Een goed raadsvoorstel is het halve werk. Onderzoek naar de kwaliteit van raadsvoorstellen van de gemeente Lochem

Transcriptie

1 Een goed raadsvoorstel is het halve werk Onderzoek naar de kwaliteit van raadsvoorstellen van de gemeente Lochem

2 Rekenkamercommissie Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland Mevr. drs. W.J. (Wil) Oosterveld-Sanders, voorzitter Mevr. mr. H.G.M. (Ilona) Wammes, lid tot 1 januari 2016 Mevr. drs.l.m.d. (Lydia) Zwier-Kentie, lid Mevr. J.B.W. (Jeanet) Schreur-Spenkelink, secretaris 3

3 Inhoudsopgave Voorwoord... 5 Deel 1 Bestuurlijke samenvatting Onderzoeksverantwoording Aanleiding Doelstelling Vraagstelling Onderzoeksuitvoering Leeswijzer Centrale boodschap Samenvatting bevindingen Totstandkoming Inhoud Beleving raadsleden Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen Reactie college van B&W Reactie RC BBLM Deel 2 Bevindingen Totstandkoming raadsvoorstellen Hoe komen raadsvoorstellen tot stand? Rolverdeling en verantwoordelijkheden Processen en sjabloon Inhoudelijke beoordeling raadsvoorstellen Overzichtelijkheid Leesbaarheid Volledigheid Kwaliteitsbeleving raadsleden Bijlage 1 Normenkader Bijlage 2 Selectie raadsvoorstellen uit Bijlage 3 Geraadpleegde documenten Bijlage 4 Sjabloon raadsvoorstel Bijlage 5 Enquêtevragen voor raadsleden Bijlage 6 Geïnterviewden

4 Voorwoord Hierbij bieden wij u het rapport Een goed besluit is het halve werk aan. Dit rapport is het resultaat van het onderzoek van en uitgevoerd door de rekenkamercommissie Berkelland, Bronckhorst, Lochem, Montferland naar de kwaliteit van de raadsvoorstellen in het jaar Wij merken hierbij op dat de rekenkamercommissie onder andere als uitgangspunt heeft gehanteerd dat een raadsvoorstel een op zichzelf leesbaar document dient te zijn (zonder raadpleging van allerlei bijlagen) en dat op basis van het raadsvoorstel een raadslid weet waarover hij of zij een besluit neemt. Dat dit ook bij ingewikkelde zaken tot de mogelijkheden behoort bewijzen een aantal goede raadsvoorstellen, die wij tijdens het onderzoek zijn tegengekomen. De rekenkamercommissie pretendeert niet dat zij wat de vorm van raadsvoorstellen betreft de waarheid in pacht heeft en weet dat er meerdere mogelijkheden zijn om tot een goed voorstel te komen. Wel is het verstandig om altijd een raadsvoorstel via een vast sjabloon op te stellen. Dit komt de duidelijkheid ten goede en raadsleden weten op die manier waar ze wat kunnen vinden in een voorstel. Gebleken is dat alternatieven voor het voorstel of de afwegingen die het college heeft gemaakt om juist dit voorstel te doen nogal eens ontbreken in een raadsvoorstel. Niet altijd zijn er alternatieven, maar vaak wel. Wij hopen dat we met dit onderzoek een bijdrage kunnen leveren aan een goede besluitvorming door de raad, want immers een goed besluit is het halve werk! Namens de rekenkamercommissie voor de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland drs. W.J. Oosterveld-Sanders voorzitter 5

5 Deel 1 Bestuurlijke samenvatting 1 Onderzoeksverantwoording 1.1 Aanleiding Vanuit de Klankbordgroep is het voorstel gedaan een onderzoek te doen naar de kwaliteit van de raadsvoorstellen van de vier gemeenten. De rekenkamercommissie voor de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland (RC BBLM) heeft daarop besloten dit onderwerp op te nemen in het onderzoeksprogramma. De raad is het hoogste orgaan van de gemeente. De raad stelt kaders waarbinnen het college het beleid uitvoert en de raad controleert het college. De raad heeft onder meer de bevoegdheid om de programmabegroting vast te stellen. Ter uitvoering van die programmabegroting worden raadsvoorstellen door het college aan de raad aangeboden. Om de raad in staat te stellen zijn taak goed uit te voeren dienen raadsvoorstellen te voldoen aan een aantal criteria, zoals volledig geformuleerde beslispunten, een goede onderbouwing en de juiste juridische basis. Daarnaast moeten raadsvoorstellen begrijpelijk en concreet zijn. 1.2 Doelstelling De doelstelling van dit onderzoek is: Inzicht bieden in het proces van totstandkoming van raadsvoorstellen, de beoordeling van de kwaliteit van deze voorstellen en de beleving van die kwaliteit bij betrokkenen. 1.3 Vraagstelling De voor dit onderzoek geformuleerde centrale vraagstelling is: Wat is de kwaliteit van de raadsvoorstellen bij de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland? Deze centrale vraagstelling is uitgewerkt in deelvragen. In samenhang geven de deelvragen een antwoord op de centrale vraagstelling. Deze deelvragen zijn opgesplitst in drie niveaus: totstandkoming, inhoud en beleving. Niveau Totstandkoming Bijbehorende vraag 1. Hoe komen de raadsvoorstellen tot stand? 2. Wat is de rol van de griffie bij de totstandkoming? 3. In hoeverre zijn werkdocumenten/procesafspraken vastgelegd? Inhoud 4. Wordt het doel van het voorstel duidelijk aangegeven? 5. Voldoen de raadsvoorstellen aan de vooraf opgestelde 6

