Gemeentelijke inkoop sociaal domein

Transcriptie

1 Gemeentelijke inkoop sociaal domein VNG Juridische update Papendal, Prof. Dr. Jan Telgen Public Procurement Research Centre (PPRC)

2 AGENDA 2 1. De basis 2. Modellen van opdrachtgeverschap 3. Wat doet Nederland met de inkoop Uitkomsten kwantitatieve analyse Uitkomsten kwalitatieve analyse 4. Enkele juridische issues 5. Laatste nieuws

3 De basis

4 DE BASIS 4 Inkoop procedure Inrichting sociaal domein: model van opdrachtgeverschap

5 MODEL VAN OPDRACHTGEVERSCHAP 5 Veel mogelijkheden: AWBZ spelen Veiling model Populatie gebonden bekostiging Regisseursmodel input Regisseursmodel resultaten En allerlei varianten

6 ATTENTIEPUNTEN BIJ ZORGINKOOP 6

7 LET OP: SUBSTITUTIE IS EEN ESSENTIEEL ASPECT Substitutie is het vervangen van de ene aanpak door een andere. Substitutie is heel goed mogelijk in zorg en welzijn Substitutie is bedoeld als de basis van de veranderingen Substitutie is dus goed Maar let op: substitutie kan ook heel slecht zijn: Ingegeven door financiële overwegingen Dat kan gevolgen hebben voor de inhoudelijke kwaliteit 7

8 LET OP: SUBSTITUTIE IS EEN ESSENTIEEL ASPECT 8

9 LET OP: SUBSTITUTIE IS EEN ESSENTIEEL ASPECT Aanbieders hebben (gerechtvaardigd) eigen belang in het licht van de forse reductie van het budget (-25%) En kunnen daarvoor gebruik maken van substitutie. Er bestaat substitutie in en substitutie uit: Met andere terreinen financiers : AWBZ, ZVW, WMO Met eigen kracht / sociale omgeving: kosten lager Bij multi-problematiek: o hoofdaannemer - onderaannemer o er zijn veel (>100) aanbieders actief: groot en klein 9

10 LET OP: GEMEENTE IS MONOPSONIST EN DAT BRENGT EEN BELANGRIJKE VERANTWOORDELIJKHEID MET ZICH MEE. De gemeente is weldra vrijwel de enige vrager op de markt van Zorg en Welzijn : monopsonie Door haar optreden bepaalt de gemeente welke en hoeveel aanbieders op termijn overleven en welke niet De gemeente bepaalt de marktordening! Die verantwoordelijkheid moet zeer serieus genomen worden: Bepaalt de mogelijkheden voor de gemeente (op termijn) Bepaalt vele andere zaken (innovatie, kostprijsontwikkeling, toetreding, etc.) 10

11 WELKE MOGELIJKHEDEN HEBBEN WE? 11

12 GEMEENTE ALS OPDRACHTGEVER IN SOCIAAL DOMEIN MAAK EEN SCHERP ONDERSCHEID! 1. Inkoop/aanbestedingsprocedure 2. Model van opdrachtgeverschap 1. De wijze waarop men tot contracten komt (een procedure) (bijv. Zeeuws model, Bestuurlijk aanbesteden) 2. De wijze waarop gemeenten uitvoering geven aan Wmo, inclusief afspraken over de rol en verantwoordelijkheden van zorgaanbieders (inhoud, scope, verantwoordelijkheden, bekostiging) NB. Met dezelfde procedure (1) kan men in verschillende modellen van opdrachtgeverschap (2) terecht komen!! En andersom!! 12

13 BASISVRAAG: ROL GEMEENTE Welke sturingsrol wil de gemeente vervullen? Twee benaderingen te zien: 1. ik ben niet de professional professional is bepalend 2. ik neem de verantwoordelijkheid gemeente is bepalend Ad 1: gemeente contracteert aanbieder(s) voor organisatie toeleiding en uitvoering Ad 2: gemeente organiseert toeleiding en contracteert aanbieders voor uitvoering NB: keuze aanbieder op andere plek! 13

