Raad voor goede kwaliteit

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie Raad voor goede kwaliteit Onderzoek naar de kwaliteit van raadsvoorstellen in de gemeente Hoogeveen Deel 1: Conclusies en aanbevelingen Februari 2013

2 Rekenkamercommissie gemeente Hoogeveen Samenstelling: E. de Haan (voorzitter) H. Borgman M.F. Strolenberg F. Galesloot M. Visser Contact: J. Everaarts (secretaris) Postbus PA Hoogeveen Tel

3 Inhoud 1. Inleiding 4 2. Leeswijzer 5 3. Verantwoording en onderzoeksvraag 6 4. Conclusies 7 5. Aanbevelingen 9 6. Slotwoord 10 3

4 1. Inleiding De rekenkamercommissie Hoogeveen heeft een onderzoek laten uitvoeren naar de kwaliteit van de raadsvoorstellen in Hoogeveen. Een raadsvoorstel is het communicatiemiddel tussen het college van BenW en de gemeenteraad. In vele gevallen is dit het sluitstuk van een min of meer lang proces van bestuurlijk en ambtelijk overleg, overwegingen en onderhandelingen. De raad moet aan het eind van dat proces een goed debat kunnen voeren, met als uitkomst een besluit dat gedragen wordt door ten minste een meerderheid van de gemeenteraad. Met een goed debat en een gedragen besluit legitimeert de raad het college om tot uitvoering over te gaan. Hiervoor zijn kwalitatief goede raadsvoorstellen van doorslaggevend belang. Tussen raadsvoorstellen bestaan grote verschillen in thema, aanpak, begrijpelijkheid, omvang, inhoud, besluitvorming en zo meer. Dit maakt het voor raadsleden niet altijd gemakkelijk om grip te krijgen op het besluit. Indien een raadsvoorstel bijvoorbeeld onvoldoende in gaat op het waarom van het voorstel of de manier waarop de financiële middelen worden ingezet, dan zal dit een afgewogen besluit belemmeren. Bij een onderzoek als deze realiseren we ons dat het begrip kwaliteit lastig te objectiveren is. Een gebruikelijke definitie van kwaliteit is de mate waarin goederen of diensten voldoen aan de eisen, behoeften en specificatie van de afnemer, klant of gebruiker. Echter, de gemeenteraad is geen klant en een raadslid kan om zeer uiteenlopende redenen (on)tevreden zijn over het raadsvoorstel. We hebben ons in dit onderzoek daarom laten leiden door aspecten van volledigheid, informatievoorziening, leesbaarheid, afwegingskaders, het gebruik van het gemeentelijk sjabloon en het besluit. Zie voor een nadere omschrijving hoofdstuk 2.1 van deel 2. Uiteraard hebben we in dit onderzoek geen oordeel over de strekking van het voorstel of besluit. Conclusie in kort bestek In dit rapport hebben wij 6 raadsvoorstellen op bovenstaande aspecten beoordeeld. Onze conclusie is dat de kwaliteit van de onderzochte raadsvoorstellen op een aantal aspecten onvoldoende is. Rekenkameronderzoek is bedoeld om een bijdrage te leveren aan de transparantie en de effectiviteit van het bestuur. De onderzoeken van de rekenkamercommissie (RKC) kunnen een rol spelen in de verantwoording van het college van burgemeester en wethouders (BenW) aan de raad, maar ook in de publieke verantwoording. De rekenkamercommissie hoopt met dit rapport een zinvolle bijdrage te leveren aan het duaal debat en de sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad. De RKC dankt de betrokken onderzoekers van StiBaBo, ambtenaren, wethouders en raadsleden voor hun bijdrage aan het onderzoek. 4

