Moeten de Brusselse gemeenten worden gefuseerd?

Transcriptie

1 VIVES BRIEFING 2019/05 Moeten de Brusselse gemeenten worden gefuseerd? Geert Jennes KU Leuven, Faculteit Economie en Bedrijfswetenschappen, VIVES

2 2 VIVES BRIEFING 2019/05 MOETEN DE BRUSSELSE GEMEENTEN WORDEN GEFUSEERD? Kaart: Partij met de meeste stemmen in de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 per gemeente van het BHG (bron: CRISP 2018) SAMENVATTING De 19 gemeenten en de 6 politiezones van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG) zouden te klein, en daardoor te duur zijn. Door hun grote aantal op een kleine oppervlakte zouden ze elkaar én het gewestbestuur bovendien beleidsmatig voor de voeten lopen. Er heerst onbegrip dat een grootstad als Brussel niet gecentraliseerd bestuurd wordt, zoals de andere Belgische steden, en regelmatig stellen Vlaamse politici voor om de Brusselse gemeenten, OCMW s en politiezones te fuseren 1. In de literatuur over de economie van het federalisme en over de economie van steden vinden we echter meer argumenten om de lokale overheden van het BHG niet te fuseren dan om dat wel te doen. Het belangrijkste argument is daarbij dat het gedecentraliseerd besturen van een heterogene grootstad, zoals Brussel, haar lokale overheden verplicht om onderling te concurreren: ze moeten hun inwoners en bedrijven een publieke dienstverlening op maat proberen te geven, tegen een zo goedkoop mogelijke prijs. We werken deze argumenten in deze briefing uit. Tegelijk stelt diezelfde literatuur een aantal hervormingen van de bevoegdheidsverdeling tussen de Brusselse lokale besturen en het gewestbestuur van het BHG voor. Verderop in deze briefing komen we op deze voorstellen terug. ARGUMENTEN TEGEN EEN FUSIE VAN DE BRUSSELSE LOKALE OVERHEDEN Als we de budgettaire omvang van de lokale overheden van het BHG vergelijken met die van het gewestniveau, dan zien we dat het BHG een sterk gedecentraliseerde stadsstaat is. In 2016 ging maar liefst 40% van de totale ontvangsten van het gewest- en het lokale niveau van het BHG naar het lokale niveau. Volgens de literatuur over de economie van het federalisme en over de economie van steden is het BHG echter niet buitensporig gedecentraliseerd, en worden de gemeenten en lokale overheden van het BHG best niet gefuseerd. We geven voor deze stelling volgende argumenten. 1. De bevolking van het BHG is heterogeen wat betreft hun voorkeuren over publieke dienstverlening. Dat wordt geïllustreerd door bovenstaande kaart, die de grote heterogeniteit van het BHG op politiek vlak weergeeft. Sinds de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2018 is elk van de vijf grootste Franstalige politieke partijen in het federale parlement de grootste partij in minstens drie van de 19 Brusselse gemeenten. 2. Een tweede reden dat de huidige aanzienlijke decentralisatie van het BHG gepast is, is dat het gros van de lokale uitgavenbevoegdheden in België (getoond in grafiek 1 voor Antwerpen, 1 Zoals bijvoorbeeld op het recente verkiezingscongres van sp.a Brussel. (De Standaard 17 maart 2019)

3 3 VIVES BRIEFING 2019/05 MOETEN DE BRUSSELSE GEMEENTEN WORDEN GEFUSEERD? Grafiek 1: Uitgaven van lokale overheden (gemeenten, OCMW s, politiezones) van Antwerpen, Gent en het BHG (2016; euro per capita; bronnen: Statistiek Vlaanderen, local.brussels, Belfius) Gent en het BHG) geen grote schaalvoordelen hebben, volgens de economie van het federalisme. Schaalvoordelen zijn er als de kosten van een publieke voorziening dalen met de omvang ervan 2. In vergelijking met hun Vlaamse en Waalse tegenhangers is de gemiddelde omvang van de Brusselse gemeenten, OCMW s en politiezones veel groter. Zeker in het BHG zijn daarom de schaalvoordelen van de lokale bevoegdheden al grotendeels op het niveau van de lokale overheden uitgeput Een derde argument dat spreekt voor de huidige decentralisatie van het gewest is dat dit heilzame concurrentie tussen de lokale overheden mogelijk maakt. In de literatuur wordt daarentegen vastgesteld dat fusies van lokale overheden in een waaier van westerse landen geen uitgavenbesparingen hebben opgeleverd, in tegendeel. De reden is precies dat een fusie van overheden de concurrentie tussen die overheden uitschakelt, en daardoor verspillende uitgaven vaker onbestraft laat. Een illustratie van deze heilzame concurrentie is grafiek 1. Deze toont aan dat (uitgedrukt in euro per inwoner) de kleinere lokale overheden van het BHG gemiddeld geen grotere totale budgettaire omvang hebben dan de grote lokale overheden van de steden Antwerpen en Gent 4. Nochtans is de Brusselse bevolking armer en is het leven er duurder, zodat de uitgaven aan sociale bijstand er hoger zijn. De in verhouding vrij beperkte budgettaire omvang van de lokale overheden van het BHG suggereert dat er onderlinge concurrentie zou kunnen zijn die aanzet tot een 2 Bijvoorbeeld wanneer er meer mensen gebruik maken van een metronetwerk, is de kost ervan typisch lager per gebruiker. 3 Zie b.v. Boadway & Shah. (2009 blz & ) 4 Om appelen met appelen te vergelijken hebben we de uitgaven en ontvangsten van de lokale overheden van het zuiniger uitgavenbeleid, uit angst dat anders inwoners en bedrijven zouden verhuizen naar een andere gemeente van het BHG. Deze in verhouding vrij beperkte budgettaire omvang zien we niet alleen de uitgaven, maar ook in de ontvangsten. (zie grafiek 2) Vooral de gemeentelijke belastingontvangsten (de drie onderste delen van de staven in grafiek 2) zijn in het BHG niet veel hoger dan in Antwerpen en Gent. Dit is onverwacht: het vastgoed in het BHG is duurder dan in Antwerpen en Gent en de meeste gemeentelijke belastingontvangsten worden in België uit vastgoed gehaald (namelijk opcentiemen op de onroerende voorheffing en het gros van andere belastingen ). 4. De huidige decentralisatie van het BHG zou er voorts voor kunnen zorgen dat zijn lokale overheden ook met hun grotendeels rijkere ommeland de concurrentie beter kunnen aangaan. Mochten de gemeenten van het BHG daarentegen fuseren, dan zou waarschijnlijk de belastingdruk op de inwoners van de kleinere rijkere gemeenten toenemen. Bovendien dreigt een fusie deze inwoners een uitgavenpakket te bezorgen dat minder afgestemd is op hun voorkeuren. Daardoor zou het voor rijkere inwoners van het BHG rendabeler worden om uit te wijken naar de Vlaams- en Waals-Brabantse randgemeenten. BHG vergeleken met die van Antwerpen en Gent nadat we de gewestuitgaven van het BHG aan brandweer en afvalverwerking bij die van het lokale niveau hebben gevoegd. Immers, in het Vlaamse Gewest zijn brandweer en afvalverwerking lokale bevoegdheden.

4 4 VIVES BRIEFING 2019/05 MOETEN DE BRUSSELSE GEMEENTEN WORDEN GEFUSEERD? Grafiek 2: Ontvangsten van lokale overheden (gemeenten, OCMW s, politiezones) van Antwerpen, Gent en het BHG (2016; euro per inwoner; bronnen: Statistiek Vlaanderen, local.brussels, Belfius) Overige ontvangsten (vooral dotaties) Federale dotaties Gewestdotaties "User fees" Andere belastingen Opcentiemen personenbelasting Opcentiemen onroerende voorheffing 0 Antwerpen ( inwoners) Gent ( inwoners) Brussel ( inwoners) HOE KAN DE DECENTRALISATIE VAN HET BHG WORDEN VERBETERD? De decentralisatie van het BHG brengt echter niet alleen maar voordelen met zich. We bespreken hierna de problemen waartoe deze decentralisatie leidt, en we bekijken mogelijke oplossingen. 1. De lokale overheden van het BHG liggen geografisch dicht bij elkaar, waardoor de lokale bevoegdheden over verkeer, ruimtelijke ordening en politie zorgen voor grotere negatieve externaliteiten dan in een niet-stedelijke omgeving. Negatieve externaliteiten ontstaan als het beleid van de ene overheid nadeel berokkent aan de inwoners van een andere overheid, zonder dat deze inwoners daarvoor schadeloos gesteld worden. Als bijvoorbeeld één Brusselse gemeente een streng parkeerbeleid voert, verhoogt dit de parkeerdruk op naburige gemeenten, en dus de overlast voor de inwoners van die gemeenten. Om dit soort externaliteiten te vermijden is betere samenwerking tussen de lokale overheden van het BHG of overheveling van delen van de lokale verkeers-, politie-, en ruimtelijke-ordeningsbevoegdheden naar het gewestniveau aangewezen 5. grillig. Mochten deze grenzen compacter hertekend worden, dan zouden de lokale overheden met hun beleid minder snel impact hebben op naburige gemeenten. Anders gezegd zouden compactere grenzen de externaliteiten verminderen. 3. De stad Brussel is te machtig binnen het BHG. Ze is niet alleen de grootste gemeente van het BHG, maar ze haalt ook zeer grote ontvangsten (ook per inwoner) uit belastingen op bedrijfsvastgoed. Dat wordt weergegeven in grafiek 3, die grote ontvangstenposten OV-opcentiemen en overige belastingen voor Brussel-Stad toont. Deze posten betreffen vooral belastingopbrengsten uit bedrijfsvastgoed 6. De stad Brussel heeft echter weinig verdienste aan deze grotere ontvangsten. Ze zijn vooral toe te schrijven aan de centrale ligging van de stad Brussel in het gewest. Hierdoor is deze gemeente het best in staat de agglomeratievoordelen van het BHG af te romen in de vorm van hogere ontvangsten uit vastgoedbelastingen. Agglomeratievoordelen zijn schaalvoordelen qua productie en consumptie van privé-goederen en diensten, die toe te schrijven zijn aan de geografische concentratie van producenten 2. De kaart van de Brusselse gemeenten die we eerder toonden, illustreert dat de grenzen van meerdere gemeenten onregelmatig zijn. Zeker de grenzen van Brussel-Stad, veruit de grootste en machtigste Brusselse gemeente, zijn lang en 5 Wat politie betreft, is deze samenwerking er nu uiteraard in belangrijke mate al, in de vorm van de 6 Brusselse politiezones. Elk van de Brusselse politiezones bestrijkt nu al een groter aantal inwoners dan de gemiddelde Vlaamse politiezone. 6 Uit de grafiek blijkt dat de andere gemeente met zeer hoge ontvangsten uit het belasten van bedrijfsvastgoed (per inwoner, niet in absolute termen) de kleine gemeente Sint- Joost-ten-Node is.

5 5 VIVES BRIEFING 2019/05 MOETEN DE BRUSSELSE GEMEENTEN WORDEN GEFUSEERD? Grafiek 3: Belastingontvangsten en ontvangsten uit het gemeentefonds van de 19 gemeenten van het BHG (2015; euro per inwoner; bron: local.brussels) Gemeentefonds PB-opcentiemen Overige belastingen OV-opcentiemen en consumenten die typisch is voor een grootstad. Een hertekening van de gemeentegrenzen moet daarom ook gebeuren met het oog op een kleinere omvang van Brussel-Stad. Hierdoor zal deze gemeente minder bedrijven op haar grondgebied hebben (en andere gemeenten meer). En hierdoor zal Brussel-Stad minder ontvangsten halen uit het belasten van bedrijfsvastgoed (en andere gemeenten meer). 4. Maar ook de andere Brusselse gemeenten halen nu al vrij veel ontvangsten uit het belasten van bedrijfsvastgoed. (zie grafiek 3). Nochtans hebben de Brusselse (en in het algemeen de Belgische) lokale overheden slechts weinig bedrijfsgerelateerde uitgavenbevoegdheden. Dit wordt ook geïllustreerd door grafiek 1, waar de uitgavenpost ondernemen en werken niet toevallig bijzonder klein is. Het gewestniveau, daarentegen, heeft wél belangrijke economische bevoegdheden. Daarom is voor alle Brusselse gemeenten (en voor de Belgische gemeenten in het algemeen) een verschuiving van de gemeentelijke belastingontvangsten betaald door bedrijven naar ontvangsten betaald door privépersonen aangewezen. en Gent zeer grondig voor de minderontvangsten en meeruitgaven veroorzaakt door de grotere armoede op hun grondgebied. Daarentegen toont grafiek 3 dat het gemeentefonds van het BHG er niet in slaagt de ontvangsten van gemeenten met veel arme inwoners (zoals Anderlecht en Molenbeek) aanzienlijk dichter te brengen bij de ontvangsten van gemeenten met rijkere inwoners (zoals de gemeenten aan de rechterkant van de grafiek). Het kleine gemeentefonds van het BHG corrigeert evenmin de bovenvermelde grote verschillen per gemeente qua ontvangsten uit vastgoedbelastingen. Het gemeentefonds van het BHG moet dus worden vergroot en sterker worden verdeeld op basis van armoedecriteria. 5. Grafiek 3 illustreert ook dat het gemeentefonds van het BHG te klein is om de grote verschillen qua belastingontvangsten tussen de gemeenten van het BHG aanzienlijk te verminderen. In het Vlaamse Gewest compenseert het gemeentefonds de grootste steden Antwerpen

6 6 VIVES BRIEFING 2019/05 MOETEN DE BRUSSELSE GEMEENTEN WORDEN GEFUSEERD? BIBLIOGRAFIE Boadway, Robin, en Anwar Shah (2009), Fiscal Federalism: Principles and Practice of Multiorder Governance. CRISP (2018), Les résultats des élections communales du 14 octobre 2018 en région bruxelloise. De Standaard (18 maart 2019), Brusselse socialisten willen één stad en één publiek onderwijsnet. Voor meer informatie verwijzen we graag naar deze VIVES Discussiepapers: Jennes, Geert (2019), Het economische federalisme van steden. Literatuurstudie en illustraties, met focus op overheidsfinanciën. VIVES Discussion Paper 76, Leuven, Belgium Jennes, Geert en Sander Ramboer (2019), De overheidsfinanciën van het BHG vergeleken met buitenlandse stadsstaten, met Antwerpen en Gent, en met het Vlaamse en het Waalse Gewest, vanuit het economische federalisme van steden". VIVES Discussion Paper 77, Leuven, Belgium Jennes, Geert (2019), Aanbevelingen voor een 7de staatshervorming met focus op het BHG, vanuit het perspectief van het economische federalisme van steden en met focus op overheidsfinanciën" VIVES Discussion Paper 78, Leuven, Belgium

7 7 VIVES BRIEFING 2019/05 MOETEN DE BRUSSELSE GEMEENTEN WORDEN GEFUSEERD? VLAAMS INSTITUUT VOOR ECONOMIE EN SAMENLEVING VLAMINGENSTRAAT 83 - BUS LEUVEN, BELGIË Geert Jennes KU Leuven, VIVES geert.jennes@kuleuven.be De VIVES Briefings stellen zich tot doel het debat over de economische en maatschappelijke ontwikkeling van regio s te stofferen. Dit doen ze door middel van korte bijdragen van de hand van eigen en geaffilieerde onderzoekers. De briefings zijn veelal gebaseerd op lopend fundamenteel onderzoek. Een elektronische versie van de briefings is beschikbaar op de VIVES-website: