ll DOiq2oq Gemeente Losser o 't tut- jij NOTA RESERVES EN VOORZIENINGEN tóssé! Om m* it S 6 tl t« v e r s / / n a e r d n de- d i n k e ƒ

Transcriptie

1 ll DOiq2oq Gemeente Losser '3 o 't tut- jij NOTA RESERVES EN VOORZIENINGEN tóssé! 2012 Om m* it S 6 tl t«v e r s / / n a e r d n de- d i n k e ƒ

2 Inhoudsopgave 1 Samenvatting 3 2 Inleiding 4 3 Begripsbepaling Verschil met BBV uit Reserves De instellingscriteria 9 4 Beleid en beheer van reserves en voorzieningen De instellingscriteria De wijze van instelling De mutaties op reserves en voorzieningen Wijzigen doel of bestemming Opheffen Evaluatie en actualisering van reserves en voorzieningen Resultaatbepaling versus resultaatbestemming Rente Weerstandsvermogen en de tot nog toe gevolge werkwijze ten aanzien van de ijzeren algemene- respectievelijk de algemene risicoreserve...17

3 1 Samenvatting In de financiële verordening als bedoeld in art. 212 van de gemeentewet kan worden bepaald hoe vaak de nota reserves en voorzieningen ter vaststelling aan de Raad wordt voorgelegd. In de praktijk wordt dit veelal gekoppeld aan de zittingsperiode van de gemeenteraad ofte wel eens in de 4 jaren. In de financiële verordening van de gemeente Losser is tot nog toe hieromtrent geen bepaling opgenomen. In de nieuwe financiële verordening, welke binnenkort aan de raad wordt aangeboden, zal het voorstel zijn deze periodieke herziening te bepalen op eens in de 4 jaren. De huidige "nota reserves en voorzieningen" is laatstelijk door de gemeenteraad vastgesteld in De regelgeving "Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten" (afgekort het BBV), is sindsdien op een aantal onderdelen aangepast. Dit, naast actualisering van de noodzaak om al dan niet bestaande reserves en voorzieningen in stand te houden, maakt het wenselijk om nu een nieuwe nota ter vaststelling aan uw raad voor te leggen. Er wordt volgens een model gewerkt. Ten tijde van het opmaken van deze nota, is tevens een risico-inventarisatie gestart. De uitkomsten van dit onderzoek zijn van invloed op de uiteindelijke voorstellen over de omvang van de weerstandscapaciteit. Immers eerst dient bekend te zijn welke risico's onderkent dienen te worden en wat hiervan de eventuele financiële consequenties kunnen zijn, wil men de omvang van de weerstandscapaciteit kunnen bepalen en hier uit voortvloeiend de bufferfunctie. In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de gevolgen die uit de inventarisatie zijn voor gevloeid.

4 2 Inleiding Goed reservebeleid en -beheer is essentieel, waarbij doelmatigheid voorop staat. Er dient voldoende, maar niet onnodig te worden gereserveerd. Ook dient het aantal reserves en voorzieningen zoveel mogelijk beperkt te blijven om transparantie te bevorderen. Hiertoe zijn voorzieningen en reserves ook geclusterd per programma. In deze nota zal dit nader worden toegelicht. De nota "Reserves en Voorzieningen" is niet bedoeld om een actueel saldo-overzicht te geven van de diverse reserves en voorzieningen en even min een toets aan de actualiteit van de doelstellingen. Hiervoor wordt dus verwezen naar de jaarrekening en de programmabegroting. De nota is vooral bedoeld om een kader te stellen voor het beheer en het beleid. In hoofdstuk 3 komt de begripsbepaling aan de orde. Wat zijn de definities en wat is het verschil tussen een reserve en een voorziening. Tevens wordt in dit hoofdstuk aangegeven wat de verschillen zijn in het BBV ten opzichte van die uit In hoofdstuk 4 wordt het beheer van reserves en voorzieningen toegelicht. Hierin worden richtlijnen weergegeven met betrekking tot het instellen en opheffen van reserves en voorzieningen en criteria met betrekking tot mutaties. Nieuw in deze nota is de toevoeging van een tijdcriterium voor de instandhouding van reserves en voorzieningen. De keuze hiervoor komt voort uit de wens tot een zo'n klein mogelijk vermogensbeslag. Tot slot komen de rentemotieven van de reserves aan de orde in deze nota.

5 3 Begripsbepaling Bij de begripsbepaling is uitgegaan van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) met de geldende tekst op 28 juni Ten opzichte van het BBV, geldend in 2006, heeft zich een aantal wijzigingen voorgedaan. De wijzigingen worden in dit hoofdstuk toegelicht. Verder worden in dit hoofdstuk achtereenvolgens in de verschillende paragrafen de definities en kenmerken van reserves en voorzieningen weergegeven. 3.1 Verschil met BBV uit Verschil met BBV uit 2006 Ten opzichte van de voorgaande Nota reserves en voorzieningen, is de regelgeving gewijzigd. De belangrijkste wijzigingen zijn: Van derden ontvangen gelden. In het BBV uit 2006 werden alle van derden ontvangen gelden, waarop een bestedingsverplichting rust en die in een jaar niet (volledig) zijn besteed tot de voorzieningen gerekend. Vanaf 2008 dienen de van Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel niet langer als voorziening te worden aangemerkt, maar als overlopende passiva. Het voordeel van deze verandering is dat de feitelijke besteding niet meer ten laste van een voorziening wordt gebracht, maar dat deze in het jaar van besteden als last wordt opgenomen, met als bate een bedrag uit de 'vooruit-ontvangen middelen'. Als gevolg van deze wijziging geldt echter ook een nieuwe verplichting voor het opnemen van een toelichting op de balans, waarmee het verloop van de betreffende uitkeringen zichtbaar wordt. Onderscheid in reserves. In de balans werden de reserves onderscheiden naar de algemene reserve, bestemmingsreserves die dienden om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar die niet specifiek besteed hoeven te worden en de overige bestemmingsreserves. Dit onderscheid wordt niet langer gemaakt. Er is thans alleen nog sprake van de algemene reserve en de bestemmingsreserves. De wijziging houdt in dat het onderscheid tussen twee typen bestemmingsreserves verdwijnt omdat er feitelijk geen verschil is tussen deze bestemmingsreserves. Voor alle bestemmingsreserves geldt dat de raad over aard en omvang kan beslissen. Via naamgeving en toelichting kan een en ander worden verduidelijkt. Het onderscheid tussen de algemene reserve en de bestemmingsreserves blijft bestaan. Rentetoereken ing Op grond van het BBV uit 2006 werd de rente over de voorzieningen niet gerekend tot de baten en lasten. Dat is thans wel zo. Voorts bepaalt artikel 45 van het BBV, dat er geen rente toegevoegd mag worden aan voorzieningen. Voorzieningen dienen naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen of risico's waarvoor ze zijn ingesteld. Toevoegingen moeten derhalve alleen gebaseerd zijn op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de voorziening en niet op een algemeen rentebeleid. Mutaties in voorzieningen wegens toevoegingen of door vrijval vloeien dus voort uit het aanpassen aan een nieuw noodzakelijk niveau en uit verminderingen wegens aanwending voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld. Alleen in het geval een voorziening tegen

6 contante waarde is opgenomen mag/moet er een jaarlijkse toevoeging plaatsvinden gebaseerd op het vastgestelde percentage waartegen de voorziening contant gemaakt is. In Losser wordt de rente over de voorzieningen middels resultaatsbestemming toegevoegd aan de algemene vrije reserve. Overige risico's De mogelijkheid kan zich voordoen dat er ook risico's bestaan, waarvan geen inschatting gemaakt kan worden van het bedrag van de schade of verlies dat hiermee gemoeid kan zijn. Denk bijvoorbeeld aan ondernemersrisico's, grondexploitaties en open-einde regelingen. Hiervoor kunnen dan geen voorzieningen worden gevormd. In deze gevallen schrijft het BBV voor dat dit soort risico's moeten worden opgenomen in de verplicht voorgeschreven paragraaf over het weerstandsvermogen. Zie hiervoor de separaat opgestelde "Nota weerstandsvermogen en risicomanagement 2012". Voorzieningen voor risico's met betrekking tot oninbaarheid van debiteuren en incourant raken van voorraden, zijn geen voorzieningen zoals bedoeld in art. 44 van het BBV. Dergelijke voorzieningen zijn waardecorrecties op activaposten en behoren daarom niet thuis op een staat van reserves en voorzieningen. Volgens art. 63 lid 8 van het BBV moeten dergelijke voorzieningen worden verrekend met de boekwaarde van leningen en vorderingen. Met andere woorden: een voorziening voor dubieuze debiteuren kennen we wel, maar wordt in de rekening niet onder balanspost voorzieningen opgenomen. De voorziening wordt namelijk in mindering gebracht op het totale debiteurensaldo. Besluiten na balansdatum. In de Hoofdlijnennotie Resultaatbestemmen van maart 2007 geeft de Commissie BBV aan dat toevoegingen en onttrekkingen aan reserves mogen worden verwerkt tot maximaal het bedrag dat via de begroting of via begrotingswijzigingen gedurende het jaar is geaccordeerd. Besluiten die na afloop van het begrotingsjaar worden genomen mogen dus niet in de jaarrekening worden verwerkt. 3.2 Reserves Definitie Reserves kunnen worden omschreven als vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken en die vrij zijn te besteden. Artikel 43 lid 1 van het BBV onderscheidt de reserves naar: a. de algemene reserve; b. bestemmingsreserves. In lid 2 van dat artikel wordt een bestemmingsreserve gedefinieerd als een reserve waaraan de gemeenteraad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Algemeen geldt dat indien de bestemming door de raad kan worden gewijzigd, sprake is van een (bestemmings-)reserve; bij een voorziening kan dit niet. Geblokkeerde en niet-qeblokkeerde reserves Naast de bovengenoemde wettelijke verdeling van reserves is er ook nog het verschil tussen geblokkeerde en niet-geblokkeerde reserves. Een reserve is (gedeeltelijk) geblokkeerd wanneer de rente die over de reserve wordt berekend (gedeeltelijk) ten gunste van de exploitatie wordt gebracht. De term geblokkeerd houdt in dit geval in dat de reserve niet zonder meer kan worden aangesproken, omdat dit consequenties heeft voor de dekking in de exploitatie.

