Europees Aanbesteden : Onmogelijk, onnodig of anders?!

Transcriptie

1 Master Thesis P.C. Tanghe

2 Europees Aanbesteden : Onmogelijk, onnodig of anders?! Master Thesis Een thesis, gemaakt en voorgelegd als afsluiting van de parttime studie Public Sector MBA* ter verkrijging van de graad Master of Business Administration (MBA) P.C. Tanghe Tzummarum, 3 december 2007 * voorheen Public Governance MBA Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 2

3 Master Thesis Auteur : P.C. Tanghe Begeleider : Prof. Dr. Ing. J. Reijniers MBA Tweede lezer: Dr. P.M. Schütte Klankbord: Ing. E. Miedema MBA Nyenrode Business Universiteit Public Sector MBA PSMBA6 Tzummarum, 3 december 2007 Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 3

4 Voorwoord Zowel binnen Europa als ook Nationaal spelen zich belangrijke ontwikkelingen af die van invloed zijn op de positie en het functioneren van inkoop in een organisatie. De inkoopfunctie staat voortdurend in de belangstelling, enerzijds door het groeiende bewustzijn dat besparingen aan de inkoopzijde directe resultaten biedt en anderzijds doordat een professionele aanpak van de inkoop een betere grip op dit proces, en dus op de geld- en goederenstroom, biedt. Daarnaast speelt zich op het gebied van inkoop binnen de Overheid nog een belangrijke ontwikkeling af, namelijk de rechtmatigheid van inkopen door middel van Europese Aanbestedingen. Het afgelopen half jaar heb ik mij verdiept in deze Europese aanbestedingsregels binnen Nederland en dan met name op het gebied van het rechtstreeks zaken doen met buitenlandse bedrijven, het zogenaamde cross-border-trade. Daarnaast heb ik onderzoek gedaan naar de implicaties van de Europese Richtlijnen op de marktwerking binnen Nederland. Heerlijk vond ik het om, na verschillende blokken met per blok 7-8 vakken en bijbehorende verplichtingen (leeswerk, studeren, papers, presentaties, examens) en een superstrakke planning, me helemaal te verdiepen in één onderwerp, mijn thesisonderwerp. De valkuil bij dit verdiepen bleek het me-erin-verliezen. Eindeloos veel informatie verzamelen, lezen, verwerken, interviews houden, cijfermateriaal verzamelen, analyseren en uiteindelijk niet tevreden zijn met het resultaat. Dan gaan deadline en tijd(sdruk) een rol spelen en wordt toch het organiseren, zoals tijdens de eerdere blokken steeds aan de orde, weer heel belangrijk. Aan het begin van de studie werd door het Program-management gezegd: tijdens deze 2 jaar geen andere baan (natuurlijk kreeg ik die wel), geen kinderen krijgen (die niet), niet verhuizen, niet trouwen, verder zul je veel mooie speelfilms moeten missen en wellicht honderden kilometers minder kunnen wandelen dan je gewend was. Maar vergeet niet: hoe druk je het er ook mee hebt: enjoy the ride. Well I did!! Het onderzoek en het schrijven van de thesis is een tijdrovende klus geweest. Veel mensen hebben hieraan hun vrijwillige medewerking verleend en ik wil iedereen hiervoor bedanken. Een speciaal woord van dank wil ik richten aan mijn begeleider Prof. Dr. Ing. Jacques Reijniers MBA ( je wéét het wel, schrijf het dan ook op ) voor zijn begeleiding, advisering en kritische doch zeer opbouwende beoordelingen. Ik wil hem vooral ook danken voor zijn enthousiasme en inspiratie. Ook een woord van dank aan mijn werkgever die mij de mogelijkheid bood deze prachtige studie te volgen, iets wat ik al lang erg graag wilde doen. Dank ook aan Ing. Edwin Miedema MBA, mijn interne collega en klankbord voor zijn prima ondersteuning op proces en structuur. Dank aan allen die tijd vrij maakten voor het leveren van cijfermateriaal, feedback en/of het geven van een interview en aan mijn secretaresse Liesbeth ter Horst die me in die twee jaar geweldig heeft ondersteund op vele fronten. Hulde ook aan mijn vrienden die me ruim twee jaar nauwelijks hebben gezien en als we elkaar eens zagen had ik geen andere gespreksstof dan mijn studie (dat kon ook niet anders). En last but not least gaat ook veel dank uit naar mijn gezin, mijn vrouw Annamaaike en beide kinderen Rianne en Eelco. Zonder hun ondersteuning had ik deze studie niet tot een goed einde kunnen brengen. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 4

5 Dit onderzoek zal zijn als een ontdekkingstocht, met als einddoel het leveren van kennis die nu niet beschikbaar is. Als ontdekkingsreiziger neem ik voor onderweg alle instrumenten mee die ik kan dragen in moeilijk terrein om zo mijn waarnemingsveld zo breed mogelijk te maken. Ik wil door deze waarnemingen de wereld van Europees Aanbesteden in relatie tot cross-border-trade proberen te begrijpen en te beschrijven. Het onderzoek zal vervolgens kúnnen dienen als motor van verandering. In de onderzoeksperiode bleek dat deze wereld, de materie rond Europese Richtlijnen en aanbestedingen, ontrafeld moest worden waardoor ik soms redelijk in de knoop zat. Gedurende de tocht kwam ik er achter dat ik mijn scope en daarmee mijn reis moest aanpassen om het gestelde einddoel te kunnen bereiken. Artikelen, gesprekken, publicaties, heel veel leeswerk, cijfers en tijd: het waren allemaal aspecten die meespeelden om te komen tot een goed, gedragen, gedegen en nuttig onderzoeksresultaat. Dit resultaat, mijn master-thesis heeft u in handen, ik hoop dat het u en mij van nut zal zijn en mee kan helpen de Europese aanbestedingspraktijk in Nederland uit de verstrikking te halen. Peter Tanghe 1 1 Beide strips: Met toestemming striptekenaar Jesse van Muylwijck, Canada; Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 5

