Aanbestedings- opdrachtgevers. Aanbestedingsgedrag opdrachtgevers gedrag

Transcriptie

1 Aanbestedings- Aanbestedingsgedrag opdrachtgevers gedrag opdrachtgevers

2

3 Aanbestedings- gedrag opdrachtgevers drs. S. Hardeman Rapport in opdracht van Stichting Aanbestedingsinstituut Bouw & Infra

4 4

5 Inhoudsopgave 1 Inleiding 7 2 Gunningscriterium 9 3 Opdrachtgevers 11 4 Procedures 13 5 Bouworganisatievorm 15 6 Kruistabellen 17 7 Inschrijvingen 19 EIB-publicaties 21 5

6 6

7 1 Inleiding Deze rapportage beoogt meer inzicht te geven in de wijze waarop opdrachtgevers hun werken aanbesteden. Daartoe zijn vier kernbegrippen gekozen, waarop de aanbestedingen nader zullen worden bekeken: grootte, gunningscriterium, aanbestedingsprocedure en bouworganisatievorm. Alle aanbestedingen die in de betreffende periode werden geregistreerd worden gekarakteriseerd aan de hand van deze kernbegrippen. Op deze manier wordt per opdrachtgever geschat welk volume op elk van de genoemde wijzen wordt aanbesteed, en hoe groot het aantal inschrijvende partijen is. Deze rapportage is gebaseerd op een steekproef van aanbestedingen van werken welke in en 2010 werden uitgevoerd. Als totale volume is uitgegaan van de werken die zijn aangekondigd als zodanig via de aanbestedingskalender. Van deze werken is van ongeveer 50% de omvang 2 bekend. Deze selectie omvat alle typen opdrachtgevers, gunningscriteria en procedurevormen, maar niet in dezelfde mate. Zo is bij 51% van de gemeentelijke opdrachten de omvang bij ons bekend, en bij 36% van de rijksopdrachten. Omdat de totale volumes niet bekend zijn, is het niet mogelijk om de gegevens te wegen. Daardoor blijft er een onzekerheidsmarge in de gerapporteerde uitkomsten. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in kleine verschillen in de totalen die op meerdere wijzen worden berekend. Als datum van de aanbesteding is in beginsel de datum gehanteerd waarop aannemers hun inschrijving ingediend moeten hebben. Dit kan betekenen dat de datum waarop de opdracht gegund wordt in het daaropvolgende jaar ligt. Zeker bij hele grote werken is het niet ongebruikelijk dat er een jaar tussen aanbesteding en gunning zit. Dit betekent ook dat de cijfers over 2010 nog kunnen wijzigen wanneer grote projecten die in 2010 zijn aanbesteed later dit jaar worden gegund (zoals bijvoorbeeld het defensiemuseum in Soesterberg). In dit onderzoek is geen onderscheid gemaakt naar type werkzaamheden; de cijfers hebben betrekking op zowel b&u- als gww-werk. In totaal betreft de analyse werken met een totaal geschat volume van 13 miljard. De gemiddelde projectomvang bedraagt 2,4 miljoen. In figuur 1 is weergegeven hoe de verdeling van de werken naar grootteklasse is, en daaruit blijkt duidelijk dat er sprake is van een scheve verdeling. Bijna 60% van de werken wordt gegund voor een bedrag tussen en 1 miljoen. De rechterflank van deze verdeling loopt echter nog ver door. De grootste 16 projecten (0,3 % van het aantal) zijn gezamenlijk goed voor 28% van het totale volume. Deze projecten variëren onderling ook sterk in grootte van 57,5 tot 1,5 miljard (A15 Maasvlakte - Vaanplein). Omdat deze projecten een sterk vertekend beeld geven, behandelen we ze in de verdere analyse afzonderlijk. Dat wil zeggen dat ze niet worden opgenomen in de berekening van de gemiddeldes, wel zijn ze opgenomen in de totaalvolumes. Waar gesproken wordt over gemiddelde projectgrootte, zijn deze 16 projecten dus niet inbegrepen. Deze projecten zijn meestal aanbesteed als D&C project met gunningscriterium EMVI, waardoor in die beide categorieën aanzienlijke uitschieters in het totaalvolume te zien zijn. Overigens hebben deze grote projecten doorgaans een zeer lange looptijd, waardoor de aanbestedingsvolumes per jaar niet vergeleken kunnen worden met de productievolumes per jaar zoals die bijvoorbeeld ook door het EIB geraamd worden. 1 Gegevens over 2009 omvatten de aanbestedingen die na medio februari 2009 plaatsvonden. 2 Omvang wil zeggen het bedrag van de laagste geldige inschrijving indien gegund wordt op prijs, en het bedrag van de economisch meest voordelige inschrijving (emvi) indien dat het gunningscriterium is. Wanneer geen inschrijvingen bekend zijn wordt uitgegaan van de waarde van de opdracht zoals die achteraf door de opdrachtgever is vermeld, of eventueel van de vooraf geraamde waarde. 7

