakelen dan wel zelf op basis van bijvoorbeeld nieuwe inzichten een kostenbedrag per jaar in het model invoeren (in de invoersheet). 3.4 Kostendoeling waterschappen Sleutel: zuiveringsheffing (1) Op dit moment bekostigen waterschappen de waterzuivering nog via een verontreinigingsheffing van huishoudens en bedrijven. De verontreinigingsheffing vindt plaats op basis van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewater (WVO). In 2006 is door het kabinet een wetsvoorstel aangenomen welke er toe leidt dat vanaf 2009 de verontreinigingsheffing voortaan nog slechts betrekking heeft op directe lozingen op oppervlaktewateren. De indirecte lozingen van afvalwater op oppervlaktewateren (lozingen via het riool) worden vanaf dat moment gefinancierd vanuit een afzonderlijke zuiveringsheffing Heffingsgrondslag en betaler (1) Als grondslag voor de zuiveringsheffing geldt de vervuilingswaarde uitgedrukt in vervuilingseenheden (v.e. s). De heffing wordt opgelegd aan alle gebruikers van een zelfstandige woonruimte of bedrijfsruimte die afvalwater loost op de riolering. Belastingplichtig zijn derhalve huishoudens en bedrijven. De hoogte van de aanslag is daarbij afhankelijk van de hoeveelheid van de lozing en het soort stoffen dat geloosd wordt: een éénpersoonshuishouden betaalt het tarief voor één v.e, meerpersoonshuishoudens worden voor drie v.e. aangeslagen, bedrijven met een beperkt waterverbruik worden aangeslagen voor één of drie v.e. Bij groter waterverbruik worden aanslagen opgelegd op basis van het waterverbruik of gerelateerd aan de gemeten vervuiling Werking rekentool (1) Gehanteerde verdeelsleutels Van de totale inkomsten uit de zuiveringsheffing, is ca. 70% afkomstig van huishoudens (zie onderstaande figuur). De overige ca. 30% is terug te voeren op de lozingen van afvalwater op het riool door bedrijven. Rekentool van kosten naar lasten 21

22 Figuur 3.5 Ontwikkeling omvang indirecte lozingen (in i.e. s) Huishoudens Bedrijven Bron: CBS, UvW, bewerking ECORYS De kostentoedeling in rekentool gebeurt aan de hand van de uit de figuur af te leiden aandelen van huishoudens en bedrijven in de totale indirecte lozingen (in i.e. s). Bij de uiteindelijke toedeling van de kosten is daarbij voor de bedrijfslozingen op basis van CBS gegevens nog wel een nader onderscheid gemaakt naar lozingen door de landbouw, de industrie en het overige bedrijfsleven. Autonome ontwikkeling In de rekentool is er voorts vanuit gegaan dat sprake is van een trendmatige ontwikkeling van de vervuilingswaarde. Voor de categorie huishoudens is deze trendmatige ontwikkeling afgeleid van scenario s voor de toekomstige ontwikkeling van het aantal één- en meerpersoonshuishoudens en het gemiddeld watergebruik per hoofd van de bevolking. Voor wat betreft de ontwikkeling van het door bedrijven aangeleverde aantal v.e. s, is deze afhankelijk gesteld van de economisch groei, waarbij overigens wel een correctie voor de vervuilingswaarde van het afvalwater heeft plaatsgevonden. De zuiveringscapaciteit de komende jaren is naar verwachting voldoende om een eventuele toename van de vrachten op te vangen, hetgeen inhoudt dat de komende jaren autonoom geen (grootschalige) investeringen in verband met capaciteitsuitbreiding gepleegd hoeven te worden. Om desalniettemin rekening te houden met wijzigingen in de operationele kosten, is het autonome kostenverloop in de rekentool gekoppeld aan de ontwikkeling van het aantal vervuilingseenheden dat wordt aangeboden. Tot slot is in de rekentool rekening gehouden met het overhevelen van de kosten voor het passieve waterkwaliteitsbeheer naar de nieuwe watersysteemheffing (vanaf 2009). Het over te hevelen bedrag is daarbij bepaald aan de hand van gegevens van de UvW over het aandeel van het passief waterkwaliteitsbeheer in de totale opbrengst per waterschap. Op basis van deze gegevens wordt gemiddeld over de waterschappen ca. 16% van de huidige kosten voor kwaliteitsbeheer overgeheveld naar de watersysteemheffing. 22 Rekentool van kosten naar lasten

23 Figuur 3.6 Autonome ontwikkeling zuiveringsheffing (x mln euro) Bedrijven Huishoudens Bron: CBS, UvW, bewerking ECORYS op basis van GE scenario CPB Sleutel: watersysteemheffing (2) De watersysteemheffing is een samenvoeging van de bestaande waterschapsomslagen voor waterkeringszorg en waterkwantiteitsbeheer en een deel van de bestaande verontreinigingsheffing Heffingsgrondslag en betaler (2) De belastingcategorieën en de heffingsmaatstaven blijven gelijk. Dat wil zeggen dat de watersysteemheffing zowel van ingezeten als van eigenaren van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken wordt geheven. Voor de kostentoedeling van de nieuwe watersysteemheffing is de methode Delfland verplicht. Volgens deze methode gebeurt de toedeling van de kosten in twee stappen: 1) bepaling kostenaandeel ingezetenen op basis van de inwonerdichtheid per km 2 ; 2) verdeling restant van de kosten over categorieën gebouwd, natuurterreinen, agrarisch en overig ongebouwd op basis van onderlinge economische waardeverhouding. Bij de kostentoedeling aan ingezetenen gelden de volgende bandbreedtes: < 500 inwoners/km % van de kosten; inwoners/km % van de kosten; > inwoners/km % van de kosten. In bijzondere gevallen (grote bevolkingsdichtheid, veel natuur) bestaat de ruimte om maximaal 60% van de watersysteemkosten om te slaan naar de ingezetenen. Rekentool van kosten naar lasten 23

24 De kostentoedeling van het restant naar de specifieke categorieën gebouwd en ongebouwd gebeurt aan de hand van de waarde in het economische verkeer. Voor de categorie gebouwd betreft dit de WOZ-waarde van woningen en niet-woningen in het gebied. Voor de categorie agrarisch/ overig wordt de waarde afgeleid uit informatie over bijvoorbeeld grondtransactieprijzen per hectare, vervangingswaarden en uitgifteprijzen. De waarde van natuurterreinen wordt hieruit afgeleid. De hoogte van de waterketen en waterkwantiteit is in veel gevallen nu nog afhankelijk van de ligging van een pand of perceel. Met de invoering van de watersysteemheffing verandert dit en worden de kosten van de taakuitoefening over alle onroerende zaken in het gebied van het waterschap verdeeld (conform nu ook al gebeurt voor de ingezetenomslag). Gebieden zonder enig belang komen dan ook niet meer voor. Als uitgangspunt wordt overal hetzelfde tarief berekend Werking rekentool (2) Gehanteerde verdeelsleutels Onderstaande figuur geeft een beeld van het aandeel van de verschillende categorieën in de kosten wanneer wordt uitgegaan van: de huidige systematiek (2004) de kostentoedelingmethode bij de nieuwe watersysteemheffing (2009). In beide gevallen is de informatie ontleend aan door de UvW aangeleverde gegevens. Voor 2004 is daarbij gebruik gemaakt van UvW-data over de kostentoedeling met het huidige systeem. De 2009 waarden zijn gebaseerd op specifieke informatie per waterschap over: de hoogte van de ingezetenenomslag, WOZ waarden van woningen en niet-woningen, en het aantal hectares en de waarde per hectare voor de resterende omslagcategorieën. Te zien is dat bij de nieuwe watersyteemheffing met name het aandeel van de kosten dat wordt doorbelast aan ingezetenen en woningbezitters fors toeneemt (van ca. 65% nu tot 80% in 2009). Tegelijkertijd neemt omslag agrarisch af (van 17% tot 2%). Voor de overige categorieën zijn de wijzigingen minder drastisch. 24 Rekentool van kosten naar lasten