6 Managementsamenvatting So tell me quick and tell me true Or else I haven't got time for you Not how this study came to be But what its news can do for me And if it isn't meant for me Please tell me fast, so I may flee Aanleiding en probleemstelling Het thema van deze thesis is Europees aanbesteden. Wat is de oorsprong, waartoe moest het dienen en wat is uiteindelijk het resultaat als we in 2007 de balans opmaken. Naar het fenomeen Europees aanbesteden is al veel onderzoek gedaan, duizenden mensen hebben en houden zich ermee bezig. Velen zijn erop afgestudeerd en sommigen zijn er hoogleraar in geworden. Publicaties, wetenschappelijke verhandelingen, seminars, trainingen en toch lijkt het instrument op basis van de Europese (aanbestedings)richtlijn niet goed te werken. De naleving, de invloed op kosten en besparingen is al veelvuldig onder de loep genomen en steeds wordt het cijfer van 1% genoemd waar het de mate van internationaal zaken doen (cross-border-trade) betreft. Toch is er nog weinig tot geen statistische onderbouwing te vinden voor de vaak genoemde 1%. Het lijkt een getal met een eigen leven waarbij we elkaar napraten terwijl er in Nederland geen empirisch onderzoek aan ten grondslag ligt. Deze thesis heeft als doel, het doen van onderzoek naar deze materie onder de werktitel Is Europees Aanbesteden ook Europees contracteren? Hierbij is gekozen voor de volgende Probleemstelling: In welke mate spelen in het buitenland gevestigde bedrijven een rol bij door de Nederlandse Rijksoverheid uitgeschreven Europese Aanbestedingen en resulteert dit in internationale marktwerking (op het gebied van Leveringen en Diensten). De daarbij geformuleerde hypothese luidt: Ondanks Europese aanbestedingen is er nauwelijks sprake van cross-border-trade (de ervaring leert dat er nauwelijks in het buitenland gevestigde bedrijven zijn die inschrijven op Europese Aanbestedingen in Nederland). Doelstelling Door dit onderzoek wil ik ten eerste bewijzen dat mijn hypothese klopt, ten tweede wil ik aantonen wat daarvan de oorzaak is, ten derde wil ik onderzoeken of cross-border-trade zinvol is en ten vierde wil ik verbetermogelijkheden aanreiken waarmee de Europese Commissie, maar ook Nederland, haar voordeel kan doen. Daartoe is de volgende doelstelling opgesteld: Het verschaffen van inzicht in cross-border-trade (conform definitie, zie 1.1), de mate waarin in het buitenland gevestigde bedrijven opdrachten gegund krijgen van de Nederlandse Rijksoverheid. Het doen van voorstellen hoe deze cross-border-trade (van het buitenland naar Nederland) gestimuleerd kan worden. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 6

7 Structuur: Bij het onderzoek is gewerkt volgens een onderzoeksmodel conform de Delphi-methode. Er is in het onderzoek gebruik gemaakt van respondenten, informanten en deskundigen als data- en kennisbronnen. Naast deze praktijkbronnen is ten behoeve van literatuurstudie gebruik gemaakt van theoriebronnen. Het onderzoek is opgebouwd uit een kwantitatieve analyse waarin binnen de gehele Rijksoverheid door middel van Europese aanbestedingen statistisch bewijs is verzameld waarmee de hypothese al dan niet kon worden bewezen. Hiertoe zijn inkopers van alle ministeries benaderd met het verzoek cijfers op te leveren. Daarnaast diende de kwalitatieve analyse om nadere invulling te geven aan de geformuleerde doelstelling. De kwalitatieve analyse bestond uit een pré-analyse waarin het probleem getoetst werd waarna de onderzoeksvraag nog kon worden aangepast, het uiteindelijke onderzoek en tenslotte een expertmeeting om de voorlopige conclusies en -aanbevelingen te toetsen en valideren en zo te komen tot de eindconclusies en -aanbevelingen. Bij een zestal experts is de pré-analyse getoetst. Dit leidde tot de conclusie dat het probleem er wel is, dat het ook herkend wordt, echter dat het ook niet direct een groot probleem is. Tevens kwam eruit naar voren dat er nog nagenoeg niet(s) over dit probleem/onderwerp geschreven of gepubliceerd is. Dit betekende dat het oorspronkelijk onderzoek werd voortgezet maar tevens dat de definitieve opzet van het onderzoek met een verdiepingsslag werd uitgebreid waarin kwalitatief onderzoek is gedaan naar de impact van de Europese Aanbestedingsrichtlijnen voor Nederland. Voor het oorspronkelijke onderzoek zijn 22 mondelinge interviews gevoerd, voor het verdiepingsonderzoek zijn nog eens 12 schriftelijke interviews afgenomen. In de beide interviews zijn drie vragen gesteld. De grote groep geïnterviewden en het feit dat deze groep vrij heterogeen was leidde tot een grote hoeveelheid antwoorden. Uit deze antwoorden zijn de voorlopige conclusies per hoofdstuk afgeleid en de onderzoeksvragen beantwoord waarna de voorlopige conclusies en aanbevelingen van het onderzoek zijn geformuleerd. De antwoorden op de onderzoeksvragen, de voorlopige conclusies en - aanbevelingen zijn vervolgens getoetst in een expertmeeting. Ze zijn aan een viertal experts ter validatie voorgelegd waarna de eindconclusies en -aanbevelingen zijn geformuleerd. Het onderzoek heeft geleid tot de volgende eindconclusies en -aanbevelingen: Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 1 (cross-border-trade) Conclusies onderzoeksdeel 1 1. Er is nauwelijks sprake van cross-border-trade; 2. Cross-border-trade heeft geen zin c.q. toegevoegde waarde en dus gebeurt het niet, tenzij het specialistische producten/diensten betreft; 3. Internationale marktwerking is binnen de EU door de markt al goed georganiseerd in de ketens alvorens er Europees wordt aanbesteed. Daarmee zijn de betreffende Europese doelstellingen (Lissabon-agenda) al gehaald; 4. Europees Aanbesteden kan een negatieve toegevoegde waarde opleveren vanwege het feit dat er veelal slechts zaken wordt gedaan met de grotere generalisten. Kleinere, vaak innovatieve, partijen hebben daardoor minder kans hetgeen uiteindelijk contraproductief kan werken. Dit betreft echter niet alleen de publieke organisaties en dus de Europese Aanbestedingen, hierbij spelen ook de private organisaties een rol; 5. Wat er mist om cross-border-trade beter mogelijk te maken zijn internationaal (Europees) erkende specificaties/productnormen en ook dito certificeringen. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 7

8 Aanbevelingen onderzoeksdeel 1 Ondanks dat er weinig toegevoegde waarde is om meer aan cross-border-trade te doen op basis van Europese aanbestedingen zijn er een aantal verbetermogelijkheden geformuleerd. 1. Onderzoek de mogelijkheden om te gaan werken met internationaal erkende specificaties en productnormen. Dit is het meest belangrijke aspect om internationaal (Europees) zaken te kunnen doen. is Er zou tevens een Europees Keurmerk moeten komen in de plaats van landelijke certificeringen; 2. Neem een verplichting op om een Europese marktconsultatie uit te voeren bij projecten ter waarde van meer dan de Europese drempelwaarde van 4 miljoen euro (zie 3.1 onder ). Vervolgens dienen passende bedrijven ook actief uitgenodigd te worden; 3. In de Amvb's vastleggen dat men verplicht wordt ook offertes in het Engels en het Duits te accepteren. Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 2 (Europees Aanbesteden in Nederland) Conclusies onderzoeksdeel 2 1. Europese Aanbestedingen hebben veel opgeleverd binnen Nederland op het gebied van professioneel inkopen. Dit heeft gevolgen gehad voor prijsontwikkelingen, kwaliteit, innovatie, concurrentie, transparantie en marktwerking; 2. Het kan en moet nog beter. Er is namelijk ook veel wantrouwen ontstaan en een grote mate van onrust en ontevredenheid bij zowel aanbesteders/opdrachtgevers als bij aanbieders/opdrachtnemers (markt/bedrijfsleven). Juridisering, angst voor elkaar, risicomijdend gedrag, doorschieten in bureaucratie, ergernis en dikke pakken papier heeft dit wantrouwen intussen opgeleverd en hierin moet een doorbraak worden geforceerd. Overheid en markt/bedrijfsleven hebben elkaar hard nodig;. 3. De Richtlijnen zijn overbodig geworden zodra er sprake is van professioneel ingerichte en werkende inkoopafdelingen (toetsing door middel van Purchasing Excellence Publiek-PEP). Instanties en interne afdelingen als de Departementale Audit Dienst (DAD) en Interne Audit-afdeling (IA) dienen ter controle op naleving; 4. Er is geen mogelijkheid tot differentiatie in de wijze van Europees Aanbesteden. Voor de soort zaken in het strategische- en knelpuntkwadrant (waar het draait om partnership, procesgang, samenwerking over een langere termijn, een wederzijds belang bij de relatie en een zekere afhankelijkheid) zou een andere strategie gevolgd moeten kunnen worden. Aanbevelingen onderzoeksdeel 2 1. Werk als Overheid en markt/bedrijfsleven als gelijkwaardige partijen samen binnen de kaders van de Richtlijnen. Aandachtsgebieden: Werk volgens de regels, de Richtlijnen zijn een feit en gegeven én een goede inkooptool, draag dit met elkaar ook uit; Wees binnen het toepassen van de Richtlijnen creatiever in het gebruik ervan; Sta open voor elkaar als Overheid en markt/bedrijfsleven; Ontwikkel een gedragscode met daarin aspecten als respect, integer en professioneel. 2. Stel een onafhankelijk meldpunt/aanbestedingsautoriteit in. Er is al een soortgelijk bureau PIANOo, maar deze werkt voor de Overheid. Een bureau als PIANOo werkt erg goed maar het verdient aanbeveling om ook de markt/bedrijfsleven als doelgroep op te nemen en met uitbreiding van de taakgebieden alle genoemde partijen te ondersteunen. Taakgebieden (o.m.): Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 8

