FUNDERINGSPROBLEMATIEK FRIES VEENWEIDEGEBIED

Transcriptie

1 FUNDERINGSPROBLEMATIEK FRIES VEENWEIDEGEBIED een verkenning naar aard en omvang en de mogelijkheden voor een aanpak Provincie Fryslân januari 2008

2

3 Inhoudsopgave Samenvatting blz. i 1. Inleiding 1 2. Wat is aard en omvang van de funderingsproblematiek? 3 3. Is droogstand van houten funderingen te voorkomen of uit te stellen? Wie is/zijn aansprakelijk te stellen? Wat zijn bestuurlijke overwegingen voor of tegen een subsidieregeling? Welke financiële instrumenten zijn in te zetten? Conclusies en aanbevelingen 31 Bijlagen I. Samenstelling Werkgroep Aanpak Funderingsproblematiek Fries 33 Veenweidegebied II. Second Opinion landsadvocaat bij concept-versie november III. Uitsluitingsgronden die Wetterskip Fryslân hanteert bij het vaststellen 43 van de schadevergoeding

4 i Samenvatting Aard en omvang van de funderingsproblematiek In het Friese veenweidegebied is sprake van een voortgaand proces van daling van bodem, slootpeilen en grondwater. Zonder de peilen steeds aan de opgetreden bodemdaling aan te passen, zou het gebied op den duur onder water komen te staan. Niet alleen landbouwgrond daalt, ook erven en tuinen doen dat, maar die worden in de regel steeds weer opgehoogd. Peilaanpassing is dan niet nodig. Toch daalt daar het grondwater; dat komt door de invloed van de peilaanpassingen die voor landbouw nodig zijn. Gevolg hiervan is dat houten funderingen op een gegeven moment droog komen te staan. Die worden dan aangetast door houtrot en verliezen op den duur hun draagkracht. Scheuren, scheefstand en andere vormen van gebouwschade zijn het gevolg. Vervanging van een houten fundering door beton kost voor een normale woning gemiddeld 35 tot ,- euro. De kosten voor herstel van gebouwschade komen voor een normale woning al gauw op 10. tot ,- en lopen verder op als men de fundering niet snel vervangt. Houten funderingen werden tot halverwege vorige eeuw in het veenweidegebied veel toegepast. In het Friese veenweidegebied gaat het naar schatting om panden. Bij een klein deel daarvan is inmiddels schade aan fundering en gebouw geconstateerd. Bij de overige panden is dat binnen nu en de komende decennia te verwachten. Om preciezer aan te geven waar zich dat wanneer voor gaat doen, is meer informatie nodig over dalingssnelheden en de invloed van hoogwatersloten. Duidelijk is wel dat de schadegevallen die nu bekend zijn, nog maar het topje van de ijsberg vormen. Is droogstand van funderingen te voorkomen? Droogstand van funderingen is in veel gevallen op langere termijn niet te voorkomen. Uitstel behoort wel tot de mogelijkheden. Hoogwatersloten en hogere zomerpeilen kunnen daar een bijdrage aan leveren. Dat geldt ook voor hoogwatersloten met extra hoge peilen en infiltratiedrains, hoewel deze maatregelen vanwege de hoge kosten en onzekere effecten niet in alle gevallen het overwegen waard zijn. Vervanging van de houten fundering door beton is de meest zekere en duurzame maatregel om (toename van) schade aan fundering en gebouw te voorkomen. Wie is aansprakelijk? Uit de huidige jurisprudentie blijkt dat het wetterskip niet aansprakelijk is voor de gevolgen van peilaanpassingen aan autonome bodemdaling. Autonome bodemdaling wordt dan geïnterpreteerd als de bodemdaling waarvan voorafgaand aan de bodemdaling sprake was. Peilaanpassingen zijn inherent aan veenweide, burgers hadden dat kunnen weten, de gevolgen zijn voor eigen verantwoordelijkheid, zo redeneert het wetterskip. Het wetterskip is wel aansprakelijk voor de gevolgen van peilverlagingen die verder gaan dan peilaanpassing aan de autonome bodemdaling. Uitzonderingen zijn gevallen waarin sprake is van voorzienbaarheid (het pand is gekocht na uitvoering van de schadeveroorzakende ingreep) of verjaring (het is meer dan 20 jaar geleden dat de schadeveroorzakende ingreep plaats vond, het is meer dan 5 jaar geleden dat de eerste schade waarneembaar was). Het gevolg van een peilverlaging is dat een fundering eerder droog valt dan bij peilaanpassing het geval zou zijn geweest. Een burger moet eerder in een nieuwe fundering investeren. De rente die hij daardoor mist, bepaalt de hoogte van de schadevergoeding. In de praktijk betekent dit meestal dat die vergoeding niet meer dan een paar duizend euro bedraagt. Andere instanties (rijk, provincie, gemeenten) zijn niet aansprakelijk te stellen. De schade is ook niet op de landbouwsector te verhalen.

5 ii De principes die wetterskip Fryslân hanteert bij de afhandeling van verzoeken om schadevergoeding zijn conform de wet en de huidige jurisprudentie. Gevolgen voor burger, overheid en streek Dat betekent dat de herstelkosten, geheel of grotendeels, voor eigen verantwoordelijkheid van de burgers zijn. Het gaat daarbij om forse bedragen die de woonlasten aanzienlijk verhogen. Niet elke burger kan de kosten opbrengen. Ook doet zich het probleem voor dat geen (aanvullende) hypotheek verstrekt wordt omdat het pand door de funderingschade te veel in waarde gedaald is. Blijft herstel uit, dan vervalt het pand. Gebeurt dat op grotere schaal, dan tast dat niet alleen het woongenot van de individuele bewoners aan maar ook de leefbaarheid en de ruimtelijke kwaliteit van een wijk of streek. Een ander probleem dat zich aftekent is dat procedures voor peilaanpassingen aan maaivelddaling steeds moeizamer verlopen; dat brengt het behoud van een goede drooglegging voor de landbouw in het geding. Ook is een toenemend aantal schadeclaims te verwachten. De afhandeling daarvan, in eerste instantie door het wetterskip, in hoger beroep bij de bestuursrechter, kost de overheden geld terwijl het de burger meestal weinig tot niets oplevert. Argumenten voor of tegen een subsidieregeling De overheid hoeft hier niets voor te regelen. Niets of niemand kan dat afdwingen. Er immers geen sprake van schuld of aansprakelijkheid. Het is geheel aan de overheid zelf om op vrijwillige basis te kiezen voor dan wel tegen een subsidieregeling voor funderingsherstel. Belangrijke argumenten tégen een regeling zijn: droogvallen van funderingen is inherent aan het veenweidegebied, funderingsschade is te voorzien, burgers zijn zelf verantwoordelijk voor het herstel. Belangrijke argumenten vóór een subsidieregeling zijn: procedures voor peilaanpassingen verlopen soepeler, er worden minder schadeclaims ingediend, de leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van het veenweidegebied blijfven behouden. Deze argumenten liggen niet in de sfeer van schuld (daar is juridisch gezien immers geen sprake van) of de belangen van individuele burgers, maar zijn van algemener belang. De voordelen van een regeling komen overigens pas goed uit de verf als de burgers een substantiële tegemoetkoming in de herstelkosten geboden wordt en wanneer veel burgers er gebruik van (kunnen) maken. Een gezamenlijke aanpak gewenst Provincie en gemeenten hebben verantwoordelijkheden voor behoud van de leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van het veenweidegebied. Een gezamenlijk belang is ook het behoud van de mogelijkheid van een goede drooglegging voor de landbouw. Het wetterskip heeft belang bij soepele procedures en weinig schadeclaims. Daarom is een gezamenlijke regeling van provincie, gemeenten en wetterskip het meest voor de hand liggend. Kan een subsidieregeling schadeclaims uitsluiten? In een subsidieregeling is een bepaling op te nemen dat men alleen voor de regeling in aanmerking komt als men geen beroep gaat doen op een (aanvullende) schadevergoeding bij de betrokken (overheids)organen. Dat beidt geen harde garantie dat men van procederen af zal zien; het zal wel een ontmoedigende werking hebben. De beste garantie voor minder claims is een ruimhartige regeling.

6 iii Risico van precedentwerking is beperkt Het risico dat een subsidieregeling voor funderingsherstel een precedentwerking zal hebben naar schade veroorzaakt door andere water- en natuurregelgeving, is beperkt. Voor recente regelgeving geldt dat eventuele schade goed afgedekt is. Dat geldt bijvoorbeeld voor waterberging en Natura 200 gebieden. Schade door grondwateroverlast of zetting van klei is niet goed geregeld. Burgers die daar mee te maken hebben, zouden ook om een regeling kunnen vragen. Er zijn echter goede argumenten aan te voeren om dat dan af te wijzen: bij wateroverlast kan de burger het probleem vaak eenvoudig zelf oplossen; waterschap en gemeente bieden vaak de helpende hand; voor schade door zetting van kleigrond geldt dat er geen sprake is van voortgaande daling. Financiële instrumenten en kosten Een aantal gemeenten in het westen van het land heeft al een subsidieregeling voor funderingsherstel. Dordrecht is het bekendste voorbeeld. De regeling van Dordrecht biedt een subsidiebedrag, een goedkope lening en een vangnetregeling voor mensen die niet meteen met het betalen van rente en aflossing kunnen beginnen. Deze drie opties zijn, afzonderlijk of in combinatie, wel het meest voor de hand liggend. Een regeling als in Dordrecht, lopen de kosten, als daar voor de helft van de ca kwetsbare funderingen in Fryslân een beroep op wordt gedaan, op tot 30 miljoen. Een regeling die zich beperkt tot een subsidiebedrag voor een derde van de kwetsbare panden zou 11.0 miljoen kosten.

7 iv

8 1 1. Inleiding De funderingsproblematiek Bij tientallen panden in de Echtener- en Groote Veenpolder is de houten fundering door houtrot aangetast. Scheuren, scheefstand van kozijnen, deuren die niet meer open willen, muren die verzakken en andere vormen van schade aan de gebouwen zijn hiervan het gevolg. Met het herstel van deze funderings- en gebouwschade zijn tienduizenden euro s per pand gemoeid. Sommige eigenaren stellen het herstel uit omdat men dat niet kan bekostigen of omdat men vanwege de waardedaling van het pand niet voor een extra hypotheek in aanmerking komt. Blijft herstel uit, dan vervalt het pand. Gebeurt dat op grotere schaal, dan tast dat niet alleen het woongenot van de individuele bewoners aan maar ook de leefbaarheid en de ruimtelijke kwaliteit van een wijk of streek. Steeds meer burgers wijzen op een aantoonbare oorzaak van de droogstand van de houten funderingen, namelijk de peilaanpassingen (voor compensatie aan de opgetreden maaivelddaling) en peilverlagingen (verlagingen die verder gaan dan peilaanpassingen) die door de jaren heen in het veenweidegebied uitgevoerd zijn. Zij stellen Wetterskip Fryslân, die met zijn voorlopers voor het peilbeheer verantwoordelijk is, aansprakelijk voor de schade. Uit de afhandeling van de schadeclaims, door het wetterskip zelf en door de rechtbank, blijkt dat de aansprakelijkheid van het wetterskip maar beperkt is. Het merendeel van de kosten voor herstel van funderings- en gebouwschade is voor eigen rekening van de burgers. Dit speelt niet alleen in de Echtener- en Groote Veenpolder, er zijn ook schadegevallen daarbuiten bekend. De verwachting is dat de funderingsproblematiek zich de komende decennia in toenemende mate en verspreid over het hele veenweidegebied voor gaat doen. Aanleiding voor deze verkenning In oktober 2006, bij de behandeling van de heroverweging van het peilbeleid voor het veenweidegebied, legde het college van gedeputeerde staten de funderingsproblematiek aan provinciale staten voor. Het college deed daarbij het voorstel dat de provincie, samen met het wetterskip en de betrokken gemeenten, zou gaan onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om huizenbezitters te stimuleren de houten palen door betonnen funderingen te vervangen. Een verkenning naar de haalbaarheid van een gezamenlijk schadepreventiefonds van provincie, wetterskip en gemeenten zou daar onderdeel van moeten zijn. Provinciale Staten gingen unaniem met dit voorstel akkoord. De statenfractie van de VVD drong via een amendement aan op onderzoek werby ek de presidintwurking oangeande oar natuer- en wetterbelied oan de oarder komt. Tagelyk komt er in oersjoch fan de kosten dy t ien en oar opsmyt, en wa t de skea bettelet op grûn fan oansprakelijkheid. Dit amendement is door de verantwoordelijke gedeputeerde aanvaard en in het onderzoek meegenomen. Doelstelling van de verkenning De Belangenvereniging Funderingsproblematiek Lemsterland (BVFP Lemsterland) wees erop dat het geen kwestie is dat burgers gestímuleerd moeten worden om hun funderingen te vervangen maar dat het er om gaat dat zij daarbij gehólpen worden. Stimuleren vinden we hier wat zwak omdat het uitgelegd zou kunnen worden als dat woningeigenaren niet bereid zouden zijn de fundering te herstellen. De werkelijkheid is dat ze financieel niet in staat zijn de aangerichte schade te laten herstellen, zo merkte de vereniging op. Ook drong de vereniging er op aan de studie niet tot herstel van de fundering te beperken, maar met herstel van vervolgschade aan gebouwen uit te breiden. Een burger moet immers voor beide zaken een hypotheek afsluiten en een eventuele regeling zou dan ook op beide aspecten betrekking moeten hebben.

9 2 Er was wel begrip voor deze opstelling van de vereniging en om die reden is de doelstelling van de verkenning verbreed tot: Het verkennen van de mogelijkheden om als gezamenlijke overheden -provincie, wetterskip en gemeenten- bij te dragen aan vervanging van houten funderingen en herstel van gebouwschade. Tevens is bekeken of funderingsschade te voorkomen of langdurig uit te stellen is. Aard en status van deze notitie Deze notitie geeft de resultaten van de verkenning weer. Verkenning en notitie komen voor rekening van de ambtelijke dienst van de provincie. Die raadpleegde daarbij medewerkers van wetterskip Fryslân en een aantal gemeenten als ook een vertegenwoordiger van de BVFL (zie Bijlage I voor de samenstelling van de klankbordgroep die de verkenning begeleidde). Bovendien werd een concept-versie van de notitie voor een second opinion aan de landsadvocaat voorgelegd (zie Bijlage II). In het algemeen kon de landsadvocaat zich in de inhoud van die concept-notitie vinden. Op onderdelen had hij nog wat opmerkingen; die zijn in deze definitieve versie van de notitie verwerkt. Het stuk dat voorligt draagt informatie aan voor een eerste discussie en besluitvorming van provincie, wetterskip en gemeenten over de wenselijkheid en haalbaarheid om burgers die met de funderingsproblematiek te maken hebben, of daarmee in de toekomst te maken krijgen, financieel tegemoet te komen. Over die wenselijkheid en haalbaarheid doet dit stuk geen uitspraken. Ook wordt geen advies gegeven om wel of geen subsidieregeling in te voeren. De ambtenaren van de verschillende organisaties zullen hun besturen daarover, mede op basis van de informatie die deze notitie aandraagt, afzonderlijk gaan adviseren. Omdat het om een informatiebron voor een eerste gedachtewisseling gaat, zijn niet alle aspecten tot op de bodem uitgezocht. Wel is getracht zoveel informatie te geven, dat besturen in staat zijn een go of no-go besluit te nemen. In geval van een go-besluit bijvoorbeeld: we wijzen een bijdrage niet zonder meer van de hand of: we voelen hier wel wat voor kunnen bepaalde aspecten alsnog verder uitgezocht en uitgewerkt worden. Leeswijzer In de volgende hoofdstukken wordt op de volgende vragen ingegaan: Hoofdstuk 2: Wat is aard en omvang van de funderingsproblematiek in het Friese veenweidegebied? Hoofdstuk 3: Is droogstand van houten funderingen te voorkomen of uit te stellen? Hoofdstuk 4: Wie is/zijn aansprakelijk te stellen? Hoofdstuk 5: Wat zijn bestuurlijke overwegingen voor en tegen een subsidieregeling? Hoe zijn (schijnbaar) vergelijkbare gevallen, in Fryslân of elders, afgedaan? Welke risico s brengt een eventuele subsidieregeling met zich mee? Hoofdstuk 6: Welke financiële instrumenten zijn in te zetten, welke haken en ogen zitten daar aan vast? Welke voorwaarden kan de overheid aan een subsidieregeling stellen? Welke kosten zou een subsidieregeling met zich mee brengen? Het rapport sluit af met conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 7); die aanbevelingen gaan over andere zaken dan het wel of niet invoeren van een subsidieregeling.

10 3 2. Wat is aard en omvang van de funderingsproblematiek? Op basis van bestaande gegevens is een inschatting gemaakt van het aantal panden waarbij funderingsschade te verwachten is, waar die panden voorkomen en wanneer de schade zich voor zal doen? 1. Aard van de funderingsproblematiek Tot het midden van de vorige eeuw werden veel panden in het veenweidegebied op houten palen gefundeerd. Het veen leverde te weinig draagkracht, die moest komen van het zand onder het veen tot waarin de houten funderingspalen geheid werden. Conform de toenmalige bouwvoorschriften werd de bovenkant van de houten fundering vaak een halve meter onder de laagst voorkomende grondwaterstand aangelegd. Dat was bedoeld om het hout nat te houden. Aangezien in het veenweidegebied sprake is van een voortgaande daling van bodem, slootpeilen én grondwater (zie Intermezzo 1) komen de funderingen na verloop van tijd vaak toch droog te staan. Bij een gemiddelde dalingssnelheid van 0.5 cm per jaar, gebeurt dat na 100 jaar. Zodra een houten fundering droog valt, tijdelijk of permanent, treedt zuurstof toe en begint houtrot op te treden in het drooggevallen gedeelte. Dat vreet het hout van buiten naar binnen als het ware weg. Na verloop van tijd verliest de fundering dan zijn draagkracht, met alle gevolgen voor het gebouw van dien. Een vuistregel is dat zo n 20 jaar na de eerste droogstand van de houten fundering schade aan het gebouw zichtbaar wordt. Dat betekent dat zo n 120 jaar na de bouw gebouwschade optreedt. Aantasting door houtrot is in Fryslân de belangrijkste oorzaak van aantasting van houten funderingen. Daarnaast kunnen negatieve kleef en aantasting door bacteriën de draagkracht van houten funderingen verminderen. Bij negatieve kleef zakken de palen met de bodem verder de grond in. Aantasting door bacteriën kan optreden onder anaërobe omstandigheden, dus bij palen die permanent onder water staan. Behalve op houten palen werd vroeger ook op staal gefundeerd. Daarbij is sprake van muren op een breed uitlopende gemetselde funderingsvoet. Fundering op staal werd vaak toegepast bij ondiepe veengronden; de funderingsvoet werd dan op de zandondergrond aangelegd. Dergelijke funderingen zijn weinig kwetsbaar voor daling van bodem en grondwaterstanden. Omdat het goedkoper was dan houten palen, werd ook bij dikkere veenpakketten wel op staal gefundeerd. Fundering en gebouw zakken dan mee met de inklinkende veenbodem. Als de bodem gelijkmatig zakt, is de kans op gebouwschade beperkt. Bij ongelijkmatigheden in de bodem, of ongelijke belasting van de fundering, is de kans op ongelijke zakking, en schade aan het pand, groter. De schadegevallen die in Fryslân bekend zijn, hebben voornamelijk betrekking op panden gefundeerd op hout. Vanaf circa 1920 werd beton in de funderingen toegepast. Eerst beperkte zich dat vaak tot de opzetters die op de houten palen kwamen. Vanaf ongeveer 1950 werden die opzetters zo diep aangelegd, dat droogstand van de houten palen niet waarschijnlijk is. Vanaf zijn ook de palen van beton. Dat betekent dat alleen bij panden die grofweg vóór 1950 gebouwd zijn, funderingsschade te verwachten is. 1 Voor de beantwoording van vragen over aard en omvang van de funderingsproblematiek is gebruik gemaakt van de afstudeeropdracht die de heer H. Schouwenaars in het kader van zijn studie aan de NHL uitvoerde (Aard en omvang van de funderingsproblematiek in de Friese veenweidegebieden, 2007, te downloaden vanaf: Naderhand is een aantal uitgangspunten die Schouwenaars hanteerde verder uitgewerkt of aangepast.

11 4 INTERMEZZO 1: Het peilbeheer van het veenweidegebied door de jaren heen Om in een veengebied te kunnen wonen en werken, moet het veen drooggelegd worden. Het grondwater moet minstens een aantal decimeters onder maaiveld blijven, wil de bodem begaanbaar zijn voor mensen, dieren en machines. Daarvoor is een drooglegging (slootpeil ten opzichte van maaiveld) nodig van minstens cm. Naarmate het grondgebruik intensiever is, is een grotere drooglegging gewenst. Gevolg van de drooglegging is dat het veen klinkt (door de afgenomen waterspanning), krimpt (indroging als een spons) en oxideert (door toetreding van zuurstof). Klink en krimp treden direct na een peilverlaging op, oxidatie is een proces dat altijd doorgaat. Door al deze processen daalt de bodem. Om de grondwaterstand voldoende laag te houden, moet het slootpeil aan de opgetreden bodemdaling worden aangepast. Daardoor dalen grondwater en vervolgens de bodem weer verder. De inschatting is dat die daling tot het midden van de vorige eeuw enkele mm per jaar bedroeg. Na de oorlog zette een periode van vernieuwingen in landbouw en waterbeheersing in. De afwatering van de polders verbeterde door de inzet van sterkere gemalen, later werden die telemetrisch bestuurd. Ook een strakkere peilbeheersing van de Friese Boezem door de bouw van het Hooglandgemaal in Stavoren en de sluizen bij Lauwersoog droeg aan een betere afwatering van de polders bij. Een andere ontwikkeling was dat de slootpeilen werden verlaagd. In grote delen van het Friese veenweidegebied zit die tegenwoordig op circa 1.0 m. Dat is landbouwkundig gezien een optimum. Door de lagere slootpeilen kunnen percelen beter afwateren. Dat werd ook bevorderd door de aanleg van drainage. Door deze veranderingen nam de bodemdaling toe tot 1.0 cm per jaar en meer op dit moment. Tegen het einde van de jaren tachtig van de vorige eeuw groeide het inzicht in en de onderkenning van de nadelen van de voortgaande daling van bodem-slootpeilen-grondwater: natuur verdroogt, houten funderingen komen droog te staan, waterbeheerskosten zijn hoog. Met de vaststelling van het eerste waterhuishoudingsplan van de provincie Fryslân in 1990 werd daarom op een voorzichtiger peilbeleid ingezet. Peilbesluiten werden verplicht en die moesten vergezeld gaan van een afweging van belangen. Dat zette een rem op de diepte van peilen. De verdrogingsbestrijding deed zijn intrede. De sloten langs wegen en bebouwing werden niet langer in peil verlaagd. Met het tweede waterhuishoudingsplan, dat provinciale staten in 2000 vaststelden, werd de drooglegging voor landbouw op veen tot een maximum van 90 cm beperkt. En er werd gestart met praktijkproeven met hoger zomerpeil. Mede op basis daarvan zal de provincie het peilbeleid voor het veenweidegebied komende jaren opnieuw heroverwegen. Hogere zomerpeilen kunnen het proces van bodemdaling-peilaanpassing vertragen; stoppen van dat proces lukt alleen als het veen permanent onder water wordt gezet. Overigens dalen niet alleen landbouwgronden, maar bijvoorbeeld ook erven van particuliere woningen. Die worden vaak weer opgehoogd. Peilbeheer elders De genoemde vernieuwingen in landbouw en waterbeheer werden overigens niet alleen in het Friese veenweidegebied doorgevoerd maar ook in andere delen van de provincie en de rest van het land. Daardoor zijn in de tweede helft van de vorige eeuw in grote delen van het land de grondwaterstanden met zo n 30 tot 40 cm gedaald. Op de klei- en zandgronden lijkt nu wel een stabiele situatie bereikt te zijn; op de veengronden zal die daling, als we daar willen blijven wonen en werken, doorgaan tot het veen op is. In de veenweidegebied van West Nederland is men altijd terughoudender geweest met peilverlagingen. Een drooglegging van 50 tot 60 cm is daar nog steeds gebruikelijk. Om de bodemdaling te vertragen willen de overheden naar cm drooglegging toe. Dat vraagt dan wel om aanvullende maatregelen om de landbouw in de benen te houden. Daarom voert men momenteel proeven uit met peilen van cm beneden maaiveld in combinatie met drains onder water. Hoogwatersloten zijn geen algemeen goed in het westen van het land. Vanwege de relatief hoge polderpeilen voegen ze weinig toe; wel leiden ze tot versnippering van peilvakken; reden men er tot nu toe geen voorstander van was. Daar lijkt nu een kentering in te komen.

12 5 Wat kost herstel van funderings- en gebouwschade? Uit de schadeclaims die wetterskip Fryslân ontvangt blijkt dat vervanging van een houten fundering door betonnen palen voor een normale woning gemiddeld zo n ,- kost. Met het herstel van de gevolgschade aan het gebouw is voor een normale woning gemiddeld zo n ,- gemoeid. Daarmee komen de totale herstelkosten uit op ,-. De spreiding is herstelkosten is groot: soms blijven die tot de helft van het gemiddelde bedrag beperkt, in andere gevallen bedragen die meer dan het dubbele; voor een boerderij kunnen de herstelkosten tot enkele tonnen oplopen.. Aangezien de kosten voor funderingsherstel veel hoger zijn dan die voor herstel van gebouwschade, zullen de meeste burgers de fundering niet preventief gaan vervangen maar daarmee wachten tot gebouwschade zichtbaar is. Hoe langer men dan nog wacht met funderingsherstel, hoe hoger gebouwschade en herstelkosten zullen oplopen. Om hoeveel panden gaat het en waar komen die voor? Kaart 1 geeft de verspreiding van het Friese veenweidegebied over de gemeenten weer. De kaart is gebaseerd op de bodemkaart 1: van de Stiboka (de voormalige Stichting Bodemkartering). Kaart 1. Ligging Fries veenweidegebied en gemeentegrenzen

13 6 Tabel 1. Verdeling panden op veen over gemeenten en bouwperiodes 1. Gemeente 2. Totaal aantal panden* 3. Aantal panden op veen gebouwd vóór Aandeel panden op veen gebouwd vóór Verdeling panden op veen over bouwperiodes voor Wymbritseradiel % Weststellingwerf ,3 % Opsterland ,5 % Skartsterlan ,2 % Lemsterland ,9 % Heerenveen ,1 % Tytsjerksteradiel ,3 % Boarnsterhim ,8 % Smallingerland ,5 % Gaasterland/ Sleat ,9 % Totaal ,6 % *: Deze gegevens zijn afkomstig van de internetsite onder het kopje volkhuisvesting, de cijfers in zijn opgemaakt vóór Tabel 2. Onderverdeling panden op veen gebouwd vóór totaal 3. met fundering op staal 4. met fundering op hout 5. fundering al vervangen 6. fundering nog niet vervangen Wymbritseradiel Weststellingwerf Opsterland Skarsterlân Lemsterland Heerenveen Tytsjerksteradiel Boarnsterhim Smallingerland Gaasterland/ Sleat Totaal (100%) (20%) (80%) (3%) (77%)

14 7 Voor het gebied waarvoor de Stiboka aangeeft dat sprake is van veengrond 2 is uit de WOZgegevens van de gemeenten bepaald hoeveel panden er voorkomen die vóór 1950 gebouwd zijn. Dat blijken er iets meer dan te zijn. Tabel 1 geeft de verdeling over de gemeenten en de bouwperiodes weer. Uitgaande van de huidige diktes van de veenpakketten is geschat hoeveel van die oudere panden op staal en hoeveel op hout gefundeerd zijn (zie tabel 2) 3. Panden op staal zijn verder buiten beschouwing gebleven. Vaak zijn die tot op de ondiepe zandondergrond gefundeerd, dan is geen schade door bodemdaling te verwachten. Vermoedelijk is van zo n 100 panden de houten fundering inmiddels al vervangen. Die 100 panden zijn over de gemeenten verdeeld in verhouding tot het aantal panden die vóór 1890, dus 120 jaar of langer geleden, gebouwd zijn. Dan blijven er circa panden over waar nu of in de toekomst funderingsschade te verwachten is. Tabel 2 geeft aan hoe die panden over de gemeentes verdeeld zijn: De meeste schadegevallen zijn te verwachten in de gemeenten Wymbritseradiel, Weststellingwerf en Opsterland, gevolgd door Lemsterland en Skasterlân. In deze gemeenten staat ruim 80% van de panden met een houten fundering. De problematiek moet ook spelen in de gemeenten Heerenveen, Tytstjerksteradiel, Boarnsterhim, Smallingerland en Gaasterlân/Sleat. Daar staat 20% van de kwetsbare panden. Wanneer is funderingsschade te verwachten? Om in te schatten wanneer funderings- en gebouwschade te verwachten was/is, is in eerste instantie uitgegaan van een bodemdaling van 0.5 cm gemiddeld per jaar over de hele periode van voor 1900 tot nu. Dan duurt het, bij houten funderingen waarvan de bovenkant 50 cm beneden de laagste grondwaterstand is aangelegd, 100 jaar voor de fundering droogvalt (zie tabel 3). Nog eens 20 jaar later is gebouwschade te verwachten. Het is realistischer de dalingssnelheid door de tijd heen te variëren. Daarvoor zijn 2 varianten bekeken: variant 1 variant 2 4 daling tot cm/jaar 0.4 cm/jaar daling van 1960 tot cm/jaar 0.7 cm/jaar daling van 1980 tot cm/jaar 1.1 cm/jaar gemiddeld over cm/jaar 0.6 cm/jaar 2 Het huidige veenweidegebied is kleiner dan kaart 1 aangeeft. Vooral op de oostelijke overgang van veen naar zand is sinds de samenstelling van de bodemkaart rond 1970 het veenpakket zo dun geworden, of helemaal verdwenen, dat daar nu niet langer van veen- maar van zandgrond sprake is. Vóor de samenstelling van de bodemkaart was het veenweidegebied juist groter. Met de verdwenen veengronden is in deze verkenning geen rekening gehouden. Ook klei-op-veen, dat is veen met een kleidek van meer dan 40 cm dik, volgens de definitie een kleigrond, is buiten beschouwing gelaten. Verder zijn oudere panden in de stads- en dorpskernen niet meegerekend. Het aantal kwtsbare panden wordt hierdoor onderschat. Schouwenaars licht in zijn rapport toe dat het waarschijnlijk maar om een beperkte onderschatting gaat. 3 Voor veengronden dunner dan 80 cm is aangehouden dat 45 % van de panden op hout, 55 % op staal gefundeerd is. Voor de dikkere veenpakketten is dat 90 % op hout, 10 % op staal. Deze verhoudingen zijn afgeleid uit studies die eerder voor een aantal plaatsen in Fryslân werden uitgevoerd. 4 Aan deze cijfers kunnen geen rechten worden ontleend.

15 8 Tabel 3. Overzicht momenten waarop funderingen droogvallen bouwjaar <=1890 <=1900 <=1910 <=1920 <=1930 <=1940 <=1950 aantal panden geen effect hoogwatersloot daling grondwater 0.5 <=1990 <=2000 <=2010 <=2020 <=2030 <=2040 <=2050 cm/jaar daling grondwater 0.3- <=1997 <=2000 <=2003 <=2006 <=2009 <=2012 <= cm/jaar daling grondwater cm/jaar <=1987 <=1991 <=1995 <=1998 <=2002 <=2005 <=2009 door hoogwatersloot sinds cm minder grondwaterstanddaling daling grondwater 0.5 <= cm/jaar daling grondwater 0.3- <= cm/jaar daling grondwater cm/jaar <= Anno 2010 is fundering al drooggevallen Anno 2010 is fundering nog nat INTERMEZZO 2: Waarom zoveel schadeclaims uit Echtener- en Groote Veenpolder? Relatief veel (90%) schadeclaims die het wetterskip ontvangt, komen uit de Echtener- en Groote Veenpolder. Daar zijn meerdere aanleidingen voor. De afgelopen jaar zijn de slootpeilen verlaagd. Wat ook meespeelt is dat het gebied, in elk geval het zuidelijke deel daarvan, onder invloed staat van de Noordoostpolder; daar zijgt veel grondwater naar weg. Grondwater en bodem dalen daardoor sneller, funderingen komen eerder dan elders in Fryslân droog te staan. Een andere aanleiding is dat bij de voorbereiding van de ruilverkaveling Echtener- en Groote Veenpolder onderkend werd dat de geplande diepontwatering tot vervroeging van funderings- en gebouwschade zou kunnen leiden. Toch werd voor die diepontwatering gekozen omdat onderzoek uitwees dat de voordelen voor de landbouw ruimschoots zouden opwegen tegen de nadelen voor de bebouwing. Wetterskip Fryslân stelde een schadepot beschikbaar waar gedupeerde burgers een beroep op kunnen doen. Ook werd een schadecommissie van onafhankelijke deskundigen ingesteld die het wetterskip over de afhandeling van schadeclaims adviseert. Dit is in de streek algemeen bekend en een stimulans om het wetterskip op schade aan te spreken. Hoe dat voor de burger uitpakt, is onderwerp van volgend hoofdstuk. Als vierde aanleiding kan de oprichting van de Belangenvereniging Funderingsproblematiek Lemsterland worden genoemd. INTERMEZZO 3: Funderingsschade een nieuw probleem? De aandacht voor de funderingsproblematiek is de afgelopen 10 jaar toegenomen. Wat in de Echtener- en Groote Veenpolder speelt, is daar een belangrijke aanleiding voor. Ook ontwikkelingen in Dordrecht dragen daar aan bij. Nieuw is de problematiek echter niet. Er zijn al publicaties en studieboeken van het midden van de vorige eeuw waarin er aandacht aan werd gegeven. Maar ook uit het gegeven dat nog veel verder terug in bouwverordeningen werd opgenomen dat de bovenkant van een houten fundering minstens een halve meter onder de laagste grondwaterstand moest worden aangelegd, wijst er op dat men ook toen al van het fenomeen op de hoogte was. De oudste bouwverordeningen zijn van begin vorige eeuw, volgend op de Woningbouwwet die in 1902 in werking trad. Ook mensen die al lang in het veenweidegebied wonen zijn er vaak wel bekend mee. Dat wil niet zeggen dat er sprake is en was van een brede bekendheid. De voorlichting naar huidige en eventuele toekomstige eigenaren van oudere woningen in het veenweidegebied kan zeker verbeterd worden. Zo zou het een vast aandachtspunt moeten zijn bij overleg van potentiële kopers met makelaars en notarissen.

16 9 De toename van de dalingssnelheid vanaf 1960 is toe te schrijven aan verbetering van de afwatering, de toename vanaf 1980 aan lagere slootpeilen en drainage. De dalingssnelheden gelden voor landbouwgrond. Zeker vanaf 1980 was het gebruikelijk dat sloten langs bebouwing bij peilverlagingen in de streek het oude peil hielden. Door deze hoogwatersloten zal het grondwater rond bebouwing de afgelopen 30 jaar minder gedaald zijn dan op landbouwgrond. In een aantal subvarianten is aangehouden dat dit verschil 15 cm is; dit is grofweg de helft van de daling op landbouwgrond. Tabel 3 laat zien dat deze benaderingen het volgende over de omvang van de funderingsproblematiek uitwijzen: Variatie in dalingssnelheden van bodem-slootpeilen-grondwaterstanden en in invloed van hoogwatersloten geeft ook variatie in hoe lang het duurt dat een fundering droogvalt. droog valt. Bij de varianten waarbij de dalingssnelheid door de jaren heen toeneemt, loopt de variatie in de momenten van droogstand op tot zo n 25 jaar (10 jaar voor variatie in dalingssnelheid, 15 jaar voor variatie in de invloed van hoogwatersloten). Zonder beter te weten wat de dalingssnelheid van bodem-slootpeilen-grondwater in de polders en de invloed van hoogwatersloten rond bebouwing was en is, is geen goede inschatting te maken van het tijdstip waarop funderingen droogvallen. Wel maken de cijfers duidelijk dat zonder invloed van hoogwatersloten praktisch alle houten funderingen inmiddels deels droog zouden moeten staan of zou dat, gerekend vanaf 2010, binnen 5 jaar gaan gebeuren (oranje kleur in de tabel)). Bij panden van voor 1890 zou de fundering al (bijna) 20 jaar droog staan en zou ook al gebouwschade zichtbaar moeten zijn. Waar hoogwatersloten er toe geleid hebben dat het grondwater rond bebouwing 15 cm minder gedaald is dan in de landbouwpolders, zou een groot deel van de funderingen nog onder water moeten staan (groene kleur in de tabel). Alleen bij een grote dalingssnelheid zouden de funderingen die voor 1910 aangelegd zijn, kortgeleden drooggevallen moeten zijn. Gebouwschade is daar dan nog niet aan de orde. Hieruit is af te leiden dat de schadegevallen die nu bekend zijn, nog maar het topje van de ijsberg vormen. De grote bulk aan schadegevallen -zo n is tussen nu en de komende decennia te verwachten.

17 10 Foto, 1, 2 en 3 Voorbeelden van funderingsschade in Heeg. De houten fundering onder de voorgevels is in 2005, met subsidie van de gemeente Wymbritseradiel, vervangen (Bron: S. Jagersma, gemeente Wymbritseradiel)

18 11 3. Is droogstand van houten funderingen te voorkomen of uit te stellen? Uit het voorgaande blijkt, dat de schadegevallen die nu bekend zijn, slechts het topje van de ijsberg vormen. Bij voortzetting van de huidige dalingssnelheid van bodem-slootpeilengrondwater van circa 1 cm per jaar is de komende decennia bij nog eens een paar duizend oudere panden funderingsschade te verwachten, en als niet tijdig ingegrepen wordt, ook schade aan de gebouwen. Dat roept de vraag op of dat te voorkomen is door de funderingen nat te houden, door de huidige grondwaterstanden te handhaven of te verhogen. In het algemeen geldt dat dat moeilijk is. Dat blijkt wel uit de huidige praktijk. Het wordt in de toekomst nog moeilijker omdat door peilaanpassingen, die in de omgeving nodig blijven, steeds meer grondwater uit bebouwd gebied naar de landbouwpolders weg zijgt. Waar het veenpakket nu al dun is, en het einde van de bodemdaling in zicht is, zal het grondwater niet (veel) verder meer dalen. Elders, waar de bodemdaling nog enkele decennia tot enkele eeuwen door gaat, zal uitstel van het moment waarop de fundering droogvalt in veel gevallen het enige zijn dat haalbaar is. Naast gewone hoogwatersloten vallen daarvoor hoogwatersloten met extra hoge peilen en infiltratiedrains te overwegen. Waarschijnlijk bieden hogere zomerpeilen in het landbouwgebied het meeste perspectief. Hoogwatersloten Praktisch langs alle wegen en langs minstens 75 % van de oudere panden in het veenweidegebied worden hogere peilen gehanteerd; vaak zijn dat de oude peilen die niet met de polderpeilen verlaagd zijn. Direct naast een hoogwatersloot zakt het grondwater minder diep uit. Met de afstand tot die sloot neemt de invloed op het grondwater af. De invloed van hoogwatersloten wordt ook beperkt door de hoge infiltratieweerstand van de slootbodems en door de geringe overhoogte van de slootpeilen ten opzichte van de hoogte van de houten funderingen. Door steeds lagere polderpeilen en een toenemende wegzijging naar de polders neemt de effectiviteit van hoogwatersloten ook met de jaren af. Nog hogere peilen zijn niet altijd mogelijk omdat langs de hoogwatersloten ook landbouwpercelen liggen. Op sommige plaatsen is het nu al zo dat alleen een iets hogere ligging van de slootkanten voorkomt dat land onder water stroomt. Hoogwatersloten met extra hoog peil, infiltratiedrains Nog meer maatwerk kan dan uitkomst bieden. Langs een cluster of lint van woningen kun je denken aan een hoogwatersloot met rondom een kade waar water in wordt gepompt en waarin een extra hoog peil wordt ingesteld. Bredere bufferzones of hele landbouwpolders met hoge peilen zullen meer effect hebben, maar zijn ook vele malen duurder. Waar dergelijke hoogwatersloten niet effectief genoeg zijn, of bij verspreid liggende panden, kun je denken aan infiltratiedrains. Het wetterskip onderzoekt momenteel de effectiviteit daarvan; in 2008 wordt dat onderzoek afgerond. Wat zich inmiddels al aftekent is dat ook infiltratiedrains niet altijd effectief genoeg zijn. Er wordt ook wel opgemerkt dat drains zuurstofrijk water aanvoeren waardoor ze houtrot juist bevorderen. Aan beide typen maatregelen zijn hoge kosten verbonden. Inclusief de beheerskosten kunnen die over 25 jaar oplopen tot ,- per pand 5. Dat zijn hoge bedragen afgezet tegen de kosten van een nieuwe fundering (gemiddeld ,-) terwijl de effecten 5 Deze bedragen zijn afgeleid uit gegevens van wetterskip Fryslân. Ze liggen in dezelfde ordegrootte als de bedragen waar onderzoeksbureau Oranjewoud eerder, in opdracht van voormalig waterschap Boarnferd, op uit kwam.

19 12 vooraf onzeker zijn. De uitwerking is vaak niet goed vooraf te voorspellen, dat geeft lange tijd onzekerheid, achteraf kan een investering een desinvestering blijken te zijn. Per geval kan een afweging in kosten en baten worden gemaakt. In individuele gevallen, met hoge herstelkosten en een positieve verwachting over de effectiviteit, kan een hoogwatersloot met extra hoog peil of infiltratiedrain een goede maatregel zijn. In veel gevallen zal dat echter discutabel zijn. Dan is vervanging van de houten fundering toch de meest duurzame oplossing. Hogere zomerpeilen Bij een geleidelijke invoering van hogere zomerpeilen worden de zomerpeilen pas weer aan de opgetreden bodemdaling aangepast als de drooglegging s zomers tot cm afgenomen is. Dat betekent in veel gebieden een uitstel van aanpassing van zomerpeilen met één tot enkele decennia. Gedurende die tijd blijft ook het grondwater rond de bebouwing op het huidige niveau. In de zomer althans, maar dat is voor houtrot de meest kritische periode. Om de drooglegging van cm te handhaven, zijn na verloop van tijd wel weer peilaanpassingen nodig, maar minder vaak dan bij een drooglegging van 90 cm het geval is. Hogere zomerpeilen bieden voor funderingen dus zowel op de korte als de langere termijn voordelen. Het korte termijn voordeel is nog groter bij een snelle invoering van hogere zomerpeilen. Daarbij worden de huidige peilen actief opgezet tot een drooglegging van cm. Als dat over grote oppervlakten gebeurt, zou dat rond bebouwing zelfs tot enige stijging van het grondwater kunnen leiden. Momenteel wordt met praktijkproeven onderzocht wat landbouwkundig gezien de mogelijkheden zijn om met hogere zomerpeilen te werken. De discussie daarover zal waarschijnlijk niet eerder dan in 2009 plaatsvinden. Hoe ver gaat de zorgplicht van het wetterskip? Een interessante vraag in dit verband is ook hoever de zorgplicht van het wetterskip gaat om voor bebouwing juiste condities te scheppen: wat is nog een gewone waterschapstaak, waartoe is het wetterskip niet te verplichten? Daarvoor moet eerst de vraag beantwoord worden hoever de aansprakelijkheid van het wetterskip gaat. Dat gebeurt in het volgende hoofdstuk. Daar komt ook de vraag over de zorgplicht opnieuw aan de orde. Onderzoek naar innovatieve technieken? Er wordt wel geopperd te onderzoeken of met innovatieve technieken funderingsschade te voorkomen is. Dan wordt zowel gedoeld op technieken om grondwaterstanddalingen te voorkomen als op technieken om ook bij droogstand houtrot te voorkomen. Wat het eerste betreft is wetterskip Fryslân met het onderzoek naar infiltratiedrains daar al mee aan de slag. Wellicht is het zinvol meer van dat soort onderzoek te doen. Er is ook twijfel om redenen die hierboven ook al gemeld zijn: maatregelen blijken vaak toch duur in verhouding tot herstelkosten van funderings- en gebouwschade terwijl de effectiviteit vooraf moeilijk te voorspellen is.

20 13 4. Wie is/zijn aansprakelijk te stellen? Het waterschap is niet aansprakelijk voor gevolgen van peilaanpassingen aan autonome bodemdaling De kosten die de burger voor herstel van funderings- en gebouwschade moet maken, blijken moeilijk te verhalen. De jurisprudentie over schadegevallen in Fryslân en elders in het land wijst tot nu toe uit dat het wetterskip niet aansprakelijk is voor schade die voorvloeit uit peilaanpassingen aan zogenaamde autonome bodemdaling. Droogvallen van funderingen door peilaanpassing aan autonome bodemdaling is inherent aan veenweide, en dus voorzienbaar, en het is de burger zelf die daar verantwoordelijk voor is, zo redeneert de bestuursrechter 6. De schadecommissie die het wetterskip over schadegevallen adviseert interpreteert autonome bodemdaling als de bodemdaling waarvan in het verleden, in de periode voorafgaand aan de schadeveroorzakende peilverlaging, sprake was. Het waterschap is wel verantwoordelijk voor gevolgen van peilverlagingen die verder gaan dan peilaanpassing aan autonome bodemdaling Dat ligt anders wanneer de peilverlagingen verder gaan dan aanpassing aan autonome bodemdaling. Door die peilverlagingen dalen de grondwaterstanden rond bebouwing sneller. Dat gebeurt zowel direct na het uitvoeren van die peilverlagingen als op de langere termijn. Bij lagere peilen daalt de bodem immers sneller, dat betekent dat ook sneller weer een peilaanpassing nodig is. Funderingen krijgen daardoor eerder met droogstand en houtrot te maken. Voor de consequenties van die versnelling dus niet voor het feit dat schade optreedt, maar alleen voor het gegeven dat schade éérder optreedt- is het wetterskip aansprakelijk te stellen, zo wijst de jurisprudentie uit. Dat betreft dan overigens alleen de consequenties voor het funderingsherstel. De kosten voor herstel van de gebouwschade zijn volgens de jurisprudentie niet op het waterschap te verhalen 7. Het wetterskip is ook alleen aansprakelijk te stellen voor peilverlagingen die uitgevoerd zijn ná de aankoop van een huis. Van de gevolgen van ingrepen die vóór de aankoopdatum plaatsvonden had de burger op de hoogte kunnen zijn (voorzienbaarheid van schade) en die zijn daarom voor eigen rekening. Tot dat oordeel kwam de bestuursrechter kortgeleden bij de behandeling van een Friese schadekwestie. Bovendien hanteert het wetterskip verjaringstermijnen: wanneer op het moment dat de schadeclaim wordt ingediend de schadeveroorzakende ingreep meer dan 20 jaar geleden plaats vond en/of de schade meer dan 5 jaar waarneembaar was, keert het wetterskip geen vergoeding uit. De schade die een burger van een peilverlaging ondervindt, zijn op het wetterskip te verhalen via de schadevergoedingsprocedure op grond van de Wet op de Waterhuishouding. 6 De landsadvocaat tekent daar het volgende bi aan: Het feit dat schade als gevolg van peilaanpassingen aan autonome bodemdaling vaak niet vergoed hoeft te worden vanwege het voorzienbaarheidsaspect, ontslaat het wetterskip echter niet (geheel) van het maken van een belangenafweging bij ieder peilbesluit en van het -onder omstandigheden- nemen van preventieve maatregelen, ook die ter voorkoming van schade als gevolg van inklinking door autonome ontwikkeling. Het wetterskip geeft daar vooral uitvoering aan door langs bebouwing hoogwatersloten aan te leggen en in stand te houden. 7 De landsadvocaat merkt hier over op dat dit onder omstandigheden zeker opgaat, maar dat deze uitzonderingsgrond niet zo algemeen geformuleerd kan worden.