8 Figuur 1 Verdeling van de werken naar grootteklasse < 0,1 0,1-0,2 0,2-0,5 0,5-1,0 1,0-2,0 2,0-5,0 5,0-10,0 > 10,0 Grootteklasse ( mln) Bron: EIB Belangrijk in dit opzicht is ook dat bijna alle grote projecten zijn aanbesteed in In dat jaar werden door ons 13 aanbestedingen van werken met een omvang van meer dan 50 miljoen geregistreerd met een totale omvang van 3,3 miljard. In 2010 ging het nog om drie projecten met een totaal van 200 miljoen. Zoals al gezegd kan deze waarde nog hoger uitkomen als gevolg van de lange termijn tussen aanbesteden en gunning. Het is echter niet waarschijnlijk dat het totale volume van de grote projecten in 2010 dat van 2009 zal benaderen. 8

9 2 Gunningscriterium De verdeling van de aanbestedingen naar gunningscriterium was - in aantallen gemeten - in 2010 vergelijkbaar met In totaal werd 19% van de werken aanbesteed met het gunningscriterium EMVI. Doordat de werken die met dit gunningscriterium worden aanbesteed over het algemeen veel groter in omvang zijn dan werken die op laagste prijs worden gegund, is het totale volume van de EMVI-aanbestedingen groter dan het volume dat op laagste prijs wordt gegund. De gemiddelde grootte van EMVI-aanbestedingen (exclusief de allergrootste projecten) lag in 2010 hoger dan in 2009, maar door enkele uitzonderlijk grote projecten die in 2009 door middel van EMVI werden aanbesteed lag het totale volume in dat jaar veel hoger. Tabel 2 Verdeling van aanbestedingen naar gunningscriterium Aantal aanbestedingen Laagste prijs EMVI Onbekend 14 6 Totaal Gemiddelde omvang (x 1 mln) Laagste prijs 1,1 1,1 EMVI 4,0 5,1 Totaal 1,7 1,9 Totaal volume (x 1 mln) Laagste prijs EMVI Totaal Bron: EIB Bij de bovenstaande cijfers moet een belangrijke kanttekening gemaakt worden. Het is niet ongebruikelijk dat als gunningscriterium EMVI wordt genoemd, maar dat een nadere bestudering van de criteria waarop wordt gegund laat zien dat deze criteria luiden: 1. de laagste prijs en 2. de uit de inschrijfstaat herleidbare verrekenprijzen, of varianten daarop; in feite dus een aanbesteding op prijs. Om een indicatie te krijgen van de omvang van dit fenomeen hebben we voor een selectie van de geregistreerde aanbestedingen gekeken in hoeverre kwaliteit daadwerkelijk een rol speelt. Daaruit bleek dat van 184 aanbestedingen die werden aangekondigd als EMVI-aanbesteding, er 41 waren die ook daadwerkelijk één of meerdere kwaliteitsaspecten lieten meewegen bij de gunning van het werk. Deze echte EMVI-aanbestedingen waren met 2,1 miljoen euro gemiddeld twee maal zo groot als de prijs-emvi s. Bij de overige 143 aanbestedingen was uit de uitslag niet op te maken dat een ander criterium dan de prijs een rol speelde. 9

10 10

11 3 Opdrachtgevers Gemeenten zijn verantwoordelijk geweest voor een groot aantal aanbestedingen. In 2010 was 62% van de aanbestedingen een gemeentelijke opdracht. Met 1,1 miljoen euro waren deze opdrachten echter relatief klein. De grote opdrachten waren vooral afkomstig van Rijkswaterstaat en de Rijksgebouwendienst. De rijksdiensten besteedden gezamenlijk 188 opdrachten aan (7% van het totale aantal), met een gemiddelde omvang van 6,5 miljoen goed voor 29% van het volume. Voor provincies en waterschappen waren kleinere rollen weggelegd. In de groep anders zijn onder andere scholen, universiteiten, politie, woningcorporaties, ziekenhuizen en project-/ontwikkelcombinaties opgenomen. Tabel 3 Verdeling van aanbestedingen naar opdrachtgever Aantal aanbestedingen Gemeente Provincie Rijk Waterschap Anders Totaal Gemiddelde omvang (x 1 mln) Gemeente 1,1 1,1 Provincie 1,9 1,4 Rijk 6,0 6,5 Waterschap 1,4 1,1 Anders 2,4 2,9 Totaal 1,7 1,7 Totaal volume (x 1 mln) Gemeente Provincie Rijk Waterschap Anders Totaal Bron: EIB 11

12 12

13 4 Procedures In dit blok verdelen we de aanbestedingen naar het type aanbestedingsprocedure. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen openbare aanbestedingen (onbeperkt aantal deelnemers), nietopenbare aanbesteding (een voorselectie beperkt het aantal deelnemers), en een kleine groep met uitgebreidere procedures (concurrentiegerichte dialoog, onderhandelingsprocedure) 3. Vanwege het geringe aantal observaties en de grote variatie in de groepen anders dan openbaar (dat zijn ook vaak de grootste projecten) zijn de gemiddeldes en de totalen geschat met gebruikmaking van de totalen uit de tabellen 1 en 2. Op grond van het totaal volume van 7,8 miljard in 2009 en 5 miljard in 2010 schatten we het volume van de werken die anders worden aanbesteed dan openbaar op respectievelijk 5,5 miljard (2009) en 2,5 miljard (2010). De onzekerheid in deze cijfers is echter groter dan in de andere tabellen. Tabel 4 Verdeling van aanbestedingen naar procedure Bron: EIB Aantal aanbestedingen Openbaar Niet-openbaar Dialoog/onderhandeling Overig/onbekend 14 8 Totaal Gemiddelde omvang (x 1 mln) Openbaar 1,0 1,1 Niet-openbaar 5,2 4,8 Dialoog/onderhandeling 13 8 Overig/onbekend. 1. Totaal 1,7 1,8 Totaal volume (x 1 mln) Openbaar Niet-openbaar Dialoog/onderhandeling Overig/onbekend.. Totaal Een punt in een cel geeft aan dat er te weinig observaties zijn voor een goede schatting 3 In de categorie overig/onbekend vallen onder andere erkenningsregelingen en concessieverleningen. 13