7 *KmmMmmamMmiiiJ Nota reserves en voorzieningen gemeente Losser 2012 Bestemminasreserves en waardering activa Volgens art. 62 van het BBV moeten investeringen met een economisch nut bruto worden geactiveerd. Dit betekent dat het niet is toegestaan onttrekkingen aan reserves in mindering te brengen op activa met een economisch nut. Gezien dit verbod op netto activeren dient bij bestemmingsreserves rekening te worden gehouden met het onderscheid tussen bestemmingsreserves die vrij besteedbaar zijn en bestemmingsreserves die worden aangehouden voor de dekking van (een gedeelte van) de kapitaallasten van activa die al in het bezit zijn van de gemeente. Het veranderen van deze laatste categorie van bestemmingsreserves heeft immers gevolgen voor de exploitatie. Indien het gaat om investeringen met een maatschappelijk nut dan geeft art. 62 lid 3 van het BBV aan dat bestemmingsreserves wel in mindering mogen worden gebracht op de activa. Eigen vermogen Volgens artikel 42 van het BBV bestaat het eigen vermogen uit de reserves (algemene reserve en bestemmingsreserves) en het resultaat na bestemming, volgend uit de programmarekening. Het resultaat na bestemming is in feite het saldo van het resultaat voor bestemming en de werkelijke toevoegingen en onttrekkingen aan reserves, op grond van eerdere besluitvorming. In de huidige terminologie is dit dan een rekeningsaldo waaraan nog geen bestemming is gegeven en waarvoor een voorstel wordt gedaan voor de bestemming ervan in de jaarrekening. Op de balans wordt dit tot uitdrukking gebracht als "rekeningresultaat" en behoort dus tot het eigen vermogen. De feitelijke bestemming van dit saldo vindt pas plaats nadat de raad heeft besloten over een voorstel tot de bestemming ervan. Type en functies van reserves In het kader van een verantwoord en flexibel financieel beleid verdient het aanbeveling, daar waar nodig, tot de vorming en instandhouding van reserves over te gaan. Dit kan en moet mede worden bezien in relatie tot een aantal functies die de reserves hebben. Hierbij zijn de volgende vijf functies te onderscheiden: 1. financieringsfunctie Reserves kunnen worden gebruikt als eigen financieringsmiddel, omdat ze onderdeel uitmaken van het totale vermogen van de gemeente. Door investeringen of andere grote uitgaven hiermee te financieren wordt de noodzaak beperkt tot financiering via rentedragend vermogen. In dat geval "leent" de gemeente van zichzelf in plaats van vaste geldleningen (rentedragend vermogen) aan te trekken van derden. 2. bestedingsfunctie Reserves die in het leven zijn geroepen om te worden bestemd voor een bepaald doel, hebben een bestedingsfunctie. De aanwending hiervan heeft veelal een incidenteel karakter. Het merendeel van de reserves heeft dit motief. 3. bufferfunctie Dit is de belangrijkste functie van het eigen vermogen. Met name de algemene reserve dient als bufferfunctie voor het opvangen van eventuele onvoorziene uitgaven (incidenteel) waarmee in de planning geen rekening is gehouden en die noodzakelijkerwijs dienen plaats te vinden. Hierbij kan men denken aan:

8 - Financiële risico's waarvoor geen bestemmingsreserve of voorzieningen zijn gevormd, of waarvoor elders in de begroting geen financiële middelen zijn gereserveerd, omdat er nog geen getrouwe kwantificering van de risico's kan plaatsvinden; - Het opvangen van eventuele jaarrekeningtekorten; - Het opvangen van een (deel van) eventueel begrotingstekort. Voor de bepaling van de omvang van de hierboven genoemde risico's bestaan geen landelijke richtlijnen. Voor de berekening van de minimale hoogte van de buffer worden in de praktijk diverse criteria gehanteerd. De ijzeren algemene reserve, de algemene risicoreserve en de vrije algemene reserve van Losser hebben een bufferfunctie. In hoofdstuk 4 onder 4.9 wordt weergegeven hoe in de gemeente Losser tot nog toe voor de eerste 2 reserves het criterium werd bepaald en aangehouden. In hoofdstuk 1 is aangegeven, dat voor het bepalen van de hoogte van de benodigde weerstandscapaciteit een risico-inventarisatie wordt uitgevoerd. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de methode die door veruit de meeste gemeenten in Nederland wordt toegepast. De uitkomsten hiervan zullen het weerstandsvermogen bepalen. 4. egalisatiefunctie Reserves kunnen worden gevormd om baten en lasten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Extreme pieken en dalen in de exploitatiebegroting kunnen zo worden vermeden. Zo ook kunnen ongewenste schommelingen in tarieven die aan derden in rekening worden gebracht door een egalisatiereserve worden opgevangen. 5. inkomensfunctie Er is sprake van een inkomensfunctie indien: - structureel gelden aan reserves worden onttrokken ter dekking van structurele lasten; - structureel gelden aan reserves worden onttrokken ter dekking van de kapitaal lasten van investeringen; - de rente-opbrengsten van de reserves (i.e. bespaarde rentelasten) worden aangewend als dekkingsmiddel voor de exploitatielasten. Als gevolg van financiering door middel van eigen vermogen (reserves) is immers geen leningskapitaal nodig, hetgeen rente bespaart. Echter wanneer deze budgettaire ruimte wordt gebruikt als structureel dekkingsmiddel van exploitatielasten is sprake van beperking in de besteedbaarheid van de reserve (geblokkeerde reserve). Binnen de gemeente worden bij de verslaglegging vier type reserves gehanteerd: 1. Algemene Reserves 2. Overige Bestemmingreserves 3. Egalisatiereserves 4. Nog Te Bestemmen

9 Deze type reserves hebben de volgende functies: Type reserve Algemene Reserves Overige Bestemmingreserves Egalisatiereserves Nog Te Bestemmen Functie reserve - Financieringsfunctie - Bufferfunctie - Inkomensfunctie - Financieringsfunctie - Bestedingsfunctie - Inkomensfunctie - Financieringsfunctie - Egalisatiefunctie - Financieringsfunctie - Bestedingsfunctie - Inkomensfunctie 3.3 De instellingscriteria Definitie Voorzieningen kunnen worden omschreven als vermogensbestanddelen die als vreemd vermogen zijn aan te merken en die (bedrijfseconomisch gezien) niet vrij te besteden zijn. Het BBV legt het onderscheid tussen (bestemmings) reserves en voorzieningen bij de mogelijkheid dat de raad de bestemming kan wijzigen. Zolang de bestemming veranderd kan worden, is er sprake van een (bestemmings)reserve; zodra dit niet meer kan, is er sprake van een voorziening. Artikel 44 van het BBV geeft over voorzieningen het volgende aan. 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de van Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbed ragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren; 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Ad 1 Het gaat bij voorzieningen om, min of meer onzekere verplichtingen, die te zijner tijd schulden kunnen worden, zoals garantieverplichtingen en dergelijke (ad a). Ook kunnen voorzieningen betrekking hebben op verplichtingen, samenhangend met het

10 in de tijd onregelmatig gespreid zijn van bepaalde kosten, zoals bijvoorbeeld groot onderhoud (ad c). Voorts kunnen voorzieningen een schatting betreffen van lasten voortvloeiend uit risico's die samenhangen met bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen, reorganisaties en dergelijke (ad b). Voor de gevolgen van toekomstige gebeurtenissen, die niet in causale relatie staan tot het bedrijfsgebeuren in de periode voorafgaande aan de balansdatum, kunnen geen voorzieningen worden gevormd. Posten als schulden en transitoria (overlopende posten, zoals vooruit-ontvangen baten, nog te betalen sociale premies, nog te betalen salarissen, etc.) vallen niet onder het begrip voorzieningen, omdat daarbij geen onzekerheid bestaat over de omvang en het tijdstip van opeisbaar worden van de schuld respectievelijk last. Ad 2 Ad 3 Zoals hierboven al is vermeld onder reserves worden alleen die middelen van derden, waarvan de bestemming gebonden is, geclassificeerd onder voorzieningen. Dit betekent in feite dat van derden ontvangen gelden, waarop een bestedingsverplichting rust en die in een jaar niet (volledig) zijn besteed tot de voorzieningen worden gerekend. Dit met uitzondering van de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel. Deze dienen in de balans te worden geclassificeerd als overlopende pass iva. Er mogen geen voorzieningen worden getroffen voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van een vergelijkbaar volume zoals pensioen- en wachtgeldverplichtingen. Dergelijke verplichtingen dienen in de meerjarenbegroting als lasten te worden opgenomen. Wel dienen verplichtingen waarvan het volume niet gelijk blijft als voorziening te worden opgenomen. Gedacht kan worden aan wachtgeldverplichtingen bij personele krimp. Type voorzieningen Binnen de gemeente worden bij de verslaglegging drie type voorzieningen gehanteerd: 1. Voorziening verplichtingen en risico's 2. Voorziening ter egalisering van kosten 3. Voorziening van derden verkregen geoormerkte gelden 10

11 Deze type voorziening hebben de volgende functies/reden voor vorming: Type voorziening Voorziening verplichtingen en risico's Voorziening ter egalisering van kosten Voorziening van derden verkregen geoormerkte gelden Functie voorziening - verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten (1a) - op de balansdatum bestaande risico's terzake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten (1b) - kosten die in een volgend begro tingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren (1c) - van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de van Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren (2) 11

12 4 Beleid en beheer van reserves en voorzieningen In dit hoofdstuk formuleren wij die beleids- en beheersmatige aspecten die betrekking hebben op reserves en voorzieningen. Hierbij gaat het om de instelling van reserves en voorzieningen, richtlijnen met betrekking tot dotaties en onttrekkingen, renteaspecten en overige aanverwante aandachtspunten. 4.1 De instellingscriteria Wij zijn van mening dat het algemene uitgangspunt moet zijn het, in alle redelijkheid, zo veel mogelijk beperken van reserves en voorzieningen, zowel qua aantal als qua omvang. Hierbij moet natuurlijk wel rekening worden gehouden met de wettelijke voorschriften omtrent reserves en voorzieningen zoals vermeld in hoofdstuk 3. Bij het instellen van reserves en voorzieningen moeten de volgende criteria worden gehanteerd: Bestemmingsreserves Bestemmingsreserves worden alleen ingesteld: a. voor concrete, in principe binnen vooraf bepaalde tijd te realiseren, door de raad vast te stellen doelen. Reservevorming dient hiervoor gemotiveerd noodzakelijk te zijn. Blijft realisatie binnen de gestelde termijn uit, dan vindt opnieuw afweging door de raad plaats; dit kan betekenen dat de reserve kan worden gehandhaafd voor het doel waarvoor deze is gevormd, of dat de bestemming wordt veranderd en de reserve om die reden kan worden opgeheven; b. Voor het afdekken van kosten voortvloeiende uit redelijkerwijs niet in te schatten (omvangrijke) financiële risico's; c. Voor het veiligstellen van object- of doelsubsidies/bijdragen van derden of niet benutte delen daarvan, waarvan de verplichting tot het doen van uitgaven zich pas in latere jaren voordoet, maar die niet specifiek hoeven te worden besteed; d. Voor de egalisatie van ongewenste schommelingen in gemeentelijke tarieven die naar derden toe (of intern) worden gehanteerd, indien de besteding niet dusdanig gebonden is dat de middelen moeten worden teruggegeven als ze niet zijn besteed aan het doel waarvoor ze zijn geheven. Voorzieningen Voorzieningen worden alleen ingesteld: a. bij concrete verplichtingen en verliezen waarvan de omvang onzeker is, doch redelijkerwijs is in te schatten; b. bij bestaande risico's terzake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten; c. Voor het veiligstellen van object- of doelsubsidies/bijdragen van derden of niet benutte delen daarvan, waarvan de verplichting tot het doen van uitgaven zich pas in latere jaren voordoet en die specifiek moeten worden besteed. Dit met uitzondering van de van Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor 12

13 uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren; d. Voor de egalisatie van ongewenste schommelingen in gemeentelijke tarieven die naar derden toe worden gehanteerd en waarvan de besteding gebonden is, dat wil zeggen dat de middelen moeten worden teruggegeven als ze niet zijn besteed aan het doel waarvoor ze zijn geheven; e. Voor egalisatie van sterk wisselende kosten van grote omvang (onderhoud riolering, gebouwen en dergelijke). De mate waarin schommelingen afgedekt moeten worden is mede afhankelijk van de vraag in hoeverre deze schommelingen verstorend werken op het totaalbeeld en daardoor de structureel financiële positie voor de gemeente vertekend. Incidentele schommelingen moeten dus zoveel mogelijk worden verwerkt in de meerjarenramingen. 4.2 De wijze van instelling Om te voorkomen dat onnodig middelen worden vastgelegd waarvoor een andere bestemming mogelijk is, moeten goede gronden aanwezig zijn om een reserve of voorziening in te stellen of in stand te houden. Aan de andere kant moet er natuurlijk ook voor worden gewaakt dat de begrotingspositie van de gemeente, door financiële risico's waarvoor geen buffer is gevormd, kan worden aangetast. De omvang van de reserves en voorzieningen moet daarom worden afgestemd op het doel dat er mee gediend moet worden c.q. op de omvang van de risico's dan wel de verplichtingen en/of verliezen die er door moeten worden afgedekt. Om het budgetrecht van de raad op het terrein van de reserves en voorzieningen tot zijn recht te laten komen zal het instellen of opheffen van reserves en voorzieningen bij afzonderlijk raadsbesluit (apart beslispunt) dienen plaats te vinden. In het raadsbesluit ten behoeve van reserves en voorzieningen zal expliciet het volgende moeten worden aangegeven: a. de omschrijving van het doel waarvoor de reserve of voorziening moet worden gevormd; b. de vermelding van het motief voor instelling inclusief een vermelding van het te hanteren rentemotief; c. de minimale en/of maximale omvang; d. de omvang en de wijze van stortingen en onttrekkingen (structureel of incidenteel), inclusief onderbouwing daarvan, bijvoorbeeld op basis van een meerjaren (onderhoud s)planning; e. de dekking van de stortingen; f. de looptijd. 13

14 4.3 De mutaties op reserves en voorzieningen Reserves Achtereenvolgens worden weergegeven de wijze van stortingen in en onttrekkingen aan reserves. a. Stortingen: volgens het BBV moeten alle toevoegingen aan reserves altijd geschieden in het kader van de resultaatbestemming. Daardoor worden ze niet als last gekwantificeerd. Dit betekent dat het resultaat voor bestemming bestaat uit de resultante van het totaal van baten en lasten volgens de diverse programma's, de algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien (=resultaatbepaling). Daarna worden hierop de toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves verwerkt, waarna het uiteindelijke resultaat na bestemming volgt (=resultaatbestemming). Aangegeven moet worden voor welke programma's deze toevoegingen en onttrekkingen zijn. Resultaatbestemming is een bevoegdheid van de raad. Alle stortingen in en onttrekkingen aan de reserves vereisen dus de goedkeuring van de raad. Dit kan expliciet bij de resultaatbestemming in het kader van de rekening, vooraf bij de vaststelling van de begroting en bij afzonderlijk raadsbesluit (hetgeen zal leiden tot een begrotingswijziging). b. Onttrekkingen: onttrekkingen, evenals stortingen, mogen uitsluitend plaatsvinden via de resultaatbestemming en zijn dus bevoegdheid van de raad. Het rechtstreeks boeken van uitgaven op reserves is niet toegestaan. Deze uitgaven behoren als last op de betreffende kostendrager (programma/product) te worden verantwoord. Hiertegenover kan dan een onttrekking aan de reserve staan via de resultaatbestemming. In ieder geval per programma moeten deze onttrekkingen worden aangegeven. In het algemeen geldt, dat de raad voorgenomen onttrekkingen en dotaties aan de reserves en dotaties aan de voorzieningen bij de vaststelling van de programmabegroting vooraf kan vaststellen. Hiertoe zal aan de raad een overzicht worden voorgelegd ter expliciete vaststelling. Voorzieningen Achtereenvolgens worden weergegeven de wijze van dotaties in en onttrekkingen aan voorzieningen. a. Dotaties: voorzieningen dienen naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico's. Ze mogen daarom niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico's waarvoor ze zijn gevormd. Toevoegingen moeten dan ook altijd gebaseerd zijn op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de voorziening. Mutaties in voorzieningen wegens toevoegingen, of door vrijval, vloeien dus voort uit het aanpassen van een nieuw noodzakelijk niveau. Dotaties in bestaande voorzieningen of het vormen van een nieuwe voorziening worden, conform de vastgestelde meerjaren (onderhouds)planning/begroting, als last bij de diverse programma's in de begroting opgenomen, dan wel via een afzonderlijk raadsvoorstel met begrotingswijziging. Bij voorzieningen die op actuariële basis zijn gevormd, zullen de noodzakelijke aanvullende dotaties worden verantwoord in de rekening, waarna vaststelling door de raad volgt. Alle stortingen in voorzieningen vereisen dus toestemming van de raad. Rentebijschrijving op voorzieningen zijn volgens het BBV niet toegestaan (zie ook hoofdstuk 4.8 Rente). b. Onttrekkingen: de aanwending van een (gedeelte van een) voorziening moet rechtstreeks ten laste van de voorziening worden geboekt en mag dus niet via de exploitatie lopen. Voor een onttrekking aan een voorziening is geen raadsbesluit nodig. 14

15 4.4 Wijzigen doel of bestemming Het principe van (bestemmings)reserves is dat de raad te alien tijde het doel of de bestemming kan wijzigen. Voor een dergelijke wijziging is dus altijd een apart raadsvoorstel en begrotingswijziging benodigd. Het doel van een voorziening zal in principe niet wijzigen, gegeven het verplichtende karakter en de harde kaders. Mocht dit om welke reden dan ook wel wijzigen, dan is de vaststelling van de formele wijziging voorbehouden aan de raad. 4.5 Opheffen Wanneer het doel op basis waarvan een reserve of een voorziening is gevormd op enig moment vervalt, dan dient de reserve of voorziening te worden opgeheven. Om te voorkomen dat middelen onnodig zijn vastgelegd, vallen reserves en voorzieningen die na drie jaar minder dan 20 % gefluctueerd zijn (ongeacht de mutaties in de tussenliggende periode) vrij. Uitzondering op deze regel zijn de reserves en voorzieningen waarvoor binnen deze drie jaar in de programmabegroting/-rekening de reden is benoemd van het niet gebruiken van de middelen en waarin is aangegeven op welke wijze de reserve of voorziening gaat worden uitgenut. Opheffing van de reserves en voorzieningen, een activiteit die voorbehouden is aan de Raad, geschiedt als volgt: Reserves De vrijkomende middelen (zie het als een onttrekking) worden ten gunste van de exploitatie gebracht maar maken geen onderdeel uit van de resultaatbepaling. Het resultaat wordt toegevoegd aan het resultaat na bestemming. Aan de vrijvallende bestemmingsreserve kan dan door de raad, middels een integrale afweging, een andere bestemming worden gegeven. j Voorzieningen Wanneer voorzieningen worden opgeheven moet het saldo wel ten gunste van de exploitatie worden gebracht, want ze zijn immers ook ten laste van de exploitatie gevormd. Op deze manier wordt het vrijgevallen bedrag in de resultaatbepaling opgenomen. Bij de bestemming van het resultaat kunnen deze middelen dan opnieuw worden ingezet. De besluitvorming hierover dient via een voorstel met begrotingswijziging aan de raad te worden voorgelegd. 4.6 Evaluatie en actualisering van reserves en voorzieningen Doordat omstandigheden voortdurend wijzigen is het nodig periodiek het reserve- en voorzieningenbeleid te toetsen. Hierbij wordt integraal aangegeven welke reserves en voorzieningen er zijn. Per reserve/voorziening wordt gekeken naar de noodzaak om deze aan te houden, naar de omvang ervan en naar de mogelijkheid reserves/voorzieningen samen te voegen. Het spreekt vanzelf dat dit soort afwegingen moet plaatsvinden in een bestuurlijk kader, aangezien het daarbij gaat om het bestemmen van gemeentelijke middelen. Ook vanuit bedrijfseconomisch oogpunt is een periodieke doorlichting gewenst. Zo moeten risico's die worden onderkend zo goed mogelijk worden afgedekt, maar daarbij moet voorkomen worden dat uit voorzichtigheidsoverwegingen een te ruime marge wordt gehanteerd. Dit betekent immers dat middelen niet op een andere wijze kunnen worden besteed. Men ontkomt er dan ook niet aan om risicomanagement toe te passen en de uitkomst hiervan te relateren aan de reserves en voorzieningen. Om deze reden is er ééns in de vier jaar een integrale herbezinning met betrekking tot de omvang van en het aantal reserves en voorzieningen, bijvoorbeeld, halverwege de 15

16 zittingsperiode van de Raad. Deze herbezinning wordt gelijktijdig aangeboden met de geactualiseerde nota reserves en voorzieningen. Bij de programmabegroting zal het College de Raad jaarlijks een overzicht verstrekken van de stand van de reserves en voorzieningen. Voorts dient in de jaarrekening conform artikel 54 BBV in de toelichting op de balans de aard en reden van elke reserve en de toevoegingen en onttrekkingen daaraan te worden toegelicht. Ofte wel binnen de kaders en richtlijnen van deze nota vindt jaarlijks op een tweetal momenten actualisering plaats. Per reserve dient inzicht te worden gegeven in: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen of onttrekkingen via de resultaatbestemming bij de programmarekening; c. de toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van de bestemming van het resultaat van het voorgaande boekjaar; d. de vermindering in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke bestemmingsreserve is gevormd; e. het saldo aan het einde van het boekjaar. Ten aanzien van voorzieningen geldt, conform artikel 55 BBV, tevens dat in de toelichting op de balans de aard en reden van elke voorziening en de toevoegingen en onttrekkingen daaraan dient te worden toegelicht. Per voorziening dient inzicht te worden gegeven in: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen; c. ten gunste van de rekening van baten en lasten (=exploitatie) vrijgevallen bedragen; d. de aanwendingen; e. het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Voor zowel de reserves als de voorzieningen geldt voorts dat te allen tijde de onderliggende stukken in het rekeningdossier beschikbaar dienen te zijn, op basis waarvan de hoogte is vastgesteld. 4.7 Resultaatbepaling versus resultaatbestemming Een belangrijk aspect voor reserves en voorzieningen is het onderscheid tussen resultaatbepaling en resultaatbestemming. Resultaatbepaling: Resultaatbestemming: het zichtbaar maken van winst of verlies op basis van het stelsel van baten en lasten. Mutaties in reserves zijn hiervan geen onderdeel. het geven van een bestemming aan het bepaalde resultaat middels winstverdeling of dekking van het verlies. De bestemming heeft in tegenstelling tot de resultaatbepaling betrekking op de reserves (balans). Stortingen in voorzieningen maken onderdeel uit van de bepaling van het resultaat. Stortingen in en onttrekkingen aan reserves kunnen pas plaatsvinden nadat het resultaat is bepaald en de raad besluit tot bestemming van dit resultaat. 16

17 4.8 Rente Artikel 2 lid 4 BBV bepaalt dat in de baten en lasten ook de berekende bespaarde rente over het eigen vermogen en de voorzieningen dient te worden opgenomen. De reden hiervoor is dat deze dienen als financieringsbronnen. De beschikbaarheid van deze bronnen vermindert de behoefte aan rentedragend vreemd vermogen, waardoor de rentebetalingen worden verlaagd. Dit werkt door in het resultaat van de exploitatie. Gesteld wordt dat bij de kostprijsberekening van een gemeentetaak de wijze van financieren geen rol mag spelen. Gemeenten rekenen daarom aan elke taak kosten toe die samenhangen met het beslag op het gehele vermogen. Het onderscheid tussen eigen en vreemd vermogen speelt hierbij geen rol. Het gevolg van dit alles is dat ook rente wordt berekend over het eigen vermogen en de voorzieningen. In de kostensfeer is dus sprake van rentelasten. De rentelasten zullen aan het programma behorende bij de betreffende taak worden toegerekend. Losser heeft er tot nog toe voor gekozen om de bespaarde rente over de ijzeren algemene reserve te gebruiken als structureel dekkingsmiddel. De bespaarde rente over de andere reserves en voorzieningen wordt toegevoegd aan de vrije algemene reserve, mits de ijzeren algemene reserve en de algemene risicoreserve op peil zijn. Is dat niet het geval, dan vindt toevoeging plaats aan deze reserves (in de volgorde zoals net is genoemd). De toelichting op artikel 54 BBV stelt, dat de rente niet rechtstreeks aan de reserve mag worden toegevoegd, maar alleen indirect via resultaatbestemming. Neemt de ijzeren algemene reserve af, dan zal ook het structurele dekkingsmiddel dalen. Achtereenvolgens worden de motieven weergegeven die worden gebruikt voor het bepalen van de twee rentepercentages die worden aangehouden: Rentemotief Eqalisatie motief Investeringsegalisatiemotief Financieringsmotief Buffermotief rentegrondslag renteomslag renteomslag renteomslag 20-jaars rentetarief voor lineaire leningen bij de Bank Nederlandse Gemeenten Een rentepercentage dat wordt berekend over de ijzeren algemene reserve en een rentepercentage dat wordt aangehouden voor de andere reserves en voorzieningen. Het eerste is gebaseerd op het aantrekken van geldleningen op de kapitaalmarkt. Het tweede op het percentage dat wordt aangehouden voor de berekening van de rente omslag. De percentages worden jaarlijks herzien bij het opstellen van de programmabegroting. De motieven gelden tot het moment dat deze opnieuw worden vastgesteld. Hiervoor is geen tijdsplanning. De percentages en motieven zijn van toepassing op alle programma's. Aan voorzieningen mag geen rente worden toegevoegd (artikel 45 BBV). De rente, indien van toepassing, wordt berekend over het saldo per 1 januari van het boekjaar. 4.9 Weerstandsvermogen en de tot nog toe gevolge werkwijze ten aanzien van de ijzeren algemene- respectievelijk de algemene risicoreserve In de toelichting op de jaarrekening 2010 is de volgende passage opgenomen: "Op 7 november 2006 is de "Nota reserves en voorzieningen 2006" vastgesteld. Hierin is de omvang van de "ijzeren algemene reserve" vastgesteld op 10% van het begrottngstotaal (toen ter tijd ) om risico's op te kunnen vangen. Op 12 mei 2009 is bij het 17

18 ombuigingsbesluit besloten deze "ijzeren algemene reserve" met te verhogen, wat mogelijk werd gemaakt omdat de vermogenspositie steeg door de verkoop van aandelen Essent. Hiermee is de omvang bepaald op De "algemene risicoreserve" is vastgesteld op 5% van het begrotingstotaal en dient als risicodekking voor initiatieven en ondernemerschap bij het uitvoeren van de beleidsprogramma's. De beleidsregels ten aanzien van de ijzeren reserve en algemene risicoreserve zijn tot nog toe als volgt: D Indien de algemene risicoreserve zakt onder de (5% van ) dan worden de komende jaren eventuele meevallers bestemd voor aanvulling van deze reserve tot het gewenste niveau; O Indien de ijzeren algemene reserve zakt tot onder de (10% van het begrotingstotaal plus genoemde ), dan worden direct (bezuiniging) maatregelen getroffen die er toe moeten leiden dat minimaal het vastgestelde niveau weer wordt bereikt; D De omvang van de ijzeren algemene reserve en de algemene risicoreserve worden eens in de vier jaar bij het opstellen van de nota reservebeleid opnieuw vastgesteld. Concreet houdt dit in dat voor de periode t/m 2010 de gewenste omvang van deze reserves respectievelijk bedraagt (totaal )." Aan de berekening van de buffers zoals boven genoemd lag geen risico inventarisatie ten grondslag. Voor het verkrijgen van een goed beeld van de benodigde omvang van de weerstandscapaciteit is dat echter wel noodzakelijk. Deze inventarisatie heeft inmiddels, met uitzondering van de geldelijke gevolgen van de treffen maatregelen, plaats gevonden. Ten aanzien van de inventarisatie kan ten tijde van het schrijven van deze notitie het volgende worden gesteld. Het totaal van alle risico's van de gemeente Losser bedraagt circa 23 min. Het betreft hier het geschatte geldelijke gevolg van een 70 tal risico's (afgerond). Dit betreft echter een totaal inventarisatie. Er zal naar toe worden gewerkt om bij de begrotingsbehandeling voor 2013 te komen tot een 10 tal te monitoren risico's. Uitgaande van een zekerheidspercentage van 80 kunnen de risico's op dit moment worden afgedekt met een bedrag ad 7,252 miljoen (benodigde weerstandscapaciteit). Deze ratio valt gezien de stand van de in aanmerking te nemen reserves en voorzieningen in klasse C (voldoende) met een bandbreedte 1,0 < x < 1,4. Binnen deze bandbreedte kiest de gemeente voor het risicoprofiel "voldoende". De marge tussen de beschikbare buffer ( 8,059 miljoen) en minimaal benodigde buffer voor klasse C ( 7,252 miljoen) bedraagt ,-. De keuze voor de behoedzame variant wordt met name ingegeven door het feit, dat de gemeente Losser nog maar net begonnen is met het opdoen van ervaring met risicomanagement. Alle risico's zijn op basis van de bestaande inzichten in kaart gebracht. Echter bij het signaleren van risico's rijst onmiddellijk de vraag of en zo ja welke maatregelen er getroffen dienen te worden om de risico's te beperken dan wel te elimineren. Deze laatste fase is echter nog in een te prematuur stadium om hier een geldelijk gevolg aan te kunnen geven. De uitkomsten van de maatregelen zijn dan ook nog niet meegenomen en verwerkt. Zoals eerder gesteld gaat het monitoren onderdeel uitmaken van de reguliere planning en controlcyclus. Dit houdt vanaf 2012 een periodieke bijstelling (en dus ook de financiële vertaling van de te treffen maatregelen) van het benodigde weerstandsvermogen in. Dit zal impliceren dat bij gelijkblijvende risico's de benodigde weerstandscapaciteit zal afnemen. Het weerstandsvermogen zal hierdoor toe nemen. 18

19 Samenvattend leidt de gekozen variant voor de gemeente Losser op dit moment tot de volgende uitkomst: Benodiqde weerstandscapaciteit Beschikbare weerstandscapaciteit Weerstandsvermogen Ratio weerstandsvermogen 7,252 min 8,059 min 0,807 min C Een specificatie van de beschikbare weerstandscapaciteit per 1 janauri 2011 valt als volgt weer te geven: Beschikbare weerstandscapaciteit Reservebuffer Reserverisico Voorzieningrisico Totaal Reserves IJzeren algemene reserve Algemene risicoreserve Vrije algemene reserve Algemene reserve grondexploitatie Vervolgprocedures WH Voorzieningen WVG, wet voorziening gehandicapten (aanvragen in behandeling) Totalen Voorgesteld wordt om de IJzeren algemene reserve op te heffen. Deze kan worden toegevoegd aan de Algemene risicoreserve. Op 1 janauri 2011 kan de totale weerstandscapaciteit worden bepaald op ,--. De overige reserves kunnen in stand blijven. In voorkomende gevallen zullen deze eerst worden aangesproken. Mocht de omvang hiervan ontoereikend zijn, vindt dekking van het ontoereikende deel plaats ten laste van de Algemene risicoreserve. 19