Een efficiënter België heeft sterke provincies en gemeenten

Transcriptie

1 VIVES BRIEFING 2019/02 Een efficiënter België heeft sterke provincies en gemeenten Geert Jennes KU Leuven, Faculteit Economie en Bedrijfswetenschappen, VIVES

2 2 VIVES BRIEFING 2019/02 SAMENVATTING Als we carte blanche kregen om België te hertekenen, zouden we vertrekken van grootstedelijke overheden. We denken daarbij aan bijvoorbeeld elf provincies rond de grote steden, een beetje vergelijkbaar met de Zwitserse kantons, die gemiddeld slechts inwoners hebben. Daarbij zouden we de tien bestaande provincies kunnen hernemen en er een extra bijmaken voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. We zouden deze provincies wel fors meer (uitgaven- en ontvangsten)bevoegdheden geven dan dat ze ooit in België hebben gehad. Deze aanbeveling om België eerder in te richten volgens een elftal provincies, en niet volgens de huidige 3 gewesten en 3 gemeenschappen, lijkt ons zeer belangrijk maar maakt politiek waarschijnlijk geen kans. INLEIDING We legden het Belgische federalisme naast de economische theorie van het federalisme. Het doel: ontdekken welke aanpassingen nodig zijn om België efficiënter te besturen 1. In deze eerste briefing erover leggen we een verrassend resultaat op tafel, een resultaat dat politiek waarschijnlijk (nog?) geen draagvlak heeft. Toch lijkt het vanuit een academisch standpunt belangrijk om hierop te wijzen: de huidige indeling van België in gemeenschappen en gewesten is niet ideaal. Een indeling in provincies zou efficiënter zijn omdat de publieke dienstverlening dan goedkoper kan zijn en beter kan aansluiten op de noden van de burgers en bedrijven die er gevestigd zijn. We steunen voor deze aanbeveling op 2 argumenten: 1. Met een grotere fragmentering dan een gering aantal gewesten en gemeenschappen kunnen de lagere besturen hun publieke diensten meer op maat van hun inwoners en bedrijven maken. 2. Tussen meer en kleinere deelbesturen (met eigen ontvangsten- en uitgavenbevoegdheden) kan meer concurrentie ontstaan. Doordat de deelbesturen dan gemakkelijker bedrijven, bewoners en de bijbehorende inkomsten kunnen verliezen als ze hun job niet goed doen, moeten ze ook kwaliteitsvolle publieke diensten op maat verstrekken. DIENSTVERLENING OP MAAT Met kleinere besturen dan de huidige 3 gewesten en 3 gemeenschappen zou de dienstverlening in België optimaler georganiseerd kunnen worden. Boadway en Shah bepalen voor de belangrijkste overheidstaken het optimale bestuursniveau waarop de kost van publieke dienstverlening zo laag mogelijk is (benutte schaalvoordelen) en waarop de genieters ervan maximaal op het grondgebied wonen - en er dus belastingen aan betalen in ruil voor de genoten dienstverlening (geïnternaliseerde externaliteiten) (tabel 1). Voor onderwijs bijvoorbeeld stellen zij dat de organisatiekost even hoog of zelfs lager is als je het gemeentelijk of per grootstedelijke overheid opzet, dan wanneer je het op landelijk niveau in handen houdt. Bovendien zijn de gebruikers van onderwijs op gemeentelijk of grootstedelijk 1 De studie gaat ervan uit dat Vlaanderen, Wallonië, en Brussel deel blijven uitmaken van de centrale staat België.