14 14

15 5 Bouworganisatievorm In de aankondiging van een aanbesteding van werken is het gebruikelijk dat de opdrachtgever aangeeft of de ontwerpwerkzaamheden bij de opdracht inbegrepen zijn. In tabel 4 is weergegeven bij hoeveel aanbestedingen de ontwerpwerkzaamheden en de uitvoering in één geïntegreerd contract op de markt werden gebracht. In 2010 was dit bij minder dan 10% van het aantal contracten het geval. De betreffende projecten zijn echter veel groter in omvang, het totale volume dat op deze manier werd aanbesteed was met 1,8 miljard ongeveer 36% van het totaal. Tabel 5 Verdeling van aanbestedingen naar bouworganisatievorm Aantal aanbestedingen Uitvoering Ontwerp en uitvoering Overig/onbekend 14 9 Totaal Gemiddelde omvang (x 1 mln) Uitvoering 1,3 1,3 Ontwerp en uitvoering 8,6 7,0 Overig/onbekend.. Totaal 1,8 1,8 Totaal volume (x 1 mln) Uitvoering Ontwerp en uitvoering Overig/onbekend.. Totaal Bron: EIB 15

16 16

17 6 Kruistabellen Om inzicht te bieden in het gebruik van gunningscriteria per opdrachtgever is in tabel 5 de opsplitsing gemaakt naar gunningscriterium, per type opdrachtgever. De cijfers in deze tabel hebben betrekking op de gehele periode Wat opvalt is dat alle typen opdrachtgevers meer werken op prijs gunnen dan op kwaliteit, maar tevens dat de werken die op kwaliteit worden gegund aanzienlijk groter zijn dan de werken die op prijs worden gegund. Bij gemeentelijke en provinciale aanbestedingen werd een derde van het volume op kwaliteit gegund, bij waterschappen ongeveer de helft, en het rijk en overige opdrachtgevers hadden bij 80% van het volume EMVI als gunningscriterium. Tabel 6.1 Verdeling van aanbestedingen naar opdrachtgever en naar gunningscriterium (2009 en 2010) Laagste prijs EMVI Onbekend Totaal (2 jr) Aantal aanbestedingen Gemeente Provincie Rijk Waterschap Anders Totaal Gemiddelde omvang (x 1 mln) Gemeente 0,9 2,2. 1,1 Provincie 1,4 5,5. 1,9 Rijk 4,5 8,3. 6,1 Waterschap 0,9 4,1. 1,4 Anders 1,2 7,0. 3,4 Totaal 1,2 4,6 1,9 Totaal volume (x 1 mln) Provincie Rijk Waterschap Anders Totaal Bron: EIB In tabel 6.2 is per type opdrachtgever de opsplitsing gemaakt naar bouworganisatievorm. De cijfers in deze tabel hebben betrekking op de gehele periode Ongeveer 8% van de werken wordt als geïntegreerd contract aanbesteed. Bij het rijk is dit percentage 23%. Deze projecten zijn gemiddeld vijf keer zo groot als projecten die traditioneel (alleen uitvoering) worden aanbesteed. Van het totaalvolume is 45% van het werk inclusief ontwerpwerkzaamheden. 17

18 Tabel 6.2 Verdeling van aanbestedingen naar opdrachtgever en naar bouworganisatievorm (2009 en 2010) Uitvoering Ontwerp en Onbekend Totaal (2jr) uivoering Aantal aanbestedingen Gemeente Provincie Rijk Waterschap Anders Totaal Gemiddelde omvang (x 1 mln) Gemeente 1,0 5,1. 1,2 Provincie 1,4 5,2. 1,7 Rijk 4,4 12,3. 6,1 Waterschap 1,2 3,7. 1,4 Anders 2,3 8,2. 3,0 Totaal 1,4 7,0. 1,8 Totaal volume (x 1 mln) Gemeente Provincie Rijk Waterschap Anders Totaal Bron: EIB 18

19 7 Inschrijvingen In tabel 7 is voor de verschillende groepen het gemiddeld aantal inschrijvingen per aanbesteding weergegeven. Over het algemeen lag dit in 2010 wat lager dan in Bij openbare aanbestedingen (dus zonder voorselectie) bedroeg het aantal inschrijvingen in 2010 gemiddeld 8,3. Tabel 7 Verdeling van aanbestedingen naar gunningscriterium Bron: EIB Gunningscriterium Laagste prijs 8,6 8,4 EMVI 6,8 5,9 Onbekend.. Totaal 8,3 7,9 Type opdrachtgever Gemeente 8,9 8,6 Provincie 6,9 7,1 Rijk 7,5 6,3 Waterschap 7,0 7,7 Anders 6,9 7,2 Totaal 8,2 8,0 Procedure Openbaar 8,6 8,3 Niet-openbaar 5,5 5,1 Dialoog/onderhandeling.. Overig/onbekend.. Totaal 8,1 7,8 Bouworganisatievorm Uitvoering 8,5 8,2 Ontwerp en uitvoering 5,0 5,5 Overig/onbekend.. Totaal 8,2 8,0 Grootteklasse (x 1 mln) < 0,11 1,2 9,5 0,1-0,2 8,7 8,9 0,2-0,5 9,0 8,4 0,5-1,0 8,6 8,7 1,0-2,0 8,4 7,9 2,0-5,0 7,0 7,5 5,0-10 6,2 6,0 > 10 4,6 5,3 Totaal 8,3 8,1 19

20 Bij niet-openbare aanbestedingen is het aantal inschrijvingen gewoonlijk beperkt tot vijf. Naarmate de werken groter zijn, is het aantal inschrijvingen kleiner (ook als alleen gekeken wordt naar aanbestedingen zonder voorselectie). Het totaal aantal inschrijvingen bedroeg in 2010 ruim (tegen bijna een jaar eerder). 20

21 EIB-publicaties 2006 Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid in 2006 Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid in 2006 De Nederlandse regio s Vraag naar kantoren tot 2015 Bouwbedrijven 2006, ontwikkelingen en vooruitzichten Bouwen in: Noord-Nederland, Noord-Holland en Utrecht, Oost-Nederland, Zuid-Nederland en Zuid-Holland (Bouwend Nederland) Procesintegratie en innovatief ondernemerschap in de aan de bouw toeleverende industrie en de bouwmaterialenhandel Eindevaluatie Arboconvenant Funderingsbranche Het ziekteverzuim in de bouwnijverheid in 2005 Arbowensen en -behoeften van bouwbedrijven en werknemers 2005 (ARBOUW) Procesintegratie en innovatief ondernemerschap in ontwerpbureaus Monitor arbeidsongevallen in de bouw 2005 (ARBOUW) Activity Based Costing in het bouwbedrijf Prestatietoeslag in de restauratiebouw Bouwen op vertrouwen Internetgebruik door bouwbedrijven De kabel- en leidingsector; -investeringsvolume en opdrachtgeverschap- Sectorprofiel schilders-, afwerkings- en glaszetbedrijf De bouwarbeidsmarkt in het najaar van 2005 Bedrijfseconomische kencijfers van b&u-bedrijven in 2005 Bedrijfseconomische kencijfers van gww-bedrijven in 2005 Bedrijfseconomische kencijfers van gespecialiseerde bedrijven in de bouw in 2005 Algemene kosten in het bouwbedrijf in 2005 Verkenning knelpunten bij duurzaam, zuinig en materiaalarm aanbesteden en bouwen (RWS/DWW) Het arbeidsbestand in de bouwnijverheid in

22 De bouwbedrijven in Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid in 2007 Beperking hypotheekrenteaftrek Gevolgen voor de bouwproductie en woningmarkt Opdrachtgevers aan het woord - meting 2006 Infrastructuurmonitor MIT 2007 De restauratieproductie tot 2011 Procesintegratie en innovatief ondernemerschap in het bouwproces Bouwbedrijven 2007 Ontwikkelingen - Vooruitzichten Sectorprofiel stukadoors-, afbouw- en terrazzo-/vloerenbedrijf Het ziekteverzuim in de bouwnijverheid in 2006 De sector civiele betonbouw marktontwikkelingen, opdrachtgeverschap en werkgelegenheid Bouwconcerns in beeld 2006/2007 Opdrachtgevers aan het woord - meting 2007 Bedrijfseconomische kencijfers van gww-bedrijven in 2006 Bedrijfseconomische kencijfers van b&u-bedrijven in 2006 Het arbeidsbestand in de bouw in 2006 Monitor arbeidsongevallen in de bouw 2006 (ARBOUW) Transparantie in de bouwpraktijk De bouwbedrijven in Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2008 Procesintegratie en innovatief ondernemerschap in het bouwproces - meting 2007 Kostendruk van wet- en regelgeving in het gespecialiseerde aannemingsbedrijf Infrastructuurmonitor MIRT 2008 Bouw in beeld 2007 Openbaarvervoerinfrastructuur in een geliberaliseerde markt Algemene kosten in het bouwbedrijf Het ziekteverzuim in de bouw in

23 Kwaliteit van de dienstverlening en het bestuurlijk proces van lagere overheden De markt voor restauratie en onderhoud van monumenten tot 2013 Uitdagingen en beleidsopties bij nieuwbouw van woningen Regionale ontwikkelingen en beleid na 2009 De Vastgoedlezing 2008 Crisis op de Nederlandse woning- en vastgoedmarkt? (ASRE) Bedrijfseconomische kencijfers van b&u-bedrijven in 2007 Bedrijfseconomische kencijfers van gww-bedrijven in 2007 Bouwconcerns in beeld 2007/2008 Monitor arbeidsongevallen in de bouw 2007 (ARBOUW) 2009 Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2009 Opdrachtgevers aan het woord - meting 2008 Procesintegratie en innovatief ondernemerschap in het bouwproces - meting 2008 Middenkaderopleidingen in de bouw Algemene kosten in het bouwbedrijf Bouw in beeld 2008 Trends en ontwikkelingen in de afbouwbranche De zelfstandige zonder personeel in de bestratingsbranche Het ziekteverzuim in de bouw in 2008 Hervorming van de woningmarkt Reïntegratie van langdurig zieke werknemers in de bouw Bouwconcerns in beeld Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2010 Algemene kosten in het bouwbedrijf Bedrijfseconomische kencijfers b&u-bedrijven 2008 Bedrijfseconomische kencijfers gww-bedrijven 2008 Trends en ontwikkelingen in de afbouwbranche Zzp ers in de bouw De arbeidsmarkt in de bitumineuze en kunststofdakbedekkingsbranche 23

24 Kantorenleegstand probleemanalyse en oplossingsrichtingen ( Ondergrondse netwerken en grondwaterbeheer Ziekteverzuim in de bouw 2009 Beleidsvarianten beperking hypotheekrenteaftrek en liberalisatie huursector ( Nacht- en weekendwerk in het wegonderhoud Bouw in beeld 2009 De bouwarbeidsmarkt Bedrijfseconomische kencijfers gespecialiseerde bedrijven Strategie en crisis Vrouwen in technische functies Marktstudie AFNL Kantorenleegstand analyse van de marktwerking Infrastuctuurmonitor MIRT 2011 Kantorenleegstand - anlyse van de marktwerking ( Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2011 Algemene kosten in het bouwbedrijf Openbare aanbestedingen in de gww Bedrijfseconomische kencijfers gww-bedrijven 2009 Bedrijfseconomische kencijfers b&u-bedrijven 2009 Succesvol binnenstedelijk bouwen De winst van innoveren ( Algemene BouwplaatsKosten (ABK) van B&U-projecten 2010 (RRBOUW) Productiviteit en strategie ( 24

25 Economisch Instituut voor de Bouw Basisweg AP Amsterdam Postbus HE Amsterdam t (020) f (020) eib@eib.nl Desktop publishing: Debbie van Amerongen, EIB 25