9 Verhoog het kennisniveau aan zowel de kant van de Overheid als de kant van de markt/bedrijfsleven; Verhoog de sense of urgency bij bestuurders en opdrachtgevers, de top; Waak over de zuiverheid en het naleven van de Richtlijnen; Fungeer als meldpunt voor misstanden. 3. Zorg voor een structurele en belangrijke administratieve lastenverlichting door middel van de volgende maatregelen: 3.1 Verhoog de Europese drempelwaarden en breng hierin differentiatie aan zoals hieronder weergegeven: Tot 1 miljoen euro mag er meervoudig Nationaal onderhands worden aanbesteed. Voorwaarden zijn dat er nationaal minstens 5 leveranciers zijn en er conform een beperkt regime van de voorwaarden in de Richtlijnen gewerkt wordt. Een onderzoekscommissie dient dit beperkte regime nader inhoud te geven; Tussen 1 en 4 miljoen euro mag er Nationaal worden aanbesteed. Dit betekent Nationaal publiceren. Voorwaarden zijn dat er nationaal minstens 5 leveranciers zijn en er conform een beperkt regime van de voorwaarden in de Richtlijnen gewerkt wordt; Boven 4 miljoen euro dienen de Richtlijnen te worden gehanteerd zoals dat nu verplicht is. 3.2 Een (inkoop)organisatie krijgt vrijstelling van het verplichte gebruik van de Richtlijnen zodra door deze organisatie op de PEP-audit voor álle 14 processen een gemiddelde score wordt behaald van 5 of hoger. Zodra hieraan wordt voldaan werkt de inkooporganisatie zo professioneel dat de Richtlijnen slechts belemmerend werken en geen enkele toegevoegde waarde meer zullen/kunnen opleveren. Daarbij gelden de volgende voorwaarden: De inkoopafdeling wordt jaarlijks door een gecertificeerde PEP-auditor geaudit; Publicatie blijft verplicht met inachtneming van de differentiatie zoals onder 3.1 aangegeven (<1 mio; 1-4 mio; >4 mio euro); Bij publicatie van een gunningresultaat is het mogelijk dat de aanbestedingsautoriteit onaangekondigd een controle komt uitvoeren zoals dat bij APK-keuringen in de autobranche plaats vindt; Verdere controle op naleving vindt, zoals nu al gebruikelijk, plaats door IA en DAD; 4. Onderzoek de mogelijkheden om differentiatie in de wijze van Europees Aanbesteden aan te brengen. Hiertoe dient door of binnen de EC een commissie ingesteld te worden om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden op dit gebied binnen de Richtlijnen dan wel door aanpassingen in de Richtlijnen. Er zou onderzoek moeten plaats vinden naar de mogelijkheden om de verschillende kwadranten, althans de inkoopsegmenten daarin, op een gedifferentieerde wijze aan te besteden. Lastig daarbij zal het duiden van de inkoopsegmenten zijn omdat deze niet per definitie in een kwadrant thuis horen maar afhankelijk van de organisatiespecifieke inkoopportfolio en -doelstellingen geplaatst worden. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 9

10 Inhoudsopgave Voorwoord... 4 Managementsamenvatting... 6 Inhoudsopgave Inleiding en onderzoeksverantwoording 1.1 Inleiding Probleemstelling en hypothese Achtergrond en aanleiding Doelstelling en beoogd resultaat Scope van het onderzoek Onderzoeksverantwoording en -strategie Onderzoeksvragen Onderzoeksmodel Onderzoeksopzet Onderzoeksstrategie Opbouw thesis, leeswijzer Theoretisch kader Europees aanbesteden 2.1 Inleiding De ontwikkeling van de Europese Richtlijnen Historie rond de Europese Richtlijnen Verwachtingen van de Interne Markt(ontwikkelingen) Oude Europese Richtlijnen Ontwikkeling van de nieuwe Europese Richtlijnen Doel van de nieuwe Europese Richtlijnen Belangrijke aspecten van de nieuwe Europese Richtlijnen Flankerend beleid Algemene conclusies / observaties De huidige situatie in de Europese Unie 3.1 Inleiding Implementatie van de nieuwe Europese Richtlijnen De opinie van publieke organisaties in diverse landen betreffende de Europese Richtlijnen Onafhankelijke autoriteiten Algemene conclusies / observaties De huidige situatie in Nederland 4.1 Inleiding Huidige aanbestedingspraktijk in Nederland De oude Europese Richtlijnen in de Nederlandse wetgeving Naleving van de Europese Richtlijnen Diverse projecten i.h.k.v. Europees Aanbesteden in Nederland Nieuw Nederlands aanbestedingsbeleid Implementatie Europese Richtlijnen in de Nederlandse wetgeving Naar een nieuw aanbestedingsbeleid, Visiedocument aanbesteden Algemene conclusies / observaties Probleemsignalerende fase: Kwantitatief onderzoek en pré-analyse 5.1 Inleiding Kwantitatieve analyse Pré-analyse op basis van theorie, artikelen, publicaties en onderzoeken Pré-analyse op basis van interviews Algemene conclusies Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 10

11 6. Definitieve opzet onderzoek 6.1 Inleiding Gevolgen voor de onderzoeksvraag en scope Diagnostische fase, onderzoeksdeel-1: kwalitatief onderzoek, de diepte-interviews 7.1 Inleiding Antwoorden op onderzoeksvraag Antwoorden op onderzoeksvraag Antwoorden op onderzoeksvraag Voorlopige algemene conclusies Diagnostische fase, onderzoeksdeel-2: kwalitatief onderzoek, de extra vragen 8.1 Inleiding Antwoorden op onderzoeksvraag Antwoorden op onderzoeksvraag Antwoorden op onderzoeksvraag Voorlopige algemene conclusies Veranderen, wat moet er dan gebeuren? 9.1 Inleiding Het wiel Veranderen?...wat dan? Voorlopige aanbevelingen Expertmeeting Conclusies en aanbevelingen 10.1 Inleiding Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 1 (cross-border-trade) Conclusies onderzoeksdeel Aanbevelingen onderzoeksdeel Conclusies en aanbevelingen onderzoeksdeel 2 (Eur. Aanbesteden in NL) Conclusies onderzoeksdeel Aanbevelingen onderzoeksdeel Aanbevelingen voor vervolgonderzoek Geraadpleegde Literatuur en informatiebronnen Bijlagen Bijlage 1, verklaring afkortingen...74 Bijlage 2, lijst met geïnterviewden...75 Bijlage 3, gestelde vragen in de interviews...76 Bijlage 4, historie rond de Europese Richtlijnen...77 Bijlage 5, Europe 1992-the overall challenge...79 Bijlage 6, implementatie in de onderzoekslanden (situatie )...80 Bijlage 7, de opinie van publieke organisaties van verschillende landen betr. de Eur.Richtlijnen83 Bijlage 8, de hete zomer van Bijlage 9, Projecten Inkopen en Aanbesteden in Nederland...87 Bijlage 10, visiedocument aanbesteden en Nederlands beleid...91 Bijlage 11, tabel met gegevens uit eigen kwantitatief onderzoek...95 Bijlage 12, tabellen uit onderzoek DG Internal Market (2003)...96 Bijlage 13, uitspraken inzake de werking en het nut van de Europese Richtlijnen...97 Bijlage 14, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag Bijlage 15, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag Bijlage 16, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag Bijlage 17, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag Bijlage 18, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag Bijlage 19, tabel met antwoorden op onderzoeksvraag Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 11

12 Deel 1: Inleiding Onderzoeksverantwoording en Theoretisch kader Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 12

13 1. Inleiding en onderzoeksverantwoording 1.1 Inleiding Bij het Centraal Justitieel Incasso Bureau (mijn werkgever) worden veel van de opdrachten en contracten inzake Leveringen en Diensten door middel van Europese Aanbestedingen in de markt gezet. Daarbij blijkt dat er zelden of eigenlijk nooit een aanvraag voor de aanbestedingsstukken door een buitenlands bedrijf wordt gedaan laat staan dat er gecontracteerd wordt met een buitenlands bedrijf. Dit terwijl de Europese Richtlijnen juist willen bevorderen dat er meer aan cross-border-trade wordt gedaan, oftewel dat de Europese markt een open markt wordt, kortom internationale marktwerking. Of de situatie bij het CJIB (zie bijlage 1 voor lijst met afkortingen) zoals hierboven beschreven algemeen van toepassing is in de (Nederlandse) markt van Europees Aanbestedende organisaties is vrij onbekend. Daarnaast is een veel gehoord geluid dat men bij voorkeur zaken doet of blijft doen met de bekende bedrijven met ook nog vaak een voorkeur voor regionale- en soms lokale partijen. (De Nederlandse Overheid koopt voor ruim 40 miljard Euro in, het aandeel van de Rijksoverheid hierin is tussen de 10 en 13 miljard waarvan + 70% producten en diensten betreft, oftewel 7-9 miljard euro.) Onderwerp Werktitel: Is Europees Aanbesteden ook Europees contracteren? Concreet gaat het om de mate van invloed van buitenlandse bedrijven bij Europese Aanbestedingen (in Nederland). In welke mate is er internationale marktwerking ontstaan. Het onderwerp raakt vele courses uit mijn studie, zoals procurement (inkoop), economics (supply & demand), international developments (cross-border-trade), law (legitimateness, rechtmatigheid), public governance (legitimateness of management/executives) en public policy (public sector / government and European Union). Algemeen Er is onderzoek nodig naar de mate waarin buitenlandse bedrijven in kwantitatief (geld/kosten) en kwalitatief (kwaliteit, innovatie) opzicht een rol spelen bij Europese Aanbestedingen. Daarbij wil ik mij alleen richten op Nederland. Uit deze inleiding blijkt dat er meerdere definities denkbaar zijn voor cross-border-trade, in dit onderzoek hanteer ik de volgende: Definitie van cross-border-trade : Het rechtstreeks doen van zaken (direct-cross-border-trade 2 ) door in het buitenland gevestigde bedrijven met de Nederlandse Rijksoverheid op basis van Europese aanbestedingen (boven de vigerende drempelbedragen) op het gebied van Leveringen en Diensten. Definitie van internationaal zaken doen/contracteren : Het doen van zaken c.q. sluiten van een contract door twee partijen die in verschillende lidstaten van de Europese Unie zijn gevestigd. 2 EC (2004), A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future, EC DG Market, , Brussel. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 13

14 Definitie van Rijksoverheid en Overheid : Onder de Rijksoverheid wordt in dit onderzoek verstaan: alle ministeries met de daaronder ressorterende diensten, agentschappen/baten-lastendiensten. Onder Overheid vallen daarnaast ook alle provincies, gemeenten, waterschappen etc. 1.2 Probleemstelling en hypothese Probleemstelling In welke mate spelen in het buitenland gevestigde bedrijven een rol bij door de Nederlandse Rijksoverheid uitgeschreven Europese Aanbestedingen en resulteert dit in internationale marktwerking. (op het gebied van Leveringen en Diensten). Hypothese: Ondanks Europese aanbestedingen is er nauwelijks sprake van cross-border-trade (de ervaring leert dat er nauwelijks in het buitenland gevestigde bedrijven zijn die inschrijven op Europese Aanbestedingen in Nederland). 1. is dit in werkelijkheid ook zo?; 2. wat is daarvan de oorzaak? (kunnen/willen/mogen we niet?) en waarom is dit zo?; 3. is cross-border-trade überhaupt nodig of zinvol? (levert het voordelen in prijs/kwaliteit/etc?); 4. zo ja, wat is eraan te doen om dit te bevorderen? Achtergrond en aanleiding De achtergrond en aanleiding voor de hypothese is gelegen in mijn motivatie die ik hierna uiteen zet: Vanuit mijn werkervaring binnen het CJIB, Justitie én de Rijksoverheid blijkt dat er door veel partijen veel werk wordt verzet om de Europese Aanbestedingen Internationaal te maken terwijl dit geen enkel (of veel te weinig) Internationaal resultaat/contract oplevert. Dit betekent dat het doel zowel voorbij wordt gestreefd als ook dat het niet wordt gehaald. Dit is me gedurende de laatste 10 jaar opgevallen. Enerzijds fascineert het me, anderzijds irriteert het me ook gezien de extra hoeveelheid werk aan zowel de voorkant (het ontwikkelen van de Richtlijnen en het beheer zoals de database van Europese Aanbestedingen, Tender Electronic Daily en de controles) als de achterkant (het implementeren en hanteren van de Richtlijnen) en het feit dat er nagenoeg geen cross-border-trade is ontstaan terwijl dit tot betere marktwerking had moeten/kunnen leiden, zowel kwantitatief (prijzen, kosten, Total Cost of Ownership TCO) als kwalitatief (innovatie, kwaliteit). Het is daarmee een probleem voor de bedenkers en opstellers van de Europese Aanbestedingsrichtlijnen en de uitvoerders ervan, zowel aan opdrachtgevers- als opdrachtnemerskant aangezien het erg veel werk genereert en geen cross-border-trade en dus ook geen kwantitatieve- en/of kwalitatieve verbeteringen voor de burger oplevert. Door dit onderzoek wil ik ten eerste bewijzen dat mijn hypothese klopt, ten tweede wil ik aantonen wat daarvan de oorzaak is, ten derde wil ik onderzoeken of cross-border-trade zinvol is en ten vierde wil ik verbetermogelijkheden aanreiken waarmee de Europese Commissie, maar ook Nederland, haar voordeel kan doen. De doelstelling en het beoogde resultaat van het onderzoek wordt beschreven in de volgende paragraaf. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 14

15 1.3 Doelstelling en beoogd resultaat De hoofddoelstelling van het onderzoek is: Het verschaffen van inzicht in cross-border-trade (zie definitie in 1.1), de mate waarin in het buitenland gevestigde bedrijven opdrachten gegund krijgen van de Nederlandse Rijksoverheid. Het doen van voorstellen hoe deze cross-border-trade (van het buitenland naar Nederland) gestimuleerd kan worden. Door deze inzichten kunnen diverse partijen, beleidsmakers, wetgever, markt en Overheid als inkopende partij er hun voordeel mee doen zodat doelstellingen op het gebied van Europees Aanbesteden gehaald worden en de burger er uiteindelijk beter door uit is, zowel kwantitatief (financieel) als kwalitatief. Hiervoor zal een uitgebreide praktijk analyse worden gedaan binnen Nederland in de werkelijkheid op basis van interviews en zowel kwantitatieve- als kwalitatieve analyses. Daarnaast wordt ook aandacht besteedt aan de achterliggende redenen van het wel/niet deelnemen. Het verkregen inzicht zal uiteindelijk leiden tot het doen van aanbevelingen voor verbetering waarmee zowel opstellers van de Europese Aanbestedingsrichtlijnen als de uitvoerders ervan hun voordeel kan doen. Bij het onderzoek zullen zowel theorie- als praktijkbronnen worden geraadpleegd. De onderzoeksvragen die hierbij beantwoord moeten worden zijn beschreven in paragraaf Het resultaat dat uit het onderzoek voort vloeit is een rapportage waarin de uitkomsten van het onderzoek zijn beschreven (thesis) en een aantal aanbevelingen ter verbetering zullen worden gedaan. 1.4 Scope van het onderzoek Binnen de scope van het onderzoek valt:- De gehele Nederlandse Rijksoverheid; Leveringen (boven de vigerende drempelbedragen); Diensten (boven de vigerende drempelbedragen, inclusief 1b/2b); Aanbieders: in het buitenland gevestigde partijen/bedrijven (mogelijk wel een registratie in Nederland, dit is niet van verdere invloed). Buiten de scope van het onderzoek valt:- Alle publieke organisaties buiten de Rijksoverheid; Alle vormen van zaken doen onder de Europese drempelbedragen; De juridische beoordeling van de inhoud van de Richtlijnen in relatie tot het onderzoeksonderwerp; Werken; Aanbieders: met kantoor in Nederland; De beoordeling of er op een juiste wijze Europees Aanbesteed is. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 15

16 1.5 Onderzoeksverantwoording en -strategie Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag voor dit probleemsignalerend- én diagnoseonderzoek is: Wat is de invloed van buitenlandse bedrijven bij Europese Aanbestedingen. De ervaring leert dat er nauwelijks buitenlandse bedrijven zijn die inschrijven, is dit in werkelijkheid ook zo, wat is daarvan de oorzaak, waarom is dit zo? Van deze centrale onderzoeksvraag kunnen de volgende centrale vragen en deelvragen worden afgeleid. Deze vormen de leidraad voor het onderzoek en hoofdstructuur voor de thesis: 1. Hoe vaak wordt met buitenlandse bedrijven gecontracteerd na het doorlopen van een Europese Aanbesteding? (Leveringen en Diensten). Uitgangspunt voor de statistische bewijsvoering is een totaal aantal van Europese Aanbestedingen, door een dwarsdoorsnede aan organisaties binnen de Nederlandse Rijksoverheid in de afgelopen 5 jaar doorlopen. - Hoeveel Europese Aanbestedingen heeft uw organisatie in de afgelopen 5 jaar doorlopen? (alleen Leveringen en Diensten boven de vigerende drempelbedragen inclusief 1b/2b, geen Werken) - Hoe vaak werd door buitenlandse bedrijven de aanbestedingsstukken opgevraagd? - Hoe vaak werd door buitenlandse bedrijven daadwerkelijk ingeschreven op Europese Aanbestedingen? - Hoe vaak werd met buitenlandse bedrijven uiteindelijk gecontracteerd? 2. Als dit erg weinig gebeurt: - Wat is het probleem? - Voor wie is het een probleem? - Waarom is het een probleem? 3. Waarom vindt cross-border-trade niet plaats? - Wat zijn de achterliggende redenen bij de antwoorden op de onder 1 genoemde kwantitatieve analyse? - (kunnen/willen/mogen we niet?) 4. Wat is de toegevoegde waarde van zaken doen met buitenlandse bedrijven? - Wat is het nut ervan wanneer dit wel gebeurt? - Wat levert het uiteindelijk op? Betere kwaliteit of lagere kosten of..? 5. Als er toegevoegde waarde is en het gebeurt te weinig, wat moet er dan veranderen? Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 16

17 1.5.2 Onderzoeksmodel Onderwerp 1 e opzet, hypothese Pré-analyse, toetsen hypothese experts Literatuur Artikelen Richtlijnen Aanpassen vraagstelling Fact analyse: Europese aanbestedingen Probleemsignalerende fase van het onderzoek. Hoofdstuk 1 t.e.m. 6 Opzet onderzoek, bepalen zoekrichting Research Interviews: Min. EZ Aanb.spec. CDI s/cpo Hfden Inkoop Div. bedrijven Eur. Cie Synthese Voorlopige conclusies en aanbevelingen Diagnostische fase van het onderzoek. Hoofdstuk 7 t.e.m. 11 Expert-meeting ter validatie voorlopige conclusies en aanbevelingen Bijstellen conclusies en aanbevelingen Eindconclusies en aanbevelingen Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 17

18 1.5.3 Onderzoeksopzet De onderzoeksopzet (methodologie) die ik voor het onderzoek zal hanteren is hieronder weergegeven. Gebruik makend van verschillende informatiebronnen en experts worden meerdere aspecten in kaart gebracht. Hierdoor ontstaat een compleet beeld van de problematiek met gezichtspunten en ervaring zowel vanuit de opdrachtgevers- en opdrachtnemerskant als ook vanuit juridisch oogpunt en de eigenaar van de Europese Richtlijnen. Zoals ook uit het onderzoeksmodel blijkt zal ik gebruik maken van de Delphi-methode. De Delphi-methode 3 is een dialectisch (kennisleer die van de dialoogvorm gebruikmaakt) proces dat ontworpen werd met het oog op de voordelen van een bundeling en uitwisseling van opvattingen, zodanig dat de respondenten kunnen leren van elkanders standpunten, maar dan zonder de ongewenste beïnvloeding die gemakkelijk optreedt bij de conventionele faceto-face-aanpak (waar snel dominantie vastgesteld wordt van diegene met de luidste stem of het grootste prestige). De techniek biedt deskundigen de mogelijkheid om op een systematische manier met een complex probleem om te gaan. Ronde na ronde wordt de relevante informatie gedeeld, waardoor de panelleden steeds meer kennis opdoen. Zodoende kunnen aanbevelingen geformuleerd worden op basis van een completere informatie. Op basis van de volgende eigenschap van de thematiek heb ik ervoor gekozen om gebruik te maken van Delphi: Het probleem leent zich niet tot het gebruik van nauwkeurige analytische technieken maar kan eerdeel voordeel halen uit subjectieve beoordelingen op een collectieve basis. Voor het onderzoek heb ik gebruik gemaakt van twee soorten informatie, te weten: 1. Databronnen: ondanks de genoemde minder grote nauwkeurigheid heb ik data verzameld om mijn hypothese te bewijzen. In dit kwantitatieve deel zal ik trachten zoveel mogelijk empirische gegevens te verzamelen en van daaruit de samenhang aantonen en conclusies trekken; 2. Kennisbronnen: op basis van inzichten, theorieën en kennis van een heterogene groep deskundigen zal ik in meerdere sessies, (in Delphi-methodiek zowel door middel van mail, één-op-één gesprekken (interviews) en groepsbijeenkomsten (expertmeeting)), op basis van een vaste vragenlijst zoveel mogelijk meningen en ervaringen verzamelen. Vervolgens zal ik, kijkend naar (in)consistenties, verschillen en overeenkomsten, daaruit conclusies trekken Onderzoeksstrategie In deze paragraaf wordt de (technische) wijze waarop het onderzoek wordt uitgevoerd toegelicht. Dit heeft zowel betrekking op het verzamelen van de benodigde gegevens als het omzetten ervan in relevante informatie om in staat te zijn de onderzoeksvragen te beantwoorden. 3 De Delphi-methode werd oorspronkelijk ontwikkeld door Olaf Helmer en Norman Dalkey van de RAND Corporation. Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 18

19 Als onderzoeksstrategie heb ik gekozen voor de survey 4 aangezien de specifieke kenmerken van dit type onderzoek het meest en best aansluiten bij de probleem- en vraagstelling van mijn onderzoek. Door gebruik te maken van de survey probeer ik een breed beeld te krijgen van een uitgebreid fenomeen. De kenmerken van de survey zijn: 1. een groot aantal onderzoekseenheden; 2. een arbeidsextensieve datagenerering; 3. meer breedte dan diepte; 4. een aselecte steekproef; 5. kwantitatieve gegevens en analyse; 6. een gesloten datagenerering liefst op afstand. Om de betrouwbaarheid van zowel de kwantitatieve- als de kwalitatieve analyse van dit onderzoek zo groot mogelijk te maken maak ik gebruik van een groot aantal eenheden in beide onderzoeksfasen. Enerzijds heb ik alle ministeries en bijbehorende (uitvoerings)organen aangeschreven om de kwantitatieve informatie te verzamelen en anderzijds heb ik gebruik gemaakt van diepteinterviews met respondenten/deskundigen. Het doel van deze diepte-interviews is gelegen in: het onderwerp van dit onderzoek is complex; over het onderwerp is nog weinig geschreven/gepubliceerd; het onderwerp ligt gevoelig; het onderwerp roept vaak negatieve associaties op. in een gesprek is beter te beoordelen welke factoren een echt belangrijke rol spelen; een toegezonden vragenlijst kent veelal een lage respons, de vaste vragen leveren bovendien vaste antwoorden op en de materie is, tenslotte, dermate veelzijdig dat ik ook op zoek was naar veelzijdigheid in de antwoorden in relatie tot de heterogeniteit van de gekozen te interviewen groep mensen. Deze redenen dienden als onderbouwing voor de interviews. Er zijn op diverse niveaus binnen de Rijksoverheid en het bedrijfsleven mensen geselecteerd met een ruime ervaring en expertise op het gebied van Europees aanbesteden. In totaal zijn twee-en-twintig mondelinge interviews afgenomen en nog eens 12 schriftelijke interviews in verband met de extra vragen gehouden. (de lijst met geïnterviewden is terug te vinden in bijlage 2). Bij de interviews is zowel gebruik gemaakt van een ongestructureerde wijze van informatieverzameling als een gestructureerde wijze. Voorafgaand aan het interview is het onderwerp bekend gemaakt in een begeleidend schrijven, zodat de respondent/deskundige zich kon voorbereiden. De opzet voor het interview is opgenomen in bijlage 3. Validiteit Binnen kwantitatief onderzoek is een meetinstrument valide wanneer deze meet wat er gemeten dient te worden. Op een gelijke manier is een kwalitatief onderzoek valide wanneer het heeft bestudeerd wat het bedoeld heeft te bestuderen. In essentie is het begrip validiteit dus gelijk in beide onderzoeksmethoden. Toch zijn er verschillen te onderkennen. Binnen kwantitatief onderzoek is men vooral gericht op de validiteit van de gehanteerde onderzoeksinstrumenten. Binnen kwalitatief onderzoek ligt de nadruk daarentegen veel meer op de validiteit van de interpretaties (King: 1994). Met andere woorden, of de door de onderzoeker getrokken conclusies valide zijn in 4 Verschuren, P. en Doorewaard, H. Het ontwerpen van een onderzoek. Lemma: 2000 Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 19

20 relatie tot de onderliggende verzamelde gegevens. De betrokkenheid van anderen, bijvoorbeeld collega s, onderzoeksparticipanten of experts, is van cruciaal belang bij het overwegen van validiteit binnen kwalitatief onderzoek (King; 1994) 5. In dit onderzoek wordt mensen gevraagd naar hun oordeel hetgeen grotendeels gevormd wordt door datgene wat men zich wil en kan herinneren Aangezien dit onderzoek dus meningen, percepties en ervaringen onderzoekt, is het noodzakelijk extra aandacht te besteden aan de validiteit. Om de validiteit te waarborgen, zijn de volgende maatregelen genomen: Gebruik maken van een groot aantal respondenten/deskundigen (collega s, onderzoeksparticipanten en experts) die het verslag ter validatie krijgen voorgelegd alvorens het in de thesis wordt verwerkt; Toetsen van de synthese door middel van een expert-meeting; Garanderen van anonimiteit waardoor mensen vrijuit hun mening kunnen geven over een wellicht gevoelig onderwerp; Zorgdragen voor neutrale vraagstellingen, waarbij geen insinuerende vragen worden gesteld of vragen die gericht zijn op het gedrag van de persoon zelf. Het betreft een probleemsignalerend- én diagnoseonderzoek dat zich niet alleen beperkt tot de diagnose (er is nog weinig van bekend). Er zal ook gekeken worden naar mogelijke nodige veranderingen en de daarbij behorende agenda. Ik zal gebruik maken van respondenten, informanten en deskundigen als data- en kennisbronnen om in het onderzoek de volgende stappen te kunnen doorlopen: 1. De 1 e opzet, in paragraaf 1.2 beschreven hypothese zal door middel van een pré-analyse getoetst worden. In deze probleemsignalerende fase van het onderzoek spelen de volgende belangrijke vragen een rol: 1. Wat is het probleem 2. Voor wie is het een probleem 3. Waarom is het een probleem Daartoe zullen gesprekken met een aantal experts worden gevoerd. Tevens wordt in deze fase een kwantitatieve analyse uitgevoerd. In deze kwantitatieve- (fact-)analyse zullen door de Nederlandse Rijksoverheid uitgevoerde Europese Aanbestedingen worden onderzocht op deelname door- en contractering met buitenlandse bedrijven. Dit resulteert in het antwoord op de centrale vraag en de deelvragen genoemd onder 1 en 2 in paragraaf Vervolgens wordt de vraagstelling zonodig ingekaderd en wordt de definitieve opzet voor het onderzoek en de zoekrichting bepaald. Daarmee is de diagnostische fase van het onderzoek gestart. 3. In het volgende stadium biedt theoretisch onderzoek inzicht in de basis van de materie, daartoe zullen artikelen worden gezocht en doorgenomen, de Richtlijnen ernaast worden gelegd en zal met name onderzocht worden of er voldoende waarborgen zijn voor het zogenaamde cross-border-trade, het binnen de Europese Unie probleemloos internationaal zaken doen. Kortom, hoe is de toepasbaarheid van Richtlijnen bij inschrijven van buitenlandse bedrijven op een Europese Aanbesteding in Nederland, voor wat betreft Leveringen en Diensten. 4. Daarnaast zal een ander type onderzoek worden uitgevoerd in de vorm van empirisch onderzoek, hierbij is gekozen voor het houden van interviews met álle mogelijke partijen 5 Drs. M. Bergsma (november 2003); Betrouwbaarheid en Validiteit van Kwalitatief georiënteerde Operational Audits. Erasmus Universiteit Rotterdam Europees Aanbesteden: Onmogelijk, onnodig of anders?! Pagina 20