5 2. Leeswijzer Het eindrapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel, de nota van conclusies en aanbevelingen, is het bestuurlijke rapport. Hierin staan de belangrijkste resultaten en conclusies van het onderzoek evenals de aanbevelingen die de rekenkamercommissie heeft geformuleerd. In dit rapport is geen bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders opgenomen (conform ons onderzoeksprotocol). Het tweede deel is het rapport van bevindingen. In deze nota zijn de resultaten van het onderzoek opgenomen en toegelicht. De nota van bevindingen vormt de basis voor de conclusies en aanbevelingen. Uiteraard leest u in de conclusies en aanbevelingen de kern van de uitkomsten van dit onderzoek. Daarnaast kunt u in het bevindingenrapport (deel 2) belangrijke inhoudelijke informatie terugvinden. Bent u vooral geïnteresseerd in de totstandkoming van raadsvoorstellen, dan kunt u hoofdstuk 3 en bijlage 3/figuur 1 lezen. Daarin staat het proces beschreven hoe een raadsvoorstel tot stand komt, welke kwaliteitseisen de gemeente Hoogeveen aan een raadsvoorstel stelt en hoe een format wordt gebruikt als hulpmiddel voor het schrijf- en besluitproces. Voor een nadere analyse van de 6 casussen geeft hoofdstuk 4 belangrijke informatie. Hoofdstuk 5 gaat nader in op de eisen die de gemeenteraad stelt aan de kwaliteit van het raadsvoorstel. Voor het gebruikte normenkader en de toetsresultaten verwijzen wij u naar bijlage 1, 2 en 3 van deel 2. Bijlage 4 behandelt tot slot de leesbaarheid per onderzocht raadsvoorstel. 5

6 3. Verantwoording en onderzoeksvraag Op 23 februari jl. heeft de rekenkamercommissie een wandelgangengesprek gehad met meerdere raadsleden. Doel van deze bijeenkomst was om na te gaan welke onderzoeksthema s voor de raad belangrijk waren. De kwaliteit van de raadsvoorstellen kon zich in de belangstelling van meerdere raadsleden verheugen. Na vaststelling van het onderzoeksplan en de offerteaanvraag heeft de rekenkamercommissie begin 2012 aan onderzoeksbureau StiBaBo offerte gevraagd voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Er is voor één bureau gekozen vanwege de beperkte omvang van het onderzoek. Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode van april tot en met november. In die tijd heeft StiBaBo de raadsvoorstellen bestudeerd, zijn diverse interviews gehouden, heeft men de raadsverslagen geanalyseerd en heeft meerdere keren overleg plaatsgevonden met de rekenkamercommissie. Onderzoeksvraag Zijn de raadsvoorstellen, zoals geformuleerd door het college en door de wijze waarop zij worden voorgelegd aan de raad, toetsbaar voor de raad, zodat hij zijn kaderstellende en controlerende taak kan uitvoeren? Om antwoord te vinden op de onderzoeksvraag is door de rekenkamercommissie het normenkader van Partners en Pröpper gebruikt, dat dient ter beoordeling van de prestaties van de gemeente in het licht van de vraagstelling. Om de leesbaarheid van de raadsvoorstellen te kunnen beoordelen zijn de raadsstukken onderworpen aan de Flesch-Doumatest. Op basis van documentenonderzoek en interviews heeft StiBaBo het bijgaande rapport van bevindingen (deel 2) gemaakt. Het rapport vormt een integraal onderdeel van de rapportage van de rekenkamercommissie. Het concept bevindingenrapport is ter verificatie (voor ambtelijk wederhoor) voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. De organisatie heeft hier op gereageerd. De reactie is vervolgens verwerkt in het definitieve bevindingenrapport en met ons besproken. Op basis van dit rapport heeft de rekenkamercommissie conclusies getrokken en aanbevelingen opgesteld. 6