6 kwaliteitscriteria qua overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid? 6. Is de wettelijke basis op grond waarvan een besluit wordt genomen juist? 7. Heeft de raad voldoende achtergrondinformatie om de voorstellen af te wegen? 8. Is er bij beleidsnota s een beleidstheorie geformuleerd, worden de aannames hierbij duidelijk weergegeven en is de beleidstheorie plausibel? Beleving 9. In hoeverre vinden de raadsleden de raadsvoorstellen van goede kwaliteit? 10. Welke verbeterpunten noemen de raadsleden en welke goede punten willen ze behouden? 1.4 Onderzoeksuitvoering Het onderzoek is door de leden van de rekenkamercommissie op de volgende wijze uitgevoerd: Documentstudie. Hierbij is aandacht besteed aan de documenten die te maken hebben met de werkwijze bij de totstandkoming van raadsvoorstellen. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de geraadpleegde documenten. Beoordeling van 10 geselecteerde raadsvoorstellen uit De raadsvoorstellen zijn telkens onafhankelijk van elkaar door twee leden van de RC BBLM beoordeeld en daarna besproken om zo tot een gezamenlijk oordeel te komen. Bij de beoordeling heeft een raadsvoorstel aan de hand van de normen op elk item een score gekregen variërend tussen - - t/m ++. Het gaat hierbij om het beeld van de kwaliteit van de raadsvoorstellen en niet om een exacte score. Een overzicht van de geselecteerde raadsvoorstellen is opgenomen in bijlage 2. Er is een enquête gehouden onder 23 raadsleden. Er hebben 15 personen op de enquête gereageerd. De enquêtevragen vindt u terug in bijlage 5. Er zijn een aantal interviews gehouden met betrokkenen. Bijlage 6 bevat een overzicht van de gehouden interviews. Op 1 juni 2015 heeft de RC BBLM de raad op de hoogte gebracht van de eerste bevindingen van het onderzoek. 1.5 Leeswijzer In hoofdstuk 2 van de bestuurlijke samenvatting staan de bevindingen van het onderzoek. Daarna volgen de conclusies en aanbevelingen. Uitgebreide bevindingen zijn terug te vinden in deel 2 van dit rapport. 7

7 2 Centrale boodschap Lochem kent een aardig begin, maar in praktijk kan er nog heel wat verbeterd worden. 2.1 Samenvatting bevindingen Totstandkoming De gemeente Lochem kent op papier een duidelijke rolverdeling en het proces van totstandkoming van raadsvoorstellen is gestandaardiseerd. Het proces en het sjabloon zijn helder. Ook zijn er spelregels en procedures Inhoud Het uitgangspunt voor de beoordeling van de inhoud van de raadsvoorstellen is geweest dat een raadsvoorstel een op zichzelf leesbaar stuk is en dat het voor raadsleden duidelijk dient te zijn waarover ze beslissen zonder dat er allerlei bijlagen moeten worden geraadpleegd. Voor de inhoudelijke beoordeling zijn er, zoals ook al in hoofdstuk 1 vermeld, 10 raadsvoorstellen uit 2014 geselecteerd (zie bijlage 2). In deel 2 van dit rapport is aangegeven hoe deze 10 raadsvoorstellen scoren op de onderdelen overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid. Het gaat hierbij om het beeld en niet om een exacte score. De RC BBLM heeft op deze wijze duidelijk willen krijgen waar verbeterpunten in de raadsvoorstellen mogelijk zijn. Over het algemeen kan gezegd worden dat het ook bij de boordeling van de 10 geselecteerde raadsvoorstellen duidelijk is dat er verschillen zijn die samen kunnen hangen met de ervaring van de opsteller van het raadsvoorstel en de complexiteit van de materie. Het algemene beeld is gebaseerd op het gemiddelde, waarbij een duidelijke spreiding aanwezig is tussen de raadsvoorstellen. De overzichtelijkheid van de inhoud is over het algemeen in orde. De leesbaarheid is gemiddeld genomen goed. Een bondige samenvatting ontbreekt. Dat er geen apart kopje samenvatting is, blijkt een bewuste keuze. De inhoudelijke volledigheid is een sterk aandachtpunt. De context wordt gemiddeld genomen wel geschetst, als ook de aansluiting bij eerder genomen besluiten (het kader). Echter, de beslisruimte, de alternatieven, het aangeven van termijnen, de verdere procedure en het ingaan op de effecten en gevolgen van het voorstel behoeft verbetering. Een risicoparagraaf ontbreekt meestal. De beleidstheorie en de plausibiliteit ervan zijn afwezig. Van toepassing zijnde wetten worden zelden genoemd. De beslispunten worden soms enigszins met kanttekeningen tegen en argumenten voor onderbouwd, maar dat komt eigenlijk weinig voor. Hoe burgers en belanghebbenden worden betrokken, wordt soms wel maar vaker niet (afdoende) beschreven. De verbeterpunten qua inhoud zijn de volgende: Check op alle controlaspecten moet plaatsvinden. Nog meer kader aangeven, zodat de hoofdlijnen niet uit het oog verloren worden. Bij beoogd resultaat aangeven welk maatschappelijk effect men voor ogen heeft. Aangeven van de risico s. 8

8 Speelruimte aangeven, zodat de raad weet wat hij kan besluiten. Vaker aandacht voor scenario s/alternatieven, met name in het sociaal domein Eindredactie op de afdeling kan soms beter. Aangeven van de (financiële) consequenties en neveneffecten, en de duidelijkheid van de beslispunten Beleving raadsleden Naast de al gemaakte opmerkingen, zijn de raadsleden verdeeld over de mate waarin zij door de raadsvoorstellen in staat worden gesteld hun kaderstellende rol te vervullen. 9

9 3 Conclusies en aanbevelingen Na analyse van de bevindingen aan de hand van de vragen en normen (bijlage 1), trekt de RC BBLM de volgende conclusies: 3.1 Conclusies Conclusie 1 De totstandkoming van de raadsvoorstellen is aardig op orde, maar kent nog enkele nodige en mogelijke verbeterpunten. Er is geen verplichte controle op de controlaspecten. Het controlemoment op de volledigheid ligt vóór het moment dat het raadsvoorstel bij het college komt en is vrij kort. De eindredactie kan op sommige afdelingen beter. Conclusie 2 De raadsvoorstellen zijn redelijk overzichtelijk en leesbaar. Aan de volledigheid kan en moet nog wat verbeterd worden. Het sjabloon, danwel de invulling van het sjabloon, mist een aantal essentiële onderdelen, zoals: Alternatieve beleidskeuzes/scenario s en de gevolgen daarvan, De inschatting van het verdere tijdspad waarin het besluit wordt uitgevoerd, De risico-paragraaf, De beleidstheorie, De relevante wetsartikelen, Duidelijke argumenten voor en tegen, Het aangeven van (financiële) consequenties en neveneffecten, De wijze waarop burgers geïnformeerd worden. Duidelijke beslispunten stellen. Het maatschappelijk effect beter benoemen. Meer kader aangeven. 3.2 Aanbevelingen Op basis van de conclusies geeft de RC BBLM de gemeenteraad van Lochem de volgende aanbevelingen mee: 10

10 Aanbeveling 1 Verbeter de totstandkoming van de raadsvoorstellen waar nodig. Zorg dat in de werkwijze is ingebouwd dat er aandacht is voor de controlaspecten, zodat de raad erop kan vertrouwen dat deze aspecten altijd aan de orde zijn geweest. Zorg voor voldoende tijd in de cyclus voor de controle op volledigheid van de raadsvoorstellen. Aanbeveling 2 Zorg voor raadsvoorstellen die zelfstandig leesbaar zijn en geef aandacht aan de geconstateerde tekortkomingen wat betreft overzichtelijkheid en volledigheid, zoals vermeld onder conclusie 2. Bespreek minimaal eens per raadsperiode met raadsleden en opstellers van raadsvoorstellen het sjabloon, zodat voor een ieder duidelijk is wat bij de onderdelen van het sjabloon ingevuld dient te worden. 11

11 4 Reactie college van B&W 12

12 13

13 5 Reactie RC BBLM Aan het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Lochem Geacht college, Wij danken u voor uw reactie op ons onderzoeksrapport Een goed raadsvoostel is het halve werk en zijn verheugd te vernemen dat u in 2015 al de nodige verbeteringen hebt aangebracht in het proces van totstandkoming van raadsvoorstellen. Tijdens ons onderzoek is ons dat ook al duidelijk geworden. Ook uw aandacht voor de sjablonen voor raadsvoorstellen en de wijze waarop hiermee moet worden omgegaan noemt u als mogelijkheid om aan de in ons rapport opgenomen punten aandacht te schenken. Wij hopen dat we met het rapport een bijdrage kunnen leveren aan de aandacht die er binnen uw gemeente al bestaaat voor de kwaliteit van raadsvoorstellen en dat onze aanbevelingen kunnen ondersteunen bij een verder verbeterproces, ondanks dat de raadsvoorstellen die wij hebben onderzocht al uit 2014 stammen. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamercommissie BBLM drs. W.J. Oosterveld-Sanders voorzitter Secretariaat Rekenkamercommissie BBLM p/a gemeente Bronckhorst Postbus 200, 7255 ZJ Hengelo tel mail: j.schreur@bronckhorst.nl 14

14 Deel 2 Bevindingen Het oordeel van de RC BBLM wordt gegeven op basis van de beoordeling van de geselecteerde raadsvoorstellen, documentstudie en interviews. Zoals in de onderzoekverantwoording is vermeld, is de analyse gebaseerd op de beoordeling van 10 geselecteerde raadsvoorstellen uit De selectie bevat raadsvoorstellen uit diverse beleidsterreinen. 2.1 Totstandkoming raadsvoorstellen Dit hoofdstuk beschrijft en beoordeelt de totstandkoming en distributie van raadsvoorstellen door de gemeente Lochem. Hiermee wordt de basis gelegd voor de beantwoording van de volgende deelvragen: 1. Hoe komen de raadsvoorstellen tot stand? 2. Wat is de rol van de griffie bij de totstandkoming? 3. In hoeverre zijn werkdocumenten/procesafspraken vastgelegd? Hoe komen raadsvoorstellen tot stand? De behandelend ambtenaar stelt het B&W-voorstel tegelijk met het raadsvoorstel op. De basis voor het gaan opstellen van een raadsvoorstel ligt in het college-akkoord/programma en meerjarenbegroting. Soms is de aanleiding een wijziging van het beleid van het Rijk; of het gaat om nieuw beleid. Het traject start op basis van een intern of extern verzoek, met een startnotitie, maar kan ook gestart worden vanuit een technisch beraad of een memo. Op het voorblad staat informatie voor het college en welke bijlagen erbij horen. Om onvolledig informeren te voorkomen komen er eerder teveel dan te weinig bijlagen bij en sinds de digitalisering is het leveren van veel bijlagen vergemakkelijkt. De filosofie achter het raadsvoorstel is gelaagd lezen. Alle raadsleden zouden aanleiding en besluit lezen, voor meer informatie kan men dieper gaan door het hele raadsvoorstel te lezen. De bijlagen zijn voor de meest geïnteresseerden. In principe is de ambtenaar zelf integraal verantwoordelijk voor inhoud en tekst. Bij belangrijke raadsvoorstellen gaat het voorstel ook naar de afdelingsmanager. Het afdelingshoofd is verantwoordelijk voor alle voorstellen. Hij ziet (en parafeert) alle voorstellen voordat ze naar de portefeuillehouder gaan. Het voorstel gaat vervolgens naar de gemeentesecretaris. De adviseur van de gemeentesecretaris doet de voorcontrole en is tussenpersoon tussen afdeling en gemeentesecretaris. Hij checkt of het voorstel rijp is voor B&W-behandeling. Mocht er iets ontbreken, dan koppelt hij dit terug aan de verantwoordelijke afdelingsmanager. B&W stelt het raadsvoorstel vast. Zij vergaderen elke dinsdag. Als B&W een besluit heeft genomen, gaat het raadsvoorstel digitaal en op papier naar de griffie. 1 Op woensdag wordt het raadsvoorstel definitief gemaakt en op donderdag wordt het aangeleverd bij de griffie. 1 Bij ambtelijk hoor- en wederhoor is aangegeven dat dit alleen digitaal geschiedt. 15

15 De griffie zet het raadsvoorstel vervolgens in de juiste vorm en voegt de bijlagen bij. Soms doet de griffier een controle. Hij verandert inhoudelijk niets. De griffie stelt een concept-raadsagenda op, op basis van alle binnengekomen voorstellen. Het presidium bepaalt welke raadsvoorstellen in RondeTafelGesprekken (RTG) of VierkanteTafelGesprekken (VTG) behandeld worden. In die overleggen wordt het vervolgtraject bepaald. Indien nodig kan er een technisch beraad belegd worden. Schematisch: onderwerp dient zich aan ambtenaar stelt B&W-voorstel en raadsvoorstel op afdelingsmanager checkt met MT op samenhang met andere voorstellen/besluiten gemeentesecretaris checkt, mede middels adviseur gemeentesecretaris voorrcontrole op 'besluitrijpheid' collegebehandeling: vaststellen raadsvoorstel griffie toetst marginaal en zet het voorstel in juiste vorm en voegt de bijlagen bij presidium bepaalt of raadsvoorstel behandeld wordt in RTG of VTG indien nodig volgt een technische beraad RTG/VTG-behandeling behandeling in raad Rolverdeling en verantwoordelijkheden De rolverdeling en verantwoordelijkheden zijn duidelijk. De afdeling is integraal verantwoordelijk, ook voor het vooraf betrekken van de control-aspecten zoals juridische zaken of financiën. De verantwoordelijkheid voor de eventuele strijdigheid met andere voorstellen ligt bij afdelingshoofden en het MT. Soms is het discutabel welke controlaspecten betrokken hadden moeten zijn. Bij brede onderwerpen wordt er door de afdeling Ruimte gebruikgemaakt van een klankbordgroep. Als er kanttekeningen van een afdeling zijn, dan moet dit in de voorfase opgelost worden. Het helpt dat in Lochem een cultuurheerst van openheid en neuzen dezelfde kant op zo geven diverse geïnterviewden aan. In principe is er geen contact tussen griffie en opsteller van het raadsvoorstel. De controle op tekst en inhoud dient op de afdeling plaats te vinden. 16

16 Processen en sjabloon Sinds 2001 kent de gemeente Lochem regels voor het aanleveren van B&Wstukken,raadsvoorstellen en memo s. Deze regels zijn in 2013 geëvalueerd. Dit heeft alleen geleid tot het toevoegen van het kopje Middelen op het sjabloon (zie bijlage 4). Het sjabloon is duidelijk. Het gebruik kan nog verbeterd worden, geven diverse geïnterviewden aan: Zo is het gebruik van het kopje beoogd resultaat wisselend. Soms wordt alleen aangegeven als resultaat dat de raad een besluit neemt en ontbreekt het beoogd maatschappelijk resultaat/effect van de te nemen maatregel. Er is geen kopje risico s; die worden soms aangegeven onder de kanttekeningen, maar soms ook niet. Geïnterviewdengeven aan dat de speelruimte van de raad verbeterd kan worden. Het aangeven van het huidig kader waarbinnen dit besluit valt kan ook verbeterd worden en kan helpen om hoofdlijnen vast te houden. Helderheid van de raadsvoorstellen is soms een punt van verbetering, zo geven geïnterviewden aan. Onder de kanttekeningen kunnen ook komen te staan: alternatieven die dicht naast elkaar liggen. In de praktijk worden alleen bij voorstellen waarbij men in de voorbereidende fase geen overeenstemming heeft gekregen alternatieven aan de raad voorgelegd. Bij het kopje kanttekeningen zou nog meer kunnen staan, zoals: is het voorstel in strijd/in lijn met eerder genomen besluiten, zijn er bekende weerstanden, wat zijn de argumenten tegen. Of er kunnen meer scenario s aangegeven worden. Deze mogelijkheden worden in de praktijk niet altijd benut. Het is opgevallen dat er per beleidsterrein verschillende accenten gelegd worden. De afdeling ruimte heeft een duidelijk besluit nodig, gezien de termijnen voor bestemmingsplannen bijvoorbeeld. Op het sociaal domein wordt de raad vaker aan de voorkant van het proces van totstandkoming raadsvoorstellen betrokken. Het sjabloon geeft een contactpersoon aan in plaats van alleen het vermelden van een algemeen telefoonnummer. Dit wordt ervaren als een verrijking. Het digitale systeem In Process dwingt tot het bewust gebruiken van alle kopjes. Alle control-aspecten moeten zo behandeld zijn, want het verwijderen van een kopje kan alleen na accordering daartoe door de afdeling. Alle kopjes moeten ingevuld worden. Als het niet van toepassing is moet er NVT staan. In praktijk blijkt dat het nog wel eens voorkomt dat er kopjes verwijderd worden. Door de medewerkers is aangegeven dat het computersysteem sterk verouderd is en daardoor belemmerend kan werken, bijvoorbeeld bij het overzetten van tabellen. 2 Als er veel tijdsdruk is komt dat de kwaliteit van het raadsvoorstel niet ten goede, zo wordt duidelijk aangegeven door geïnterviewden. De kwaliteit zou eventueel verbeterd kunnen worden door gebruik te maken van meer schrijvers en meer lezers, zo wordt gesuggereerd. Er is een duidelijk verschil tussen kwaliteit van schrijven tussen ervaren raadsvoorstel-schrijvers en onervaren. De gemeente Lochem heeft geen lange termijnagenda. 2 Helaas kan het systeem, als gevolg van een aanbestedingsfout, pas over 2 jaar vernieuwd worden. Dit wordt aangegeven als een risico. 17

17 Voor grotere projecten is het PAK-model beschikbaar. Deze wordt in de praktijk echter bijna niet toegepast. In 2014 is er een kwaliteitsimpuls gegeven aan het schrijven van raadsvoorstellen, onder andere door het verzorgen van een bijeenkomst met behulp van een externe, waarbij gesproken werd over de bedoelingen van raadsvoorstellen. De nadruk werd daarbij gelegd op de integraliteit van raadsvoorstellen. 2.2 Inhoudelijke beoordeling raadsvoorstellen Dit hoofdstuk beschrijft en beoordeelt de kwaliteit van de raadsvoorstellen in de gemeente Lochem. Hiermee wordt de basis gelegd voor de beantwoording van de volgende deelvragen: 4. Wordt het doel van het voorstel duidelijk aangegeven? 5. Voldoen de raadsvoorstellen aan de vooraf opgestelde kwaliteitscriteria qua overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid? 6. Is de wettelijke basis op grond waarvan een besluit wordt genomen juist? 7. Heeft de raad voldoende achtergrondinformatie om de voorstellen af te wegen? 8. Is er bij beleidsnota s een beleidstheorie geformuleerd, worden de aannames hierbij duidelijk weergegeven en is de beleidstheorie plausibel? Overzichtelijkheid Onderstaande tabel geeft een overzicht van de individuele criteria die in de analyse samen de norm overzichtelijkheid vormen. Tabel 1 Score criteria overzichtelijkheid raadsvoorstellen Overzichtelijkheid Beoordeling Gemiddeld Het voorstel schetst het beleidsterrein en geeft 1x ++ + weer in welke mate huidig beleid van invloed is op het betreffende voorstel. 4x + 4x +/ 1x - Het voorstel geeft het doel van het voorstel aan 5x ++ 1x + 3x +/ 1x - + Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak. 4x + 5x +/- 1x De focus van het voorstel ligt op hoofdlijnen. 2x ++ 5x + 2x +/- 1x - Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen 3x ++ 2x + 2x +/- +/

18 2x 1x -- en/of geeft een overzicht van de verwachte 3x + +/-- (financiële, personele, juridische) consequenties/neveneffecten. 1x -/+ 5x 1x - - In het voorstel staan duidelijke beslispunten, zodat 4x + +/- de raadsleden weten waar ze ja of nee tegen zeggen. 1x +- 4x 1x - - Totaal overzichtelijkheid + Uit bovenstaande tabel blijkt dat de onderzochte raadsvoorstellen bij de gemeente Lochem over het algemeen voldoende overzichtelijk zijn, al scoort het onderdeel duidelijke beslispunten duidelijk minder. Ook het overzicht van de verwachte consequenties is onder het gemiddelde. De spreiding is echter sterk, zodat de gemiddelde voldoende niet voor alle raadsvoorstellen op gaat Leesbaarheid Onderstaande tabel geeft een overzicht van de individuele criteria die in de analyse samen de norm leesbaarheid vormen. Tabel 2 Score criteria leesbaarheid raadsvoorstellen Leesbaarheid Beoordeling Gemiddeld Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl. 2x ++ 5x + 3x +/- + Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. 1x ++ 8x + 1x +- + Het voorstel bevat een heldere inleiding, die ook voor mensen met minder kennis van zaken te begrijpen is. 1x ++ 6x + 3x +/- + Het voorstel bevat een bondige samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert. 2x + 2x +/- 4x 2x -- Totaal leesbaarheid + Deze tabel laat zien dat de raadsvoorstellen van de gemeente Lochem over het algemeen goed leesbaar zijn. Gemeente Lochem heeft gekozen voor gelaagdheid in raadsvoorstellen. Alle beslispunten staan boven in het raadsvoorstel - de argumenten onderbouwen het beslispunt - de tekst onder de argumenten geven een verdieping. Een makkelijk herleidbare en bondige samenvatting, die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk aangeeft, ontbreekt soms. - 19

19 2.2.3 Volledigheid Onderstaande tabel geeft een overzicht van de individuele criteria die in de analyse samen de norm volledigheid vormen. Tabel 3 Score criteria volledigheid raadsvoorstellen Volledigheid Beoordeling Gemiddeld Het voorstel schetst de context. 8x + + 1x +- 1x - Het voorstel schetst de aansluiting bij eventueel 8x + + eerder genomen besluiten. 2x +- In het voorstel worden alternatieve 1x + - beleidskeuzes genoemd 3x 6x - - en de mogelijke effecten daarvan. 1x - 7x - - 2x nvt - Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan wordt uitgevoerd. Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming. Het voorstel gaat in op de gevolgen en-of de effecten van het voorstel. 2x ++ 3x + 1x +- 1x 3x - - 1x ++ 6x + 1x 2x -- 2x + 2x +/- 4x - 2x - - Er is een risicoparagraaf toegevoegd. 2x 8x - - Het voorstel bevat de van toepassing zijnde beleidstheorie en geeft aan waarom deze plausibel is. Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet(ten). Beslispunten worden onderbouwd met argumenten voor (en evt. kanttekeningen tegen) de beslissing, zodat de raad een afgewogen oordeel kan vormen. Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken zijn of worden. 1x + 2x +- 3x 3x - - 1x nvt 1x + 2x +/ 3x 4x - - 1x + 5x+/ 3x - 1x - - 1x ++ 3x + 1x 4x - - 1x nvt Totaal volledigheid - +/ /

20 Uit bovenstaande tabel blijkt dat wat betreft de volledigheid van raadsvoorstellen de gemeente Lochem onvoldoende scoort. Zo zijn er onvoldoendes bij de alternatieve beleidskeuzes en de gevolgen daarvan, het verdere tijdspad waarin het besluit wordt uitgevoerd, de procedure, de risico-paragraaf, de beleidstheorie, de wetsartikelen, duidelijke argumenten voor en tegen en de wijze waarop burgers geïnformeerd worden. De context en de aansluiting bij eerdere besluiten is gemiddeld genomen wel goed genoeg. 2.3 Kwaliteitsbeleving raadsleden Dit hoofdstuk geeft een basis voor de deelvragen 9 en 10: 9. In hoeverre vinden de raadsleden de raadsvoorstellen van goede kwaliteit? 10. Welke verbeterpunten noemen de raadsleden en welke goede punten willen ze behouden? Er is een enquête uitgezet bij raadsleden. Zie bijlage 5. Deze enquête is door 8 personen ingevuld en er is 1 blanco reactie gekomen. Tijdens de terugkoppeling van de voorlopige bevindingen op 1 juni 2015 hebben we bij de zes daar aanwezige raadsleden, die de enquête nog niet beantwoord hadden, alsnog antwoord verkregen op de vragen waarmee we op een respons zijn gekomen van 15. Dit is minder dan 50% van de uitgezette enquêtes en daarom niet als onderzoeksresultaat te gebruiken. Wel kan er op basis van de enquêtes en terugkoppeling een globaal beeld gegeven worden. De raadsleden lijken verdeeld te zijn op de volgende punten: of hoofd- en bijzaken goed gescheiden zijn, de leesbaarheid, de overzichtelijkheid en of er een evenwichtige spreiding over het jaar is van de raadsvoorstellen. Ook op de vraag over de kwaliteit, worden verschillende reacties gegeven. Wat opvallend is dat op de vraag of de kaderstellende en controlerende rol goed vervuld kan worden met de huidige raadsvoorstellen zeer diverse antwoorden kwamen. Uit de gegeven antwoorden valt op te maken dat de raad niet unaniem is over de kwaliteit. Er werden de volgende aanvullende opmerkingen gegeven. Het zou gewenst zijn dat er vaker meerdere keuzemogelijkheden gegeven worden. Ook zouden de bijlagen bij voorkeur een korte samenvatting moeten hebben. Een risico-analyse bij risicovolle voorstellen, zowel op financieel gebied als op haalbaarheid, wordt gemist. Er zou duidelijker geformuleerd kunnen worden. En met name de financiële consequenties behoeven in Lochem verbetering. Overigens worden het sjabloon, het kort en bondig houden en het onderdeel kanttekeningen aangegeven als te behouden. Vergeleken met de bevindingen ten aanzien van de geanalyseerde 10 raadsvoorstellen is er een eenduidige lijn te herkennen, met name op de punten risicoparagraaf, meerdere keuzes/alternatieven aangeven (of welke afgewogen zijn) en het duidelijk aangeven van de (meerjarige) financiële consequenties. 21