3 3 VIVES BRIEFING 2019/02 Tabel 1: Optimale verdeling van uitgavenbevoegdheden over overheidsniveaus (Bron: Boadway & Shah, 2009, Fiscal federalism, p & ) Publieke dienst (Niet-hoger) onderwijs Overheidsniveau met maximale benutting van schaalvoordelen en met weinig impact van bevoegdheidsuitoefening op niet-inwoners Supracentraal Lokaal Grootstedelijk Regionaal Centraal Politie Verkeer & openbaar vervoer Sociale bescherming (herverdeling in cash en/of in natura) Gezondheidszorg Ruimtelijke ordening Energie en water Afvalverwerking Handel Landsverdediging Sectorbeleid Banken- en monetair beleid niveau al grotendeels gelijk aan de belastingbetalers: er zijn niet veel mensen die hun kinderen op school sturen in een andere gemeente/grootstad, waar zij geen belastingen betalen. Dezelfde logica geldt voor diensten als gezondheidszorg, ruimtelijke ordening, energie en water, en afvalverwerking. Landsverdediging en uitkeringen zijn dan weer interessanter om op landelijk niveau te plaatsen: je wil geen leger of heel je inkomensherverdeling organiseren op (groot)stedelijk niveau: voor een luchtmacht bijvoorbeeld zijn de schaalvoordelen pas uitgeput op landelijk niveau. Inzake inkomensherverdeling wil je vermijden dat de rijke burgers samentroepen in gebieden waar lage uitkeringen betaald worden, zo zou inkomenssortering ontstaan met mogelijk te weinig belastingopbrengsten voor voldoende uitkeringen in armere gebieden (meer daarover in een volgend hoofdstuk). Natuurlijk is de tabel niet helemaal volledig. Ze toont enkel de zwaartepunten van een bevoegdheidsverdeling. Zo zal bijvoorbeeld ook in optimaal gedecentraliseerde landen zelfs de centrale overheid een stukje van het gezondheidsbeleid bepalen. Eenmaal het schaalvoordeel voor een dienst maximaal benut wordt en de effecten van bevoegdheidsuitoefening van een overheid haar grondgebied niet langer in belangrijke mate overschrijden, is het interessanter om de dienst op het laagst mogelijke niveau te houden, want dan kan het bestuur meer maatwerk leveren. Wat ruimtelijke ordening betreft, is het logisch dat een gemeente zelf kiest hoe de gebouwen en infrastructuur in de dorpskern eruit zien, maar denk ook aan de mobiliteitsmix in steden als Antwerpen of Gent en aan meertalig

4 4 VIVES BRIEFING 2019/02 Figuur 1: Totale uitgaven per overheidsniveau in België. Een vergelijking met Zweden, Zwitserland en Canada. 60 Lokale Overheid 50 7,2 19,4 25 Deelstaat Centrale Overheid ,2 22, ,3 Belgium 25,2 Zweden 13,6 10,2 9,7 Zwitserland Canada 0,1 0,3 1,5 0,7 6,7 5,8 1,9 8 6,9 0,2 0,3 Belgium Zweden Zwitserland Canada Belgium Zweden 5,1 1,4 Zwitserland 1,9 3,7 1 1,5 7,1 5 13,7 13,8 4,4 0,2 Canada Belgium Zweden Zwitserland 1,4 2,7 3,4 Canada 3,1 4,8 TOTAAL GEZONDHEID ONDERWIJS SOCIALE BESCHERMING onderwijs in Brussel of de Oostkantons. De conclusie van Boadway en Shah is dat veel diensten al voldoende hebben aan het grootstedelijke of zelfs lokale niveau, die in België het best overeenkomen met respectievelijk de provincies en de gemeenten. Het heeft dus geen zin om zoals nu in België heel veel op het federaal niveau of op niveau van gemeenschappen en gewesten te organiseren. Integendeel, op die manier ontstaat een eenheidsworst die geen of weinig rekening houdt met de lokale eigenheid 2. Hoe kan het dan wel? In Figuur 1 vergelijken we het uitgavengewicht per bevoegdheid met een aantal landen die net als België hun uitgaven sterk hebben gedecentraliseerd, maar die de principes van het economische federalisme daarbij beter hebben gevolgd: Zweden, Zwitserland en Canada. We tonen per overheidsniveau de totale uitgaven en de uitgaven voor de budgettair belangrijke posten gezondheid, onderwijs, en sociale bescherming. We merken hierbij wel op dat anders dan in België en Zweden belangrijke delen van de gezondheidszorg en sociale bescherming (met name het gros van de ouderdomsverzekering) in Zwitserland aan de privé-sector zijn uitbesteed. Hetzelfde geldt voor de Canadese sociale bescherming wat arbeidsongeschiktheid en het merendeel van de ouderdomsverzekering betreft. Bovendien moeten we opmerken dat bij gebrek aan gedetailleerde cijfers voor Canada 2 In Leuvense Economische Standpunten 2018/171 In en rond het gemeentehuis: vijf voornemens voor beleidsmakers, breken ook Wim Moesen en Kristof Dewitte een lans voor het lokale niveau.

5 5 VIVES BRIEFING 2019/02 de deelstaatcijfers voor de 3 uitgavenposten in figuur 1 meteen ook de lokale uitgaven voor die posten omvatten. Bij alle drie de uitgavenposten lijken de deelstaten of de lokale overheden in België te weinig verantwoordelijkheid te krijgen, als we hun aandelen in de totale overheidsuitgaven beschouwen in vergelijking met Canada, Zweden en Zwitserland. Dit is het duidelijkst het geval voor gezondheid: waar die in België nog altijd grotendeels centraal wordt gestuurd, ligt het zwaartepunt in Canada bij de deelstaten en de lokale overheden en in Zweden zelfs enkel bij de lokale overheden. Maar ook de post onderwijs blijkt in Zweden en in Zwitserland sterker te zijn gedecentraliseerd dan in België. Het zwaartepunt voor onderwijs ligt in België minder op lokaal niveau dan in Zwitserland, en veel minder dan in Zweden. Wat sociale bescherming betreft zijn Canada en Zwitserland zoals vermeld minder goed vergelijkbaar met België, maar opnieuw valt op dat Zweden deze post sterker gedecentraliseerd heeft dan België. In het algemeen heeft het lokale niveau in Zweden, Zwitserland en Canada een veel groter aandeel in de totale overheidsuitgaven dan in België. Nochtans hebben Zwitserland en Canada zoals België een belangrijk deelstaatniveau waarmee de lokale niveaus om bevoegdheden moeten concurreren. Opletten voor inkomenssortering Een interessante vaststelling in tabel 1 is dat herverdelende uitgaven (sociale bescherming) minder geschikt zijn voor verregaande decentralisatie. Bij het decentraliseren van herverdelende uitgaven (zoals uitkeringen), ontstaat immers het risico op inkomenssortering door de rijkere burgers/bedrijven. Dan blijven er vooral armere burgers over in gebieden met meer belastingen en herverdeling, totdat er daar mogelijk niet genoeg middelen overblijven om nog herverdelende uitgaven te financieren. Een goed systeem zorgt er dus voor dat rijkere burgers/bedrijven zich op de beste locatie voor hun job vestigen, en niet de plaats met de minste belastingen en de laagste herverdelende uitgaven opzoeken. Een uitzondering op het principe dat herverdelende uitgaven best niet heel decentraal verricht worden, is sociale bijstand in natura (bv. sociale huisvesting), omdat nabijheid (kleinschaligheid) een belangrijk voordeel bij de toekenning ervan vormt. Opmerkelijk: voor bepaalde bevoegdheden is versnippering onvermijdelijk Boadway en Shah wijzen in tabel 1 verschillende overheidsfuncties aan meerdere overheidslagen tegelijk toe. Anders gezegd: versnippering van overheidsfuncties over meerdere overheidslagen mag dan vanuit het standpunt van de accountability onwenselijk zijn, ze lijkt in een aantal gevallen onvermijdelijk. Elk specifiek deel van een bepaalde overheidsfunctie kan immers een verschillende reikwijdte kan hebben.

6 6 VIVES BRIEFING 2019/02 Kaart 1: Migratie tussen provincies in België in 2017 (Bron: Statbel, Algemene Directie Statistiek, 2018) CONCURRENTIE ZORGT VOOR EEN MOBIELE BEVOLKING EN EEN EFFICIËNTER BELEID We gaven eerst al het argument dat veel publieke dienstverlening door lokale en provinciale overheden voldoende goedkoop en zonder weinig impact op niet-inwoners kan worden aangeboden. Daarnaast is er een tweede reden om België in machtige gemeenten en provincies op te delen: op die manier kan er immers een meer soepele mobiliteit van burgers en bedrijven tussen de Belgische lagere overheden mogelijk worden. We kijken hier opnieuw naar het voorbeeld van de Zwitserse kantons. In zo n model zullen de overheden meer rekening moeten houden met een mogelijke verhuizing van hun burgers/bedrijven/belastingbetalers, en zullen ze hen minder exploiteren met te hoge belastingen of te weinig kwaliteitsvolle uitgaven. Integendeel, de lagere overheden zullen de belastingen en uitgaven maximaal aanwenden met het oog op opportuniteiten (economische groei) voor hun inwoners. De inwoners op hun beurt zullen gemakkelijker een locatie kiezen die voor hen voordelig is: met veel/goede jobs, goede dienstverlening en niet te hoge belastingen. Op Kaart 1 Migratie tussen provincies in België tonen de pijlen de grootste migratiebewegingen tussen provincies in Het illustreert dat burgers en bedrijven in België veel meer tussen provincies verhuizen dan tussen gewesten. De dikkere pijlen steken veel vaker provinciegrenzen over dan gewestgrenzen. Dit zou uiteraard nog meer het geval zijn als de provincies grote uitgaven- en ontvangstenbevoegdheden zouden worden gegeven. Verhuizen tussen de gewesten wordt ondanks de belangrijke

7 7 VIVES BRIEFING 2019/02 bevoegdheden van de gewesten voor een groot deel gehinderd doordat in België de deelstaatgrenzen ook cultuurgrenzen vormen. Hierbij vormt het tweetalige Brussels Hoofdstedelijk Gewest de uitzondering: alleen dikke pijlen vanuit en naar Brussel steken gewestgrenzen over. De kaart illustreert dat er in België weinig concurrentie is tussen de gemeenschappen en gewesten. Inwoners blijken, behalve hun stembusgang, dan ook geen grote stok achter de deur te hebben in de vorm van (dreiging met) migratie om meer/betere jobs, lagere belastingen of een betere dienstverlening bij hun gewest of gemeenschap af te dwingen. BIBLIOGRAFIE Voor meer informatie verwijzen we graag naar deze VIVES Discussiepapers: Jennes, Geert (2019), Economische theorie en empirie van het federalisme, met focus op het begrotingsfederalisme., VIVES Discussion Paper 73, Leuven, Belgium Jennes, Geert (2019), De economie van het federalisme. Internationale vergelijking en 4 gevalstudies: België, Canada, Zweden, Zwitserland, VIVES Discussion Paper 74, Leuven, Belgium Jennes, Geert (2019), Aanbevelingen voor een 7de staatshervorming vanuit de economie van het federalisme, met focus op het begrotingsfederalisme, VIVES Discussion Paper 75, Leuven, Belgium

8 8 VIVES BRIEFING 2019/02 VLAAMS INSTITUUT VOOR ECONOMIE EN SAMENLEVING VLAMINGENSTRAAT 83 - BUS LEUVEN, BELGIË Geert Jennes KU Leuven, VIVES geert.jennes@kuleuven.be De VIVES Briefings stellen zich tot doel het debat over de economische en maatschappelijke ontwikkeling van regio s te stofferen. Dit doen ze door middel van korte bijdragen van de hand van eigen en geaffilieerde onderzoekers. De briefings zijn veelal gebaseerd op lopend fundamenteel onderzoek. Een elektronische versie van de briefings is beschikbaar op de VIVES-website: