verzekering De veroudering van de bevolking zal de

Transcriptie

1 Economisch Financiële Berichten Maandelijks tijdschrift Jaargang 56 nr april 2001 ISSN De zorg- in dit nummer... De zorgverzekering Zorgen voor morgen?... 1 Belgische loonkosten Matiging blijft noodzakelijk Internationaal beursoverzicht verzekering De veroudering van de bevolking zal de komende jaren een steeds grotere groep mensen met afhankelijkheid en de daarmee verbonden meerkosten confronteren. Naast een forse uitbreiding van het formele zorg- aanbod vereist dit ook inspanningen om de kosten van het afhankelijkheidsrisico betaalbaar te houden. Op dit vlak heeft de Vlaamse overheid een belangrijke, zij het aarzelende stap gezet met de uitbouw van een publieke zorgverzekering. De start ervan werd eind maart 2001 nog maar eens uitgesteld tot 1 januari Deze zorgverzekering voorziet voorlopig in een uitkering voor alle zwaar zorgbehoevende 65-plussers. Daarnaast hebben ook particuliere verzekeraars nog een belangrijke rol bij de dekking van het afhankelijkheidsrisico. Zij kunnen actief participeren in de uitbouw van de publieke zorgverzekering via de oprichting van zorgkassen. Bovendien blijft er bovenop de publieke zorgverzekering ruimte voor aanvullende verzekeringsproducten, aangezien de publieke zorgverzekering niet volledig in de dekking van de afhankelijkheidskosten voorziet. Zorgen voor morgen? Grafiek I Vergrijzing en verzilvering in Vlaanderen en België (in % van de bevolking op actieve leeftijd) 85-plussers jarigen jarigen Vlaanderen België Vlaanderen België Vlaanderen België Bron: NIS KBC Bank BVC041 Het is welbekend dat de bevolking van de industrielanden in de eerste helft van deze eeuw trendmatig zal verouderen. Terwijl de totale bevolking nauwelijks nog zal toenemen of zelfs zal teruglopen, zal het aantal bejaarden aanzienlijk toenemen. Dat is het gecombineerde effect van de voortdurende daling van de nataliteit tijdens de voorbije decennia enerzijds en van de stijgende levensverwachting anderzijds. Het aantal geboortes per vrouw is in België gedaald tot 1,6 in 2000, tegenover nog 2,3 in 1950 en 2,2 in De gemiddelde levensverwachting bij de geboorte steeg daarentegen van 62 jaar voor mannen en 67 jaar voor vrouwen in 1950 naar respectievelijk 75 en 81 in 2000 en zal volgens de jongste bevolkingsvooruitzichten van Economisch Financiële Berichten 1

2 Economisch Financiële Berichten het NIS nog oplopen tot 82 respectievelijk 88 in Het aantal 65-plussers zal toenemen van 25,5 % van de bevolking op actieve leeftijd (15 tot 64 jaar) in 2000 tot 43,8 % in De groep 85-plussers zal nog sterker aangroeien, van 2,8 % van de bevolking op actieve leeftijd in 2000 tot 9 % in Vanaf 2030 is de toename van het aantal 65-plussers zelfs nagenoeg uitsluitend aan de 85-plussers toe te schrijven. Er zal dus ook een uitgesproken veroudering plaatsvinden binnen de groep van senioren, de zgn. verzilvering. Grafiek I illustreert dat deze verouderings- en verzilveringstendens in Vlaanderen nog meer uitgesproken zal zijn dan gemiddeld in België. Het spreekt vanzelf dat deze ontwikkeling belangrijke gevolgen heeft voor de financiering van de sociale zekerheid. In socialezekerheidsstelsels die op repartitie zijn gebaseerd, doet de veroudering de verhouding tussen bijdragebetalers en uitkeringsgerechtigden krimpen, en zet zij tegelijk de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg onder opwaartse druk. Door de stijgende levensduur van de bejaarden wordt de gemiddelde uitkeringsperiode alsmaar langer. Bovendien nemen bij hoogbejaarden de uitgaven voor gezondheidszorg meer dan evenredig toe, gezien de intense medische begeleiding waarmee het verouderingsproces op hoge leeftijd gepaard gaat. De ramingen over de uiteindelijke impact van de veroudering op de socialezekerheidsuitgaven variëren, al naar gelang van de gehanteerde uitgangshypothesen, van 2 tot 4,5 % van het BBP tussen 2000 en 2050 (1). Afhankelijkheid Nog los van deze impact op de sociale zekerheid, hebben de veroudering en vooral de verzilvering als gevolg dat een toenemende bevolkingsgroep niet meer in staat zal zijn om volledig autonoom in de eigen dagelijkse behoeften te voorzien. Vooral hoogbejaarden hebben het immers moeilijk om zelf voor hun persoonlijke verzorging in te staan, om zich te voeden, om zich zelfstandig te verplaatsen, e.d. Veroudering creëert m.a.w. een toenemend afhankelijkheidsrisico. Afhankelijkheid is het onvermogen van individuen om een aantal levensnoodzakelijke handelingen zelfstandig uit te voeren, zodat zij daarvoor een beroep moeten doen op hulp van derden. Wie met dat onvermogen krijgt af te rekenen, wordt geconfronteerd met meerkosten die momenteel niet of slechts gedeeltelijk door de sociale zekerheid zijn gedekt. Afhankelijkheid komt voor in verschillende gradaties die meestal worden gemeten aan de hand van biometrische schalen. De meest bekende is die van de Amerikaanse gerontoloog Katz. Deze schaal is gebaseerd op de mate waarin individuen nog zelfstandig een aantal dagelijkse fysieke taken ( Activities of Daily Living of zgn. ADL s) kunnen vervullen, nl. zich wassen, zich kleden, zich verplaatsen, naar het toilet gaan, continent blijven en zich voeden (2). Katz veronderstelt een bepaalde rangorde in het uitvallen van deze activiteiten op grond van onderzoeksresultaten die zouden aantonen dat afhankelijkheid zich het eerst uit in het zich niet meer kunnen wassen, nadien in het zich niet langer zelf kunnen kleden, enz Op die manier komt hij tot een afhankelijkheidscore van 1 voor wie zich niet meer kan wassen tot 6 voor wie zich niet meer kan voeden (zie tabel I). De Katz-schaal definieert afhankelijkheid enkel als een fysiek onvermogen. Andere schalen houden naast louter lichamelijke behoeften ook rekening met het psychische functioneren van individuen. Dementie bijvoorbeeld kan afhankelijkheid veroorzaken, ook zonder aantasting van het fysieke vermogen 2

3 Tabel I Verschillende klassen van afhankelijkheid Klassen van Afhankelijkheid inzake Forfait-groepen Forfait-groepen in afhankelijkheid Katz-score In thuiszorg ROB s en RVT s Niet-dement Dement Zelfredzaam Geen 0 0 A Matig afhankelijk Zich wassen 1 A A Zich kleden 2 B B Zwaar afhankelijk Zich verplaatsen 3 A B C Naar het toilet gaan 4 A B C Zeer zwaar afhankelijk Continent blijven 5 B C C Zich voeden 6 B C C Psychische afhankelijkheid C C Cd Sociale context C Bron: Vandenbroele en Dooghe (1998). om bepaalde handelingen te verrichten. Naast lichamelijke en psychische aspecten heeft afhankelijkheid soms ook een sociaal-economische dimensie. Sommige personen kunnen nog autonoom essentiële dagelijkse taken (in termen van ADL s) vervullen, maar zijn toch afhankelijk voor huishoudelijke klusjes, boodschappen, e.d. Zo zou in Vlaanderen 44 % van de 75-plussers zonder ADL-beperkingen problemen ondervinden bij het uitvoeren van huishoudelijke taken (3). Om deze dimensie in te schatten wordt de Katz-schaal soms aangevuld met instrumentele activiteiten (zgn. I-ADL s) zoals winkelen, schoonmaken, autorijden of koken. Het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (RIZIV) gebruikt bij de financiering van de rust- en verzorgingstehuizen (RVT s) en van de rustoorden en bejaardentehuizen (ROB s) een aangepaste versie van de Katz-schaal om te bepalen wie bij opname voor een forfaitaire kostenvergoeding in aanmerking komt (zie ook verder). Op basis van deze aangepaste schaal onderscheidt het RIZIV een aantal forfaitgroepen. Bij opname in een RVT komen enkel personen met een B- of C-forfait voor een vergoeding in aanmerking. De C-bewoners worden daarenboven nog eens opgesplitst in gewone en demente C-bewoners (zie tabel I). De officiële statistieken over deze forfaitgroepen geven een indicatie van het gebruik van formele zorgvoorzieningen per leeftijdsklasse. Daaruit blijkt dat in ,1 % van de 65-plussers in Vlaanderen een beroep deed op formele zorgverlening (4). Deze statistieken onderschatten echter de totale zorgbehoefte, aangezien zij alleen rekening houden met afhankelijke personen die een beroep doen op formele hulp door professionele zorgverleners, en dus niet met thuiswonenden die enkel een beroep doen op informele hulp. De werkelijke zorgbehoefte zou wel eens dubbel zo hoog kunnen liggen. Zo wijst een recent onderzoek uit dat 20,3 % van de Vlaamse 65-plussers en 4,2 % van de totale Vlaamse bevolking in 1997 in zekere mate afhankelijk was volgens de Katzcriteria (3). Volgens datzelfde onderzoek was in 1997 in Vlaanderen 6,6 % van de bevolking in de leeftijdsklasse van 60 tot 64 jaar afhankelijk. Bij de 85-plussers was dit ruim 57 %. Bovendien Nr. 4 /

4 Economisch Financiële Berichten Grafiek II Afhankelijkheidsincidentie in Vlaanderen (in % van de betrokken leeftijdsgroep) Zeer zwaar Zwaar Matig De sterke toename van de afhankelijkheidsincidentie bij de jarigen heeft te maken met de lagere levensverwachting van mannen gekoppeld aan de verhoogde intensiteit van afhankelijkheid aan het einde van het leven. Bron: Breda, Geerts en Teughels (2000). KBC Bank BVC neemt ook het percentage zwaar behoeftigen toe met de leeftijd (zie grafiek II). Zowel de kans om afhankelijk te worden als de intensiteit van de afhankelijkheid zijn dus positief gecorreleerd met de leeftijd. De sterke groei van de groep hoogbejaarden en de verdere stijging van de levensverwachting op hogere leeftijd doen m.a.w. vermoeden dat in de toekomst een toenemend gedeelte van de bevolking gedurende een langere levensperiode met een gemiddeld zwaardere afhankelijkheid zal worden geconfronteerd. Gegeven de huidige verdeling over de verschillende leeftijdsklassen zou het totaal aantal afhankelijken in Vlaanderen tegen 2050 toenemen tot ruim 13 % van de actieve bevolking, tegen 6,3 % in 2000 (zie tabel II). Bij dit vooruitzicht is wel verondersteld dat de afhankelijkheidsverhoudingen binnen elke leeftijdsgroep constant blijven, en veroudering dus een evenredige toename van afhankelijkheid veroorzaakt. Wellicht is dit uitgangspunt te pessimistisch. Medische vooruitgang kan de incidentie van chronische ouderdomsziekten verzachten. Gezondere leef- en voedingsgewoonten kunnen op lange termijn de gemiddelde gezondheidstoestand van de oudere leeftijdsgroepen verbeteren en zodoende hun afhankelijkheid verminderen. Empirisch bestaan hiervoor tot dusver echter weinig aanwijzingen. Een recente OESO-studie wijst op een significante vermindering van de kans op afhankelijkheid over de voorbije 10 à 15 jaar in Duitsland, Frankrijk, Japan en de VS en een matige daling in Zweden en Canada, maar slechts een minieme tot zelfs geen vermindering in Nederland, Australië en het VK (5). Mantelzorg op de terugweg Afhankelijke personen vallen voor opvang en verzorging nog steeds in belangrijke mate terug op informele hulp binnen het gezin, of door familieleden, buren of vrijwilligers. In Vlaanderen zouden bijna alle thuiswonende 75-plussers een of andere vorm van informele zorg of mantelzorg ontvangen. Niet zelden gaat het om een aanvulling op formele, professionele zorg. Slechts ongeveer één derde van de thuiswonende bejaarden in Vlaanderen doet uitsluitend een beroep op mantelzorg (6). Zo goed als zeker zal het aandeel van deze informele hulp in het totale zorgaanbod de komende decennia significant dalen. Dat is onder meer te wijten aan de veranderende gezinspatronen. Het aantal meergeneratiegezinnen waarbij personen met hun bejaarde ouders samenleven, is de voorbije jaren al sterk afgenomen. De gemiddelde gezinsdimensie wordt voortdurend kleiner (zij daalde van gemiddeld 3,2 gezinsleden in 1970 naar 2,4 in 1998) en de gezinsband alsmaar losser. Een indicatie hiervan is het toenemende aantal echtscheidingen en ongehuwd samenwonenden. Daarbij voegt zich de stijgende arbeids- 4

5 participatie van vrouwen en het toenemende aantal tweeverdienersgezinnen die, naast andere huishoudelijke taken, ook de opvangfunctie van afhankelijke familieleden steeds meer aan de markt zullen uitbesteden. Onder invloed van de demografische ontwikkeling zal in de komende decennia bovendien de werkloosheid afnemen en systemen van vervroegde pensionering zullen worden afgebouwd teneinde hun beslag op het draagvlak van de sociale zekerheid te verlichten. Daardoor zal het informele zorgaanbod vanwege thuiswerkende vrouwen, werklozen of bruggepensioneerden gaandeweg krimpen. De keerzijde hiervan is dat de vraag naar formele zorgvoorzieningen toeneemt. Dit wordt nog versterkt doordat in het spoor van de verzilvering vooral de zwaardere afhankelijkheidsvormen wellicht sterk zullen toenemen, en daarvoor is informele thuiszorg of mantelzorg in elk geval minder geschikt. Tekort aan formele zorgvoorzieningen Afhankelijke bejaarden maken nu al in ruime mate gebruik van professionele hulp, zowel thuis als in een bejaardencentrum. De professionele thuiszorg omvat de diensten voor thuiszorg van de ziekenfondsen en de diensten voor gezins- en bejaardenhulp die door de Gemeenschappen worden georganiseerd. Op gemeentelijk vlak richtten daarenboven tal van OCMW s de jongste jaren diensten voor maaltijdbezorging, poets- en klusjesdiensten op en werden via de Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen ook werklozen als zorgverleners ingeschakeld. Daarnaast bestaat eveneens een niet-gereguleerd commercieel circuit voor hulp in het huishouden, bij administratieve beslommeringen, e.d., waarvan bijna de helft van de Vlaamse 75-plussers gebruikmaakt (7). Door het bestaan van niet-gereguleerde zorgverlening en de heterogeniteit van de aangeboden diensten, is het vrijwel onmogelijk om een precies beeld te krijgen over het aantal bejaarden dat een beroep doet op formele thuiszorg. Wel blijkt dat in Vlaanderen in 1998 ongeveer 10 % van de jarigen en 20 % van de 75-plussers gebruikmaakten van de diensten voor thuiszorg van de ziekenfondsen. Thuiszorg richt zich voornamelijk op de minder afhankelijke bejaarden. Bij de residentiële zorg daarentegen ligt de nadruk vooral op de zware afhankelijkheid. De belangrijkste residentiële zorgvoorzieningen zijn de RVT s en de ROB s. RVT s zijn bedoeld als verblijfplaats voor mindervalide bejaarden die permanente verzorging nodig hebben. ROB s bieden in principe enkel plaats aan valide en semi-valide bejaarden. Door het gebrek aan RVT-voorzieningen huizen er evenwel hoe langer hoe meer mindervalide bejaarden in ROB s. In tegenstelling tot RVT s, die meestal beheerd worden door OCMW s, kunnen ROB s ook door de particuliere sector worden georganiseerd. De verblijfskosten in een RVT of ROB vallen normaal volledig ten laste van de bejaarde. Alleen als die onvermogend is, springt het OCMW bij, met dien verstande dat het zijn tegemoetkoming doorgaans zal Tabel II Afhankelijkheidsincidentie in Vlaanderen ( ) In % van bevolking op actieve leeftijd (15-64 jaar) Matig Zwaar Zeer zwaar Totaal afhankelijk afhankelijk afhankelijk ,2 1,1 2,0 6, ,5 1,7 3,2 10, ,3 2,2 4,0 13,4 Bronnen: Breda, Geerts en Teughels (2000), NIS Bevolkingsvooruitzichten en eigen berekeningen. Nr. 4 /

6 Economisch Financiële Berichten trachten te verhalen op familieleden van de bejaarde. Naast de thuiszorg en de permanente residentiële zorgvoorzieningen ontstonden de jongste jaren steeds meer semi-residentiële zorgformules zoals de tijdelijke opname in een rusthuis, (psychiatrisch) ziekenhuis of revalidatiecentrum, geriatrische dagziekenhuizen, dagverzorgingscentra of dienstencentra. De ontwikkeling van deze semi-residentiële voorzieningen werd van overheidswege aangemoedigd, zowel om tegemoet te komen aan de specifieke wensen van bejaarden als om de dure en dikwijls schaarse residentiële zorgvormen te ontlasten. Het belang van deze nieuwe formules blijft voorlopig echter nog vrij beperkt. Er bestaat trouwens ook een tendens tot meer integratie van huisvesting en formele zorgverlening. Het voorbeeld bij uitstek zijn de serviceflats waar bejaarden volledig zelfstandig wonen, maar toch een beroep kunnen doen op gemeenschappelijke zorgvoorzieningen. Deze formule streeft schaalvoordelen na in de zorgverlening en is vooral bestemd voor bejaarden die nog over een relatief grote mate van zelfredzaamheid beschikken. De uitbreiding en de diversificatie van het zorgaanbod hebben niet belet dat er in Vlaanderen nu al een tekort aan formele zorgvoorzieningen bestaat. Zo is het gebruik van ROBbedden voor de opvang van RVT-bejaarden de jongste jaren sterk gestegen, en liggen de door de Vlaamse overheid geprogrammeerde normaantallen voor de verschillende types van zorgvoorzieningen beduidend hoger dan de werkelijke aantallen (7). Tabel III vergelijkt de werkelijke met de geprogrammeerde aantallen. In de veronderstelling dat de normaantallen voldoen aan de huidige zorgvraag, geeft de tabel bovendien aan hoeveel voorzieningen in de toekomst nodig zullen zijn, althans voorzover de zorgbehoefte in de verschillende leeftijdsklassen evenredig met de veroudering toeneemt. Deze prognoses onderschatten wellicht de reële toekomstige behoeften, aangezien zij geen rekening houden met de verwachte verschuiving van informele naar formele zorg. In elk geval zal het formele zorgaanbod de volgende jaren aanzienlijk moeten worden uitgebreid. Als dit niet of onvoldoende gebeurt, zal de schaarste aan zorgvoorzieningen de prijs ervan onder sterke opwaartse druk zetten. Tabel III Groeiende nood aan zorgvoorzieningen in Vlaanderen Werkelijke aantallen Vooruitzichten op basis van genormeerde aantallen (1) Erkende dienstverleningscentra Verblijfseenheden in dagverzorgingscentra Wooneenheden in serviceflats Wooneenheden in ROB RVT-bedden (totaal) RVT-bedden binnen ROB (1) Genormeerde aantallen volgens de programmatie door het Departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur van de Vlaamse Gemeenschap. Bronnen: VRIND (2000), NIS Bevolkingsvooruitzichten en eigen berekeningen. 6

7 Beperkte financiële tegemoetkomingen Door de groeiende behoefte aan formele zorgvoorzieningen wordt ook de vraag naar hun financiering prangender. De huidige sociale zekerheid voorziet in een beperkte financiële tegemoetkoming voor afhankelijke bejaarden. 65-plussers met een verminderde zelfredzaamheid komen in aanmerking voor een tegemoetkoming die, ongeacht de zorgvorm, afhankelijk is van de graad van autonomieverlies enerzijds en de inkomenssituatie van de betrokkene anderzijds. Deze tegemoetkoming is niet cumuleerbaar met eventuele tegemoetkomingen in het kader van een opname in een instelling, zodat vooral bejaarden die thuishulp ontvangen er een beroep op kunnen doen. In de praktijk heeft deze tegemoetkoming slechts een beperkt bereik, wat deels verband houdt met een gebrek aan informatie. Nogal wat ouderen die voor de tegemoetkoming in aanmerking komen, kennen de regeling onvoldoende en maken er daarom geen aanspraak op. Naast deze inkomensgerelateerde tegemoetkoming, bestaan er de terugbetalingsforfaits binnen de Ziekteen Invaliditeitsverzekering (de zgn. ZIV-zorgforfaits) voor zorgverlening in RVT s en ROB s, waarvan de bedragen enkel variëren naar gelang van de afhankelijkheidsgraad (inclusief psychische afhankelijkheid, zie boven). Ook voor de terugbetaling van de verzorgingskosten in het kader van thuisverpleging bestaan dergelijke forfaits, eveneens gerelateerd aan de afhankelijkheidsgraad, met dien verstande dat de psychische afhankelijkheid niet in aanmerking wordt genomen. Deze financiële tegemoetkomingen zijn hoe dan ook beperkt en dekken lang niet de volledige kosten van afhankelijkheid, zij het dat de juiste omvang van deze kosten moeilijk precies is te bepalen. De grens met de medische uitgaven, die door de ziekteverzekering zijn gedekt, is immers niet altijd strikt af te bakenen. Volgens de beschikbare ramingen bedroegen de gemiddelde, niet door de sociale zekerheid gedekte afhankelijkheidskosten in 1997 ongeveer 11 % van een gemiddelde pensioenuitkering, dit na aftrek van alle mogelijke subsidies en tegemoetkomingen. Voor zeer zwaar afhankelijken loopt dit op tot bijna 20 % (zie tabel IV). Dit zijn bovendien meestal hoogbejaarden die door de onvolledige welvaartsaanpassingen van de pensioenen tijdens de voorbije jaren met een veel lager dan gemiddeld pensioen moeten rondkomen. Het wekt dan ook weinig verwondering dat de door afhankelijkheid veroorzaakte meeruitgaven een steeds grotere groep van bejaarden met budgettaire problemen confronteren. In 1993 ontving circa 30 % van de rusthuisbewoners financiële steun van het OCMW. In 1997 was dat al opgelopen tot 36 %. Zonder beleidsingrepen zal de vergrijzing deze ontwikkeling in de komende jaren accentueren. Zij beperkt immers enerzijds het reële stijgingspotentieel van de wettelijke pensioenen en heeft anderzijds een belangrijke impact op de afhankelijkheidsincidentie. Tabel IV Raming van de gemiddelde jaarlijkse meerkosten ingevolge afhankelijkheid Vandenbroele en Dooghe SERV BEF (EUR) BEF (EUR) Matig afhankelijk (558) (916) Zwaar afhankelijk (1 172) (1 164) Zeer zwaar afhankelijk (1 887) (1 799) Gemiddelde kosten (1) (1 083) (1 165) In % van de gemiddelde pensioenuitkering 10,5 % 11,3 % (1) Gewogen gemiddelde op basis van het aantal zorgbehoevenden. Bronnen: Vandenbroele en Dooghe (1998), SERV (1999). Nr. 4 /

8 Economisch Financiële Berichten Om deze toenemende financiële kosten op te vangen, is een terugkeer naar meer informele hulp niet realistisch en ook niet wenselijk, want aan informele zorgverlening zijn eveneens belangrijke alternatieve kosten verbonden. Bejaarden die terugvallen op informele zorg, betalen de meerkosten daarvan niet zelf, maar wentelen ze af op de zorgverleners. Meer informele zorg leidt tot een geringer aanbod op de arbeidsmarkt, derving van loon en dus ook een geringere bijdrage tot de sociale zekerheid. Economisch betekent dit dat de financieringsproblematiek van de zorgverlening in de toekomst niet noodzakelijk zal worden verscherpt door de vraagverschuiving van informele naar formele zorg. Voorzover de formele, professionele zorg efficiënter verloopt, een betere kwaliteit biedt en schaalvoordelen mogelijk maakt, draagt deze verschuiving er integendeel toe bij dat de toenemende zorgbehoefte een relatief geringer beslag op schaarse economische middelen legt dan wanneer aan deze behoefte hoofdzakelijk via informele hulp wordt voldaan. De uitdaging bestaat er dus in om de kosten van het afhankelijkheidsrisico betaalbaar te houden voor de groeiende bevolkingsgroep die in de toekomst door dit risico zal worden getroffen en tegelijk deze kosten voor de gehele gemeenschap zo beperkt mogelijk te houden. Het eerste is niet mogelijk zonder een zekere solidariteit vanwege de niet-afhankelijke bevolkingsgroep, het tweede is niet haalbaar als deze solidariteit niet gepaard gaat met mechanismen die een mogelijke overconsumptie van zorgvoorzieningen afremmen. Een evenwicht tussen beide kan bereikt worden door verzekeringsformules die specifiek zijn gericht op de dekking van het afhankelijkheidsrisico. Verzekeringen maken het risico en de financiering ervan transparant (er bestaat een rechtstreekse relatie tussen de bijdragen en de uitkeringen) en kunnen op die manier worden gebruikt om zowel de zorggebruikers te responsabiliseren als om een toezicht op de kwaliteit van de zorgvoorzieningen te organiseren. Dat kan ofwel in de vorm van een publieke zorgverzekering, al dan niet binnen de sociale zekerheid, worden georganiseerd, ofwel grotendeels aan het initiatief van de particuliere sector worden overgelaten. Beide mogelijkheden sluiten elkaar overigens niet uit, maar zijn complementair. Publieke zorgverzekering Het debat over een publieke zorgverzekering dateert in België al van De eerste voorstellen werden gelanceerd op het niveau van de federale overheid. Men ging er toen immers van uit dat een publiek initiatief thuishoorde binnen het formele kader van de sociale zekerheid, als een aanvullende tak naast de ziekteverzekering, en dat is in België een bevoegdheid van de federale overheid. Inpassing in de sociale zekerheid impliceerde dat de financiering moest gebeuren door bijkomende socialezekerheidsbijdragen, met alle daaraan verbonden ongunstige effecten op de loonwig en op het niveau van de loonkosten. Ook moest de nieuwe tak duidelijk van de ziekteverzekering gescheiden blijven. De niet door de ziekteverzekering gedekte medische kosten mochten niet het voorwerp uitmaken van een dekking door de zorgverzekering, aangezien deze kosten juist bedoeld zijn als remgelden om overmatige medische consumptie te beteugelen. Doordat concrete federale initiatieven uitbleven, verschoof het debat over de zorgverzekering gaandeweg naar het niveau van de Gemeenschappen. Die zijn bevoegd voor persoonsgebonden aangelegenheden, 8

9 waaronder in principe ook het bejaardenbeleid. De Raad van State oordeelde eind 1998 dat deze bevoegdheid tevens de organisatie van een zorgverzekering kon omvatten, voorzover die uitdrukkelijk beperkt bleef tot de dekking van niet-medische kosten. Uiteindelijk keurde het Vlaamse parlement op 30 maart 1999 het kaderdecreet betreffende de organisatie van de zorgverzekering goed. Volgens het decreet moest de zorgverzekering operationeel zijn op 1 januari Het bleek evenwel niet haalbaar om tijdig de nodige uitvoeringsbesluiten uit te vaardigen zodat de invoering werd uitgesteld. Concreet koos de Vlaamse regering voor een gefaseerde invoering van een publieke Vlaamse zorgverzekering vanaf 1 juli Verschillende praktische problemen vereisten evenwel een aanpassing van het zorgverzekeringsdecreet, zodat eind maart 2001 de start opnieuw werd opgeschort. De eerste fase zou nu van start gaan op 1 januari 2002 en worden voorafgegaan door een informatiecampagne en een aansluitingsperiode vanaf 1 oktober Die eerste fase viseert alleen de zwaar zorgbehoevende, thuisverblijvende 65-plussers. In de professionele thuiszorg krijgen circa zeer zwaar zorgbehoevenden vanaf januari 2002 recht op een maandelijkse tegemoetkoming van BEF (86,8 EUR) in de vorm van zorgcheques. Het gebruik van cheques leidt weliswaar tot een administratief zwaar systeem, maar vereenvoudigt de controle over de concrete aanwending van de uitkering en over de kwaliteit van het zorgaanbod. Anderzijds creëert dat ook een risico van aanbodschaarste, als de controle op de cheques te stringent zou zijn of op andere (politieke) criteria dan alleen de kwaliteit van het zorgaanbod zou zijn gebaseerd. Enkel door de overheid erkende zorgverleners kunnen immers met de cheques worden betaald. Daarnaast krijgen nog eens zo n bejaarden die een beroep doen op niet-professionele mantelzorg vanaf januari 2002 een maandelijkse tegemoetkoming van BEF (74,4 EUR). Deze tegemoetkoming gebeurt in geld, niet via cheques, op voorwaarde dat de zorgverlener geregistreerd is. Voor informele zorg wordt de erkenningsregel dus vervangen door een registratiesysteem. Vanaf juli 2002 wordt de doelgroep uitgebreid tot de rusthuisbewoners met een C-forfait. Zij krijgen vanaf die datum recht op een maandelijkse tegemoetkoming van BEF (161,1 EUR) in de vorm van zorgcheques. Het zou gaan om circa bejaarden. Vanaf januari 2003 ten slotte zullen deze tegemoetkomingen niet alleen meer aan de zeer zwaar, maar ook aan de zwaar zorgbehoevende rusthuisbewoners worden toegekend, waardoor nog eens zorgbehoevenden recht op een tegemoetkoming krijgen (zie tabel V). Zodoende zullen tegen januari 2003 ruim senioren of zowat 7,3 % van alle 65-plussers in Vlaanderen een beroep kunnen doen op de zorgverzekering. Heel wat zorgbehoevenden, onder andere de minder-dan- 65-jarigen en de matig zorgbehoevenden, vallen dan ook uit de boot. Het is wel de bedoeling om de doelgroep van de zorgverzekering na 2003 uit te breiden, maar hoe snel dit zal gaan is nog niet bekend. Die uitbreiding zal de kostprijs trouwens fors opdrijven en een duidelijke financiering hiervoor is nog niet in uitzicht gesteld. Zo berekende de SERV dat een zorgverzekering bestemd voor alle zorggebruikers in ,2 miljard BEF (451 miljoen EUR) zou kosten. Om de zorgverzekering te financieren, verbindt de Vlaamse regering zich ertoe om jaarlijks in de Vlaamse begroting een bedrag van 4 miljard BEF (99 miljoen EUR) in te Nr. 4 /

10 Economisch Financiële Berichten Tabel V Invoering van de Vlaamse zorgverzekering Rechthebbenden Aantal Uitkering Kosten (1) BEF/maand (EUR) mln. BEF (mln. EUR) zwaar zorgbehoevende thuisverblijvende (19) professionele thuiszorg (86,8) niet-professionele thuiszorg (74,4) zeer zwaar zorgbehoevende rusthuisbewoners (65+, C-forfait) (161,1) (62) zwaar zorgbehoevende rusthuisbewoners (65+, B-forfait) (161,1) (107) (1) Kosten voor het betrokken jaar. Bron: Persmededeling Vlaamse regering. schrijven. Dat deed ze ook al in 1999 en 2000 via dotaties aan het Vlaamse Zorgfonds. In 2002 en 2003 zal respectievelijk 30 % en 70 % van de dotatie direct voor de financiering worden gebruikt en lopen de stortingen aan het Zorgfonds dus terug tot respectievelijk 2,8 en 1,2 miljard BEF (69 en 30 miljoen EUR). Naast deze jaarlijkse dotaties zal de Vlaamse overheid voor 2002 een forfaitaire bijdrage van 404 BEF (10 EUR) vragen aan iedere inwoner van het Vlaamse Gewest ouder dan 25 jaar. De Vlaamse regering plant om, als ze de daartoe nodige fiscale autonomie verwerft, die bijdragen vanaf 2003 in verhouding tot de draagkracht te heffen. Wie de bijdrage niet betaalt, verliest het recht op uitkering gedurende vier maanden voor elk jaar dat geen bijdrage is betaald. Voor de praktische organisatie en administratie van de zorgverzekering is voorzien in de oprichting van zorgkassen, die als doorgeefluik zullen fungeren tussen het Vlaamse Zorgfonds dat de individuele bijdragen en de dotatie van de Vlaamse Gemeenschap verzamelt, en de rechthebbenden. Zowel de ziekenfondsen als de verzekeraars uit de particuliere sector kunnen zorgkassen oprichten, op voorwaarde dat die de vorm aannemen van een VZW met een afgescheiden boekhouding en zich uitsluitend met de uitvoering van de zorgverzekering bezighouden. Die zorgkassen moeten zorgen voor het innen van de bijdragen van hun leden, het verdelen van de zorgcheques, de afhandeling van de schadedossiers, enz Elke Vlaming vanaf 25 jaar zal zich bij een zorgkas naar keuze moeten aansluiten en zijn verplichte bijdrage aan die kas moeten betalen. De inwoners van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kunnen op vrijwillige basis tot de Vlaamse zorgverzekering toetreden. Verzekeringstechnisch rijst hier evenwel het probleem dat alleen diegenen die verwachten een uitkering te krijgen, zich zullen aansluiten. Om deze anti-selectie te vermijden, kregen de inwoners van Brussel een wachttijd van 10 jaar opgelegd voor het recht op uitkering ingaat. Nadat het Arbitragehof in maart 2001 het vernietigingsberoep van de Franse gemeenschapsregering tegen het Vlaamse zorgverzekeringsdecreet verwierp, staan alleen nog een aantal praktische hinderpalen de start van de zorgverzekering in de weg. Zo moet de Vlaamse regering met de federale regering nog 10

11 Afhankelijkheidsverzekeringen in enkele landen De Verenigde Staten gelden als pionier inzake particuliere afhankelijkheidsverzekeringen. Naast een publieke basisgezondheids- en afhankelijkheidsverzekering, respectievelijk Medicare en Medicaid, hoofdzakelijk bestemd voor de lagere inkomensklassen, brengen particuliere verzekeraars er sinds 1974 specifieke producten op de markt die vooral op de midden- en hogere inkomensklassen zijn gericht. Sindsdien werden ruim 5 miljoen polissen verkocht. In 1996 trof de overheid enkele fiscale maatregelen om deze verzekeringen verder aan te moedigen. Ongeveer 10 % van de Amerikaanse 60-plussers heeft nu een particuliere afhankelijkheidsverzekering. De meeste Europese landen evolueerden de voorbije jaren eveneens in de richting van een gecombineerd aanbod van publieke en particuliere afhankelijkheidsverzekeringen. In Duitsland bestaat sinds 1995 een zorgverzekering binnen de sociale zekerheid, die met een bijdrage van 1,7 % op de lonen en het opgeven van 1 tot 2 betaalde vakantiedagen wordt gefinancierd. De tegemoetkomingen variëren volgens de graad van afhankelijkheid en kunnen zowel in geld als in natura worden uitgekeerd, met dien verstande dat een uitkering in geld slechts de helft van deze in natura kan bedragen. Als de zorg wordt verleend door iemand die hiervoor betaalde arbeid opgeeft, worden bijdragen aan diens pensioenverzekering gestort. Circa 10 % van de bevolking, nagenoeg uitsluitend in de hogere inkomensklassen, is niet verzekerd binnen de sociale zekerheid, maar doet een beroep op particuliere verzekeraars. Zowel de verplichte basisverzekering binnen als buiten de sociale zekerheid dekt overigens slechts gedeeltelijk de behoeften, zodat er ruimte blijft voor aanvullende particuliere verzekeringen. Dat is ook het geval in Nederland, waar binnen de ziekteverzekering een algemeen verplichte basiszorgverzekering bestaat. Daarnaast spelen particuliere verzekeraars een belangrijke rol, zowel bij de praktische organisatie van de publieke verzekering als bij het aanbod van aanvullende verzekeringsproducten. In Frankrijk bestaan sinds de tweede helft van de jaren 80 particuliere verzekeringsproducten die voorzien in een (forfaitaire) rente in geval van afhankelijkheid. Daarenboven worden in de rand van de aanvullende pensioenstelsels ook afhankelijkheidsproducten aangeboden. In 1996 startte de Franse overheid met een specifieke tegemoetkoming voor afhankelijke bejaarden, de Prestation Spécifique Dépendance. Deze tegemoetkoming is zeer beperkt, wat in het voordeel van de particuliere verzekeraars speelt. Eind 1998 waren er meer dan afhankelijkheidspolissen afgesloten, d.i. circa 5 % van de 60-plussers. In het Verenigd Koninkrijk ten slotte dragen de lokale overheden de financiële verantwoordelijkheid voor de bijstand aan ouderen en zorgen zij ook voor de organisatie van niet-medische diensten en voorzieningen voor afhankelijke personen. Er geldt echter enkel een publieke toelage voor zwaar afhankelijke personen die onder een bepaalde inkomensgrens vallen, naast een tegemoetkoming voor wie betaalde arbeid opgeeft om voor afhankelijke personen te zorgen. Het initiatief inzake dekking van het afhankelijkheidsrisico is daardoor de facto grotendeels aan particuliere verzekeraars overgelaten. Onder meer doordat particuliere levens- en ziekteverzekeringen in het VK relatief sterk zijn uitgebouwd, blijft het succes van specifieke afhankelijkheidspolissen er relatief beperkt (amper uitstaande polissen eind 1998). Nr. 4 /

12 Economisch Financiële Berichten KBC-Zorgverzekering len vooraleer de zorgverzekering definitief van start kan gaan. Op 1 juni 2000 lanceerde KBC Verzekeringen de KBC-Zorgverzekering voor personen vanaf 40 jaar. Deze verzekering voorziet in de uitkering van een maandelijks bedrag wanneer de verzekerde door ziekte, ongeval of natuurlijke ouderdomsverschijnselen zorgbehoevend wordt. De vaststelling van de zorgbehoevendheid gebeurt op basis van de Katz-criteria. Het uitgekeerde bedrag kan vrij worden aangewend, ongeacht de plaats waar de verzekerde verblijft (thuis, serviceflat of rusthuis) en de hulp die hij inroept (mantelzorg of professionele zorgverlening). Zowel permanente als tijdelijke zorgbehoevendheid (bijvoorbeeld naar aanleiding van een breuk) zijn verzekerd. De verzekeringnemer kiest zelf welk bedrag maandelijks zal worden uitgekeerd, met een minimum van 250 EUR en een maximum van EUR. Standaard is voorzien in een klimmende rente. Dit betekent dat, zodra het recht op uitkering ontstaat, de verzekerde rente jaarlijks met 2 % wordt geïndexeerd. De verzekeringnemer kan er wel voor kiezen om de overeengekomen rente al vanaf het afsluiten van de polis jaarlijks met 2 % te indexeren. In dat geval is er sprake van een geherwaardeerde rente. De te betalen premie staat uiteraard in verhouding tot de hoogte van de verzekerde rente, maar hangt daarnaast ook af van het geslacht van de verzekerde (vrouwen betalen een hogere premie aangezien zij gemiddeld langer zorgbehoevend zijn dan mannen), de instapleeftijd van de verzekerde en de duur van de premiebetaling. De verzekeringnemer kan kiezen voor een periodieke of een eenmalige premiebetaling. De polis voorziet in een vrijstelling van premiebetaling zodra (en zolang) er recht op uitkering is. een protocolakkoord sluiten over een aantal aspecten van de zorgverzekering die raken aan federale bevoegdheden, zoals het fiscale statuut van de zorgcheques. Bovendien moet zij het tijdschema voor de verdere invoering voor de jongere zorgbehoevenden nog invul- Aanvullende particuliere verzekeringen De uitkeringen waarin de Vlaamse zorgverzekering voorziet, zijn beperkt. Een publieke zorgverzekering kan overigens nooit in een volledige dekking van de afhankelijkheidskosten voorzien, zodat er ruimte blijft voor privéinitiatieven bovenop deze verzekering. Dat blijkt ook uit de ervaringen in het buitenland, waar particuliere verzekeraars al langer een aanvullende dekking van het afhankelijkheidsrisico aanbieden (zie kader p. 11). In België bieden sinds het begin van de jaren 90 enkele verzekeraars al specifieke afhankelijkheidsverzekeringen aan, maar is van een massale doorbraak van deze verzekeringen nog zeker geen sprake. Aan de aanbodkant aarzelen verzekeraars omdat het afhankelijkheidsrisico zich actuarieel niet gemakkelijk laat inschatten. Aan de vraagzijde blijft de interesse beperkt omdat het gaat om een risico dat zich doorgaans pas in een verre toekomst dreigt te realiseren. KBC Verzekeringen bracht midden 2000 de KBC-Zorgverzekering op de markt (zie kader op deze pagina). Zoals hierboven al opgemerkt, is het onzeker of de afhankelijkheidsincidentie in elke leeftijdsklasse in de toekomst gelijk zal blijven. Daarbij is het niet ondenkbaar dat juist door het succes van verzekeringsformules het verbruik van professionele zorgverstrekking zal toenemen (d.i. het moral hazard -probleem). Aangezien de verzekerden vrijwillig kunnen aansluiten, staan de particuliere verzekeraars bovendien bloot aan een risico van anti-selectie. Daarenboven is de toekomstige prijsontwikkeling van de zorgverlening moeilijk voor- 12

13 spelbaar. Zorgverlening ligt enerzijds in het verlengde van medische hulp, waarvan de kostprijs onder invloed van de snelle technologische ontwikkeling beduidend sneller stijgt dan het algemeen inflatietempo. De zorgverlening is wel minder technologie-intensief dan de medische sector, maar is arbeidsintensiever. De prijsontwikkeling zal dan ook wellicht vooral van het verloop van de arbeidskosten afhankelijk zijn, evenals van de omvang van het zorgaanbod. Gegeven de nu al bestaande aanbodschaarste ziet het er wel naar uit dat de reële kostprijs in de komende jaren onder opwaartse druk zal staan. Al deze onzekerheidsfactoren vormen voor de verzekeraars moeilijk te kwantificeren financiële risico s, die zij onder controle proberen te houden door hun aanbod hoofdzakelijk te beperken tot forfaitaire producten, d.w.z. zonder gegarandeerde volledige kostendekking, en door het inbouwen van een acceptatieonderzoek en een wachttijd. De keerzijde hiervan is evenwel dat deze producten tot dusver aan de vraagzijde van de markt veeleer lauw werden onthaald. Door hun forfaitaire aard leggen zij het risico van over- of onderverzekering volledig bij de polishouder, die bijgevolg geen garantie heeft dat de eventuele uitkeringen toereikend zullen zijn. De omvang van de uitkering staat in verhouding tot de graad van afhankelijkheid, waarbij de meeste verzekeraars zich baseren op de schaal van Katz, of op een variant daarvan. De keerzijde daarvan is dat wie overweegt om een dergelijke verzekering af te sluiten een zeer negatief beeld over zijn oude dag krijgt voorgeschoteld, wat afhankelijkheidsverzekeringen psychologisch minder aantrekkelijk maakt. De invoering van een publieke zorgverzekering kan er alvast voor zorgen dat het probleem van de afhankelijkheid en de verwevenheid ervan met de demografische en socio-economische ontwikkelingen meer in de publieke belangstelling komt. Op lange termijn zal dit waarschijnlijk de interesse van een breder publiek voor particuliere verzekeringen doen toenemen. Naarmate ten slotte de verzekeraars zelf meer ervaring in dit domein opdoen, zal dit ongetwijfeld tot productverfijningen en -vernieuwingen leiden, die op hun beurt de groei van de markt voor particuliere afhankelijkheidsverzekeringen zullen ondersteunen. (1) Voor een overzicht van enkele ramingen, zie het artikel Het Zilverfonds. Onvolledig antwoord op het pensioenprobleem in KBC-Economisch Financiële Berichten nr. 9 van 27 oktober (2) S. Katz e.a. (1963), Studies of illness in the aged. The index of ADL. A standardized measure of biological and psychosocial function, Journal of American Medical Association, p (3) J. Breda, J. Geerts en S. Teughels (2000), Aanvullende expertenstudie inzake de externe kostprijs van de implementatie van de zorgverzekering, UFSIA. (4) H. Vandenbroele en G. Dooghe (1998), Een Vlaamse ouderenzorgverzekering, Acta Hospitalia, p (5) S. Jacobzone e.a. (1998), Health of older persons in OECD-countries. Is it improving fast enough to compensate for population ageing?, OESO, Labour Market and Social Policy Occasional Papers nr. 37. (6) SERV Bericht nr. 2, (7) Vlaamse Regionale Indicatoren (VRIND), Nr. 4 /

14 Economisch Financiële Berichten Belgische loonkosten Matiging blijft noodzakelijk Hoewel de Wet op het concurrentievermogen van 1996 stipuleert dat de loonkosten per werknemer in België niet sneller mogen stijgen dan gemiddeld in de drie buurlanden, zijn ze sindsdien in ons land al bijna 2 % sneller gestegen dan in die landen. Bovendien werd, weliswaar binnen de limieten van de tussen de sociale partners afgesproken loonnorm, een belangrijk deel van de verminderingen van de socialezekerheidsbijdragen van werkgevers in aangegrepen om hogere brutoloonstijgingen toe te kennen. Daardoor schoot die vermindering haar doel, namelijk een extra verlaging van de loonkosten bovenop de algemene matiging, gedeeltelijk voorbij. Loonkostenmatiging blijft evenwel noodzakelijk om te vermijden dat de vraag naar arbeid bij de volgende conjunctuurvertraging opnieuw fors zou inkrimpen. Door de minder uitgesproken loonmatiging is de arbeidsintensiteit van de economische groei in België in de voorbije jaren trouwens al minder snel toegenomen dan in de buurlanden. Het groeipotentieel van een open economie als de Belgische is sterk afhankelijk van het internationale concurrentievermogen van het land. Daarbij speelt het relatieve niveau van de loonkosten ten opzichte van de voornaamste handelspartners een cruciale rol. Wanneer de loonkosten per werknemer voortdurend sneller stijgen dan bij die handelspartners, verslechtert ceteris paribus het kostenconcurrentievermogen van de Belgische bedrijven. Zij kunnen dit compenseren door de uitstoot van de minst productieve werknemers uit het productieproces (om zo de stijging van de productie per werknemer meer in overeenstemming te brengen met de stijging van de loonkosten per werknemer) of door een inkrimping van hun winstmarges. Het eerste impliceert een minder arbeidsintensieve economische groei en bijgevolg ook een minder gunstige arbeidsmarktontwikkeling. Het tweede plaatst een rem op de uitbreidingsinvesteringen of leidt tot bedrijfssluitingen of faillissementen, wat resulteert in een tragere groei van de productie en de werkgelegenheid. In de Europese Monetaire Unie (EMU) kan de impact van relatief sneller stijgende loonkosten dan bij de EMU-handelspartners op de relatieve exportprijzen bovendien niet meer door een devaluatie van de munt worden gecompenseerd. Een ongunstig verloop van deze exportprijzen leidt dan tot een verlies aan buitenlands marktaandeel, met alle ongunstige effecten van dien op de rendabiliteit, de productie en de werkgelegenheid in de exportgerichte sectoren. De ontwikkeling van de voorbije dertig jaar laat er weinig twijfel over bestaan dat in België loonmatiging op lange termijn heilzaam is voor zowel de economische groei als de arbeidsintensiteit van die groei. Daarbij zijn vier periodes te onderscheiden: een forse ontsporing van de loonkosten in de jaren 70, een ingrijpende matiging in , een nieuwe ontsporing in en ten slotte een nieuwe matiging sinds 1994, die vanaf 1997 echter gaandeweg wat lakser werd : ontsporing De reële loonkosten per werknemer 14

15 stegen in alles samen ruim 16 % sterker dan het gemiddelde van de drie buurlanden Duitsland, Frankrijk en Nederland (zie grafiek I). Deze ontsporing vloeide voort uit een aantal typische kenmerken van het Belgische loonvormingsmechanisme. Het systeem van automatische loonindexering deed de forse olieprijsschokken van en meer en sneller dan in andere landen ontaarden in een funeste loon-prijsspiraal, die nog werd versterkt door de genereuze loonsverhogingen bovenop de indexering. Deze reële loonsverhogingen werden vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO s), waarover in België overwegend op sectoraal niveau wordt onderhandeld. Dat is een onderhandelingsniveau waarbij de sociale partners doorgaans weinig acht slaan op de gevolgen van de overeengekomen loonsverhogingen voor de inflatie of voor de werkgelegenheid in de gehele economie. De loonkostenstijging ging in de jaren 70 bovendien gepaard met een opwaardering van de effectieve wisselkoers van de Belgische frank. Dat zette het internationale concurrentievermogen van de Belgische bedrijven onder druk (zie grafiek II). Het resultaat was een golf van bedrijfsrationalisaties en een forse uitstoot van werkgelegenheid uit de verwerkende nijverheid. De economische groei was daardoor in de jaren 70 beduidend minder arbeidsintensief dan in de drie buurlanden. Dat blijkt uit het verloop van de arbeidsproductiviteit, die de inverse is van de arbeidsintensiteit en tussen 1970 en 1981 bijna 7 % sneller steeg dan in de drie buurlanden (zie grafiek III). Deze grotere productiviteitsstijging was niet autonoom, maar juist uitgelokt door de ontspoorde loonkostenontwikkeling. Zij weerspiegelde immers een veel sterkere substitutie van arbeid door kapitaal in het productieproces, als gevolg van het streven van de Belgische ondernemingen om de oplopende loonkostendruk te compenseren Grafiek I Reële loonkosten per werknemer (totale economie, gedefleerd op basis van BBP-deflator, in nationale munt), relatieve ontwikkeling t.o.v. drie buurlanden (1970 = 100) (1981 = 100) (1989 = 100) KBC Bank EDR KBC Bank EDR KBC Bank EDR Bronnen: EC, OESO Grafiek II Relatieve loonkosten per eenheid product (totale economie, in gemeenschappelijke munt, 1970 = 100) 130 Grafiek III Arbeidsproductiviteit (in nationale munt), relatieve ontwikkeling t.o.v. drie buurlanden (1970 = 100) (1981 = 100) (1989 = 100) België t.o.v. 3 landen België t.o.v. 7 landen Nr. 4 /

16 Economisch Financiële Berichten door arbeidsbesparende investeringen (1). Alleen dankzij een massale jobcreatie in de openbare sector kon de werkgelegenheid over het hele decennium nog lichtjes toenemen (+0,2 % per jaar), zij het ruim onvoldoende om de natuurlijke aangroei van de beroepsbevolking op te vangen, zodat de werkloosheidsgraad klom van 1,8 % van de beroepsbevolking in 1970 tot meer dan 10 % bij het begin van de jaren 80. De hoog oplopende werkloosheidsuitkeringen en de jobcreatie confronteerden de overheid met aanzienlijke meeruitgaven. Dat ging gepaard met een fors oplopende belastingdruk en een toenemende overheidsschuld. De tabel toont dat het aandeel van de betaalde personenbelasting in de totale loonkosten tussen 1970 en 1981 bijna verdubbelde en de loonwig (d.i. het verschil tussen de totale loonkosten en het nettoloon) met ruim 10 procentpunten toenam. Deze stijgende belastingdruk versterkte op zijn beurt dan weer de opwaartse druk op de loonkosten en bijgevolg de uitstoot van de minst productieve arbeidskrachten uit het productieproces : matiging Om deze vicieuze cirkel te doorbreken, werd eind 1981 een beleid tot herstel van de concurrentiekracht ingezet. In februari 1982 werd de Belgische frank met 8,5 % gedevalueerd. De devaluatie werd aangevuld met een reeks maatregelen gericht op het afzwakken van de automatische loonindexering. Tussen januari 1982 en september 1983 werd een indexering volgens het systeem van centen in plaats van procenten gehanteerd (2). Vanaf 1 april 1984 werd het maandelijkse consumptieprijsindexcijfer als basis voor de indexering vervangen door het viermaandsgemiddelde van dit indexcijfer. In werd de Belgische loonontwikkeling ook voor het eerst expliciet extern genormeerd. De regering had immers bepaald dat de loonkosten in deze jaren niet sterker mochten stijgen dan het gemiddelde van de stijging bij de zeven belangrijkste handelspartners. In 1985 werd deze norm met twee jaar verlengd: de relatieve loonkosten t.o.v. de zeven handelspartners mochten in 1985 en 1986 niet boven het gemiddelde peil van uitstijgen. In 1987 werd teruggekeerd naar vrije loononderhandelingen, maar de regering hield een stok achter de deur. Als een centraal akkoord zou worden gesloten dat het concurrentievermogen bedreigde, kon zij ingrijpen. De gematigde loonakkoorden voor maakten een regeringsoptreden echter overbodig. Bovendien resulteerde de neerwaartse of omgekeerde olieschok van 1986 in een uitgesproken desinflatietendens, wat in samenhang met de automatische loonindexering een gunstige impact had op de relatieve ontwikkeling van de Belgische loonkosten. In de drie buurlanden had de afkoeling van de inflatie immers een veel minder directe neerwaartse impact op het stijgingstempo van de lonen dan in België. Per saldo stegen de reële loonkosten per werknemer in ongeveer 4 % trager dan in de drie buurlanden (zie grafiek I). Samen met de devaluatie was de concurrentiehandicap van de Belgische bedrijven daardoor in 1989 niet alleen weggewerkt, maar ook omgezet in een concurrentievoordeel van ongeveer 5 % in vergelijking met 1970 (zie grafiek II). De sanering van de overheidsfinanciën noopte in de jaren 80 tot aanzienlijke verhogingen van de socialezekerheidsbijdragen. Dit gebeurde vooral in de vorm van drie opeenvolgende indexsprongen in Dat hield in dat de indexering van de lonen niet aan de werknemer werd uitgekeerd, maar in de vorm van een hogere werkgeversbijdrage rechtstreeks aan de sociale zekerheid 16

17 Samenstelling loonkosten in de privé-sector (in % van de totale loonkosten) Totale loonkosten 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Werkgeversbijdrage-SZ 18,7 20,2 25,7 26,3 25,2 Brutoloon 81,3 79,8 74,3 73,7 74,8 Werknemersbijdrage-SZ 7,2 7,5 9,4 9,9 9,6 Personenbelasting 9,3 17,8 17,3 20,3 21,2 Nettoloon 64,8 54,4 47,6 43,4 44,0 Loonwig (1) 35,2 45,6 52,4 56,6 56,0 (1) De loonwig is het verschil tussen de totale loonkosten en het nettoloon in % van de totale loonkosten. Bron: INR. werd doorgestort. Het gevolg was dat de loonwig nog breder werd (zie tabel) en de loonmatiging gepaard ging met een vrij forse terugval van de nettolonen. Terwijl de reële loonkosten tussen 1981 en 1989 nog met 2 % stegen, gingen de reële nettolonen in dezelfde periode met 11 % achteruit. In 1989 was het gemiddelde reële nettoloon daardoor teruggezakt tot het peil van het midden van de jaren 70 (zie grafiek IV). Samen met de forse conjunctuurverbetering in werd de weerstand tegen verdere loonmatiging hierdoor groter : matigingsmoeheid Binnen de nieuwe regering, die in 1988 was aangetreden, bestond geen eensgezindheid over het behoud van de bestaande norm, die de relatieve loonkosten van België tegenover zeven handelspartners afstemde op het gemiddelde niveau van Uiteindelijk kwam een politiek compromis uit de bus dat op 6 januari 1989 uitmondde in de Wet ter vrijwaring van s lands concurrentievermogen. Deze wet voorzag in een jaarlijkse evaluatie van het concurrentievermogen door de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (CRB), een overlegorgaan waarin zowel werkgevers als vakbonden zijn vertegenwoordigd. Het concurrentievermogen werd daarbij niet alleen meer getoetst aan de ontwikkeling van de relatieve loonkosten per werknemer in een gemeenschappelijke munt, maar ook aan de relatieve uitvoerprestaties, de financiële kosten, de energiekosten en een aantal structurele criteria, zoals het niveau van de bedrijfsinvesteringen en de uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling. Als referentiejaar gold 1987 in Grafiek IV Reële loonkosten, bruto- en nettolonen per loontrekkende (in 000 BEF van 1995 gedefleerd met BBP-deflator) Gemiddelde loonkosten Gemiddeld brutoloon Gemiddeld nettoloon Bronnen: INR, eigen berekeningen KBC Bank EDR044 Nr. 4 /

18 Economisch Financiële Berichten plaats van Het concurrentievermogen was volgens de wet in gevaar wanneer de uitvoerprestaties en ten minste één van de overige criteria achteruitgingen. Als de CRB op basis van deze criteria tot de conclusie zou komen dat het concurrentievermogen bedreigd was, konden de sociale partners of de regering ingrijpen (via loonmatiging, vermindering van socialezekerheidsbijdragen, enz.). In vergelijking met de strikte loonmatigingspolitiek van betekende de nieuwe wet een duidelijke versoepeling. De maatstaf van de loonkosten per werknemer in een gemeenschappelijke munt werd als hoofdcriterium immers vervangen door die van de uitvoerprestaties, hoewel deze meestal maar met enige vertraging op een verslechtering van het concurrentievermogen reageren. Daarnaast was 1987 een minder ambitieus referentiejaar dan het gemiddelde van (zie grafiek II). Door de depreciatie van de Amerikaanse dollar lagen de Belgische relatieve loonkosten in dat jaar immers bijna 5 % hoger dan in Ten slotte gebeurde de evaluatie door de CRB enkel ex post, zodat eventuele corrigerende maatregelen een heel eind achter de feiten dreigden aan te hollen. De minder strakke normering deed in samenhang met de gunstige conjunctuur de loonkosten snel opnieuw ontsporen. In 1990 was het concurrentievoordeel van ongeveer 5 % uit 1989 verdwenen. Toch zou het nog tot 1993 duren vooraleer men het er binnen de CRB over eens was dat het concurrentievermogen in gevaar was. Maar op dat moment had België, mede door de devaluatie van het Britse pond en de Italiaanse lire in september 1992, alweer een concurrentiehandicap van bijna 10 % tegenover de zeven handelspartners opgebouwd in vergelijking met 1989 (zie grafiek II). De Europese recessie van 1993 trof België dan ook relatief hard. Het reële BBP kromp in 1993 met 1,5 %, tegenover gemiddeld -0,4 % in de EU-15. De recessie eiste ook een zware tol in termen van werkgelegenheid en deed de toestand van de openbare financiën opnieuw fors verslechteren. In 1993 liep de werkloosheid op tot meer dan 13 % van de beroepsbevolking, het vorderingentekort van de totale overheid steeg tot 7,2 % van het BBP en de overheidsschuld bereikte een recordniveau van 136 % van het BBP : loonmatiging volgens twee sporen Als reactie op de nieuwe ontsporing werd eind 1993 het Globaal Plan voor de werkgelegenheid, het concurrentievermogen en de sociale zekerheid uitgewerkt. Een eerste maatregel betrof de aanpassing van het loonindexeringsmechanisme, dat vanaf januari 1994 werd gebaseerd op de gezondheidsindex in plaats van op de algemene consumptieprijsindex. Deze index, met basisjaar 1988, lag in januari ,8 % lager dan de algemene consumptieprijsindex. Doordat een eerste indexering pas mocht worden doorgevoerd wanneer de nieuwe index het oude spilniveau had overschreden, zorgde de invoering van deze nieuwe basis voor een onmiddellijke matiging van het loonstijgingstempo met 1,8 %. Daarenboven waren loonsverhogingen bovenop de indexering en loonschaalverhogingen in niet toegestaan. In 1996 volgde dan een nieuwe Wet ter bevordering van de werkgelegenheid en tot preventieve vrijwaring van het concurrentievermogen. Deze stipuleert dat de stijging van de loonkosten per werknemer (3) in de particuliere sector en in de nationale munt niet hoger mag liggen dan de gemiddelde stijging in de drie buurlanden Duitsland, Frankrijk en Nederland, gewogen volgens het relatief belang van hun nominaal BBP. Anders dan in de Wet van 1989 komen 18

19 de loonkosten per werknemer dus weer op de eerste plaats. Bovendien gebeurt de vergelijking nu met de drie buurlanden in plaats van met de zeven belangrijkste handelspartners, wat de analyse aanzienlijk vereenvoudigt. De nieuwe wet heeft, althans in principe, een sterker preventief karakter dan die van De sociale partners, verenigd in de CRB, stellen om de twee jaar een technisch verslag op dat de gemiddelde toename van de loonkosten in de particuliere sector in de drie buurlanden over de volgende twee jaar raamt op basis van officiële OESO-prognoses over de ontwikkeling van de loonkosten per loontrekkende en van Eurostat-statistieken over het verloop van de gemiddelde arbeidsduur. Dit verslag vormt dan het uitgangspunt bij de onderhandelingen over een centraal akkoord dat de maximale marge voor de loonkostenontwikkeling over de volgende twee jaar vastlegt. Bij gebrek aan akkoord tussen de sociale partners, kan de regering zelf die marge vastleggen. De aldus afgesproken of vastgelegde loonkostennorm wordt bij de sectorale loononderhandelingen gezuiverd voor de verwachte indexeringen en de verwachte loonschaalverhogingen in elke sector. Wat overblijft, is de beschikbare marge per sector om via CAO s extra stijgingen van de brutolonen toe te kennen. Voor de periode werd geen centraal akkoord bereikt en begrensde de overheid zelf de toegestane loonstijgingen tot maximaal 6,1 %. Voor kwamen de sociale partners een totale maximale loonkostenstijging van 5,9 % overeen. Naast deze algemene loonnormering werd sinds 1993 ook werk gemaakt van verminderingen van de werkgeversbijdragen aan de sociale zekerheid als een tweede spoor om de reële loonkosten te verlagen. In een eerste fase betrof het hoofdzakelijk selectieve bijdrageverlagingen voor bepaalde categorieën van werknemers of voor bepaalde sectoren. Vanaf 1 april 1999 werden deze selectieve verlagingen vervangen door een ruimere structurele vermindering. Concreet ging het om een verlaging van de werkgeversbijdrage met minstens BEF per jaar voor alle loontrekkenden. In 2000 was deze maatregel voor het eerst gedurende een volledig jaar van kracht en vanaf april 2000 werd het bedrag van de bijdragevermindering ook opgetrokken. Alles samen was dit goed voor een vermindering van de loonkosten per werknemer met 0,2 procentpunt in 1999 en 1,2 procentpunt in In 2001 is het bedrag van de bijdragevermindering opnieuw verhoogd. Dat zal de loonkostenstijging dit jaar met naar raming 0,7 procentpunt afremmen. Zwakheden De Wet op de concurrentiekracht van 1996 is duidelijk strikter dan die van Dat is verantwoord, niet alleen omdat de vroegere wet ineffectief bleek, maar ook omdat België sinds januari 1999 deel uitmaakt van de EMU en bijgevolg het devaluatiewapen niet meer kan gebruiken om een scheefgegroeide concurrentiepositie recht te trekken. Niettemin vertoont ook de nieuwe wet enkele belangrijke zwakheden. Zo wordt de vooropgestelde maximaal toegestane loonkostenstijging geraamd op basis van hoogst onzekere OESOprognoses. Deze raming ex ante wordt dan het ijkpunt waaraan het succes van de loonnormering wordt afgemeten. Toch laat de Wet er geen twijfel over bestaan dat deze ex ante -norm niet meer dan een hulpmiddel is. De finale doelstelling blijft immers dat de loonkostenstijging ex post in België het gemiddelde van die van de drie buurlanden niet mag overtreffen. Gebeurt dit toch, dan voorziet de Wet in een mogelijkheid tot bijsturing, in die zin dat de maximale marge voor loonkostenstijging over de volgende twee jaar kan worden verminderd met de overschrijdingen Nr. 4 /

20 Economisch Financiële Berichten uit het verleden. Het initiatief daartoe berust bij de sociale partners, die op basis van het technisch verslag van de CRB moeten bepalen of bijsturing nodig is. Als zij het hierover niet eens geraken, ligt de beslissingsbevoegdheid bij de regering. Het verloop van de loonkosten in de buurlanden bleek de voorbije jaren in de praktijk sterk af te wijken van de OESO-prognoses waarop de normering van de Belgische loonkosten werd gebaseerd. De normen voor en werden vastgelegd op grond van de OESO-prognoses gepubliceerd in respectievelijk juni 1996 en juni Daaruit bleek een verwachte loonkostenstijging in de buurlanden van respectievelijk 6,1 % en 5,9 %. In de daaropvolgende OESO-publicaties werden deze percentages echter systematisch neerwaarts herzien. Blijkens de publicatie van december 2000 bedroeg de werkelijke gemiddelde stijging van de loonkosten per arbeidsuur in en uiteindelijk slechts respectievelijk 3,8 % en 4 % (zie grafiek V). Vooral in Duitsland bleven de werkelijke loonstijgingen merkelijk achter op de Grafiek V Loonkosten per arbeidsuur in de privé-sector, gemiddelde van de drie buurlanden: opeenvolgende OESO-ramingen (in %) Bron: OESO. OESO-ramingen van juni 1996 juni 2000 juni 1998 december KBC Bank EDR045 voorspelde waarden. Dat was toe te schrijven aan een zeer geringe, en in sommige jaren zelfs negatieve, loondrift (d.i. het verschil tussen de werkelijke loonstijgingen en de bij CAO overeengekomen loonstijgingen). Dit hield onder andere verband met het toenemende aantal Duitse ondernemingen dat de sectorale loonakkoorden niet langer als bindend beschouwt en dus op ondernemingsniveau onderhandelt. Daarnaast snoeiden de Duitse ondernemingen de laatste jaren ook sterker dan verwacht in de looncomponenten bovenop de normale loonschalen. In België bedroeg de werkelijke stijging van de loonkosten per arbeidsuur 4,5 % in en 5,1 % in Formeel bleef de loonontwikkeling daarmee binnen de limieten van de loonnorm. Dat was achteraf beschouwd echter ruim onvoldoende om de Belgische loonkosten in de pas te doen lopen met die in de buurlanden. Gecumuleerd over de hele periode overtrof de werkelijke stijging van de loonkosten in België de gemiddelde stijging in de drie buurlanden uiteindelijk met 1,9 %. Aangezien er ook volgens de OESO-prognoses van juni 2000 al een gecumuleerde loonkostenhandicap van 0,5 % bestond, had de door de wet geboden mogelijkheid tot bijsturing, strikt genomen, eind 2000 bij de bepaling van de norm voor moeten worden toegepast. In de praktijk bleef deze bijsturing echter een dode letter. Het gebrek aan bijsturing illustreert hoe de overeenkomstig de wet vastgelegde norm uiteindelijk een doel op zich dreigt te worden, zonder dat nog wordt nagegaan of de feitelijke loonkostenontwikkeling op lange termijn compatibel is met de vrijwaring van het concurrentievermogen of met een maximale bevordering van de werkgelegenheid. Om dezelfde reden heeft de algemene norm als gevolg dat de effectiviteit van het tweede spoor van het loonmatigingsbeleid, namelijk 20