14 MODELLEN VOOR OPDRACHTGEVERSCHAP 14

15 INKOOP VAN ZORG DE MOGELIJKHEDEN Een paar modellen: 1. AWBZ tje spelen 2. Veiling van probleem situatie (Stipter) 3. Populatiegebonden bekostiging 4. Regisseursmodel 5. Resultaten contracteren 15

16 1. DOORGAAN CF AWBZ (BELEIDSARM) AWBZ TJE SPELEN Gemeenten doen wat het zorgkantoor deed: AWBZ tje spelen Budgetten per zorgaanbieder Producten met tarieven gebruikt om budgetten af te tikken Geen directe relatie met kosten Lekker makkelijk, nog even aanzien Eerste jaren gebruiken om alles te regelen Pas instappen als duidelijk is wat wel en niet werkt (kat uit de boom kijken) 16

17 AWBZ TJE SPELEN VOOR- EN NADELEN Past niet in filosofie decentralisaties Mist kansen inhoudelijk Kanteling via keukentafelgesprek kan nog Vernieuwing van het aanbod ontbreekt volledig Financieel niet haalbaar (25% korting?) Maar wel lekker rustig voor cliënten 17

18 2. VEILEN VAN PROBLEEMSITUATIE HET STIPTER MODEL Gemeente voert keukentafelgesprek Beschrijft probleemsituatie (anoniem) Zet dat op besloten website Aanbieders mogen bieden: plan en prijs Al dan niet in combinatie van aanbieders Aanbieder heeft dus regie over uitvoeren plan Gemeente kiest samen met cliënt 18

19 VEILING MODEL VOOR- EN NADELEN Voordelen: Aanbieder bepaalt plan / aanpak Veiling zorgt voor goede prijs / prestatie verhouding Cliënt mag kiezen Administratief goed geregeld Nadelen: Loskoppelen van probleem en plan? Kun je een goed plan maken als je niet zelf de intake hebt gedaan? Komen ze niet naderhand met veranderingen? Complexe problemen / simpele mono problematiek? 19

20 3. POPULATIE GEBONDEN BEKOSTIGING Per wijk / stadsdeel / buurt: Budget overhevelen naar aanbieder Heeft dan de vrijheid om binnen dat budget alles te regelen Inclusief intake Moet een redelijk grote aanbieder zijn om brede scope aan zorg te kunnen leveren en regelen Uitzondering voor bijzondere gevallen 20

21 POPULATIEBEKOSTIGING VOOR- EN NADELEN Maximale ruimte voor professionele uitvoering Maar: Keuzevrijheid clienten Hoe kwaliteit te bewaken? Substitutie in en substitutie uit Zorgweigering Omgang met onderaannemers (volume en inhoud) Resulterende marktordening? (monopsonie) 21

22 4. REGISSEURSMODEL Uitgangspunten: Spil is regisseur (case manager) Werkt met standaard catalogus met standaard interventies Ondersteuningsplan is centraal in beheersing kosten o Via daarin opgenomen interventies o Gemaakt door regisseur samen met cliënt o Keuzevrijheid hierin verwerkt Scheiden van maken ondersteuningsplan en uitvoeren o Maar regisseur vormt verbindende schakel o Regisseur blijft er bij 22

23 4. REGISSEURSMODEL 2. Maatwerkvoorzieningen Ondersteuningsplan Raamovereenkomsten maatwerkvoorzieningen Aanbieder A Aanbieder B Aanbieder B Aanbieder C Aanbieder A catalogus Regisseursmodel Cliënt Regisseur 1. Algemene voorzieningen / welzijn Eigen kracht Sociale context Vrijwilligers Verenigingsleven Voorzieningen Etc. Controle Gemeente 23

24 AANBIEDERS IN HET REGISSEURSMODEL Gemeente zorgt voor onafhankelijke (van aanbieders) regisseur Gemeente sluit raamcontracten per interventie/arrangement Met een of meer aanbieders Raamcontracten leggen voorwaarden vast Maar garanderen geen omzet Contracten en interventies zijn inzet gedreven o Indicaties voor zorg gesteld in uren (bijv. 3 uur begeleiding) Veel nadruk op verantwoording van de inzet 24

25 REGISSEURSMODEL VOOR- EN NADELEN Voordelen: Één regisseur Past op alle deelterreinen van het sociaal domein: integrale aanpak Sluit nog goed aan bij AWBZ-systematiek (administratief makkelijker) Nadelen: Regisseur is cruciaal: kwaliteit? Onzekerheid voor aanbieders Verantwoording van de inzet Weinig transformatie 25

26 5. RESULTATEN INKOPEN Uitgangspunten: Model conform Regisseursmodel, maar: Inkoop van resultaten in plaats van uren Verantwoording niet op basis van inzet, maar geleverd resultaat Monitoring van resultaat via regisseur (blijft bij casus betrokken) 26

27 GEEN MODELLEN 27

28 GEEN MODELLEN Geen modellen voor de vormgeving van opdrachtgeverschap, maar vaak daarmee verward: Bestuurlijk aanbesteden: een manier om tot een contract te komen kan bij alle modellen van opdrachtgeverschap Sociale wijkteams: Containerbegrip In (bijna) elke gemeente toegepast, veel varianten Past in alle modellen 28

29 VARIANTEN VAN (SOCIAAL) WIJKTEAM Activiteiten: Intake/toegang! Beschikking afgeven Opstellen ondersteuningsplan (welk detail niveau?)? Zelf 1 e lijn zorg leveren? Regie / case management? Samenstelling: Gemeente Algemene voorzieningen ( rechts ) Zorgaanbieders ( links in het regisseursmodel )?? Zelf aanbesteed 29

30 DE BASIS 30 Inkoop procedure Inrichting sociaal domein: model van opdrachtgeverschap

31 Wat gebeurt er in het land?

32 ACHTERGROND 32 PIANOo / Min VWS hebben behoefte aan: inzicht te verkrijgen in de huidige stand van zaken in het land : op welke wijze organiseren gemeenten momenteel de uitvoering van hun taken in het sociaal domein? Via: Kwantitatieve informatie (aantallen, percentages) inzake gehanteerde procedures, bekostigingsvormen, etc. Kwalitatieve informatie inzake overwegingen en knelpunten bij de aanbestedingsprocedures

33 RUBRICERING ZORGVORMEN 33 WMO: 1. Hulp bij het Huishouden 2. Individuele begeleiding (incl. PV*) 3. Dagbesteding (groepsbegeleiding) 4. Kortdurend verblijf 5. Beschermd Wonen Jeugdhulp: 1. Ambulant: Dyslexie 2. Ambulant: GGZ 3. Ambulant: Overig 4. Daghulp 5. Verblijf Pleegzorg 6. Verblijf Residentieel 7. Gedwongen Kader NB. Alle bevindingen in de rapportage uitgesplitst per zorgvorm!

34 34 DEKKINGSGRAAD Inkoopdocumenten gevonden Zorgvorm Wmo dekking Huishoudelijke Hulp 64% Begeleiding Individueel 88% Dagbesteding 88% Kortdurend verblijf 87% Beschermd Wonen 91% Zorgvorm Jw dekking Ambulant: Dyslexie 98% Ambulant: GGZ 99% Ambulant: Overig 100% Daghulp 98% Verblijf Pleegzorg 100% Verblijf Residentieel 98% Gedwongen Kader (JB/JR) 78% Dekking: het percentage van alle 380 Nederlandse gemeenten waarvoor de contracten voor betreffende zorgvorm is meegenomen in het onderzoek.

35 Uitkomsten Kwantitatieve analyse

36 36 UITKOMSTEN - OVERZICHT Verschillen tussen zorgvormen Startjaar contracten Instrumenten korte introductie Instrumenten: keuzes door gemeenten Procedures korte introductie Procedures: keuzes door gemeenten Bekostigingsvormen

37 37 STARTJAAR CONTRACT Van geldende contracten per 1/1/2018 Startjaar Percentage in WMO Percentage in Jeugd % 17% % 4% % 19% % 59% N = 1590 N = 2548 Mythe: gemeenten besteden steeds voor één jaar aan Ontkracht!

