Een efficiënter België decentraliseert zowel ontvangsten als uitgaven

Transcriptie

1 VIVES BRIEFING 2019/03 Een efficiënter België decentraliseert zowel ontvangsten als uitgaven Geert Jennes KU Leuven, Faculteit Economie en Bedrijfswetenschappen, VIVES

2 2 VIVES BRIEFING 2019/03 SAMENVATTING In België gebeurt de financiering van de lagere overheden (gewesten en gemeenschappen, en gemeenten en overige lokale overheden) grotendeels met dotaties: het federale niveau haalt het gros van de belastingen op en herverdeelt de opbrengsten min of meer gelijk over de gemeenschappen en gewesten. Vervolgens geven deze laatste en de federale overheid dotaties aan de lokale overheden, zoals de gemeenten. Hieraan zijn een aantal nadelen verbonden: Ongeacht het beleid dat een deelstaat /lokale overheid voert, blijven de inkomsten in grote mate hetzelfde als die van de andere deelstaten/lokale overheden. Er is daardoor weinig externe motivatie om het beleid aan de noden en de opportuniteiten aan te passen. Concurrentie tussen deelbesturen is beperkt: burgers en bedrijven kunnen moeilijk stemmen met hun voeten. Wie niet tevreden is over de diensten en lasten van zijn deelstaat of lokale overheid, kan binnen België maar beperkt naar een ander model verhuizen. Daarom pleiten we voor een sterkere decentralisering van de uitgaven- en vooral ontvangstenbevoegdheden naar het niveau van de gemeenschappen en gewesten 1. Door de deelstaten meer belastingautonomie te geven, kunnen en moeten ze hun beleid beter op lokale noden, voorkeuren en opportuniteiten afstemmen. Daarbij is het wel opletten geblazen voor bodemstreven : de gezonde concurrentie die belastingautonomie met zich brengt mag niet zo ver doorslaan dat overheden louter om ter laagste belastingen heffen of om ter minste sociale uitkeringen verstrekken. Zowel hoge belastingen als hoge sociale uitkeringen zijn vooral nadelig voor bedrijven en rijkere burgers, terwijl lagere overheden met aanzienlijke belastingautonomie er precies belang bij hebben bedrijven en rijkere burgers op hun grondgebied te hebben. Dit geldt zeker als de belastingen progressief zijn. Daarom is een complementair systeem van vereveningsdotaties nodig dat de scherpste kantjes van de inkomensverschillen tussen gemeenschappen en gewesten afvijlt, zonder daarbij de ondernemingszin te ontmoedigen. 1 Een decentralisering naar het provincie- en het gemeentelijke niveau zou nog veel efficiënter zijn, maar lijkt politiek weinig realistisch. Zie Vives-briefing 2019/01 Een efficiënter België heeft sterke provincies en gemeenten.

3 3 VIVES BRIEFING 2019/03 HUIDIG SYSTEEM REMT AMBITIE VAN GEMEENSCHAPPEN EN GEWESTEN AF Op dit moment is het Belgische federalisme een dotatiefederalisme: belastingen worden grotendeels door het centrale niveau geheven en volgens allerlei formules herverdeeld over de verschillende lagere besturen. Figuur 1 toont dat zelf geheven belastingen slechts een minderheid van de ontvangsten van de gemeenschappen en gewesten opleveren. Dit dotatiefederalisme lijkt eenvoudig, maar fnuikt voor een stuk de ambitie van de lagere bestuurslagen. Ongeacht het beleid dat een deelstaat voert, de kwaliteit van de diensten die deze levert, de mensen en bedrijven die deze aantrekt: de ontvangsten van deze deelstaat blijven grotendeels hetzelfde als die van de andere deelstaten. In de praktijk worden de formules soms wel gewijzigd op federaal niveau, maar meestal gebeurt dat omdat een gemeenschap of gewest claimt dat het niet toekomt. De dotaties werken dus meeruitgaven en inefficiëntie in de hand: wie niet toekomt, kan hopen op meer en wie wel toekomt, riskeert minder te krijgen. We kunnen de zwakke gevoeligheid van de dotatiefinanciering voor de kwaliteit van het gevoerde beleid illustreren aan de hand van het arbeidsmarktbeleid: door toedoen van verschillende staatshervormingen is die bevoegdheid (incl. onderwijs) meer en meer in handen van de gemeenschappen en gewesten gekomen. Maar ze wordt vooral gefinancierd met dotaties die voor alle gemeenschappen en gewesten ongeveer even groot zijn. Een sterk arbeidsmarktbeleid zorgt voor meerontvangsten via de personenbelasting en de sociale bijdragen, en voor minderuitgaven omdat er werkloosheids- Figuur 1: Ontvangstensoorten van de Belgische gemeenschappen en gewesten, in % van hun totale ontvangsten (2015; bron: CERPE en werkonbekwaamheidsuitkeringen uitgespaard worden. Het gros van deze meerontvangsten en minderuitgaven komt ten goede van de federale overheid, en verzwakt zo de incentieven van de gemeenschappen en gewesten voor een goed arbeidsmarktbeleid. Vergelijkbaar zit het merendeel van de gezondheidszorg onder de federale bevoegdheden, maar werd preventie aan de gemeenschappen toegewezen: het goede werk van de gemeenschappen bevoordeelt dus de portefeuille van het hogere niveau. Zulke inefficiënte bevoegdheidssplitsingen zijn een argument om het federaal gebleven deel van de personenbelasting en van de gezondheidszorg verder te decentraliseren, en om dat ook te doen voor tenminste een deel van de sociale bijdragen en van de werkloosheids- en werkonbekwaamheidsuitkeringen. Meer algemeen lijkt het dus logisch om de gemeenschappen en gewesten meer verantwoordelijkheid voor hun ontvangsten te geven en om hun uitgavenbevoegdheden minder versnipperd te maken.

