2007 Jaargang 31 Prijs 4,- Atlantisch. perspectief

Transcriptie

1 Jaargang 31 Prijs 4,- Atlantisch perspectief

2 Ap: THEMANUMMER: VEILIGHEID IN AFRIKA

3 INHOUDSOPGAVE 3 Redactioneel 4 Afrika verdient meer aandacht Interview met generaal-majoor der mariniers b.d. Patrick Cammaert David den Dunnen 8 Africa Command: Het juiste idee op het juiste moment? Mark Bellamy 13 Soedan: Symbiose van groepsbelang en desintegratie Anne Tjepkema 20 Kruispunt Soedan, knooppunt Darfoer Problemen van culturele diversiteit en identiteit Jan Tijmen Ninck Blok 24 Nederland in Afrika: Een militaire traditie van humanitaire operaties Sicco de Ruijsscher Atlantisch Nieuws Achteraf COLOFON Atlantisch perspectief: Nummer: 7 / 2007 Jaargang 31 tijdschrift voor internationale betrekkingen en veiligheidspolitiek Atlantisch Perspectief is een prof. dr. Ronald Havenaar Abonnementen Advertentietarieven zijn te bevra- uitgave van de Stichting genmaj marns b.d. Kees Homan Een abonnement kost 23,50 per gen bij de redactie. Atlantische Commissie Joris Janssen Lok jaar. Studenten en scholen betalen Abonnementen worden automa- ingeschreven bij de Kamer van prof. dr. Ruud Janssens 18,50. Opgave schriftelijk, tisch met een kalenderjaar ver- Koophandel Haaglanden onder Hans van Leeuwe telefonisch of elektronisch bij het lengd tenzij voor 1 december nummer Atlantisch dr. Marianne van Leeuwen bureau van de Atlantische schriftelijk is opgezegd. Perspectief verschijnt 8x per jaar Rik van der Linden Commissie. Alexander Münninghoff Anselm van der Peet Vormgeving Bureau & Redactie Sebastian Reyn Arthur Meyer; M/vG ontwerpers Bezuidenhoutseweg 237A-239A Auke Venema Druk & Lithografie 2594 AM Den Haag telefoon: Internationale Adviesraad Thieme Nijmegen ISSN-nr.: VN-militairen van MONUC in Bogoro, Congo (foto: M. Perret, UN Photo) fax: dr. Hans Binnendijk atlcom@xs4all.nl dr. Ivo Daalder Artikelen uit Atlantisch internet: dr. Ann-Sofie Dahl Perspectief mogen alleen worden Marten van Heuven overgenomen na schriftelijke toe- Eindredacteur dr. Jan Willem Honig stemming van de redactie. David den Dunnen prof. dr. Margarita Mathiopoulos De redactie van Atlantisch prof. dr. Alexander Moens Perspectief is het niet noodzakelij- Adviesraad dr. Henning Riecke kerwijs eens met de strekking van dr. Bram Boxhoorn Stanley Sloan de artikelen in het tijdschrift. Niklaas Hoekstra senior redacteur Atlantisch Perspectief zijn te verkrijgen bij de Atlantische VEILIGHEID IN AFRIKA voorzitter Julianne Smith Losse en voorgaande nummers van Ap: THEMANUMMER: Commissie à 4,-.

4 Ap: 2007nr7/3 Redactioneel Een nieuw Atlantic Charter In een recent verschenen boekje, getiteld Repairing the Damage. Possibilities and Limits of Transatlantic Consensus (Adelphi Paper nr. 389, 2007), betogen Dana Allin, Gilles Andréani e.a. dat de trans-atlantische consensus in de jaren negentig bestond uit NAVO-uitbreiding en pacificatie van voormalig Joegoslavië. De trans-atlantische relatie kwam daarna onder druk te staan doordat in het Witte Huis een nieuwe wind ging waaien. Neo-conservatief idealisme en een Jacksoniaanse opvatting over nationale soevereiniteit verstoorden de consensus met de Europese partners. 9/11 en de invasie van Irak deden de rest. Sindsdien is er veel ondernomen door de regeringen aan weerszijden van de Atlantische Oceaan om de ideologische tegenstellingen te vervangen door concrete beleidsmaatregelen. Voorbeelden daarvan zijn de samenwerking ten aanzien van de Iraanse nucleaire ambities en de Syrische terugtrekking uit Libanon. De trans-atlantische relaties zijn inmiddels aanzienlijk verzakelijkt, aldus de auteurs. Zij pleiten, onder verwijzing naar eerdere ontwrichtende gebeurtenissen in de relaties, voor een gemeenschappelijke nieuwe agenda voor Europa en Noord-Amerika. Het tiental agendapunten dat zij voorstellen, zijn onderwerpen die ook op de tafel van de Verenigde Naties niet zouden misstaan. Enige voorbeelden daarvan zijn: de gevaarlijke situatie in het Midden-Oosten, non-proliferatie, en versterking van de rol van de VN als primaire organisatie bij internationale crises. men op het gebied van democratie en mensenrechten worden onderschreven. Het zou in 2009, tijdens het zestigjarige bestaan van de NAVO, kunnen worden aangenomen. 1 Bovenstaande gedachten zijn aantrekkelijk en wellicht ook noodzakelijk, maar zijn ze ook realistisch en praktisch uitvoerbaar? De volgende Amerikaanse regering, van welke signatuur dan ook, zal bijvoorbeeld het probleem- Guantánamo nog steeds op haar bordje aantreffen. Het dossier is inmiddels een probleem van de eerste orde geworden. Sluiting van de gevangenis is het impliciete streven van de huidige regering. Bevriende regeringen wordt voorzichtig gevraagd gedetineerden over te nemen. Veel positieve reacties hierop zijn nog niet genoteerd. De Amerikaanse regering die in 2009 aantreedt, moet met een oplossing komen van dit nijpende vraagstuk. De uitzonderlijke situatie op het eiland kan niet eeuwig voort blijven bestaan. De oplossing zal om praktische redenen waarschijnlijk niet bestaan uit onmiddellijke sluiting van het cellencomplex. Een geleidelijke, pragmatische benadering, met berechting van de gedetineerden volgens maatstaven die voor iedere Amerikaanse burger gelden, lijkt het meest waarschijnlijke scenario. Mede om bovengenoemde reden ligt het niet voor de hand dat een nieuw Atlantic Charter met verwijzing naar gedeelde waarden op het gebied van democratie en mensenrechten voor 2009 gereed is. Er is een onderwerp dat echter het hart van de trans- Atlantische relatie raakt. Volgens de auteurs betreft dit de noodzaak van de herbevestiging dat mensenrechten en democratie onlosmakelijk deel uitmaken van het bondgenootschap. De gebeurtenissen rond de Abu Ghraibgevangenis en Guantánamo Bay hebben het imago van de VS als traditionele voorvechter van democratie en mensenrechten ernstig beschadigd. Ook tijdens het programma van de Atlantische Commissie met Jim Townsend (Atlantic Council of the United States) over de wenselijkheid van een nieuw Strategisch Concept voor de NAVO, waarin van oudsher de internationale veiligheidssituatie wordt geanalyseerd, kwam deze gedachte ter sprake. Met veel verve betoogde Townsend dat een nieuw Strategisch Concept zou moeten beginnen met een nieuw Atlantic Charter, een leerstuk waarin de gedeelde waarden en nor- Bram Boxhoorn 1. Zie voor een uitgebreid verslag de rubriek Achteraf in dit nummer

5 Ap: 2007nr7/4 Afrika verdient meer aandacht Een interview met generaal-majoor der mariniers b.d. Patrick Cammaert David den Dunnen Voorafgaand aan de lezing die generaal Patrick Cammaert op 4 september hield voor de Atlantische Commissie en de Koninklijke Vereniging ter Beoefening van de Krijgswetenschap, had de redactie van Atlantisch Perspectief een gesprek met hem. Cammaert, die onder meer commandant was van de VN-vredesmacht in Ethiopië en Eritrea (UNMEE) en van de oostelijke divisie van de VN-missie in Congo (MONUC), ging nader in op de crises in Darfoer en de Hoorn, op Afrika s zones van wetteloosheid en op Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen. De VN-Veiligheidsraad nam afgelopen zomer een resolutie aan die een hybride VN-Afrikaanse Unie-vredesmacht creëert voor Darfoer: UNAMID (United Nations-African Union Mission in Darfur). Op papier heeft de vredesmacht een behoorlijk mandaat gekregen: zij zal onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest toezien op de naleving van het vredesakkoord voor Darfoer en de burgers beschermen. Commentatoren waren echter niet onverdeeld enthousiast: Jane s Defence Weekly ( ) schreef: UNAMID alone will not end the conflict. It aims to provide a secure environment for talks. Welke verwachting hebt u van deze missie? Wat is de kans op succes? Over het mandaat zijn de meningen verdeeld. Er zijn er die zeggen dat de internationale gemeenschap door de knieën is gegaan voor de Soedanese regering, dat men als het ware toe heeft gegeven aan de geweldsspiraal die door Khartoem in gang is gezet. Er zouden onvoldoende waarborgen zijn om ook de regering aan te pakken als dat moet. Anderen zeggen: met dit mandaat kun je best uit de voeten. Ik behoor tot de laatste categorie. We hebben nu enkele jaren gesproken over Darfoer: de secretaris-generaal van de VN heeft er al begin 2004 aandacht voor gevraagd. Nu, eind 2007, ligt er een Veiligheidsraadresolutie met een mandaat onder Hoofdstuk VII to protect civilians tegen een op handen zijnde dreiging van fysiek geweld. Dit is een belangrijk mandaat voor de missie. Tegelijkertijd moet de hybride macht een omgeving creëren waardoor verdere onderhandelingen tussen de regering en de rebellen mogelijk zijn om een uiteindelijke oplossing te bewerkstelligen. De vredesmacht zelf kan de oplossing niet brengen, er moet een politieke oplossing komen. Maar om die te bereiken, moet eerst het geweld stoppen, en daartoe is een troepenmacht nodig met een breed mandaat. De man van UNAMID kunnen het probleem niet oplossen, net zomin als allerlei problemen in Congo niet door de VN opgelost kunnen worden. Het moet gedaan worden door de mensen zelf, ook in Soedan. De VN kan hier echter wel bij helpen. Men lijkt in Khartoem wel te beseffen dat de missie noodzakelijk is: de regering heeft ermee ingestemd. De internationale gemeenschap heeft natuurlijk wel grote druk uitgeoefend op de Soedanese regering om in eerste instantie met een VN-macht in te stemmen, wat zij altijd geweigerd heeft. Uiteindelijk heeft men het compromis gevonden van de hybride VN-AUmacht. Waar weer gelijk een voorbehoud bij werd gemaakt: er mogen geen westerse troepen aan deelnemen. Daar wordt op dit moment over gesproken, wat uiteindelijk zou kunnen betekenen dat er in de logistiek en ondersteuning wel westerse eenheden opgenomen kunnen worden, maar niet in de gevechtseenheden. Als het aan Khartoem ligt bestaan deze laatste uitsluitend uit Afrikaanse troepen. De ondersteunende troepen zouden dus door de NAVO of de Europese Unie geleverd kunnen worden? Ja, of door de VN. De NAVO zie ik niet direct in Soedan opereren.

6 Maar de NAVO en de EU zijn toch al werkzaam geweest in Soedan? De NAVO verzorgde voor de African Union Mission in Sudan (AMIS II) een luchtbrug voor troepen en materieel; de EU leverde civiele ondersteuning voor de Afrikaanse Unie. Ja, maar dat is wat anders: dat is niet zozeer onder de NAVO-vlag, in de zin dat de NAVO als zodanig zou opereren in Darfoer. Intern is de NAVO hierover verdeeld: de Fransen bijvoorbeeld willen dat helemaal niet. De EU: prima. Maar de NAVO in Afrika ligt moeilijker. De gevechtseenheden moeten uitsluitend door de Afrikaanse landen geleverd worden. De aansturing is een ander punt: het geheel staat onder leiding van de Afrikaanse Unie-force commander, maar wordt verder aangestuurd door de VN. Een diffuus geheel dus, maar zo is het voorlopig afgesproken. De VN overlegt nauw met de AU over wat er moet gebeuren. De oud-minister van Buitenlandse Zaken van Congo- Brazzaville is de Special Representative of the Secretary General; de AU-force commander, generaal Martin Agwai uit Nigeria, was mijn plaatsvervanger toen ik militair adviseur van de SG was: de beste die ze hebben kunnen krijgen. Het is dus een nieuw fenomeen, zo n hybride Afrikaanse Unie-VNmacht. Het loopt nog niet echt storm van de aanmeldingen. Welke landen worden verwacht de meeste troepen te zullen leveren? Er zijn al wat toezeggingen gedaan door de Afrikanen. De landen die tot deelname aan de missie in staat zijn, zijn bijvoorbeeld Nigeria, Rwanda, Kenia, Burundi, Oeganda, Guinee-Bissau en Ghana. Maar het is niet eenvoudig: de VN is gewoonlijk de organisatie die missies strategisch aanstuurt; de Afrikaanse Unie is daar veel minder voor toegerust. Het zal dus niet meevallen om het allemaal operationeel te krijgen. Denkt u dat ze de deadlines gaan halen? Ik hoop het. Maar meestal loopt men wel iets vertraging op; het zou me niet verbazen als dat bij de Afrikaanse eenheden helemaal het geval zou zijn. Er is nog een ander probleem. In het conflict in Darfoer zie je dat de Soedanese regering voortdurend wordt beschuldigd van het aanvallen en bombarderen van dorpen, en het steunen van de Janjaweed. Met andere woorden: de regering wordt dus rechtstreeks beschuldigd van het steunen van een partij in het conflict. Daarnaast zijn er nog tal van rebellenorganisaties. Maar als je kijkt naar het mandaat (bescherming van burgers die bedreigd worden) staat er niet bij waar die bedreiging vandaan komt! Deze kan van criminelen komen - van wie dan ook. Het zou echter ook kunnen betekenen dat de VN-AU-macht direct in confrontatie komt met regeringstroepen. En dan is het interessant om te zien hoe de commandant van de Cammaert als commandant van de United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE) met een Ethiopische sectorcommandant in 2001 (foto: J. Aramburu, UN Photo)

7 Ap: 2007nr7/6 missie gaat reageren, want dit kan natuurlijk verregaande politieke consequenties hebben. Dat zien we elders ook ik heb het in mijn eigen missie in Congo gezien: er komt een moment dat de commandant op het punt komt dat hij op moet treden: het is dan ja of nee. Wat doe je dan? Loop je weg? Stel je je dan ineens neutraal op? Dat heeft voor de geloofwaardigheid van de missie verregaande consequenties. Je ziet de krantenkoppen al voor je: de regering valt aan, en de VN staat erbij en kijkt ernaar. Dat hoef je maar één keer te doen het is fataal voor de geloofwaardigheid van de missie. En daar moet men zich rekenschap van geven. Ik heb tot op heden nog niemand die vraag horen stellen laat staan het antwoord geven. Maar dat antwoord moet glashelder zijn. Het moet tijdig besproken worden binnen de VN en binnen de missie, en aan de pers worden uitgelegd. Dat legt tegelijk druk op de regering in Khartoem. De Amerikanen stellen dat het terreurnetwerk Al-Qaeda de Hoorn van Afrika als uitvalsbasis gebruikt. Het Amerikaanse Central Command voert er al operaties uit, in Somalië hebben de VS het Ethiopische leger gesteund. Maar hoe overtuigend is de Amerikaanse bewering? Kunnen zij steun van de publieke opinie verwachten? De band tussen Saddams Irak en Al-Qaeda werd uiteindelijk niet overtuigend bewezen. In hoeverre zou de Amerikaanse inschatting van de terreurdreiging vanuit de Hoorn wel realistisch zijn? Ik ken de intelligence niet, maar ik kan wel een meer algemeen antwoord geven. De vraag is of de inmenging van de Amerikanen en Ethiopiërs in Somalië gericht was tegen het terrorisme, of tegen fundamentalistische moslims, die streden tegen de regering. Maar de Amerikanen zeggen: die gemeenschap is een broedplaats voor terrorisme. We moeten het bij de wortel aanpakken. Daar moeten we erg mee oppassen: zo direct zien we overal broedplaatsen. Je kunt Nederland ook wel als broedplaats afschilderen; we zagen onlangs dat allerlei oorlogsmisdadigers in tal van opvangcentra in Nederland zitten. Zijn wij dan ook een broedplaats voor terrorisme? Ik wil dergelijke termen toch met enige terughoudendheid en voorzichtigheid gebruiken. Maar het Afrikaanse continent is wel een kwetsbare plek vanwege de vele staten die zich in een moeilijke positie bevinden: vanwege de poreuze grenzen, vanwege het gemak waarmee wapens worden verhandeld, enzovoort. Het is natuurlijk een gebied waar je je goed kunt verbergen en je je kunt voorbereiden op zaken die het daglicht niet kunnen verdragen. Ik heb daarom al vaker gezegd: we moeten meer aandacht besteden aan Afrika als het gaat om veiligheid. Hoe ziet u de rol van de Verenigde Staten? Zij hebben de publieke opinie tegen: ze voeren niet alleen bombardementen uit in Somalië en helpen Ethiopië dat land binnen te vallen, maar voeren ook het Sahara-brede Counter-Terrorism Partnership uit, kortom: voor veel Afrikanen zitten de Amerikanen overal. De Amerikanen steunen de Ethiopiërs al heel lang, omdat zij vinden dat Ethiopië met zijn lange grens met Somalië een belangrijke connectie heeft met dat land. De Amerikanen vrezen dat islamitisch fundamentalisme voet aan wal krijgt in Somalië en dat het over zal slaan naar Ethiopië. Ik kan me dus voorstellen dat zij daar met argusogen naar kijken. Dat wil niet zeggen dat je Ethiopië actief zou moeten steunen als het gaat om militaire operaties in Somalië. Na het echec van de Amerikaanse intel over massavernietigingswapens in Irak is het publiek natuurlijk wel enigszins wantrouwend wanneer er weer wordt gesteld dat er informatie is die het een en ander beweert. Ze hebben de schijn dus tegen. Ja, ik ben daar wel wantrouwend over. De Verenigde Staten hebben zich in Irak in een avontuur gestort gebaseerd op rapporten die hetzij niet bestonden, hetzij incorrect waren. Dus is het ook niet onlogisch dat mensen wantrouwend worden wanneer men weer met nieuwe verhalen komt over terroristische broedplaatsen. Bij de conflicten in Afrika wordt er steeds vaker op de regionale aspecten gewezen: bij het conflict in Darfoer steken rebellen de grens met Tsjaad en de Centraal Afrikaanse Republiek over, en vice versa: Tsjadische rebellen gebruiken Darfoer als uitvalsbasis om hun eigen regering te bestoken. De EU gaat met een man sterke vredesmacht naar deze grensstreek om de vluchtelingen te beschermen. Sommigen stellen dat er regionale zones van wetteloosheid ontstaan in Afrika. Wat vindt u hiervan? Die zones van wetteloosheid in Afrika ontstaan niet, die zijn er al. Er zijn hele regio s in Congo, en in hele delen van Afrika waar de regeringen niet vertegenwoordigd zijn - het Een vredesmacht is ook zo n groot gebied. Het wordt op kan de oplossing dit moment echter wel versterkt door wat er niet brengen, zich onder meer in Darfoer afspeelt. Laten de mensen moeten we niet vergeten dat de partijen die daar het zelf doen opereren, met hun vee over het hele gebied van Mauretanië tot aan Oeganda heen en weer trekken - het zijn immers nomaden. Dus is het ook niet raar dat de conflicten grensoverschrijdend zijn. Darfoer is een voedingsbodem voor mensen die een grotere rol wensen in de regio, afscheiden willen, of vinden dat ook Darfoer moet delen in de rijkdom van Soedan. Er komen daarnaast grote vluchtelingenstromen op gang: die houden niet bij de grens op. Waarmee het conflict zich ook meteen aan de andere kant van de grenspaal begeeft. Het probleem vloeit dus voort uit de indeling van de etnische groeperingen in Afrika. De grenzen zijn toentertijd door de westerse mogendheden dwars door de etnische groepen heen getrokken, vandaar dat je in Oegan-

8 Ap: 2007nr7/7 da en Rwanda Hutu s en Tutsi s hebt, maar ook in Congo. En dat stroomt over en weer: in de jungle zie je de grens niet Een tijdje kan het goed gaan, maar dan ontstaan er weer allerlei factoren die problemen veroorzaken: door de oprukkende woestijn komen bijvoorbeeld veehouders in conflict met mensen die landbouw bedrijven. In een willekeurig land onderdrukt een dictator een bepaalde groep, rebellen mengen zich er vervolgens in, familierelaties spelen een rol, en zo verweeft het zich - daarom zijn de conflicten ook zo complex. De problemen vinden hun oorzaak in de tribale systemen en de etnische verschillen in Afrika; de conflicten zijn vaak niet religieus geënt. In Darfoer zijn de betrokkenen allemaal moslim: het zijn de Arabische moslims tegen de zwarte moslims. Het gaat vaak om de verdeling van de welvaart, waarmee we op een van de hoofdproblemen van Afrika komen: armoede. Waarom zijn er in Soweto onlusten? Omdat ze er nog steeds geen stromend water, geen riolering en geen elektriciteit hebben, dertien jaar na het einde van de Apartheid. Mensen willen meedelen in de rijkdom van anderen. Zolang dat niet gebeurt, ontstaan er steeds grotere bevolkingsgroepen die geen perspectief hebben. En als er dan ook nog wapens voorhanden zijn Maar hoe moeten de problemen tegemoet getreden worden? De Amerikanen zeggen: een regionaal probleem heeft een regionaal antwoord nodig. Zij hebben het Africa Command (AFRICOM) opgericht dat het hele continent bestrijkt. Maar zij komen van buitenaf. Is het niet beter de Afrikanen zelf te ondersteunen in het tegemoet treden van de problemen? Absoluut. De Afrikanen moeten het uiteindelijk zelf doen. Ik ben er voorstander van om de Afrikaanse Unie er nauw bij te betrekken. De AU beschikt bijvoorbeeld over een standby-troepenmacht, de zogeheten East African Brigade. De Afrikaanse Unie heeft wel capaciteiten op het gebied van planning, maar de mogelijkheden voor strategische leiding van een missie staan nog in de kinderschoenen. De steun van de VN aan de AU is nog niet voldoende, terwijl deze wel hard nodig is. De mensen ter plaatse moeten erbij betrokken worden, ze verdienen onze ondersteuning. Daarnaast hebben hun krijgsmachten training nodig. Nederland levert in Burundi in dat kader een bijdrage aan Security Sector Reform. Maar conflicten zijn uiteindelijk meestal niet militair op te lossen: partijen moeten met elkaar om de tafel gaan zitten. Ziet u een rol voor de NAVO in Afrika weggelegd? Zou er concurrentie kunnen ontstaan met de EU? Er zijn tal van mogelijkheden voor de NAVO en de EU in Afrika. Het probleem is dat westerse landen het ver van huis niet lang kunnen volhouden, uitzonderingen daargelaten. Ik zou het toejuichen als Nederland een bijdrage zou leveren in Darfoer. Nu zijn het vooral de niet-westerse lidstaten die deelnemen aan dergelijke VN-missies. De internationale gemeenschap zou als geheel haar betrokkenheid moeten tonen. Atlantisch perspectief Ap: Tijdschrift voor internationale betrekkingen en veiligheidspolitiek Ik neem een jaarabonnement en ontvang acht nummers van Atlantisch Perspectief voor 23,50. Ik word begunstiger en ontvang voor 39,50 per jaar naast Atlantisch Perspectief alle overige publicaties gratis of tegen korting, evenals uitnodigingen voor bijeenkomsten van de Atlantische Commissie Ik word lid van Jonge Atlantici en ontvang Atlantisch Perspectief, de overige publicaties (gratis of tegen korting), plus de uitnodigingen voor de bijeenkomsten van Jonge Atlantici en de Atlantische Commissie, voor de introductieprijs van 20,- per jaar Ik neem een studentabonnement en ontvang acht nummers van Atlantisch Perspectief voor 18,50 per jaar. Welkomstgeschenk: Allies or Aliens? George W. Bush and the Transatlantic Crisis in Historical Perspective door Sebastian Reyn. U kunt deze bon opsturen naar de Atlantische Commissie, Antwoordnummer 304, 2500 EB, Den Haag (geen postzegel nodig) Ap: THEMANUMMER: VEILIGHEID IN AFRIKA omcirkelen wat u wenst Naam : Postcode/woonplaats: Adres: Bon:

9 Ap: 2007nr7/8 Africa Command Het juiste idee op het juiste moment? Mark Bellamy Behalve de operaties in Irak en Afghanistan hebben maar weinig Amerikaanse initiatieven zoveel aandacht getrokken - of zoveel vragen opgeroepen - als de aankondiging van president George W. Bush in februari dit jaar dat de Verenigde Staten een nieuw regionaal commando zullen oprichten voor Afrika. De meesten zijn het er in Washington DC wel over eens dat Africa Command (AFRICOM) het juiste idee op het juiste moment is. Minder overeenstemming is er echter over de vraag hoe het nieuwe commando gestructureerd en bemand dient te worden, waar de middelen vandaan moeten komen en waar het hoofdkwartier gevestigd zal worden. Deze vragen dienen echter beantwoord te worden vóór de streefdatum voor oprichting van AFRICOM als volwaardig unified combatant command, te weten eind Ook is het belangrijk dat duidelijker wordt wat de reikwijdte van AFRICOM s missies zal zijn. Oorlogsvoering en kinetische operaties zullen niet hoog op het lijstje van waarschijnlijke taken staan. In plaats daarvan heeft president Bush meer soft power-taken voor het commando aangekondigd: de focus zal liggen op gemeenschappelijke doelen van ontwikkeling, gezondheidszorg, onderwijs, democratie en economische groei voor Afrika. De ontwikkeling van wat een senior Pentagon-medewerker omschreef als een commando zonder precedent in de Amerikaanse geschiedenis; een commando dat even uniek en divers is als Afrika zelf, confronteert militaire en civiele planners intussen met een reusachtige uitdaging. Meer Amerikaanse aandacht voor Afrika Waarom hebben de Verenigde Staten eigenlijk voor dit moment gekozen om zo n ambitieus experiment in Afrika te beginnen? Het antwoord is gedeeltelijk van praktische aard. 25 jaar lang werd de relatief beperkte betrokkenheid van het Pentagon bij Afrika verdeeld over drie commando s: European Command (EUCOM) was verantwoordelijk voor Noord- en het grootste deel van sub-sahara- Afrika, Central Command (CENTCOM) leidde operaties in de Hoorn, en Pacific Command (PACOM) hield toezicht op de regio rond Madagaskar en de eilandstaten in de Indische Oceaan. Een gedateerd concept en een overblijfsel van de Koude Oorlog, verklaarde Defensieminister Gates over deze opdeling van Afrika onder militaire hoofdkwartieren voor welke het continent geen hoofdzaak was. Het onder één commando brengen van heel Afrika met de uitsluitende focus op de Afrikaanse problemen en mogelijkheden, was een hervorming die lang op zich had laten wachten. Er was echter wel een krachtige impuls van oud-minister Donald Rumsfeld voor nodig, in zijn laatste weken in functie, om de nodige bureaucratische veranderingen in de Amerikaanse overheidsorganen tot stand te brengen. Bezien vanuit een meer algemeen perspectief is de oprichting van AFRICOM simpelweg het meest recente grote beleidsinitiatief van de regering-bush dat het groeiende belang van Afrika voor Amerika erkent. Halverwege zijn eerste termijn lanceerde president Bush het grootste internationale initiatief ooit van Amerika op het gebied van gezondheidszorg: een noodplan om HIV/AIDS te bestrijden. Het was duidelijk dat Afrika de belangrijkste ontvanger zou worden van het vijf jaar durende, 15 miljard dollar kostende President s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR). Dit omvangrijke plan voor de Afrikaanse gezondheidszorg was er de belangrijkste oorzaak van dat de officiële Amerikaanse ontwikkelingshulp aan Afrika meer dan verdrievoudigde tussen 2000 en Tegelijkertijd stelde de regering voor om de Amerikaanse uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking in Afrika sterk uit te breiden, door middel van de nieuw opgerichte Millennium Challenge Corporation (MCC). De doelstelling van deze organisatie is om die regeringen in Afrika te identificeren die vooruitgang boeken in de ontwikkeling

10 Ap: 2007nr7/9 van de rechtsstaat, die investeren in de ontwikkeling van hun bevolkingen en die economische vrijheid bevorderen. Deze landen ontvangen dan ruimhartige financiële bijstand om deze hervormingen te kunnen voortzetten. Het PEPFAR en de MCC zijn twee van de belangrijkste humanitaire en ontwikkelingsinitiatieven in Afrika die de VS ondernemen. Ze genieten steun van zowel Democraten als Republikeinen in het Congres, deels ook omdat de omvangrijke toename van de financiële uitgaven verbonden zijn aan strikte regels die waarborgen hoe effectief het geld ter plaatse wordt besteed. Afrika als veiligheidsuitdaging Deze nieuwe betrokkenheid bij Afrika gaat samen met een toegenomen besef in Washington dat de veiligheidsproblemen in Afrika een wereldwijde dimensie hebben. De aanslagen van Al-Qaeda op de Amerikaanse ambassades in Oost- Afrika van 1998 worden tegenwoordig geduid als onderdeel van een wereldwijde campagne van de terreurorganisatie die leidde tot de aanslagen van 11 september 2001 op Amerikaans grondgebied. (Osama Bin Laden opereerde vanuit Soedan vóór de aanslagen in Oost-Afrika.) Het vooruitzicht dat internationale terroristen hun toevlucht nemen tot de nauwelijks gecontroleerde of zelfs onbestuurde gebieden in Afrika, wordt als een concrete dreiging beschouwd door de VS en hun bondgenoten. Wetteloosheid en extremistisch geweld in Somalië, aanvallen op de internationale scheepvaart voor de Somalische kust, geweld in de olieproducerende Nigerdelta, en groeiende onveiligheid in de wateren van de Golf van Guinea (West-Afrika) raken direct aan de belangen van de Verenigde Staten en andere niet-afrikaanse landen. Afrika voorziet nu al in 30 procent van de olie-import van China. De VS zullen tegen 2010 voor 25 procent van hun geïmporteerde olie afhankelijk zijn van Afrika. Veel van deze olie komt uit regio s die gekenmerkt worden door chronische instabiliteit en wankel bestuur. En dan zijn er nog Afrika s interne conflicten. Sinds de Rwandese genocide van 1994 is het voor Amerika en de rest van de wereld eigenlijk niet mogelijk geweest om de Afrikaanse conflicten - die ooit als puur intern werden afgedaan - te negeren. Het collectieve geweten van de democratieën in de wereld reageert wanneer miljoenen burgers worden gedood in burgeroorlogen in Soedan en de Democratische Republiek Congo, of wanneer staten in West-Afrika falen en de wereld toeschouwer is van het lijden van hun bevolkingen. Naast humanitaire drama s bestaat er ook het gevaar dat instabiliteit op deze schaal kansen biedt aan terroristen of, nog waarschijnlijker, aan internationale criminele organisaties die wapens, drugs, of mineralen smokkelen of illegale diensten verlenen. Bloeddiamanten zijn bijvoorbeeld een onderdeel van dit probleem. Exponentieel toenemende illegale handel in tropisch hardhout en edelmetalen was bijvoorbeeld de drijvende kracht achter de langdurige burgeroorlog in Congo. Dat het criminele elementen op een dag daadwerkelijk lukt om hun eigen gebied in Afrika in te nemen, mogelijk met medewerking van corrupte politieke elites, is een gevaar met mogelijk internationale gevolgen. Het officiële standpunt van Washington ten aanzien van de Afrikaanse veiligheidsuitdagingen verschilt wezenlijk van dat van slechts een jaar of tien geleden. In een van de belangrijkste beleidsdocumenten op dit gebied, de Nationale Veiligheidsstrategie (National Security Strategy) van de Verenigde Staten van 2002, verklaarde de regering-bush dat zwakke staten ( ) een even groot gevaar kunnen vormen voor ons nationaal belang als sterke staten. Armoede verandert de armen niet in terroristen of moordenaars. Maar armoede, een zwakke overheid en corruptie kunnen er wel toe leiden dat zwakke staten thuisbasis worden van terreurnetwerken en drugskartels. De Veiligheidsstrategie merkte verder op dat in Afrika beloften en kansen hand in hand gaan met ziekten, oorlog en dramatische armoede. Dit bedreigt zowel de essentiële waarden van Amerika, het waarborgen van de menselijke waardigheid, als onze strategische prioriteit, het bestrijden van het terrorisme. Zowel de Amerikaanse belangen als principes leiden daarom in dezelfde richting: wij moeten samen met anderen werken aan een Afrikaans continent dat leeft in vrijheid, vrede en groeiende welvaart. Ook Afrikaanse leiders worstelen met de groeiende strategische kwetsbaarheid van hun continent. Zij leggen nu ook een nieuwe wil aan de dag om de veiligheidsproblemen zelf het hoofd te bieden. Deze volhardendheid wordt weerspiegeld in de transformatie van de De eerste commandant van AFRICOM, generaal William E. Ward (foto: AFRICOM, Pentagon)

11 Ap: 2007nr7/10 Organisatie van Afrikaanse Eenheid (OAU) tot Afrikaanse Unie (AU). Een belangrijk aspect van deze verandering, die is vastgelegd in het nieuwe AU-Handvest en wordt bevestigd door de Afrikaanse leiders, is de aanvaarding van collectieve verantwoordelijkheid voor het bevorderen van de democratie, het vormgeven van goed bestuur, het beschermen van de mensenrechten, en het beheersen van crisissituaties en conflicten over het gehele continent. De plannen van de AU zijn zeer ambitieus, en het is daarom ook wel begrijpelijk dat vooruitgang tot nu toe voornamelijk bestaat uit bemoedigende taal en symbolische besluiten. Hoe dan ook: het debat in Afrika is veranderd. Er ontstaat een nieuwe bereidheid om gezamenlijk politieke en veiligheidsuitdagingen aan te pakken die vroeger als een probleem voor de individuele, soevereine staten werden beschouwd. De missie van AFRICOM Het is de bedoeling dat AFRICOM de Afrikaanse Unie aanvult en ondersteunt bij de uitvoering van de Afrikaanse ambities. Het voorstel is dat het commando dit door middel van training van en samenwerking met de Afrikaanse militaire partners doet, om zo de Afrikaanse krijgsmachten beter in staat te stellen de missies die de Afrikaanse autoriteiten hun opdragen, uit te voeren. Een van de hoofddoelen in de strategie van het Pentagon (zoals uiteengezet in de Quadrennial Defense Review, QDR van 2006) is om partnerschapscapaciteiten op te bouwen. Vooral in Afrika is de noodzaak voor zulke capaciteitsopbouw urgent. Om die reden voeren de VS ook al enkele jaren bilaterale programma s uit om de Afrikaanse krijgsmachten op te waarderen en te professionaliseren. Afhankelijk van de manier van berekenen wordt er nu jaarlijks ongeveer 250 miljoen dollar uitgegeven aan activiteiten zoals het trainen van Afrikaanse militairen om grensbewaking en maritieme controles uit te voeren, om deel te nemen aan vredesoperaties, om humanitaire en noodhulp te verlenen, en om taken van openbaar bestuur uit te voeren. AFRICOM zal deze zeer uiteenlopende taken verenigen in één enkele bevelstructuur, en zal zo de nodige impulsen kunnen geven en middelen kunnen leveren. Een mogelijk voorbeeld van samenwerking tussen de AU en AFRI- COM is het plan van de eerste om subregionale standby-brigades op te richten, die getraind en uitgerust moeten worden om deel te kunnen nemen aan peacekeeping kort nadat daartoe de opdracht wordt gegeven. Hoewel de uitvoering van dit project langzamer gaat dan voorzien, blijft het een essentieel onderdeel van het Afrikaanse streven om locale capaciteiten te ontwikkelen om veiligheidsproblemen tegemoet te treden. Ik verwacht dat AFRICOM welwillend en ruimhartig zal reageren op een verzoek van de AU om de oprichting van de standby-brigades te ondersteunen. AFRICOM zal zich op minder bekend terrein begeven door zich te richten op wat de QDR preventieve maatregelen noemt. Dit zijn grofweg het beleid en de activiteiten die de wortels van de sociale instabiliteit en daarmee van de conflicten in Afrika aanpakken. Een van de belangrijkste vooronderstellingen bij de opzet van AFRICOM was dat als het commando op de juiste wijze wordt vormgegeven, het de Afrikaanse regeringen zou kunnen helpen te voorkomen dat problemen crises worden, en crises catastrofes. Met deze doelstelling begeeft AFRICOM zich op een terrein waar diplomaten en ontwikkelingswerkers aanzienlijk vertrouwder mee zijn dan militairen. De oprichters van AFRICOM erkenden dit en ontwikkelden om die reden een unieke commandostructuur. Hierin maken civiele functionarissen volledig deel uit van de bevelstructuur en krijgen zij de nodige bevoegdheden om beleid te kunnen maken en uit te voeren. Een medewerker van het State Department met de rang van ambassadeur zal gaan dienen als een van de eerste plaatsvervangers van de vier sterrengeneraal die AFRICOM-commandant wordt. Deze diplomaat zal een buitengewoon belangrijk onderdeel van de bevelstructuur gaan leiden, namelijk het Directoraat voor Civiel-Militaire Activiteiten. Dit onderdeel wordt verantwoordelijk voor vrijwel alle ondersteuning die het commando uit gaat voeren op het gebied van capaciteitsopbouw van de Afrikaanse krijgsmachten, humanitaire hulp, projecten voor het uitoefenen van openbaar bestuur en initiatieven op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Het directoraat zal worden bemand door een combinatie van militair personeel en experts uit civiele organisaties, zoals Buitenlandse Zaken, het United States Agency for International Development (USAID), Financiën, Justitie, Energie, Binnenlandse Veiligheid (Homeland Security) en andere. Door de omvangrijke middelen van het Pentagon zo samen te laten gaan met civiele AFRICOM krijgt meer expertise, is het de verwachting dat AFRIsoft power-taken dan COM veel bredere partnerschappen kan ontwikkelen en nauwer andere Amerikaanse betrokken kan zijn bij combatant commands de Afrikaanse samenleving dan elk ander militair commando zou kunnen. Vanwege de nadruk op conflictpreventie en preventieve maatregelen zal AFRICOM niet primair worden vormgegeven als gevechtsmachine. Het voorbereiden van gevechtsoperaties zal geen prioriteit hebben. Hoewel Africa Command wel in staat zal zijn om Amerikaanse troepen in Afrika op te roepen en in te zetten, mocht dit nodig zijn, is de verwachting dat dit daadwerkelijk zal gebeuren klein. Omdat conventionele militaire operaties in Afrika alleen in uitzonderlijke omstandigheden worden verwacht, bestaat er op dit moment geen voornemen om meer gevechtseenheden te stationeren op het Afrikaanse continent buiten het kleine aantal dat sinds 2003 aanwezig is in Djibouti. Het is echter wel de bedoeling dat

12 AFRICOM een aanzienlijk hoofdkwartier op Afrikaanse bodem krijgt. Over de precieze omvang en locatie ervan moet nog beslist worden. Ondanks het voornemen geen extra gevechtstroepen in Afrika te stationeren, zal een belangrijk deel van AFRICOM s missie bestaan uit het bestrijden van terrorisme en terreurgerelateerd extremisme. Het is daarbij zeer waarschijnlijk dat de leiding van AFRICOM eerst naar de Afrikaanse partners zal kijken om op te treden tegen een bepaalde dreiging, en dat de Afrikanen dan hetzij alleen, dan wel in samenwerking met de Amerikanen optreden. Een belangrijke gedachte achter de oprichting van het Africa Command is echter wel dat, indien nodig, het commando alleen moet kunnen optreden om bedreigingen voor de VS en hun bondgenoten te neutraliseren. Kritiek en problemen Zoals verwacht kon worden, ondervindt de ontwikkeling en de opbouw van een nieuw en onconventioneel unified combatant command enige kritiek en weerstand, en wel vanuit verschillende hoeken. Zo zijn er binnen het Pentagon de nodige twijfels gerezen. Nu Donald Rumsfeld, de drijvende kracht achter AFRICOM, uit beeld is, en ook Peter Pace als voorzitter van de Verenigde Chefs van Staven vertrokken is, zijn de sceptici naar voren getreden om kritiek te uiten op sommige fundamentele uitgangspunten van Africa Command. Sommige krijgsmachtdelen maken bijvoorbeeld bezwaar tegen het vooruitzicht dat zij een deel van hun middelen en zeggenschap zouden moeten overdragen aan het nieuwe commando. De voorlopige kostenramingen voor oprichting van het commando hebben bij de Verenigde Chefs van Staven de vraag opgeroepen of AFRICOM bij nader inzien niet wat te ambitieus is. Er wordt gezegd dat de nieuwe voorzitter van de Verenigde Chefs, admiraal Michael Mullen, wel eens geneigd zou kunnen zijn tot inkrimping of vertraging van AFRICOM. Een andere bron van zorg zijn de gemengde reacties die AFRICOM heeft ontvangen van verschillende organisaties en instellingen in Washington. Hoewel weinigen ontkennen dat het uitgangspunt van één bevel met een uitsluitende focus op Afrika een goede zaak is, is de precieze rol en structuur van het commando nog onderwerp van een felle discussie. Het Pentagon en het State Department zijn het tot nu toe niet eens over de locatie en samenstelling van het hoofdkwartier in Afrika. Een voorstel van Defensie om vier Regional Integration Teams op te richten met een gemengde samenstelling van functionarissen van het Pentagon, State, USAID en anderen, en deze te vestigen in vier verschillende Afrikaanse hoofdsteden, heeft naar verluid de vrees gewekt dat onderdelen van de Amerikaanse bureaucratie in Afrika met elkaar gaan concurreren. State zal erop aandringen dat de leiding van alle AFRICOMactiviteiten die geen gevechtshandelingen zijn, in handen blijven Een Amerikaans amfibisch vaartuig tijdens een training voor de kust van Ghana. Sommige Afrikanen vrezen een militarisering van de Amerikaanse activiteiten in Afrika (foto: C. Williams, Pentagon)

13 Ap: 2007nr7/12 van een ambassadeur. Wat de precieze verhouding is tussen AFRI- COM en het Amerikaanse ambassadenetwerk in Afrika, is een belangrijke onopgeloste vraag. Grote onenigheid dreigt ook tussen het Pentagon en de civiele agentschappen. Hoewel AFRICOM een belangrijke civiele component nodig heeft om zijn unieke taken te kunnen uitvoeren, is het volkomen onduidelijk waar de civiele organisaties personeel vandaan gaan halen om de posities binnen Africa Command te vullen. State heeft op dit moment meer dan 300 vacatures voor senior functionarissen wereldwijd en doet verwoede pogingen om nieuw gecreëerde posities in Irak en Afghanistan op te vullen. Minder dramatische gaten ontstaan er bij andere civiele organisaties. Het Amerikaanse Congres is over het algemeen nogal traag in het toestaan van grotere personeelsbestanden, afgezien van dat van de krijgsmacht, dus het is geenszins zeker dat State verreweg de belangrijkste en grootste deelnemer aan AFRICOM naast het Pentagon in staat zal zijn om aan deze exercitie bij te dragen met meer dan een handvol functionarissen. In Afrika zelf heeft het commando tot dusverre ook een nogal koele ontvangst genoten. Senior Pentagon-functionarissen hebben gedurende de afgelopen maanden samen met medewerkers van Buitenlandse Zaken en ander overheidspersoneel twee reizen gemaakt door een aantal landen in Afrika. Zij hebben briefings gehouden in Europese hoofdsteden en conferenties over AFRICOM georganiseerd in de VS, met als De ontwikkeling van doel de reacties en suggesties van niet- AFRICOM ondervindt Amerikanen te inventariseren. De voorlopige Afrikaanse reacties weerstand uit tot dusver betreffen verschillende hoeken vooral de vrees voor mogelijke militarisering van de Amerikaanse activiteiten in Afrika, bijvoorbeeld bij ontwikkelingssamenwerking. Sommige Afrikaanse functionarissen vragen zich af of het echte motief van de Amerikanen om AFRICOM op te zetten niet het verzekeren van toegang tot Afrikaanse olie en andere natuurlijke hulpbronnen is, of om de groeiende Chinese invloed in Afrika tegen te gaan. Anderen beweren dat de VS AFRICOM willen gebruiken om de wereldwijde strijd tegen het terrorisme in Afrika een nieuwe impuls te geven, ten koste van de burgerbevolking en de moslimgemeenschappen aldaar. Er is enige frustratie in Washington over wat gezien wordt als misplaatste en overdreven bezorgdheid over de bedoelingen van Africa Command. Amerikaanse officials wijzen erop dat de Afrikaanse publieke opinie in het algemeen helemaal niet vijandig is, en dat meer dan één Afrikaanse regering al enthousiast heeft voorgesteld huisvesting te willen verzorgen voor het AFRICOM-hoofdkwartier. Wat echter vaststaat, is dat het noodzakelijk is dat de Verenigde Staten hun consultaties met de Afrikaanse regeringen intensiveren, en hun communicatie met het Afrikaanse publiek verbeteren. Dit is vooral belangrijk als we denken aan het meer algemene Afrikaanse onbehagen met het Amerikaanse veiligheidsbeleid in de wereld. Er zal achterdocht blijven bestaan als Washington geen manier vindt om de Afrikanen ervan te overtuigen dat de bedoelingen van AFRI- COM goed zijn en dat het tastbare voordelen kan bieden voor de gemeenschappen in Afrika. Vooruitzichten AFRICOM dient volledig operationeel te zijn voor het einde van 2008, met een hoofdkwartier ergens op het Afrikaanse continent en ondersteunende posten in waarschijnlijk Duitsland. Er valt nog veel werk te verzetten wil die deadline gehaald worden. De meningsverschillen binnen het Pentagon over de samenstelling en de bevoegdheden van het commando moeten opgelost worden. De ambitie van Africa Command om een werkelijk unieke, overheidsbrede onderneming te zijn, moet op de een of andere manier verzoend worden met de overzeese zeggenschap van State. De tekorten aan personeel moeten aangepakt worden door het Congres. Daarnaast dienen de Afrikaanse betrokkenen overtuigd te worden van het nut van AFRI- COM, en zouden ze overgehaald moeten worden om het te steunen. Misschien is het nog wel het meest nodig om duidelijker uit te spreken wat AFRICOM s missie is. Dat het Pentagon intern gereorganiseerd moet worden om meer samenhang en focus te krijgen in zijn activiteiten in Afrika, staat buiten kijf. En dat Africa Command vindingrijk zal moeten zijn in het tegemoet treden van de Afrikaanse veiligheidsproblemen, en tegelijkertijd duidelijk zal moeten maken dat het Afrikaanse initiatieven steunt in plaats van vervangt, is ook essentieel. Maar een daadwerkelijke paradigmaverandering, namelijk het oprichten van een nieuw combatant command wiens taak het niet is om te vechten maar om dit te voorkómen, vereist aanzienlijk meer discussie, meer precisering en betere marketing voordat het een realiteit kan worden. W.M. Bellamy diende als Principal Deputy Assistant Secretary of State for African Affairs van de Verenigde Staten ( ) en Deputy Assistant Secretary of State ( ). Van 2003 tot 2006 was hij ambassadeur van de Verenigde Staten in Kenia. Vertaling: David den Dunnen De oorspronkelijke, Engelstalige versie van dit artikel vindt u op

14 Ap: 2007nr7/13 Soedan Symbiose van groepsbelang en desintegratie Anne Tjepkema Eind juli van dit jaar gaf de VN-Veiligheidsraad het groene licht voor de African Union/United Nations Hybrid operation in Darfur (UNAMID). De circa man sterke vredesmacht moet eind 2007 op gang komen en borduurt voort op de veel kleinere en weinig kansrijke African Union Mission in Sudan (AMIS). De hybride missie krijgt als taak de ondersteuning van de uitvoering van het vorig jaar in Abuja gesloten Darfur Peace Agreement (DPA) en de bescherming van de burgers in het oorlogsgebied, met als belangrijke toevoeging without prejudice to the responsibilities of the Government of Sudan. UNAMID staat los van de in 2005 gestarte United Nations Mission in Sudan (UNMIS), die man telt en als waarnemingsmissie de uitvoering van het Comprehensive Peace Agreement (CPA) tussen noord en zuid moet begeleiden. In dit artikel beoog ik de achtergronden en de samenhang van de twee conflicten in Soedan in kaart te brengen. Tevens geef ik een inschatting van de kansen op succes van beide missies. Tenslotte komt de betrokkenheid van de internationale gemeenschap, waaronder de NAVO, aan de orde. Inleiding In mei 2005 hield de Afrikaanse Unie (AU) in haar hoofdkwartier te Addis Abeba een druk bezochte pledging conference, waaraan alle grote donorlanden en de Afrikaanse troepenleveranciers van AMIS deelnamen. De VN, de NAVO en de EU werden vertegenwoordigd door respectievelijk Kofi Annan, Jaap de Hoop Scheffer en Javier Solana. Het zag er naar uit dat het doel van de conferentie, een wezenlijke versterking van de noodlijdende AMIS, met gemak zou worden gehaald. Een Senegalese diplomaat ging nog een stap verder en zei mij dat hij verwachtte dat de NAVO nu eindelijk orde op zaken zou stellen en dat de regering in Khartoem zou moeten inbinden. Twee en een half jaar later wordt opnieuw getracht de missie leven in te blazen, nu als UNAMID, onder de gezamenlijke vlag van de VN en de AU. Bij de aansturing van UNAMID zal de VN ongetwijfeld profiteren van de sinds 2005 opgebouwde ervaringen bij de opzet van UNMIS. Toch gaapt er een groot gat tussen enerzijds de kansen van slagen van de missies, en anderzijds de grote aandacht, althans in woorden, van de internationale gemeenschap. De nu al evidente aanloopproblemen van UNAMID voorspellen weinig goeds over de uitkomst van de nieuwe missie, die het wat politici ook beweren moet doen met een bijzonder afgezwakt mandaat. Vermeldenswaard is verder dat de VN het EU-initiatief heeft gesanctioneerd om een separate missie (MINUR- CAT) naar Oost-Tsjaad en de Centraal Afrikaanse Republiek (CAR) te zenden. Soedan bezit, zoals zovele voormalige koloniën, weinig opbouwelementen voor een succesvolle natiestaat. Het noorden heeft door de eeuwen heen onder invloed gestaan van Egypte, wat nauwelijks veranderde toen de Britten zich eind 19 de eeuw met dat land begonnen te bemoeien. De noordelijke bevolking ziet zichzelf als (donkergetinte) Arabieren, superieur aan de zwarte bevolking in het zuiden, waar hun voorouders de slaven vandaan haalden. Soedan werd bestuurd als een Anglo-Egyptisch condominium, waarvan het noorden en het zuiden als twee aparte gebieden werden gezien. Migratie tussen beide gebieden was niet toegestaan. Pas in 1947 erkende het Britse Foreign Office, in de aanloop naar de onafhankelijkheid in , het zuiden als deel van de natie. 2 Lang was overwogen het zuiden bij het Oost-Afrikaanse koloniale bestuur te trekken. Het westelijke Darfoer viel pas vanaf 1916 onder Khartoem; de traditionele handelsroutes vanuit dat gebied lopen naar de Libische kust. Niet alleen in het zuiden en westen zijn breuklijnen tussen bevolkingsgroepen zichtbaar. In het oosten kon vorig jaar na jaren van low-level insurgency de rebellenbeweging Eastern Front 3 met een separaat vredesverdrag worden geapaiseerd. Soedan is het grootste land van Afrika. Het heeft negen buurlanden en het telt 38 miljoen inwoners, van wie circa zes miljoen in het tropische zuiden en eveneens zes miljoen in het semi-droge Darfoer. De Sahara en de Nubische woestijn in het noorden worden geteisterd door zandstormen en hebben een regentijd van drie maanden, het zuiden is bebost en vochtig met een regentijd van zes maanden. Het agrarische areaal is slechts 7 procent van het oppervlak, toch vindt 80 procent van de bevolking een bestaan in de landbouw. De economie groeit de laatste jaren met een percentage van 7-10 procent per jaar. Soedan is rijk aan bodemschatten; de olie-export brengt jaarlijks zeven miljard dollar op. Internationaal wordt de regering gesteund door de Arabische landen, met name Egypte en Libië, alsmede China, Maleisië en India, die belangrijke olieconcessies hebben verworven. Het Soedanese regime Landen als Soedan presenteren zichzelf graag als democratieën. Inderdaad heeft Soedan een volksvertegenwoordiging, maar de

15 Ap: 2007nr7/14 inbreng daarvan is beperkt. De pers lijkt veel op een spreekbuis van de regering, die sinds de coup van 1989 onder leiding staat van Omar Hassan al-bashir. Enkele Noordelijk-Arabische clangroepen hebben het monopolie op belangrijke functies in de gehele overheid en het zakenleven. De inlichtingendienst doet niet onder voor de STASI en is een effectieve motor van repressie en controle. In de eerste jaren van het bewind van Al-Bashir stond het islamisme in het beleid centraal. 4 Het boegbeeld daarvan, Hassan al-turabi, onderhield nauwe betrekkingen met Osama Bin Laden, wiens wegenbouwbedrijf een façade vormde voor ondermijnende activiteiten. 5 De islamistische koers leverde weinig economische vruchten op, waarop Al-Bashir besloot niet langer de kaart van het fundamentalisme te spelen en koers te zetten naar een meer seculier beleid, ter onderstreping waarvan hij Al-Turabi aan de kant zette. Na de Amerikaanse aanval met kruisvluchtwapens op een farmaceutische fabriek in augustus 1998 is aan de oppervlakte weliswaar de relatie met de VS verstoord sancties tegen Amerikaanse ondernemingen zijn van kracht maar tegelijk heeft Soedan zich weten te presenteren als een bondgenoot in de Global War on Terror. Het is bekend dat het hoofd van de inlichtingendienst regelmatig de CIA in Langley aandoet. Joodse complotten. De tweede verdedigingslijn is ja zeggen en nee doen. Het is altijd mogelijk westerse landen het gevoel te geven dat ze iets hebben bereikt en in de uitvoering te chicaneren. In 2005 heeft Canada geprobeerd 105 pantservoertuigen aan AMIS over te dragen. Het heeft meer dan een jaar gekost voordat deze konden worden afgeleverd. Talloze voorbeelden bevestigen het beeld dat de bevoorrading van de vredesmissies meer stagneert naarmate het betreffende materieel operationeel waardevoller is. Khartoem hanteert dezelfde normen bij de controle op de internationale hulp. De vele geledingen in de overheid genereren zo inkomsten en bieden tegelijk een façade om kwesties af te schuiven of te pretenderen dat de linkerhand niet weet wat de rechter doet. Zoals een persoonlijk commentaar van een Soedan-expert recent aan auteur stelde: The persistence of Western diplomats and politicians in trying to somehow force their will upon Khartoum is thus likely to prove counter-productive. In the end, with patience, superior cunning and a complete lack of scruples, Khartoum will have its way. In derde instantie heeft het bewind een scala aan mogelijkheden om terug te vallen op geweld, al dan niet uitgevoerd door reguliere eenheden. De heersende elite in Khartoem heeft weinig hart voor de bevolking in de periferie van het land: verwaarlozing, onrust en geweld vallen historisch binnen de normale patronen van het bestuur. De laatste decennia zijn de bodemschatten in zuidelijk Soedan een extra bron van onrust. Vaak wordt het land genoemd in een rijtje van falende of gefaalde staten. Dat epitheton is zeer ten onrechte: Soedan is in de kern een sterke Soedan bezit weinig centralistische staat die vanaf zijn stichting opbouwelementen de belangen behartigt van zijn Arabische voor een succesvolle burgers en er slechts in faalt zijn overige natiestaat burgers behoorlijk te beschermen. De vraag is nu of dat gedrag kan verbeteren door internationale pressie. 6 Het regime is daarvoor tamelijk ongevoelig zolang het voldoende rugdekking geniet van invloedrijke partners, zoals China, onder meer in het afvangen of verwateren van onwelgevallige resoluties in de Veiligheidsraad. Een Nederlandse diplomaat die vorig jaar Khartoem bereid moest vinden concessies te doen, vertelde mij dat hij had geprobeerd de 400 miljoen euro die Ontwikkelingssamenwerking jaarlijks in Soedan spendeert, in het geding te brengen. Geconfronteerd met de miljardenopbrengsten uit de olie zag hij van die aanpak af. De burgeroorlog in het zuiden Al in 1955 braken er in het zuiden van Soedan muiterijen uit in militaire eenheden, toen werd gevreesd dat de ophanden zijnde onafhankelijkheid tot een inperking van de rechten van de zwarte, overwegend christelijke bevolking zou leiden. Bij de onafhankelijkheid bleven twee vragen onbeantwoord: zou Soedan een federale of een unitaire staat worden, en zou de staat officieel een islamitisch of een seculier karakter krijgen? Mede omdat deze kwesties grondwettelijk niet bevredigend konden worden geregeld, bleef de eerste regering krachteloos. Na de militaire staatsgreep van 1958 begon de gedwongen arabisering van het zuiden op gang te komen, waarop als reactie een naar zelfbeschikking strevende tegenbeweging ontstond. Guerrilla-acties werden beantwoord door het leger op grote schaal in te zetten. In 1969 pleegde kolonel Jafar al-numeiri een coup. Deze autocraat bracht meer eenheid in het noorden en stuurde aan op nationale eenheid door het zuiden meer autonomie te bieden. De Addis Abeba-overeenkomst van 1972 betrok Ethiopië bij de oplossing van het conflict, maar van meet af aan stokte de uitvoering van dit akkoord, vooral door de moeizame integratie van de zuidelijke milities in het nationale leger. De grondwet van 1973 plaatste weliswaar islam en christendom op voet van gelijkheid, maar de invloed van de islamitische partijen op het bewind nam gestaag toe. Numeiri zag zich zelfs genoodzaakt de leider van het National Islamic Front (NIF), Hassan al-turabi, in de regering op te nemen. 7 In veel gevallen komt de regering weg met gemeenplaatsen als: We buigen niet voor neo-koloniale ambities van het Westen en Internationaal won het bewind van Numeiri in 1974 aanzien na de marxistische machtsovername door Mengistu in Ethiopië, voor wie