7 4. Conclusies Conclusies In dit onderzoek hebben we de kwaliteit van raadsvoorstellen beoordeeld. De centrale vraag die we ons gesteld hebben was: Zijn de raadsvoorstellen, zoals geformuleerd door het college en door de wijze waarop zij worden voorgelegd aan de raad, toetsbaar voor de raad, zodat zij zijn kaderstellende en controlerende taak kan uitvoeren? Het korte antwoord op deze vraag is dat dit onvoldoende het geval is. Wij zullen hieronder uitwerken waarom dat zo is. 4.1 De kwaliteit van raadsvoorstellen beoordeeld Bij het voorbereiden van raadsvoorstellen speelt een aantal instrumenten een rol dat ervoor moet zorgen dat de raadsvoorstellen inhoudelijk in orde zijn. Het belangrijkste is het gemeentelijke format of sjabloon. Het format structureert de voorstellen en een aantal belangrijke onderwerpen komt in ieder raadsvoorstel aan bod. Het format geeft echter niet aan hoe diep de onderwerpen moeten worden behandeld. Binnen de gemeente leeft de norm dat de raadsvoorstellen kort en bondig moeten zijn. Ook zien we dat een aantal onderdelen uit het format bij (vrijwel) alle raadsvoorstellen onvoldoende wordt belicht: Een overzicht van eerdere besluitvorming. De beoogde effecten en neveneffecten (als resultaat van het besluit). Alternatieve beleidskeuzen en een beschrijving van de voor- en nadelen. Een tijdpad naar het maatschappelijk effect. Beschrijving van de financiële kosten en baten. Beschrijving van de evaluatie van het voorstel De bevindingen uit de analyse van de raadsvoorstellen zijn in lijn met de soms scherpe kritiek die raadsleden op raadsvoorstellen (in algemene zin) hebben geleverd. De raad heeft het gevoel niet aan het roer te staan omdat bovengenoemde onderwerpen te weinig in de raadsvoorstellen zijn uitgewerkt. De raad mist daardoor veelal het inzicht om de redeneerlijnen van de gemaakte keuzen kritisch te volgen en alternatieven aan te dragen. De facto overheerst het gevoel bij raadsleden dat het college de kaders bepaalt en niet de raad. Raadsvoorstellen zouden waar mogelijk keuzemogelijkheden en een duidelijker overzicht van de voor- en nadelen van het voorkeursalternatief van het college voor moeten leggen, zodat de raad iets te kiezen heeft. In veel gevallen ontbreekt een duidelijke (smart) beschrijving van de doelstellingen op outcomeniveau en een tijdpad naar de gewenste effecten in de voorstellen. De toetsbaarheid van de raadsvoorstellen is daardoor gering en de controlemogelijkheden van de raad zijn beperkt. Dit wordt versterkt doordat de voorstellen nauwelijks aandacht besteden aan de mogelijkheden om het voorgesteld beleid of de uitvoeringsmaatregelen te evalueren. Om een indruk te krijgen van de kwaliteit van raadsvoorstellen heeft de rekenkamercommissie zes voorstellen onderworpen aan een taalkundige en inhoudelijke analyse. Uit de analyse blijkt dat raadsvoorstellen moeilijk geschreven zijn, minimaal op het niveau van een student. De voorstellen zijn zeker niet voor iedere burger gemakkelijk te begrijpen. In raadsvoorstellen staan nog te vaak 7

8 lange zinnen, jargon, lijdende vormen, vaag en ambtelijk taalgebruik. Het controlesysteem waarin diverse controllers en leidinggevenden stukken moeten goedkeuren concentreert zich op de inhoud van het verhaal en slaagt er niet in om een constante redactionele kwaliteit op te leveren. De redactionele kwaliteit is daarmee afhankelijk van de eigenschappen van de opsteller van het stuk. 4.2 De gemeenteraad als opdrachtgever Raadsvoorstellen worden in opdracht van het college geschreven voor de gemeenteraad. De raad heeft een kennisachterstand ten opzichte van het college en de ambtelijke organisatie. Dat betekent dat de raad het besluitvormingsproces en de inhoudelijke keuzen die de organisatie in de voorbereiding heeft gemaakt volledig uit het raadsvoorstel moet kunnen afleiden en volgen. Daarom moet een raadsvoorstel meer contextinformatie bevatten dan een collegevoorstel. De organisatie legt sterke nadruk op de beknoptheid van de raadsvoorstellen. Daardoor bevatten de voorstellen vaak onvoldoende achtergrondinformatie om het begrip bij de raad te kunnen bewerkstelligen. De opstellers persen de informatie in ingedikte vorm in het voorstel. Het gevolg is dat zij veelvuldig gebruik maken van lange, samengestelde zinnen met veel vage containerbegrippen. Achter een ingewikkelde zin gaat dikwijls een wereld aan gedachten schuil, die door de minder ingevoerde raadsleden onmogelijk uit het stuk zijn af te leiden. Presentaties door de wethouder over de programma s in de raad zijn nuttig om de raad te betrekken bij de besluitvorming, maar vangen deze gebreken aan de voorstellen niet op. In de huidige vorm zijn raadsvoorstellen voor geïnteresseerde leken onvoldoende zelfstandig leesbaar. De informatiebehoefte van de raad is niet alleen anders dan die van het college omdat hij een kennisachterstand heeft. Binnen het duale stelsel heeft het college een andere rol dan de raad. Het college is als uitvoerende partij verantwoordelijk voor het (tijdig) realiseren van beleid. Daarop wordt het afgerekend, waardoor een prikkel ontstaat om de snelheid en efficiency van het besluitvormingsproces te benadrukken. De raad heeft uiteraard eveneens belang bij een efficiënte besluitvormingsprocedure, maar legt vanuit zijn rol ook nadruk op kaderstelling en controle. Uit het groepsinterview met raadsleden blijkt dat bij de huidige invulling van de raadsvoorstellen de gemeenteraad dikwijls het gevoel heeft dat hij als hoogste orgaan binnen de gemeente onvoldoende aan het roer staat. Bij de wethouders, de ambtelijke organisatie inclusief de beleidscoördinator en de geïnterviewde opstellers van de raadsvoorstellen is niet goed bekend welke gevoelens in de raad leven over de kwaliteit van voorstellen. Zo kan het gebeuren dat de wethouders en de ambtelijke organisatie overwegend tevreden zijn over de raadsvoorstellen, terwijl de geïnterviewde raadsleden kritisch zijn. De raad heeft zijn wensen tot op heden onvoldoende geuit. Ook heeft de raad geen verdere sturende acties ondernomen. Hij heeft aan het college bijvoorbeeld geen opdracht gegeven de kwaliteit van de raadsvoorstellen in overeenstemming te brengen met de wensen, en evenmin heeft hij expliciete eisen aan de inhoud van raadsvoorstellen gesteld. De griffie speelt hierin ook nauwelijks een ondersteunende rol. Kortom, wanneer de raad aan invloed wil winnen op de besluitvorming, moet hij ook hier kaders gaan stellen aan de inhoud van raadsvoorstellen. Dat vergt een scherpere, zelfbewustere opstelling van de raad en wellicht een sterkere ondersteuning op dit vlak door de griffie. 8

9 5. Aanbevelingen De rekenkamercommissie komt op basis van de conclusies tot de volgende aanbevelingen: Voor de gemeenteraad 1. Inventariseer wensen en opvattingen van raadsleden over verbeterpunten in de raadsvoorstellen. Doe dit in een groepsbijeenkomst van (afgevaardigde) raadsleden. In deze bijeenkomst kan een aantal onderwerpen aan de orde komen: a. Wat vinden raadsleden belangrijk in raadsvoorstellen? b. Wat gaat er nu wel en niet goed? Hoe is dat te verbeteren? c. Meer fundamenteel: hoe ziet de raad zijn eigen rol en die van het college bij de kaderstelling en bij besluitvorming? Moet het college alles voorbereiden, of is het gewenst dat de raad keuzeruimte heeft? Leg het eisenpakket op basis van de bevindingen na de bijeenkomst vast. 2. Beleg vervolgens een bijeenkomst van (afgevaardigden van) de raad en (vertegenwoordigers van) het college en de directie van de gemeente. De bijeenkomst zou onder leiding kunnen staan van een onafhankelijke deskundige. Bespreek tijdens deze bijeenkomst ook de werkbaarheid van eventuele nadere eisen, zodat het maken van raadsvoorstellen geen onnodige bureaucratisering in de hand werkt. 3. Stel de belangrijkste kwaliteitseisen die uit deze bijeenkomst komen op schrift. Agendeer deze voor de volgende raadsvergadering en neem hierover een besluit. 4. Evalueer de kwaliteit van raadsvoorstellen jaarlijks in de raad of het presidium. Zie toe of er verbeteringen waarneembaar zijn. 5. Gebruik de Lange Termijn Agenda om in het voortraject kwaliteitscriteria kenbaar te maken. 6. Mandateer de griffier om te beoordelen of raadsvoorstellen voldoen aan de door de raad gestelde eisen. Voor het college en de ambtelijke organisatie 7. Gebruik geen n.v.t maar motiveer waarom dit onderdeel van de voordracht niet van toepassing is. Pas het sjabloon aan de wensen van de raad aan. 8. Werk met startnotities zodat de raad daarin kenbaar kan maken welke informatie hij wenst en hoe de besluitvorming is geregeld. 9. Bied een schrijfcursus aan voor clustermanagers en ambtenaren die regelmatig raadsvoorstellen opstellen. 9

10 6. Slotwoord Tot slot willen wij, mede namens de onderzoekers, aan iedereen die aan de totstandkoming van dit onderzoek heeft meegewerkt onze dank en waardering uitspreken. In het bijzonder betreft dit de ambtenaren die hun ervaringen met ons hebben gedeeld. Rekenkamercommissie Hoogeveen, Namens deze, Elias de Haan, voorzitter 10

11 Deel 2: Rapport van bevindingen Raad voor goede kwaliteit 11