4 4 VIVES BRIEFING 2019/03 Figuur 2: Ontvangsten van de Belgische gewesten, in per capita (2015. bron: CERPE) Vlaamse Gewest Waalse Gewest BHG Overige federale dotaties Vereveningsdotatie ("Nationale solidariteitsmechanisme") Personenbelasting Vooral vastgoedgerelateerde belastingen Figuur 2: 3: Ontvangsten van de Belgische gemeenschappen, in per capita (2015; bron: CERPE) Federale dotaties Vlaamse Gemeenschap Franse Gemeenschap In België zijn het momenteel niet zozeer de gewesten maar vooral de gemeenschappen die nog steeds de nodige belastingmacht missen (zie figuur 2 en 3): de gemeenschappen worden volledig met dotaties gefinancierd. De personenbelasting en de sociale bijdragen lijken de meest aangewezen belastingtypes om de gemeenschappen belastingmacht te geven, aangezien dit bestuursniveau vooral diensten aan burgers levert, en niet (of toch niet rechtstreeks) aan bedrijven, en gezien de personenbelasting en de sociale bijdragen geheven worden op het inkomen van personen. Om belastingautonomie van de gemeenschappen mogelijk te maken op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, waar zij geen exclusief territorium hebben, zouden de inwoners verplicht hun gemeenschap moeten kiezen. MEER CONCURRENTIE, MEER MOBILITEIT, BETER BESTUUR Als een gemeenschap of gewest zijn belastingen kan afstemmen op zijn eigen noden of opportuniteiten, ontstaat er meer onderlinge concurrentie. En concurrentie zorgt voor een beter bestuur, want personen en bedrijven hebben dan meer redenen om te verhuizen als ze niet tevreden zijn over de dienstverlening en/of de belastingen die ze ervoor moeten betalen. Zulke concurrentie is in België op dit moment niet goed mogelijk, doordat de hoeveelheid belastingen die burgers en bedrijven betalen weinig afhangt van waar op het Belgische grondgebied zij gevestigd zijn. Terzijde, het belastingsysteem vermindert nu zelfs actief de migratiebereidheid: door de

