24 MEI Voordracht aan Provinciale Staten. van Gedeputeerde Staten. 1 Ontwerpbesluit. 29 juni Provinciale Staten van Zuid-Holland,

Transcriptie

1 Voordracht aan Provinciale Staten 24 MEI 2011 van Gedeputeerde Staten Vergadering 29 juni Nummer onderwerp Herziene beleidsnota reserves en voorzieningen Ontwerpbesluit Provinciale Staten van Zuid-Holland, Gelet op: Artikel 11, lid 3a van de Financiële verordening waarin wordt bepaald, dat Provinciale Staten ten minste eenmaal in de vier jaar de beleidsnota 'reserves en voorzieningen' vaststellen. Besluiten: - de herziene beleidsnota reserves en voorzieningen vast te stellen; - de in de herziene beleidsnota reserves en voorzieningen opgenomen beleidsregels toe te passen met ingang van het begrotingsjaar 2012; - de beleidsnota reserves en voorzieningen 2007 in te trekken met ingang van het begro- tingsjaar Den Haag, Provinciale Staten van Zuid-Holland, griffier, voorzitter,

2 2 De (door PS vastgestelde Financiële verordening) schrijft voor dat PS ten minste eenmaal in de vier jaar de beleidsnota reserves en voorzieningen vaststellen. De huidige beleidsnota is in 2007 door PS vastgesteld, wat betekent dat de herziene beleidsnota dus uiterlijk in door PS dient te worden vastgesteld. Op 3 november 2010 heeft de portefeuillehouder financiën in de COR toegezegd de herziene beleidsnota uiterlijk juni aan PS aan te bieden, zodat deze kan worden toegepast bij het opstellen van de begroting De beleidsnota bevat beleidsregels voor reserves en voorzieningen, aanvullend op de wettelijke kaders vanuit het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV). Inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van de beleidsnota reserves en voorzieningen 2007 zijn: - aanscherping van de beleidsregels voor reserves naar aanleiding van het onderzoek van de Randstedelijke Rekenkamer in 2010 (zie onderstaande toelichting); - algehele redactieslag ten behoeve van toegankelijkheid van tekst. onderzoek Rekenkamer In 2010 heeft de Randstedelijke Rekenkamer onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de onderbouwing van reserves. Hieruit kwam naar voren, dat Zuid-Holland de reserves conform haar eigen beleid onderbouwt, maar dat het beleid op een aantal onderdelen aanscherping behoeft. Doel hiervan is om PS beter in staat te stellen een integrale afweging te maken ten aanzien van de inzet van gereserveerde middelen. Bij de bespreking van de aanbevelingen van de Rekenkamer, zijn de volgende uitgangspunten meegegeven voor de herziening van de beleidsnota' (deze zijn verwerkt in de herziene beleidsnota): - vasthouden aan de huidige systematiek van programmareserves (die als voldoende flexibel wordt ervaren); - aanscherping van de onderbouwing van programmareserves (naast bestedingsdoel dienen ook functie, maximale looptijd en meerjarig bestedingsritrne te worden aangegeven); - voorgeschreven periodieke beleidsevaluatie van de reserves (voorafgaand aan de vierjaarlijkse herziening van de beleidsnota); - beter inzicht in doorgeschoven prestaties als onderdeel van de programmareserves (hier wordt invulling aan gegeven door het vormen van een aparte reserve voor doorgeschoven prestaties). - voorstel voor al dan niet handhaven minimumgrens omvang programmareserve (beargumenteerd wordt deze los te laten; het besluit om een programmareserve al dan niet in stand te houden volgt uit de kwaliteit van de onderbouwing); - vasthouden aan de mogelijkheid van PS om een deel van de algemene reserve een spe- cifiek bestedingsdoel toe te kennen. Zie: "Reactie op aanbevelingen gericht aan PS m.b.t. ondetzoek Randstedelijke Rekenkamer 'reserves juist bestemd"', opgesteld door de Zuid-Hollandse leden van de programmaraad van de Rekenkamer en besproken in de COR (op 3 november 2010). 212

3 Herziene beleidsnota reserves en voorzieningen 201 1

4 1. Inleiding en achtergrond De Financiële verordening schrijft voor dat PS eenmaal in de vier jaar de herziene beleidsnota 'reserves en voorzieningen' vaststellen. De herziene beleidsnota geeft hier invulling aan.' De beleidsnota bevat beleidsregels voor reserves en voorzieningen. Externe regelgeving (BBV) en richtinggevende beleidsuitspraken van PS en GS vormen hier de basis voor.* Heldere beleidsregels dragen bij aan inzicht in nut en noodzaak van reserves en voorzieningen. Dit is van belang, omdat reserves en voorzieningen wel bijdragen aan het bereiken van provinciale doelen, maar geen deel uitmaken van de exploitatie. De beleidsregels vormen de criteria, waaraan reserves en voorzieningen worden getoetst. Als in een specifiek geval niet wordt voldaan aan de criteria, dan wordt voorgesteld de betreffende reserve of voorziening op te heffen enlof middelen (gedeeltelijk) vrij te laten vallen in de financiële ruimte. Wijzigingen ten opzichte van de vorige beleidsnota zijn: - aanscherping beleidsregels omtrent reserves naar aanleiding van het onderzoek van de Randstedelijke Rekenkamer (zie onderstaande toelichting); - algehele redactieslag ten behoeve van toegankelijkheid van de nota. op aanvulling beleidskader omtrent resenles In 2010 heeft de Randstedelijke Rekenkamer onderzoek gedaan naar de kwaliteit van het beleid voor en onderbouwing van reserves. Uit dit onderzoek kwam naar voren, dat Zuid-Holland de reserves conform haar eigen beleid onderbouwt, maar dat op een aantal onderdelen aanscherping van beleidsregels nodig is. Doel hiervan is PS beter in staat te stellen een integrale afweging te maken ten aanzien van de inzet van gereserveerde rnidde~en.~ Bij de bespreking van de aanbevelingen van de Rekenkamer, zijn de volgende uitgangspunten meegegeven voor de herziening van de be~eidsnota:~ - vasthouden aan de huidige systematiek van programmareserves (die als voldoende flexibel wordt ervaren); - aanscherping van de onderbouwing van programmareserves (naast inhoudldoel ook functie en maximale looptijd aangeven, inclusief meerjarig bestedingsritme); - voorgeschreven periodieke evaluatie van de reserves (tegelijkertijd met de herziening van de beleidsnota); - beter inzicht in doorgeschoven prestaties als onderdeel van de reserves; - voorstel voor al dan niet handhaven minimale omvang programmareserve; - vasthouden aan de mogelijkheid van PS om een deel van de algemene reserve een specifiek bestedingsdoel toe te kennen. Bovenstaande uitgangspunten zijn meegenomen bij de herziening van de beleidsnota. ' De beleidsnota "reserves en voorzieningen 2007" is op 17 oktober 2007 door PS vastgesteld. Het BBV is leidend voor hoe dient te worden omgegaan met reserves en voorzieningen; deze beleidsnota vormt een uitwerking en aanvulling op de relevante artikelen uit het BBV. In bijlage 1 zijn de relevante artikelen uit het BBV opgenomen. Dit rapport is op 26 augustus 2010 door de Rekenkamer aangeboden aan PS. Zie: "Reactie op aanbevelingen gericht aan PS m.b.t. onderzoek van Randstedelijke Rekenkamer 'reserves juist bestemd'", opgesteld door de Zuid-Hollandse leden van de programmaraad van de Rekenkamer en besproken in de COR (3 november 201 O).

5 Leeswijzer De herziene beleidsnota is als volgt opgebouwd. Paragraaf twee bevat de beleidsregels voor reserves, paragraaf drie voor de voorzieningen. Tevens zijn de volgende bijlagen opgenomen: wettelijk kader reserves en voorzieningen, functies van reserves en voorzieningen en beslissingsboom verplichtingen. 2. Beleidsregels reserves Algemeen Deze paragraaf bevat de beleidsregels voor reserves. Het centrale uitgangspunt achter de beleidsregels is dat terughoudend wordt omgegaan met reserveringen en dat alleen voor specifieke doelen reserves worden gevormd. In de meerjarenbegroting dienen de baten en lasten zo goed mogelijk te worden toegerekend aan de jaren, waarop ze betrekking hebben.' Hierdoor kan er een duidelijke koppeling gemaakt worden met de in de begroting opgenomen SMART-geformuleerde doelen en prestaties. De vorming van reserves gaat in tegen dit principe. Middelen worden in mindere mate toegerekend aan specifieke jaarschijven en in de begroting opgenomen doelen en prestaties. Hierdoor is er een verminderde 'prikkel' om middelen tijdig uit te geven, ontstaat het risico van 'oppotting' van middelen (en daarmee van ongewenste reservevorming) en wordt het beeld van het resultaat voor bestemming en daarmee van de financiële positie van Zuid-Holland vertroebeld. Ten aanzien van de reserves gaat het om middelen die zijn opgenomen in een reserve (en dus niet in de exploitatie) met een specifiek bestedingsdoel enlof als buffer voor het opvangen van risico's met financiële consequenties. Kenmerkend verschil met voorzieningen is dat PS de bestemming van een reserve mogen wijzigen; bij een voorziening kan dit niet. Reserves maken dan ook deel uit van het eigen vermogen en voorzieningen van het vreemd ~ermogen.~ Bij begroting en jaarrekening wordt inzicht gegeven in de verhouding van het vermogen (waaronder de reserves) en de exploitatie, met inachtneming van de ri~ico's.~ Beleidsregel 1 1. Er is een algemene reserve, er zijn programmareserves en er is een reserve voor doorgeschoven prestaties. 2. Het specifieke bestedingsdoel van programmareserves en de reserve voor doorgeschoven prestaties volgt uit de onderbouwing van de onderliggende onderwerpen. Artikel 2, BBV. Voor de interpretatie van het onderscheid tussen reserves en voorzieningen wordt het BBV gevolgd. Mocht er (bijvoorbeeld naar aanleiding van een opmerking van de accountant) aanleiding zijn tot een interpretatiegeschil, dan kan dit ter toetsing worden voorgelegd aan de commissie BBV. 'Voor Zuid-Holland bedraagt de verhouding tussen reserves en exploitatie ca. 30 á 35% (de afgelopen jaren is sprake van een toename van enkele procenten), wat veel lager is dan de meeste andere provincies. Grote verschillen worden met name veroorzaakt, doordat enkele provincies onlangs hun aandelen in energiebedrijven hebben verkocht en met deze inkomsten een zeer forse reservepositie hebben weten op te bouwen. Deze verschillen zijn zeer actueel, omdat de vennogensfactor een rol speelt in het nieuwe verdeelmodel van het provinciefonds. Dergelijke 'rijke' provincies zijn in staat om grote investeringsuitgaven in Bén keer ten laste van de reserves te brengen, terwijl Zuid-Holland deze uitgaven overwegend dient te activeren. Dit gaat weer ten koste van de flexibiliteit van de begroting om eerder gemaakte beleidskeuzes te heroverwegen,