38 INTRODUCTIE INSTRUMENTEN 38 Gemeenten hebben vier keuzes voor organisatie jeugdhulp en Wmoondersteuning: 1. Zelf doen 2. Uitbesteden subsidie verstrekken 3. Uitbesteden overheidsopdracht aanbesteden 4. Uitbesteden openhouse model Keuze relevant voor het juridische kader: welke regels gelden! ALLEEN AANBESTEDEN BIJ EEN OVERHEIDSOPDRACHT!

39 39 INSTRUMENT Conform de inkoopdocumenten van gemeenten Instrument Percentage in WMO Percentage in Jeugd Eigen beheer 0% 0% Overheidsopdracht 92% 76% Subsidie 4% 3% Open House 3% 21% N = 1590 N = 2548

40 40 INSTRUMENTEN EN PROCEDURES Gemeentelijke zorginkoop per 2018 Subsidie Open House Uitbesteden Overheidsopdracht

41 OPEN HOUSE 41 Volgens recente uitspraken van het Europese Hof van Justitie kwalificeren opdrachten onder bepaalde voorwaarden niet als overheidsopdracht, maar als een Open House : open toegang voor alle aanbieders die aan kwaliteitseisen voldoen; geen selectiviteit (keuze door gemeente) Overeenkomst op basis van vooraf vastgestelde prijs en kwaliteit De wijze waarop veel gemeenten zorg inkopen (onder de noemer overheidsopdracht) blijkt binnen deze voorwaarden te passen!

42 42 INSTRUMENT Met materiele kwalificatie overheidsopdracht Instrument Percentage in WMO Percentage in Jeugd Eigen beheer 0% 0% Overheidsopdracht* 8% 7% Subsidie 4% 3% Open House 88% 90% N = 1590 N = 2548 Mythe: gemeenten moeten aanbesteden, en dit leidt tot problemen Ontkracht!

43 44 INTRODUCTIE PROCEDURES Verschillen tussen zorgvormen Diverse procedures: Meervoudig onderhandse procedure Openbare procedure (klassiek aanbesteden) Selectieve aanbesteding Prestatie-inkoop (selectief) Procedure voor sociale en andere specifieke diensten Zeeuws model Dialooggericht (bestuurlijk aanbesteden) Blauw = Procedures vastgelegd in aanbestedingswet. Groen = Niet-wettelijke procedures

44 INKOOPPROCEDURES IN SOCIAAL DOMEIN 45

45 NADER BESCHOUWD 46

46 47 AANBESTEDINGSPROCEDURES Of inkoopmethodieken Procedure Percentage in WMO Percentage in Jeugd Meervoudig onderhands 4% 5% Openbare procedure - selectief 3% 8% Zeeuws model 29% 43% Dialooggericht ( bestuurlijk aanbesteden ) 61% 44% Prestatie-inkoop 1% 1% Onbekend 1% N = 1470 N = 1938 NB. Alleen gemeenten die een overheidsopdracht als instrument hanteren, volgens de ruime definitie van overheidsopdracht.

47 BEKOSTIGINGSVORM 48 Bekostiging Percentage in WMO Percentage in Jeugd Productie (PxQ) 63% 64% Resultaat 31% 24% Populatiebekostiging* 5% 2% Gemengd 2% 10% NB. Onder populatiebekostiging wordt ook een lump sum financiering beschouwd.