25 Figuur 3.7 Toedeling watersysteemheffing naar belastingcategorieën 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Overig (w egen, rails, overig ongebouw d) Natuurterreinbeheerders Bouw percelen Agrarisch Niet-w oningen Woningen Ingezetenen 0% Bron: CBS, UvW, bewerking ECORYS De kostentoedeling in de rekentool gebeurt aan de hand van de in de bovenstaande figuur opgenomen aandelen voor de verschillende belastingcategorieën. Om het effect van kostenstijgingen op de lastenontwikkeling van huishoudens en bedrijven in beeld te brengen, heeft nog wel een aantal extra bewerking plaatsgevonden: Allereerst zijn de verschillende belastingcategorieën toegedeeld naar de sectoren die in de rekentool worden onderscheiden. Onderstaande tabel geeft inzicht in de toedeling. Daarnaast heeft op basis van secundaire gegevens een nadere uitsplitsing van de categorie niet-woningen plaatsgevonden. Dit is gedaan om een nadere uitsplitsing te kunnen maken van de in de tabel opgenomen sector overige bedrijfstakken naar de sectoren industrie en overige bedrijfsleven. Daartoe is allereerst op basis van CBS gegevens het aandeel bedrijventerrein in het totale bebouwde terrein (exclusief woonterrein) bepaald. Uit gegevens uit de Bedrijfs Locatie Monitor (BLM) van het CPB is vervolgens het ruimtegebruik door de industrie op deze terreinen afgeleid. Onder de veronderstelling dat de WOZ waarde omgerekend naar m 2 of ha voor een industrieel bedrijf niet afwijkt van een bedrijf uit een andere bedrijfstak, kan op deze manier ca. 28% van de kosten die worden doorbelast aan de categorie niet-woningen worden toegeschreven aan de industrie. Voor de overige 72% gaat de rekentool er vanuit dat deze terecht komen bij het overig bedrijfsleven. Net overigens als de kosten die toevallen aan de categorie bouwpercelen. Rekentool van kosten naar lasten 25

26 Tabel 3.1 Schakelschema belastingcategorieën watersysteemheffing en sectoren rekentool Sectorindeling rekentool Huishoudens Landbouw Overige bedrijfstakken Natuurterreinbeheerders Niet toegedeeld Belastingcategorieën watersysteemheffing Ingezeten Woningen Agrarisch Niet-woningen Bouwpercelen Natuurterreinbeheerders Openbare wegen en rails Overig ongebouwd Autonome ontwikkeling In de rekentool is rekening gehouden met de toekomstige ontwikkeling van de bevolking als gevolg waarvan het ingezetenenaandeel in de toekomst kan wijzigen. Verondersteld daarbij is dat dit alleen gebeurt wanneer een (in paragraaf genoemde) klassengrens wordt overschreden, waarbij voor het ingezetenenaandeel een maximum van 60% geldt. De onderlinge waardeverhouding tussen de resterende belastingcategorieën wordt verondersteld niet te zullen veranderen. Wat betreft de kostenkant, gaat de rekentool standaard uit van handhaving van de kosten op het niveau van Wel is rekening gehouden met overheveling van de in paragraaf genoemde kosten voor passief waterkwaliteitsbeheer vanaf Op basis van bovenstaande uitgangspunten laat de ontwikkeling van de watersysteemheffing het volgende verloop zien: 26 Rekentool van kosten naar lasten

27 Figuur 3.8 Autonome ontwikkeling watersysteemheffing (x mln euro) Huishoudens Landbouw Industrie Overig bedrijfsleven Natuurterreinbeheerders Niet toegedeeld (w egen, rails, overig ongebouw d) Bron: CBS, UvW, bewerking ECORYS op basis van GE scenario CPB 3.5 Kostentoedeling Rijk Bij de kosten voor het Rijk moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de kosten voor versterking van de primaire waterkeringen om de veiligheid van Nederland tegen overstromingen te waarborgen of vergroten. In de rekentool wordt aangenomen dat het Rijk deze kosten vanwege het publiek belang dat deze uitgaven dienen uit de algemene middelen financiert. De kosten die het Rijk maakt, zullen uiteindelijk in rekening gebracht worden bij burgers en het bedrijfsleven. Om deze slag van kosten voor het Rijk naar lasten voor huishoudens en bedrijven te maken, zijn in de rekentool de kosten versleuteld aan de hand van de huidige opbouw van de rijksbelastingen. Om pragmatische redenen is er daarbij voor gekozen de lastenstijging bij huishoudens en bedrijven te relateren aan respectievelijk het aandeel van de BTW en loonbelasting (huishoudens) en de vennootschapsbelasting (bedrijfsleven) in de totale belastinginkomsten. Op basis hiervan gaat de rekentool er vanuit dat ca. 72% van de kosten zich uiteindelijk vertaald in een lastenstijging voor huishoudens. De overige 28% wordt ten laste gebracht van de bedrijven, waarvan op basis van het huidige aandeel in de vennootschapsbelasting 1% op de landbouw, 22% op de industrie en 78% op het overige bedrijfsleven. Rekentool van kosten naar lasten 27