6 Deze beleidsregel volgt uit het BBV, waarin wordt voorgeschreven om een onderscheid te maken tussen de algemene reserve en overige bestemmingsreserve^.^ In lijn hiermee wordt binnen de provinciale begroting een onderscheid gemaakt tussen de algemene reserve, programmareserves en een reserve voor doorgeschoven prestaties. Kenmerkend voor de laatste twee is dat deze een specifiek bestedingsdoel hebben. Dit doel volgt uit de onderbouwing van de onderwerpen, waaruit de programmareserves en de reserve voor doorgeschoven prestaties zijn opgebouwd.g Kenmerkend voor programmareserves en de reserve voor doorgeschoven prestaties, is dat alleen PS de aanwendingsrichting van de gereserveerde middelen mogen wijzigen. Dit kan ook daadwerkelijk, zolang deze middelen niet "beklemd" zijn. Dat wil zeggen dat geen sprake is van zogeheten 'niet uit de balans blijkende verplichtingen' (NUBBV)." Dit zijn (door derden juridisch afdwingbare) verplichtingen die op grond van regelgeving niet als schuld of voorziening in de balans kunnen worden opgenomen. Hierbij valt te denken aan subsidieverplichtingen, garantieverplichtingen en inkoop-, afnameen leveringcverplichtingen. De keuze voor een separate reserve voor doorgeschoven prestaties, is ingegeven door de wens van PS om meer inzicht te hebben in doorgeschoven prestaties als onderdeel van de reserves. In de huidige werkwijze zijn doorgeschoven prestaties veelal versnipperd of niet expliciet opgenomen in (meerdere) programmareserves. Door doorgeschoven prestaties expliciet te benoemen, te onderbouwen en geclusterd op te nemen in een separate reserve, is er in één oogopslag inzicht en kan de werkwijze rondom doorgeschoven prestaties beter beheerst worden.'' De ondergrens van E 1 mln voor programmareserves komt te vervallen. De onderbouwing van de onderwerpen (waaruit een programmareserve is opgebouwd) is leidend voor het besluit om een programmareserve al dan niet te handhaven. Alleen als de betreffende onderbouwing(en) ontoereikend zijn, zal worden voorgesteld de programmareserve op te heffen. De algemene reserve kent in principe geen specifiek bestedingsdoel, maar dient in de eerste plaats als "buffer" voor het opvangen van risico's met financiële consequenties. Hiervoor dient de algemene reserve een bepaalde, minimale omvang te hebben. Regels hiervoor zijn opgenomen in de beleidsnota 'Risicomanagement en weerstand~vermogen'.'~ Zolang aan deze regels is voldaan, hebben PS de mogelijkheid om aan onderdelen van de algemene reserve een specifiek bestedingsdoel toe te kennen.13 Artikel 43, BBV. g In 2006 hebben PS gekozen voor de systematiek van programmareserves (zie ook "herziene beleidsnota reserves en voorzieningen 2007, pagina 1. 'O Zie Artikel 53, BBV ("In de toelichting op de balans worden de niet in de balans opgenomen belangrijke financiële verplichtingen vermeld waaraan de provincie [...l voor toekomstige jaren is verbonden"). In de literatuur worden hierbij (niet limitatief) de volgende categorieën onderscheiden: garantieverplichtingen, verplichtingen uit hoofde van personeelslasten, inkoop-, afnameen leveringsplichten, operational lease en huurverplichtingen en subsidieverplichtingen. " Deze reserve doorgeschoven prestaties is gekoppeld aan het programma middelen. l2 Zie beleidsnota "Risicomanagement en weerstandsvermogen", door PS vastgesteld op 25 juni In de jaarrekening 2010 zijn bijvoorbeeld de volgende onderdelen opgenomen met een specifiek bestedingsdoel: bijdrage bestuursakkoord, dekking voorstellen kadernota 2010, dekking voorstellen kadernota 201 l.

7 Beleidsregel 2 1. Het instellen, wijzigen en opheffen van programmareserves vindt plaats middels een besluit van PS. 2. Programmareserves worden alleen opgenomen voor concrete, binnen bepaalde tijd te realiseren door PS vast te stellen doelen. Het instellen, wijzigen en opheffen van een programmareserve vindt plaats middels besluitvorming door PS. Aanleiding voor het instellen of opheffen van een programmareserve kan liggen in een wijziging van de programmaindeling.'4 Een programmareserve wordt opgeheven als deze niet meer voldoet aan de in de beleidsnota opgenomen beleidsregels. Wijzigingen in de programmareserves hebben betrekking op toevoegingenlonttrekkingen en de onderbouwing van de bestedingsdoelen (onderwerpen). De besluitvorming ten aanzien van het instellen, wijzigen of opheffen van programmareserves, vindt plaats middels de vaststelling van de reguliere P&C-producten (begroting, voorjaars- en najaarsnota, jaarrekening). Programmareserves worden aangehouden voor concrete, binnen bepaalde tijd te realiseren door PS vast te stellen doelen. Deze doelen volgen uit de onderbouwing van de onderwerpen. Een goede onderbouwing is van belang, omdat hierdoor het onnodig instellen of aanhouden van reserves wordt voorkomen. Met een goede onderbouwing, hebben PS het benodigde inzicht voor het maken van een integrale, beleidsmatige afweging. Elk onderwerp wordt in zowel de begroting als jaarrekening kort en bondig toegelicht. De onderbouwing bevat in ieder geval de volgende informatie: Inhoud en doel Functie Maximale looptijd In de onderbouwing wordt omschreven wat het onderwerp inhoudt en wat het doel ervan is. Veelal zal het hierbij gaan om het dekken van meerjarige uitgaven voor programma's, projecten enlof subsidies. Indien relevant dient te worden aangegeven of sprake is van onderliggende meerjarige plannen, waar al dan geen afspraken met derden -zoals het Rijk - voor zijn gemaakt. In de onderbouwing wordt omschreven wat de functie van het onderwerp is. Veelal zal sprake zijn van een bestemminasfunctie. Het onderwerp is dan in het leven geroepen om voor een bepaald doel in de toekomst uitgaven te doen. Een afgeleide hiervan is de s~aarfunctie. Er wordt dan gespaard voor een uitgave in de toekomst. Het omschreven doel en het tijdspad zullen veelal minder concreet zijn dan bij een bestemmingsfunctie. Dit kan het geval zijn bij mee jarige uitvoeringsprogramma's, waarbij tussentijds (als gevolg van exter- ne omstandigheden) zowel vertragingen op kunnen treden als mogelijkheden tot versnelling. Hierbij valt onder andere te denken aan het onderhouden van kapitaalgoederen (infrastructuur, groen- en recreatiegebieden, gebouwen). Aan de instelling I voeding van een dergelijk onderwerp dient een door PS vastgesteld bestedingsplan ten grondslag te liggen (v.b. een meerjarig beheer- en onder- houdsplan), dat jaarlijks wordt geactualiseerd. Overige functies hebben specifiek betrekking op de algemene reserve (bufferfunctie) of op reserves ir het algemeen (inkomens- en financieringsfunctie). Zie bijlage twee voor een beschrijving hiervan. Per onderwerp wordt de maximale looptijd aangegeven. Als de maximale looptijd is verstreken, vallen de middelen vrij ten gunste van de algemene middelen tenzij besloten wordt tot verlenging van de maximale looptijd. Middelen dienen immen niet langer gereserveerd te blijven, dan gezien doel en l4 Deze wordt bij aanvang van de Statenperiode door PS vastgesteld; tenzij er sprake is van dringende redenen wordt deze ge- durende de Statenperiode niet meer gewijzigd.

8 functie noodzakelijk is. OmvanglBestedingsritrneOp onderwerpniveau wordt in de begroting de omvang en het bestedingsritrne voor de komende vier jaar opgenomen. Tevens dient per onderwerp te worden aangegeven welk deel van de gereserveerde middelen is beklemd in de vorm van een 'niet uit de balans blijkende verplichting'. Voeding reserve De voeding van de reserve vindt in eerste instantie plaats vanuit de middelen van het betreffende programma. Bij majeure wijzigingen in doel, functie, looptijd en omvang/bestedingsritme, dient dit in de onderbouwing van het onderwerp vermeld te worden. Het specifieke bestedingsdoel van de reserve doorgeschoven prestaties volgt uit de onderbouwing bij najaarsnota van de doorgeschoven prestaties, die elk afionderlijk als onderwerp worden toegelicht. Doorgeschoven prestaties kennen per definitie een zeer specifiek(e) doel en bestemming. De voor het realiseren van een specifieke doorgeschoven prestaties gereserveerde middelen, dienen binnen één jaar tot uitputting te komen. Van middelen die binnen dat jaar niet tot uitputting komen, zal worden voorgesteld deze vrij te laten vallen in de financiële ruimte, of kan (mits goed gemotiveerd) worden voorgesteld de middelen langer aan te houden. Beleidsregel 3 1. Bij het doorlopen van de P&C-cyclus worden de reserves kritisch getoetst aan de hand van de beleidsregels met betrekking tot reserves. 2. Bij begroting en jaarrekening wordt inzicht gegeven in de omvang en toereikendheid van reserves. 3. Elke vier jaar vindt er een evaluatie plaats van het beleid omtrent reserves. Bij begroting en jaarrekening wordt inzicht gegeven in de omvang en toereikendheid van de reserves. De omvang en toereikendheid worden afgewogen tegen de geraamde, meerjarige toevoegingen en onttrekkingen en de op de reserves berustende verplichtingen. Vanuit de verantwoordelijkheid van PS voor een sluitende begroting, is inzicht nodig in de financiële positie van de provincie. Indien nodig kunnen PS besluiten tot mutaties in de reserves. De omvang van een reserves dient in een redelijke verhouding te staan tot het doel, waarvoor deze wordt aangehouden. Op den duur kan een reserve (bijvoorbeeld als gevolg van achterblijvende bestedingen) zodanig groot worden, dat een ondoelmatig beslag wordt gelegd op de middelen. De onderwerpen zullen bij het doorlopen van de Planning & control cyclus dan ook kritisch worden getoetst. Bijzondere aandacht zal er hierbij zijn voor het bestedingsdoel in relatie tot de maximale looptijd en het bestedingsritme. Uit deze toetsing kan bijvoorbeeld volgen, dat het doel bereikt is of dat de maximale looptijd verstreken is en dat het doel nog niet bereikt is. Hieruit volgen dan voorstellen aan PS voor het laten vrijvallen van de resterende middelen in de financiële ruimte, of het alternatief aanwenden van de middelen. Toevoegingen en onttrekkingen worden apart zichtbaar gemaakt via de resultaatsbestemming, zodat PS bij de vaststelling van de begroting een besluit nemen over het te bestemmen bedrag. Bij begroting, jaarrekening en voorjaars-lnajaarsnota stellen PS tevens de onderwerpen vast, waaruit de programmareserves zijn opgebouwd. In deze P&C-producten wordt expliciet aangegeven welk onderwerpen nieuw zijn of majeure wijzigingen hebben ondergaan. Naast de kritische toets in de P&C-cyclus, vindt elke vier jaar - voorafgaand aan de herziening van de beleidsnota - een evaluatie plaats van het reservebeleid. Hieruit volgen aanbevelingen aan PS voor eventuele wijzigingen in het beleid.

9 Daarnaast worden de reserves - tenminste eenmaal in de vier jaar - doorgelicht op 'heroverweegbaarheid'. Hierbij wordt voor PS inzichtelijk gemaakt welk deel van de reserves niet 'beklemd' zijn. Ten aanzien van het 'niet-beklemde' deel van de reserves, hebben PS de mogelijkheid de aanwendingsrichting te wijzigen.'= Voor de herziening van de beleidsnota is het onderzoek van de Rekenkamer (en het standpunt van PS over de op te volgen aanbevelingen) als evaluatie van het bestaande beleid gehanteerd. Als aanvulling hierop zijn de reserves doorgelicht op 'heroveweegbaarheid'. In de jaarrekening kunnen de toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves worden verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting of via begrotingswijzigingen door PS gedurende het begrotingsjaar is geaccordeerd. Uitgangspunt voor de verrekeningen met de reserves in de provinciale jaarrekening zijn de bij de begroting(swijzigingen) door PS vastgestelde onttrekkingen en toevoegingen. Dit houdt in dat als de gerealiseerde baten en lasten de begrote bedragen te boven gaan, deze afwijkingen niet met de reserves verrekend mogen worden Beleidsregels voorzieningen Algemeen Deze paragraaf bevat de beleidsregels voor voorzieningen. Een voorziening dient te worden getroffen als per balansdatum een verplichting bestaat of een reële kans op het ontstaan van een verplichting, waarvan de precieze omvang enlof tijdstip van optreden onzeker is, maar wel redelijkerwijs kan worden ingeschat.17 Het belang van het treffen van een voorziening ligt er dan ook in dat de provincie in de toekomst kan voldoen aan haar verplichtingen en dat inzicht ontstaat in de (toekomstige) financiële positie. Als het bedrag van de verplichting vaststaat, dan wordt een schuld in de balans opgenomen en wordt geen voorziening getroffen. Verplichtingen die onvoldoende betrouwbaar te ramen zijn, worden als 'niet uit de balans blijkende verplichting1(nubbv) opgenomen en niet als v~orzienin~.'~ Beleidsregel 1 Een voorziening wordt ingesteld via de vaststelling van de programma's bij begroting of jaarrekening of via een begrotingswijziging. " Middelen kunnen alleen een alternatieve bestemming krijgen van PS, voor zover deze middelen niet "beklemd" zijn door mid- del van met derden aangegane verplichtingen. Tevens worden bij de doorlichting ook beleidsmatige consequenties in kaart gebracht van het "heroverwegen" van gereserveerde middelen. " Deze beleidsregel is in lijn met de hoofdlijnennotiie van de commissie BBV 'Resultaatbestemmen', maart 2007Ie. Hierin stelt de commissie: "Voorkomen moet worden dat het gepresenteerde resultaat na bestemming via een automatisme van potjes vullen richting nul tendeert. Wenselijk is dat het gepresenteerde resultaat zo goed mogelijk laat zien hoe de provincielgemeente in het betreffende jaar heeft gepresteerd." l' Artikel 44, BBV. l8 Bijlage 3 bevat een beslissingsboom om te kunnen beoordelen of sprake is van een voorziening of een NUBBV.

10 Op grond van het zogeheten "voorzichtigheidsvereiste" moeten verwachte verliezen en risico's, die hun oorsprong vinden voor het einde van het begrotingsjaar in acht worden genomen, als zij v66r het opmaken van de jaarrekening bekend zijn. Verliezen dienen direct te worden genomen, voor verwachte verliezen worden voorzieningen getroffen. De bevoegdheid voor het vormen en opheffen van een voorziening ligt bij GS. Autorisatie van de betreffende lasten is een bevoegdheid van PS. Het gaat hierbij zowel om de lasten als gevolg van het treffen van een voorziening, als om die als gevolg van een toevoeging aan een bestaande voorziening. De lasten worden genomen in het betreffende begrotingsjaar en door PS geautoriseerd via de vaststelling van de programmabegroting (voor bestemming van het resultaat). Ook lopende een begrotingsjaar kan via een begrotingswijziging een voorziening worden getroffen, of een reeds bestaande voorziening op de juiste hoogte gebracht, indien de achterliggende verplichtingen of risico's daar aanleiding toe geven. Een programmawijziging is alleen nodig als de lasten die voor een programma zijn vastgesteld, worden overschreden als gevolg van het treffen enlof toevoegen van middelen aan een voorziening. Voorzieningen worden opgeheven, wanneer het doel waarvoor ze zijn opgesteld is gerealiseerd danwel niet meer bestaat. De bij opheffing resterende middelen vallen vrij in de financiële ruimte. De oorzaak voor het treffen van een voorziening ligt in het verleden. Er is dus geen sprake van een nog te maken keuze. De reden van het treffen van een voorziening volgt uit het bestaande beleid en de bedrijfsvoering. Bij het instellen van een voorziening speelt de allocatiefunctie van PS dan ook geen rol. De keuzevrijheid ontbreekt immers. Bij de toelichting op het resultaat in de jaarrekening wordt toegelicht welke nieuwe voorzieningen ten laste van de exploitatie zijn getroffen, hoe de noodzakelijke omvang is bepaald en of dit tegen contante waarde is gebeurd.'g Tevens wordt gemotiveerd aangegeven welke voorzieningen zijn vergroot of verkleind op basis van een herziene berekening van de noodzakelijke omvang. Het restantbedrag van door derden aan de provincie verstrekte middelen waarvoor een prestatieplicht geldt en geen terugbetalingsplicht, wordt bij jaarrekening aangewend voor een toevoeging aan een voorziening. Uitzondering hierop vormen de middelen verkregen van Europese en Nederlandse overheidslichamen. Het gaat hierbij om middelen verkregen van derden, waarvoor een prestatieplicht geldt en geen terugbetalingsplicht. Uitzondering hierop vormen de middelen verkregen van Europese en Nederlandse overheidslichamen. Door het treffen van een dergelijke voorziening blijven deze middelen beschikbaar voor het realiseren van de afgesproken prestaties. Voor van derden ontvangen middelen, waarbij zowel sprake is van een prestatie- als terugbetalingsplicht, geldt dat het restantbedrag als 'vooruitontvangst' dient te worden verwerkt (transitorische balanspost). Dit inzicht is van belang, omdat dan sprake is van toevoegingen vanuit toekomstige exploitaties. die op dat moment nodig zijn om een betreffende voorziening op peil te brengen.

11 Voor toevoeging van de betreffende middelen aan een voorziening, wordt de zogeheten "saldomethode" gehanteerd. Hierbij wordt het restantbedrag van de bijdrage bij jaarrekening aangewend voor een toevoeging aan een v~orziening.~~ Voor kapitaalgoederen kunnen alleen onderhoudsvoorzieningen worden gevormd op basis van een ( jaarlijks geactualiseerd en door Provinciale Staten vastgesteld meerjarig beheer- en onderhoudsplan. I Er kunnen onderhoudsvoorzieningen worden ingesteld voor de bekostiging van groot onderhoud aan provinciale infrastructuur (wegen, kunstwerken, vaarwegen), recreatiegebieden en gebouwen. Doel van het instellen van een dergelijke voorziening is om over de tijd onregelmatig verspreide kosten van groot onderhoud gelijkelijk te verspreiden over een aantal begrotingsjaren. De onderhoudskosten komen in het jaar van uitvoering ten laste van de (vooraf gevormde) voorziening. Onderhoudsvoorzieningen kunnen alleen worden ingesteld en gevoed door GS op basis van een door PS vastgesteld meerjarig beheer- en onderhoudsplan voor het betreffende kapitaalgoed. Dit plan dient jaarlijks te worden geactualiseerd. Op grond van het plan wordt jaarlijks een bepaald bedrag aan de voorziening toegevoegd, zodat deze voldoende saldo heeft op het moment dat er gebruik van wordt gemaakt. De jaarlijkse toevoeging aan de voorziening is idealiter een gelijkblijvend bedrag (vanuit de doelstelling van kostenegalisatie). Overigens kunnen aanpassingen in beheer- en onderhoudsplannen leiden tot een hoger of lager minimaal noodzakelijk niveau van de voorziening. Dit zal dienovereenkomstig gevolgen hebben voor de jaarlijkse toevoeging aan de voorziening. 1. Indien van toepassing dient er een voorziening dubieuze debiteuren te worden getroffen. 2. Voor het treffen en het op peil houden van een voorziening dubieuze debiteuren, dient een groepsgewijze beoordeling plaats te vinden van de betreffende vorderingen kleiner dan en een individuele beoordeling van de betreffende vorderingen groter dan In verband met het risico van oninbaarheid van vorderingen, kan een voorziening dubieuze debiteuren worden getroffen. Voor het treffen en het op peil houden van deze voorziening, dient een groepsgewijze beoordeling plaats te vinden van de betreffende vorderingen kleiner dan en een individuele beoordeling van de vorderingen groter dan E Hiertegenover staat de zogeheten brutomethode, waarbij de bijdrage in het jaar van ontvangst direct in zijn geheel wordt aan- gewend voor de vorming van een voorziening.

12 4. Beleidsregels rentetoevoeging Algemeen Door de beschikbaarheid van reserves en voorzieningen is bij de financiering van de kapitaaluitgaven de behoefte aan rentedragend vreemd vermogen lager en wordt er rente bespaard die anders betaald had moeten worden voor aan te trekken vreemd vermogen, de zogenaamde bespaarde rente. PS bepalen of, en zo ja welk deel van deze bespaarde rente wordt toegevoegd aan de reserves dan wel ten gunste van de exploitatie wordt gebracht. Toevoeging van (bespaarde) rente aan de voorzieningen is hier buiten de orde omdat dit op grond van het BBV niet is toegestaan. Voor zover de bespaarde rente niet wordt toegevoegd, komt deze ten gunste van de exploitatie en wordt daar, vanwege het tijdelijke karakter van de reserves, in principe als incidenteel algemeen dekkingsmiddel aangemerkt. Ook de bespaarde rente in verband met de aanwezigheid van voorzieningen is in principe beschikbaar als incidenteel dekkingsmiddel. In uitzondering op bovenstaand principe, worden de rentebaten over het 'vaste deel' van de reserves (waaronder het vaste deel van de algemene reserve) feitelijk als structureel dekkingsmiddel in de begroting opgenomen. In de begroting wordt een meerjarige raming van de bespaarde rente opgenomen (op basis van een prognose van de financieringsmiddelen) en wordt er als zodanig rekening gehouden met de ontwikkeling van de omvang van reserves en voorzieningen. Beleidsregel 1 Op reserves wordt geen rente bijgeschreven, tenzij Provinciale Staten daartoe expliciet besluiten. Jaarlijks wordt bij de begroting en de jaarrekening inzicht gegeven in de omvang van de reserves. Indien hieruit blijkt dat de reservepositie te laag is om het beoogde doel te realiseren, dan kunnen Provinciale Staten bij de resultaatbestemming een aanvullende storting doen in de betreffende reserve. Hierdoor wordt niet via automatische rentebijschrijving maar door een expliciet statenbesluit de reserve op het gewenste niveau gebracht. Beleidsregel 2 Aan voorzieningen kan een toevoeging, gelijk aan de overeengekomen rentevoet, worden toegekend, indien daarover met externe partijen bindende afspraken zijn gemaakt. Op grond van het BBV is het niet toegestaan rente toe te rekenen aan voorzieningen. Mutaties in voorzieningen door toevoegingen of door vrijval moeten alleen zijn gebaseerd op het aanpassen aan een nieuw noodzakelijk niveau en uit verminderingen in verband met aanwending voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld. In het kader van onderhandelingen met derden kan het echter gewenst zijn om een vergoeding toe te kennen teneinde bepaalde geldstromen in onze richting te leiden. Hierover kunnen bindende afspraken worden gemaakt waardoor aan middelen van derden een toevoeging, gelijk aan de overeengekomen rentevoet, moet plaatsvinden. Een dergelijke toevoeging wordt niet gezien als een rentetoevoeging, maar als een toevoeging om de voorziening op de juiste hoogte te houden.