21 Bijlage 1 Normenkader De bevindingen van het onderzoek zijn getoetst aan normen oftewel een toetsingskader. De normen kunnen als volgt worden samengevat. Totstandkoming Er is een duidelijke rolverdeling tussen de ambtelijke organisatie, het college en de griffie in de totstandkoming en distributie van raadsvoorstellen. Het proces van totstandkoming en distributie van raadsvoorstellen is gestandaardiseerd en bekend in de gemeentelijke organisatie en worden nageleefd. Het proces van totstandkoming en distributie verloopt efficiënt en er vindt een check op alle control-aspecten plaats. Inhoud-overzichtelijkheid Het voorstel schetst het beleidsterrein, geeft het doel van het voorstel aan en geeft weer in welke mate huidig beleid van invloed is op het betreffende voorstel. Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt op hoofdlijnen. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en/of geeft een overzicht van de verwachte (financiële, personele, juridische) consequenties/neveneffecten. In het voorstel staan duidelijke beslispunten, zodat de raadsleden weten waar ze ja of nee tegen zeggen. Inhoud-leesbaarheid Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. Het voorstel bevat een heldere inleiding, die ook voor mensen met minder kennis van zaken te begrijpen is. Het voorstel bevat een bondige samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert. Inhoud-volledigheid Het voorstel schetst de context en de aansluiting bij eventueel eerder genomen besluiten. 22

22 In het voorstel worden alternatieve beleidskeuzes genoemd en de mogelijke effecten daarvan. Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan wordt uitgevoerd. Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming. Het voorstel gaat in op de gevolgen en-of de effecten van het voorstel en er is een risicoparagraaf toegevoegd. Het voorstel bevat de van toepassing zijnde beleidstheorie en geeft aan waarom deze plausibel is. Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet(ten). Beslispunten worden onderbouwd met argumenten voor (en evt. kanttekeningen tegen) de beslissing, zodat de raad een afgewogen oordeel kan vormen. Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken zijn of worden. De overige deelvragen zijn inventariserende vragen en hebben daarom geen uitwerking in een norm. 23

23 Bijlage 2 Selectie raadsvoorstellen uit Krediet MFC de Garve 2. Algemeen beleidskader Sociaal Domein 3. Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 4. Wijziging GR het Plein 5. Herziening Bestemmingsplan Bedrijventerrein Aalsvoort Oost 6. Startnotitie TKF terrein 7. Vaststelling verordening basisregistratie personen 8. WMO huishoudelijke hulp 9. Bestuursrapportage Lokaal gezondheidsbeleid

24 Bijlage 3 Geraadpleegde documenten -Spelregels /gang van zaken aanlevering B&W adviezen /raadsvoorstellen -PAK-model 25

25 Bijlage 4 Sjabloon raadsvoorstel Inleiding Schrijf hier de inleiding. Beoogd resultaat Beschrijf hier kort het met het voorstel beoogde resultaat. Dus bijvoorbeeld niet het vaststellen van een bepaald plan of bepaalde regeling, maar wat er met dat plan of die regeling bereikt moet worden. Leg indien van toepassing een relatie naar een of meerdere programmadoelstellingen van de raad (verwoord in raadsplan, en/ of collegeprogramma en/ of programmabegroting). Middelen Financiële, personele en overige inzet die nodig is om doel raadsvoorstel te bereiken. Onder deze kop is het de bedoeling om kort in beeld te brengen welke kosten er met een voorstel gemoeid zijn. Veelal komt dit verderop al uitgebreid in de tekst aan de orde maar om te voorkomen dat een raadslid moet zoeken komt dat dus in ieder geval (ook) terug onder deze rubriek. Dat kan kort, als elders in de tekst een uitgebreider verhandeling volgt. Het ramen van personele inzet is nieuw hierin. De raad wil graag weten hoeveel capaciteit er met de activiteiten gemoeid zijn die voortvloeien uit het voorstel. Dat exact bepalen zal niet altijd eenvoudig zijn, geef in ieder geval een schatting van de in te zetten capaciteit. Voor wat betreft de overige inzet kan dit natuurlijk vrij ruim worden geïnterpreteerd. Als er naast financiële en personele investeringen nog andere relevante investeringen gevraagd worden, dan kan dat hier ook worden vermeld (communicatie, burgerparticipatie?). Voor alle drie elementen geldt in ieder geval, houdt het kort en bondig maar wel compleet. Werkende weg is er wellicht aanleiding om e.e.a. nog verder aan te scherpen. Argumenten 1. Benoem het eerste argument, het nummer correspondeert met het nummer van het voorstel. Licht het eerste argument toe. Een argument beantwoordt de want? vraag die gesteld kan worden naar lezing van het voorstel Benoem het tweede argument Licht het tweede argument toe. Idem. Kanttekeningen Geef hier eventuele kanttekeningen. Uiterlijke besluitneming Hier geef je aan wanneer uiterlijke besluitneming moet plaatsvinden en motiveer je waarom (financiële risico's, juridische consequenties, een burger die anders een maand langer moet wachten et cetera). Ook als je hebt aangegeven, dat jouw advies in een VTG komt, maar besluitvorming niet uitgesteld kan worden, motiveer je onder deze kop waarom. Het college, de griffie of het presidium kan immers altijd besluiten een voorstel alsnog te agenderen voor een RTG (dus meningsvorming, dus wellicht besluitneming een maand later). Uitvoering Vul hier zinvolle praktische informatie in. 26

26 Bijlage 5 Enquêtevragen voor raadsleden In eerste instantie willen wij u vragen te reageren op een aantal algemene stellingen. Deze hebben betrekking op de kwaliteit van de raadsvoorstellen in uw gemeente. U kunt de toelichting bij de vraag gebruiken voor eventuele uitleg of nuancering. 1. In het jaar 2014 was er sprake van een evenwichtige spreiding van het aantal raadsvoorstellen over de verschillende raads(commissie)vergaderingen. O zeer mee eens O mee eens O oneens O zeer oneens 2. Ruimte voor eventuele toelichting 3. Alle raadsvoorstellen hebben dezelfde, herkenbare opbouw (sjabloon/format). O ja, ga verder naar vraag 5 O nee 4. Ruimte voor eventuele toelichting 5. Het sjabloon/format aan de hand waarvan de raadsvoorstellen worden opgesteld, bevat relevante en noodzakelijke onderdelen. O zeer mee eens O mee eens O oneens O zeer oneens 6. Ruimte voor eventuele toelichting 7. De kwaliteit van de raadsvoorstellen is wisselend. O zeer meer eens O mee eens O oneens O zeer oneens 8. Ruimte voor eventuele toelichting 9. Met de huidige kwaliteit van de raadsvoorstellen word ik in de gelegenheid gesteld mijn controlerende en kaderstellende taken invulling te geven. O zeer mee eens O eens O oneens O zeer oneens 10. Ruimte voor eventuele toelichting 27

27 In het tweede deel van deze enquête vragen wij u aan te geven hoe tevreden u over het algemeen bent over de inhoud, overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid van de raadsvoorstellen in uw gemeente. Wij vragen u de raadsvoorstellen te beoordelen op een aantal criteria. Wij vragen u een rapportcijfer tussen 1 en 10 te geven, waarbij 1 'uitermate onvoldoende' betekent en 10 uitstekend'. 6 betekent net voldoende. INHOUD Bij het beoordelen van de inhoud van de raadsvoorstellen kunt u denken aan de mate waarin duidelijkheid wordt gegeven over: datgene waar mee wordt ingestemd de reikwijdte van het voorstel in tijd en geld de overwegingen om te komen tot het voorliggende voorstel (de beleidstheorie) 11. Hoe tevreden bent u over de inhoud van de raadsvoorstellen? (cijfer 1 10) 12. Ruimte voor eventuele toelichting OVERZICHTELIJKHEID Bij het beoordelen van de overzichtelijkheid van raadsvoorstellen kunt u denken aan de mate waarin raadsvoorstellen: goed onderscheid maken tussen hoofd- en bijzaken; een overzicht geven van de benodigde en beschikbare middelen voor de uitvoering van het raadsvoorstel; een inschatting geven van de termijn of het tijdspad waarin het voorstel wordt uitgevoerd; er duidelijke beslispunten zijn geformuleerd. 13. Hoe tevreden bent u over de overzichtelijkheid van de raadsvoorstellen? [cijfer 1-10] 14. Ruimte voor eventuele toelichting LEESBAARHEID Bij het beoordelen van de leesbaarheid van raadsvoorstellen kunt u denken aan de mate waarin raadsvoorstellen: kort en bondig zijn geformuleerd; een heldere inleiding en/of bondige samenvatting bevatten; een goed leesbaar (concept) besluit bevatten. 15. Hoe tevreden bent u over de leesbaarheid van de raadsvoorstellen? [cijfer 1-10] 16. Ruimte voor eventuele toelichting 28

28 VOLLEDIGHEID Bij het beoordelen van de volledigheid van raadsvoorstellen kunt u denken aan de mate waarin raadsvoorstellen: alternatieve beleidskeuzes noemen; aandacht besteden aan de plaats van het raadsvoorstel in de uitvoering van een bepaald beleidstraject; van toepassing zijnde wetgeving benoemen; een juiste balans hebben waarin niet teveel en niet te weinig informatie wordt gegeven; onderbouwd zijn met argumenten en kanttekeningen. 17. Hoe tevreden bent u over de volledigheid van de raadsvoorstellen? [cijfer 1-10] 18. Ruimte voor eventuele toelichting Tot slot willen we u nog graag een paar open vragen stellen. 19. Waar liggen volgens u eventuele andere verbeterpunten voor de kwaliteit van de raadsvoorstellen? 20. Wat zou u graag willen behouden oftewel wat uit de huidige raadsvoorstellen wilt u niet kwijt raken? 21. Heeft u nog andere opmerkingen of suggesties ten aanzien van de kwaliteit van de raadsvoorstellen die u ons mee wilt geven? 22. Mogen wij u eventueel bellen voor een verdere toelichting op uw antwoorden? O Ja O Nee 23. Wat is uw telefoonnummer? Hartelijk dank voor uw medewerking! 29

29 Bijlage 6 Geïnterviewden 1. Griffier, J.P. Stegeman 2. Gemeentesecretaris, R. Starke 3. Adviseur gemeentesecretaris, B. Verboom 4. RO, K. Van Zwieten en B. Van Gageldonk 5. MO, A. Baas 30