28 3.6 Kostentoedeling Landbouw De kosten voor de landbouw die bijvoorbeeld samenhangen met de uitvoering van het mest- en gewasmiddelendbeleid, worden in de rekentool volledig ten laste gebracht van de sector zelf. Er wordt dus geen rekening mee gehouden dat deze kosten via de prijzen (althans voor een deel) zullen worden afgewenteld op andere sectoren. Om de lastenstijging in de landbouw als gevolg van toekomstige maatregelen voor bijvoorbeeld de KRW en WB21 in perspectief te plaatsen, worden de additionele lasten in de rekentool onder meer afgezet tegen de netto milieulasten. Onderstaande figuur toont de ontwikkeling van de netto milieulasten voor de landbouw, rekening houdend met de kosten van maatregelen die via de hiervoor besproken instrumenten in de autonome situatie al worden doorbelast aan de sector. Figuur 3.9 Autonome ontwikkeling netto milieulasten landbouw (x mln euro) Autonoom Vigerend Bron: CBS, bewerking ECORYS 3.7 Kostentoedeling Industrie Daar waar er direct kosten voor industrie te verwachten zijn, worden deze in de rekentool volledig ten laste gebracht van de netto toegevoegde waarde in de sector. Ook hier geldt derhalve dat geen rekening is gehouden met afwenteling van de kosten via de prijzen. Naar analogie van de lastenontwikkeling voor de landbouw, kan voor de industrie het volgende verloop van de netto milieulasten geschetst worden: 28 Rekentool van kosten naar lasten

29 Figuur 3.10 Autonome ontwikkeling netto milieulasten industrie (x mln euro) Vigerend Autonoom Bron: CBS, bewerking ECORYS 3.8 Kostentoedeling Huishoudens Directe kosten voor huishoudens voor bijvoorbeeld de aanschaf en het plaatsen van een IBA-systeem, worden in de rekentool verondersteld te worden gefinancierd met eigen middelen (privé-inkomen). Naar analogie van de lastenontwikkeling voor de landbouw en industrie, kan het verloop van de netto milieulasten voor huishoudens als volgt geschetst worden: Rekentool van kosten naar lasten 29

30 Figuur 3.11 Autonome ontwikkeling netto milieulasten huishoudens (x mln euro) Vigerend Autonoom Bron: CBS, bewerking ECORYS 3.9 Kostentoedeling Natuurterreinbeheerders Kosten voor natuur- en landschapsbeheerders (dit kunnen zowel overheden als particulieren zijn) bijvoorbeeld eventuele kosten die samenhangen met de bescherming en behoud van natuurwaarden (beheer van flora en fauna) in het gebied worden in de rekentool volledig in de lastenontwikkeling van natuurterreinbeheerders meegenomen. De ontwikkeling van de netto milieulasten voor natuurterreinbeheerders laat het volgende beeld zien: 30 Rekentool van kosten naar lasten

31 Figuur 3.12 Autonome ontwikkeling netto milieulasten natuurterreinbeheerders (x mln euro) Vigerend Autonoom Rekentool van kosten naar lasten 31

32 Bijlage 1 Literatuurlijst CBS Statline BNP Nationaal inkomen Aantal huishoudens Bruto toegevoegde waarde (landbouw en industrie) Besteedbaar inkomen per huishouden WOZ-waarde (woningen/ niet-woningen) Koopprijs onverpacht los land Milieukosten bedrijven Lasten natuur- en landschapsbeheer COELO (2004), Kostenontwikkeling in de waterketen Grondwaterbelasting Zuiveringslasten Rioollasten Unie van Waterschappen Specifieke gegevens per waterschap CPB, Four Futures of Europe Scenario s autonome ontwikkelingen 32 Rekentool van kosten naar lasten