48 Uitkomsten Kwalitatieve analyse (interviews)

49 UITKOMSTEN 50 Knelpunten: 1. De grote moeite bij veel zorgaanbieders bij het inschrijven op aanbestedingen (incl. open house procedures) 2. Belemmeringen in het juridische kader: 1. Aanbestedingswet (móeten aanbesteden, en beperkte mogelijkheden om op kwaliteit te selecteren); 2. Zorgwetten (bijvoorbeeld de huisartsenroute en woonplaatsbeginsel, ruimte om resultaatgericht te indiceren, AMvB reële prijs); 3. Privacy-wetgeving

50 UITKOMSTEN 51 Knelpunten: 3. Complexiteit van een aanbesteding en administratieve lasten Bij begin decentralisatie ook de incomplete data rondom cliëntaantallen Kennis van de zorg-materie Realiseren integraal zorglandschap

51 Juridische issues

52 SUBSIDIE VS. AANBESTEDEN 53 Subsidie is een vorm van een relatie Aanbesteden is een proces/werkwijze om tot een relatie te komen Aanbesteden of subsidiëren is een rare vergelijking: aanbesteden ja nee subsidie ja nee

53 SUBSIDIE Subsidievoorwaarden College van B&W (BO van de gemeente) Instelling / Onderneming Het begrip subsidie is gedefinieerd in de Algemene wet bestuursrecht in artikel 4:21 lid 1. Van een subsidie is sprake als: een aanspraak op financiële middelen bestaat, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde. 54

54 OVEREENKOMST OF OVERHEIDSOPDRACHT Gemeente (= private rechtspersoon) Instelling / Onderneming Het begrip wederkerige overeenkomst is gedefinieerd in het Burgerlijk wetboek in artikel 6:261 lid 1. Een overeenkomst is wederkerig, als: elk van beide partijen een verbintenis op zich neemt ter verkrijging van de prestatie waartoe de wederpartij zich daartegenover jegens haar verbindt. 55

55 SUBSIDIEOVEREENKOMST Subsidievoorwaarden College van B&W (BO van de gemeente) Gemeente (= private rechtspersoon) Instelling / Onderneming Algemene wet bestuursrecht artikel 4:36 : ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening ( ) een overeenkomst (kan) worden gesloten. En tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de subsidie zich daartegen verzet, ( ) in de overeenkomst kan worden bepaald dat de subsidieontvanger verplicht is de activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend. 56

56 57 IS ER EEN VRIJE KEUZE? 57 Vrije keuze wordt sterk beperkt: Subsidie mag niet: Als initiatief van gemeente komt Als ontvangende organisatie commerciële activiteiten uitvoert En meestal niet als er meer gegadigden zijn die de activiteiten willen uitvoeren Subsidie kan niet: Als het uitvoeren van de activiteiten afdwingbaar moet zijn (zoals in het sociaal domein)

57 OPEN HOUSE 58 Geen aanbestedingsplicht / aanbestedingsrecht niet van toepassing Wel openbaar aankondigen Zinvol? Tientallen contractanten: contract management? Keuze bij cliënten: mogelijkheden bij cliënten? Prijs vast stellen? Economische theorie: beste komen boven drijven zinvol bij vele keuzemogelijkheden En frequent herhaalde keuzes

58 Laatste nieuws

59 CRVB UITSPRAAK VAN 12 OKTOBER Relaties: Gemeente cliënt: beschikking (bestuursrecht) Gemeente aanbieder: privaatrecht Rechtszekerheid van cliënt moet verzekerd zijn via beschikking: Alleen resultaten noemen in beschikking niet voldoende Ook niet als deelwerkzaamheden en frequentie worden aangegeven Moet perse ook uren bevatten.!

60 ENORM JAMMER 61 Doodsteek voor resultaat gerichte modellen Juist de ontwikkeling juist voor innovatie Geen perverse incentives meer uren maken Verantwoordelijkheid bij professional Geen uren schrijven

61 ENORME CONSEQUENTIES 62 Honderden gemeenten moeten ander model implementeren Tien/honderd duizenden nieuwe beschikkingen Honderden nieuwe contracten Nieuwe werkwijze bij intake Nieuwe werkwijze bij administratie Veel meer druk bij intake om goed aantal uren te beschikken Zitten daar de echte professionals? NB: Per individu een beschikking.. Zorggeld naar veel meer administratie Wie maakt nu eigenlijk beleid?

62 CONTACTGEGEVENS 63 Jan Telgen PPRC Het stationsgebouw Spoorstraat DE Lunteren jan.telgen@pprc.eu