13 Bijlage l: wettelijk kader reserves en voorzieningen Het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) vormt mede de basis voor de beleidsnota reserves en voorzieningen. Reserves Het BBV bevat de volgende relevante artikelen over reserves: Artikel 43 BBV: 1. In de balans worden reserves onderscheiden naar: a. de algemene reserve; b. de bestemmingsreserves. 2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan provinciale staten [...l een bepaalde bestemming heeft gegeven. Artikel 54 BBV: 1. In de toelichting op de balans worden de aard en reden van elke reserve en de toevoegingen en onttrekkingen daaraan toegelicht. 2. Per reserve wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: a. Het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. De toevoegingen of onttrekkingen via de resultaatsbestemming bij de programrnarekening; c. De toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van de bestemming van het resultaat van het voorgaande boekjaar; d. De verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke reserve is gevormd; e. Het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Voorzieningen Het BBV bevat de volgende relevante artikelen over voorzieningen: Artikel 44 BBV: 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs in te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mist het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen bedoeld in artikel 49, onderdeel b (de van Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren). 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume.

14 Artikel 45 BBV: Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan. Artikel 55 BBV: 1. In de toelichting op de balans worden de aard en reden van de voorzieningen bedoeld in artikel 44 en de wijzigingen daarin toegelicht. 2. Per voorziening wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen; c. ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijgevallen bedragen; d. de aanwendingen; e. saldo aan het einde van het begrotingsjaar.

15 Bijlage 2: functies van reserves en voorzieningen In de literatuur over reserves en voorzieningen worden de volgende functies van reserves en voorzieningen onderscheiden: Bufferfunctie Er is sprake van een buffer voor het opvangen van risico's 1 onverwachte tegenvallers. Dit betreft in ieder geval het vaste deel van de algemene reserve, maar ook het 'niet-beklemde' deel van de programmareserves kan als buffer worden ingezet. Bestemmings- of spaarfunctie Reserves en voorzieningen zijn in het leven geroepen om voor een bepaald doel in de toekomst uitgaven te doen. Een afgeleide hiervan is de spaarfunctie. Hierbij wordt er gespaard voor een uitgave in de toekomst. Het omschreven doel en het tijdspad zullen veelal minder concreet zijn dan bij een bestemmingsfunctie. Egalisatiefunctie Een onderwerp met een egalisatiefunctie kan in het leven worden geroepen als - bij de uitvoering van een taak - sprake is van extreme pieken en dalen in de exploitatie. Bij een onderwerp met een egalisatiefunctie worden baten en lasten in een regelmatig patroon ten gunste respectievelijk ten laste gebracht van de exploitatie, zodat extreme pieken en dalen worden vermeden. Risicofunctie Risicovoorzieningen worden ingesteld met het oog op lasten die voortvloeien uit risico's welke in hoofdzaak samenhangen met de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld als het gaat om wettelijke aansprakelijkheid) of met speciaal benoemde projecten. Het betreffen de per balansdatum bestaande risico's m.b.t. bepaalde verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten. Financieringsfunctie Deze functie geldt voor alle reserves en voorzieningen. Ze vormen een deel van het totale vermogen en kunnen worden 'belegd' zowel intern (als financieringsmiddel voor investeringen: de provincie leent dan van zichzelf in plaats van geldleningen aan te trekken van derden) als extern (door gelden kortere of langere tijd uit te zetten bij een bankinstelling). Inkomensfunctie Door gebruik te maken van reserves en voorzieningen voor de financiering wordt bespaard op aan derden te betalen rentekosten. In de renteomslag wordt hiervoor een fictieve rentelast opgenomen, waardoor de producten met rente worden belast als waren de investeringen toch volledig extern gefinancierd. Tegelijkertijd ontstaat dan rentebaat (bespaarde rente), van dezelfde omvang, wat kan worden beschouwd als 'inkomen'.

16 Bijlage 3: beslissingsboom verplichtingen + Bestaande verplichting ten gevolge van een gebeurtenis uit het verleden Nee Voorwaardelijke, niet verwerkte of meerjarige financiële verplichting Nee Uitstroom van Uitstroom van middelen Nee middelen zeer J a waarschijnlijk onwaarschijnlijk Nee Betrouwbare schatting van de omvang van de verplichting Nee J a v v v v Voorziening Niet uit de balans blijkende verplichting Niets doen