5 5 VIVES BRIEFING 2019/03 huidige vorm van registratierechten en belastingvermindering bij het kopen van een woning (woonbonus), verankert het Belgische belastingsysteem zijn bewoners en bedrijven op één plek. (Oh ironie, want zowel de registratierechten als de woonbonus zijn inmiddels gewestbevoegdheden.) De Belg huurt meestal niet want dat is fiscaal niet voordelig, en aarzelt vooraleer te verhuizen omdat de kost van verkopen en opnieuw kopen zo hoog is. Daaruit volgt ook een kost in dagelijkse mobiliteit: de Belg pendelt ver. En tenslotte werkt zo een belastingsysteem ook een mismatch tussen aanbod en vraag naar arbeid in de hand: als de prijs van verhuizen hoog is, verkiezen werknemers eerder een mindere (of geen) job dichtbij huis. Gebieden met veel werkgelegenheid blijven ondertussen zoeken naar werknemers. Extra pluspunt: minder strategische spelletjes over financiering Een toename van de belastingautonomie op lager niveau zou het gemakkelijker maken voor de federale overheid om zich te verzetten tegen de vragen om dotatieverhogingen vanwege de gemeenschappen en gewesten. Ze zou het ook voor de federale overheid moeilijker maken om zelf dotatieverlagingen voor bestaande bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten door te voeren, zoals ze deed tijdens de zesde staatshervorming. Immers, het volume aan dotaties dat kan worden verhoogd of verlaagd is gewoon kleiner in geval van een grotere belastingautonomie. Hierdoor zou het begrotingsbeleid van de afzonderlijke Belgische overheden minder strategisch worden, dus minder gericht op de andere overheden. WELKE BELASTINGEN OVERHEVELEN NAAR DE GEMEENSCHAPPEN EN GEWESTEN? We maakten een vergelijking van België met 3 landen die ook sterk gedecentraliseerd zijn qua uitgaven (figuur 4), maar die het economische federalisme beter toepassen wat belastingautonomie van lagere overheden betreft: Zweden, Zwitserland en Canada. Daaruit blijkt dat de Belgische gemeenschappen en gewesten voor vrijwel alle belastingsoorten nog ruimte lijken te hebben om hun autonomie te verhogen. De uitzondering daarop lijken vastgoedbelastingen, maar eigenlijk benutten zelfs de meest gedecentraliseerde landen die, nochtans efficiënte, belastingen te weinig. Niet alle belastingen komen even goed in aanmerking voor overheveling naar lagere besturen: (te veel) belastingconcurrentie tussen lagere overheden kan voor de burgers en bedrijven als geheel schadelijk zijn. Een goed Figuur 4: De verschillende ontvangstensoorten (in % van het BBP) van de Belgische gemeenschappen en gewesten, vergeleken met de Canadese en Zwitserse deelstaten en de Zweedse lokale overheden (2015; bron: IMF)

6 6 VIVES BRIEFING 2019/03 Tabel 1: Optimale verdeling van belastingbevoegdheden over overheidsniveaus (Bron: Boadway en Shah, 2009, Fiscal federalism, p ) Overheidsniveau waarop schadelijke concurrentie grotendeels vermeden wordt en waarop heffing dus wenselijk is User fees (vergoedingen voor het gebruik van dienstverlening: parkeergeld, vuilniszakken, entreegelden voor zwembad ) Vastgoedbelastingen Personenbelasting Sociale-zekerheidsbijdragen Omzetbelastingen (zoals btw en accijnzen) Vermogensbelastingen Vennootschapsbelasting (belasting op bedrijfswinsten) Lokaal Grootstedelijk Centraal Regionaal Supracentraal systeem vermijdt bodemstreven met belastingtarieven, omdat sommige lagere overheden anders niet voldoende ontvangsten zouden overhouden voor een kwaliteitsvolle dienstverlening. Sommige belastingsoorten zijn daarom minder geschikt voor decentralisatie dan andere. Het beste voorbeeld is de winst van ondernemingen, die vrij gemakkelijk tussen grondgebieden kan worden verplaatst. Overheden dreigen deze winst te weinig te belasten, kwestie van toch nog iets te ontvangen en de hoofdzetels van ondernemingen op hun grondgebied te behouden. Daarom is het beter om de belasting op de bedrijfswinsten op een hogere overheidslaag te heffen. Tabel 1, ontwikkeld door Boadway en Shah ( Fiscal federalism, 2009, p ), wijst de verschillende belastingsoorten toe aan verschillende overheidslagen op basis van de mobiliteit van hun belastbare bases. Hoe mobieler de belastingbasis, hoe groter de kans dat de belasting ervan door een lagere overheid schadelijk is. Boadway en Shah wijzen verschillende belastingsoorten aan meerdere overheidslagen tegelijk toe: geen enkele belastingbasis is perfect mobiel en dient dus volledig aan de centrale overheid te worden toegewezen. Bovendien worden de publieke diensten van de meeste overheidslagen door zowel bedrijven als burgers benut, en horen beide hun bijdrage te leveren de betalersgroep komt altijd best zo veel mogelijk overeen met de gebruikersgroep. Daarom kennen Boadway en Shah zelfs de belastingen met de meest mobiele grondslag voor een deel toe aan het regionale niveau. VEREVENING BLIJFT NODIG, MAAR MOET GOED BELEID VOLDOENDE BELONEN Het aanzienlijk verhogen van de belastingautonomie van de gemeenschappen en gewesten zou de ruimte voor concurrentie tussen decentrale overheden verhogen, met alle voor- maar ook nadelen van dien. Om de nadelen van concurrentie tegen te gaan, moeten niet alleen de belastingsoorten met een mobiele basis voldoende centraal geheven worden, maar is er ook een vereveningssysteem nodig dat de verschillen in ontvangstencapaciteit weer afremt, maar niet uitvlakt. Het bestaande nationale solidariteitsmechanisme voor de Belgische gewesten in combinatie met

7 7 VIVES BRIEFING 2019/03 Figuur 5: Zwitserse ontvangstencapaciteitsverevening behoudt de rangschikking van de deelstaten (Bron: OECD) de sterk verevenende dotatiefinanciering voor de gemeenschappen zou daarom vervangen moeten worden door een vereveningssysteem dat een groeigericht beleid beter beloont. Figuren 2 en 3 toonden al dat het Waals Gewest en de Franse Gemeenschap (per capita) zo goed als evenveel ontvangsten hebben als het Vlaams Gewest en de Vlaamse Gemeenschap. Nochtans zouden de eersten aanzienlijk minder ontvangsten hebben als ze die volledig uit een eigen belastingheffing zouden halen. Op zijn minst zou een verevening de rangschikking van de deelstaten inzake totale overheidsontvangsten moeten behouden, zoals in Zwitserland gebeurt (zie figuur 5): verevening maakt er het verschil in ontvangstencapaciteit tussen de kantons kleiner, maar voor en na verevening zijn die met de grootste ontvangstencapaciteit wel dezelfde. Daarentegen tonen figuren 2 en 3 dat in het huidige Belgische systeem het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap door toedoen van de Belgische verevening het rijkere Vlaamse Gewest en de rijkere Vlaamse Gemeenschap nagenoeg volledig inhalen qua ontvangsten. Bovendien toont figuur 2 nog een ander bevreemdend effect van de Belgische verevening: terwijl het Brussels Hoofdstedelijk Gewest per capita de hoogste belastingontvangsten heeft, krijgt het daarbovenop ook nog eens een vereveningsdotatie, waardoor het zijn voorsprong op de andere gewesten nog vergroot. Ook op dit punt zou het Belgische vereveningssysteem moeten worden opgezet volgens het Zwitserse: geen enkel kanton met een belastingcapaciteit boven het gemiddelde krijgt er een vereveningsdotatie. Integendeel, deze kantons moeten ontvangstencapaciteit afstaan aan het vereveningssysteem. Daarnaast bevelen we aan dat het voorgestelde vereveningssysteem, naar Zweeds voorbeeld, rekening houdt met de verschillen in kost van levensonderhoud. Een hogere lokale levensduurte betekent immers dat de lonen hoger zijn om publieke dienstverlening van eenzelfde kwaliteit aan te bieden. De verevening moet er dus voor zorgen dat zowel armere als duurdere regio s een compenserende dotatie ontvangen.

8 8 VIVES BRIEFING 2019/03 BIBLIOGRAFIE Voor meer informatie verwijzen we graag naar deze VIVES Discussiepapers: Jennes, Geert (2019), Economische theorie en empirie van het federalisme, met focus op het begrotingsfederalisme., VIVES Discussion Paper 73, Leuven, Belgium Jennes, Geert (2019), De economie van het federalisme. Internationale vergelijking en 4 gevalstudies: België, Canada, Zweden, Zwitserland, VIVES Discussion Paper 74, Leuven, Belgium Jennes, Geert (2019), Aanbevelingen voor een 7de staatshervorming vanuit de economie van het federalisme, met focus op het begrotingsfederalisme, VIVES Discussion Paper 75, Leuven, Belgium

9 9 VIVES BRIEFING 2019/03 VLAAMS INSTITUUT VOOR ECONOMIE EN SAMENLEVING VLAMINGENSTRAAT 83 - BUS LEUVEN, BELGIË Geert Jennes KU Leuven, VIVES geert.jennes@kuleuven.be De VIVES Briefings stellen zich tot doel het debat over de economische en maatschappelijke ontwikkeling van regio s te stofferen. Dit doen ze door middel van korte bijdragen van de hand van eigen en geaffilieerde onderzoekers. De briefings zijn veelal gebaseerd op lopend fundamenteel onderzoek. Een elektronische versie van de briefings is beschikbaar op de VIVES-website: