Rapportage. Effectmeting naar onderzoek Kwaliteit raadsvoorstellen uit Baarle-Nassau. Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau Rapportage Effectmeting naar onderzoek Kwaliteit raadsvoorstellen uit 2010 Baarle-Nassau 15 juni 2012 E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 1

2 1 Inleiding De Rekenkamercommissie Alphen-Chaam/Baarle-Nassau heeft in het eerste kwartaal van 2012 een effectmeting uitgevoerd naar het door haar uitgevoerde onderzoek naar de kwaliteit van raadsvoorstellen in Met deze effectmeting maakt de rekenkamercommissie aan de raad inzichtelijk wat er met de aanbevelingen uit dit onderzoek is gedaan. De rekenkamercommissie voert ieder jaar een effectmeting uit naar het onderzoek dat zij drie jaar daarvoor heeft gepubliceerd. In 2009 heeft de rekenkamercommissie dit voor het eerst gedaan door de effecten van het onderzoek Kwaliteit van de programmabegroting uit 2006 inzichtelijk te maken. In 2010 heeft de rekenkamercommissie de effecten van het rapport Klant tevreden (2007) onderzocht over de afhandeling van vergunningaanvragen en in 2011 evalueerde zij de effecten van het onderzoek Weten waarom naar externe inhuur (2008). 1.1 Waartoe een effectmeting? Met deze effectmeting naar het onderzoek Kwaliteit raadsvoorstellen wordt antwoord gegeven op de volgende twee centrale vragen: 1. Welke aanbevelingen hebben raad en college overgenomen? 2. In hoeverre hebben raad, college en ambtelijke organisatie de aanbevelingen uitgevoerd? De rekenkamercommissie heeft het volgende doel met het uitvoeren van de effectmeting: Inzicht verschaffen aan de raad over wat er tot nu toe is gedaan met het rekenkameronderzoek en het achterhalen van de oorzaak van het wel of niet overnemen en opvolgen van de aanbevelingen. 1.2 Hoe heeft de rekenkamercommissie de effectmeting uitgevoerd? De rekenkamercommissie heeft de effectmeting uitgevoerd door relevante (beleids)stukken van raadsvergaderingen te analyseren. Daarnaast heeft de rekenkamercommissie - net als bij het onderzoek in zes raadsvoorstellen beoordeeld op leesbaarheid, overzichtelijkheid en volledigheid. Hiertoe heeft zij raadsvoorstellen geselecteerd die in 2011 aan de raad zijn voorgelegd, waarbij gekozen is voor een evenwichtige spreiding in afdelingen waarvan de voorstellen afkomstig zijn. Tot slot heeft de rekenkamercommissie twee interviews gehouden; één met de raadsgriffier en één met de gemeentesecretaris. E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 2

3 2 De centrale boodschap van deze effectmeting De rekenkamercommissie concludeert naar aanleiding van de effectmeting dat de gemeente Baarle-Nassau beperkt heeft voldaan aan de aanbevelingen uit het onderzoek Kwaliteit raadsvoorstellen uit Onderstaande paragrafen onderbouwen deze conclusie, door antwoord te geven op de vooraf opgestelde vragen uit paragraaf Raad en college nemen alle vier de aanbevelingen over Op 9 december 2010 behandelt de raad het rapport Kwaliteit raadsvoorstellen tijdens zijn vergadering. Tijdens deze vergadering neemt de raad alle aanbevelingen uit het onderzoek impliciet (niet aan de hand van een raadsbesluit) over. Met de raad is afgesproken dat de aanbevelingen voor 1 juli 2011 opgevolgd zouden worden. 2.2 Kwaliteit raadsvoorstellen en proces blijft aandachtspunt De rekenkamercommissie concludeert dat de kwaliteit van de raadsvoorstellen in de gemeente Baarle-Nassau niet significant is verbeterd. De rekenkamercommissie beoordeelt deze kwaliteit in 2011 gemiddeld met een 5.7. In 2010 waardeerde zij de kwaliteit van raadsvoorstellen met een 5.6. Belangrijkste inhoudelijke aandachtspunten zijn het gebrek aan alternatieve beleidskeuzes, argumenten, kanttekeningen en gevraagde besluiten. Zonder deze onderdelen kan de raad geen goede politieke afweging maken. Verder wordt het format niet consequent gehanteerd door opstellers. Er worden regelmatig kopjes weggehaald of niet gevuld. Ook het proces van totstandkoming van raadsvoorstellen blijft aandacht vragen. Er is niet expliciet vastgelegd bij wie welke verantwoordelijkheid ligt in het schrijven van voorstellen. Dit brengt het risico met zich mee dat onduidelijk is wie verantwoordelijk is als een raadsvoorstel van onvoldoende kwaliteit is, niet in overeenstemming is met het format of te laat wordt aangeleverd. 2.3 Aandachtspunten voor de raad en het college De rekenkamercommissie adviseert de raad om erop toe te zien dat het college inzicht geeft in alternatieve beleidskeuzes, duidelijke argumenten en kanttekeningen, financiële consequenties en te hanteren doorlooptijden. Daarnaast adviseert de rekenkamercommissie om erop toe te zien dat het format voor raadsvoorstellen consequent wordt gehanteerd, zodat alle voorstellen een duidelijke en herkenbare opbouw hebben. De raad adviseert het college om interne (schrijf)trainingen en workshops met de opstellers van raadsvoorstellen te organiseren, waarbij wordt gesproken over het gewenste kwaliteitsniveau van de raadsvoorstellen. Het in september 2012 geplande evaluatiemoment biedt ook de raad de gelegenheid om nogmaals over de kwaliteit van raadsvoorstellen te spreken met het college. De rekenkamercommissie wil hier nogmaals benadrukken dat het de verantwoordelijkheid van raad is om af te stemmen aan welke vereisten een raadsvoorstel moet voldoen voor het nemen van een besluit en een voorstel terug te sturen als het hieraan niet voldoet. Ook kan het presidium beslissen om een raadsvoorstel terug te sturen. E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 3

4 3 Even terughalen: onderzoek naar de kwaliteit van raadsvoorstellen Het onderzoeksrapport Kwaliteit raadsvoorstellen is door de rekenkamercommissie in oktober 2010 gepubliceerd. Op 9 december 2010 behandelt de raad het rapport. Het rapport geeft inzicht in de leesbaarheid, overzichtelijkheid en volledigheid van raadsvoorstellen die de raad krijgt voorgelegd. Het cijfer dat de rekenkamercommissie de raadsvoorstellen geeft op basis van haar analyse, is met een 5,6 gelijk aan het cijfer dat de ondervraagde raadsleden uit Baarle-Nassau aan de kwaliteit van raadsvoorstellen toekennen. 3.1 Conclusies Baarle-Nassau 2010 Het rapport Kwaliteit raadsvoorstellen uit 2010 bevat de volgende vijf centrale conclusies: 1. Raadsvoorstellen in Baarle-Nassau zijn van matige kwaliteit Met een 5,6 als gemiddeld cijfer scoort Baarle-Nassau matig op de vooraf gestelde kwaliteitscriteria. Dit komt met name omdat ze niet volledig zijn. Alternatieve beleidskeuzes, de procedure van besluitvorming en informatie over het betrekken en informeren van burgers en belanghebbenden, ontbreken vaak. Ook het omschrijven van een tijdspad en het geven van een heldere samenvatting gebeurt zelden. 2. Raadsleden uit Baarle-Nassau beoordelen de kwaliteit van raadsvoorstellen met een 5,6 Op basis van de waardering (gemiddeld een 5,6) concludeert de rekenkamercommissie dat de geënquêteerde raadsleden over het geheel genomen matig tevreden zijn over de kwaliteit van raadsvoorstellen in de gemeente Baarle-Nassau. Enkel de leesbaarheid scoort een krappe voldoende. De voorstellen bevatten volgens raadsleden vaak te weinig of juist te veel (overbodige) informatie. Meer informatie over bijvoorbeeld het tijdspad, de financiering, alternatieve beleidskeuzes en de betrokkenheid van belanghebbenden, zou de voorstellen volgens de raadsleden ten goede komen. 3. Er zit grote variatie in de opbouw van raadsvoorstellen in Baarle-Nassau Uit de inhoudelijke analyse van de raadsvoorstellen blijkt dat de opbouw van de voorstellen zeer wisselend is. Daaruit concludeert de rekenkamercommissie dat opstellers het format niet consequent hanteren, wat maakt dat de kwaliteit van raadsvoorstellen in hoge mate afhankelijk is van degene die het voorstel schrijft. Dit beeld wordt versterkt door de beoordeling van de kwaliteit door raadsleden. Bijna alle raadsleden geven aan dat de kwaliteit van de voorstellen wisselend is. Hoewel de meeste raadsleden (56 procent) vinden dat het format de relevante onderdelen bevat, vindt een even grote meerderheid dat er geen sprake is van een herkenbare opbouw. Uit de toelichting die raadsleden op hun antwoorden geven, blijkt bovendien dat de verbeterpunten veelal betrekking hebben op de volledigheid en structuur. 4. Procesafspraken totstandkoming raadsvoorstellen zijn niet vastgelegd De werkafspraken over de totstandkoming en distributie van raadsvoorstellen in Baarle- Nassau zijn niet vastgelegd. Dit brengt het risico met zich mee dat het onduidelijk blijft wie verantwoordelijk is wanneer een raadsvoorstel van onvoldoende kwaliteit is, niet in overeenstemming is met het format of te laat wordt aangeleverd. 5. Raadsleden vinden spreiding van raadsvoorstellen onvoldoende Een meerderheid (78%) van de ondervraagde raadsleden geeft aan dat er geen sprake is van een evenwichtige spreiding van te behandelen raadsvoorstellen over de verschillende raadsvergaderingen. Eén raadslid geeft expliciet aan dat dit te maken zou hebben met het niet hanteren van termijnen op de bestuurlijke kalender. Uit de interviews wordt onvoldoende duidelijk of deze veronderstelling juist is. De rekenkamercommissie heeft hier zelf geen verdiepend onderzoek naar gedaan. E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 4

5 3.2 Aanbevelingen Baarle-Nassau 2010 Het rapport Kwaliteit raadsvoorstellen uit 2010 bevat vier aanbevelingen aan de raad: 1. Draag het college op de volgende zaken in het format voor raadsvoorstellen op te nemen en zie erop toe dat deze zaken daadwerkelijk in de raadsvoorstellen zijn terug te vinden: - een tijdpad waarbinnen het voorgestelde dient plaats te vinden. Dit komt de meetbaarheid van het voorstel ten goede; - alternatieve beleidskeuzes en de gevolgen van deze alternatieven. Dit maakt dat u als raad een afgewogen keuze kunt maken. - informatie over de termijn waarop het college terugkomt bij de raad voor verdere informatie, besluitvorming, of evaluatie van het voorstel. Zo weet u wat u van het college kunt verwachten en kunt u hierop sturen en controleren. - een samenvatting zodat de raad in één oogopslag de kernpunten van het voorstel kan zien. - informatie over het relevante beleidsterrein en de samenhang tussen het raadsvoorstel en bestaand beleid. Zo weet de raad hoe het voorstel zich verhoudt tot eerder genomen beslissingen. - de van toepassing zijnde wet. Zo weet de raad wat de wettelijke basis is van de gevraagde beslissing en waarom het college om een besluit vraagt. - informatie over hoe en wanneer de gemeente burgers en belanghebbenden informeert of betrekt. 2. Draag het college op ervoor te zorgen dat het format voor het opstellen van raadsvoorstellen bij de ambtelijke organisatie en het college bekend is, en te zorgen voor toezicht op de mate waarin dit format in de praktijk wordt gehanteerd. Dit maakt dat de raadsvoorstellen dezelfde, herkenbare opbouw hebben, wat de overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid van de raadsvoorstellen ten goede komt. 3. Draag het college op de rolverdeling en bijbehorende verantwoordelijkheden die betrekking hebben op de totstandkoming van raadsvoorstellen in een procesomschrijving te expliciteren en te beschrijven. Zo wordt duidelijk bij wie de verantwoordelijkheid ligt wanneer de kwaliteit van een voorstel te wensen over laat of het voorstel te laat wordt aangeleverd. De rekenkamercommissie benadrukt hierbij dat het de verantwoordelijkheid is van de raad om af te stemmen aan welke vereisten een raadsvoorstel moet voldoen voor het nemen van een besluit en een voorstel terug te sturen als het hieraan niet voldoet. 4. Onderzoek welke mogelijkheden er zijn om de spreiding van te behandelen raadsvoorstellen over de verschillende raadsvergaderingen te verbeteren. Hoewel het niet te voorkomen is dat op sommige vergaderingen meer agendapunten aan de orde komen dan op andere vergaderingen, kunnen raad en college naar mogelijkheden zoeken om dit zo veel mogelijk te voorkomen. Daarbij dienen ze expliciet na te gaan of de bestuurlijke kalender voldoende wordt nageleefd. Het verdient aanbeveling dat de raad hierover met het college in gesprek gaat. E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 5

6 4 Follow-up per aanbeveling In dit hoofdstuk maakt de rekenkamercommissie per aanbeveling uit 2010 inzichtelijk wat ermee gebeurd is. 4.1 Aanpassen format voor raadsvoorstellen Aan deze aanbeveling heeft de gemeente Baarle-Nassau beperkt voldaan. Het format is weliswaar aangepast, maar wordt in de praktijk nog beperkt toegepast. Het nieuwe format is een coproductie van de griffier en gemeentesecretaris en getoetst bij het managementteam, college en presidium. In dit format zijn onder andere een samenvatting en een communicatieparagraaf opgenomen. In september 2012 gaat de gemeente na of het format nog voldoet aan de wensen. De rekenkamercommissie heeft een zestal raadsvoorstellen uit 2011 geanalyseerd op basis van de criteria uit 2010 (zie bijlage 2). In de selectie van deze raadsvoorstellen is gezocht naar een evenwichtige spreiding in beleidsterreinen en opstellers. De beperkte steekproef maakt dat de resultaten niet representatief zijn voor alle raadsvoorstellen, maar wel een indicatie geven. De raadsvoorstellen scoren in de analyse gemiddeld een 5,7. De raadsvoorstellen blijven daarmee naar het oordeel van de rekenkamercommissie van matige kwaliteit. Vooral op het criterium volledigheid is het cijfer gedaald. Dit komt met name doordat in geen van de geanalyseerde voorstellen alternatieve beleidskeuzes worden genoemd. Ook worden in de raadsvoorstellen geen duidelijke argumenten voor (en evt. kanttekeningen tegen) het voorgestelde besluit benoemd. Zonder deze alternatieven, argumenten en kanttekeningen kan de raad geen afgewogen keuze maken. Tegelijkertijd is de leesbaarheid van de raadsvoorstellen verbeterd. Dit komt onder andere door de toevoeging van een samenvatting aan het voorstel. Daarnaast wordt meer aandacht besteed aan de communicatieparagraaf. Het gebruik daarvan is echter nog voor verbetering vatbaar. Vaak blijft onduidelijk hoe en wanneer de communicatie plaatsvindt. Tenslotte valt op dat het inzicht in verwachte kosten in de raadsvoorstellen minder is geworden. Tabel Gemiddelde score kwaliteit raadsvoorstellen Criterium Cijfer 2012 Cijfer 2010 Overzichtelijkheid 5,9 5,8 Leesbaarheid 6,5 6,0 Volledigheid 4,6 5,0 Totaal 5,7 5,6 4.2 Communicatie over - en werkwijze met format raadsvoorstellen Ook aan deze tweede aanbeveling heeft de gemeente Baarle-Nassau beperkt voldaan. In het managementteam is uitgelegd wat met het nieuwe format wordt beoogd. Uit het feit dat er regelmatig kopjes uit het format worden weggehaald of niet ingevuld, wordt duidelijk dat het format niet altijd consequent wordt gebruikt. Daaruit maakt de rekenkamercommissie op dat er ofwel te weinig communicatie is geweest over de werkwijze met formats, ofwel dat deze communicatie tot nu toe nog niet het gewenste effect heeft gesorteerd. E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 6

7 4.3 Procesomschrijving voor totstandkoming raadsvoorstellen Aan deze aanbeveling heeft de gemeente Baarle-Nassau beperkt voldaan. Het totstandkomingsproces van raadsvoorstellen is aangepast. Hierdoor krijgt het presidium nu ook de raadsvoorstellen en bijbehorende stukken, voordat deze op de agenda van de raad komen te staan. Dit geeft hen de gelegenheid om de kwaliteit te beoordelen en een voorstel eventueel niet te agenderen. Het bewustzijn bij de raad dat zij voorstellen van onvoldoende kwaliteit kunnen terugsturen, is gegroeid. Recent zijn door het presidium een tweetal voorstellen niet geagendeerd. De aanbeveling om de rolverdeling en bijbehorende verantwoordelijkheden in het totstandkomingsproces van raadsvoorstellen in een procesomschrijving te expliciteren, is niet opgevolgd. De rol- en taakverdeling is in het managementteam besproken. Uit de interviews komt naar voren dat het proces en de rolverdeling voor alle betrokkenen voldoende duidelijk is, waardoor het niet nodig lijkt dit uit te werken. 4.4 Spreiding raadsvoorstellen Aan deze aanbeveling heeft de gemeente grotendeels voldaan. Er is een termijnkalender, die maandelijks door het managementteam en de ambtelijke organisatie up-to-date wordt gehouden. In de praktijk blijkt het (onder andere door externe ontwikkelingen) niet eenvoudig om de termijnkalender altijd op te volgen. Daardoor blijven de raadsagenda s voor de zomer en vlak na de zomer behoorlijk vol. De raad kan ook zelf initiatief nemen om onderwerpen te agenderen. Dit gebeurt niet of nauwelijks. 4.5 Vergelijking met Alphen-Chaam Deze effectmeting is ook in Alphen-Chaam uitgevoerd. Dit maakt het mogelijk om, net als in 2010, een vergelijking tussen deze beide gemeenten te maken. In 2010 viel op dat de kwaliteit van de raadsvoorstellen in Alphen-Chaam beter was dan in Baarle-Nassau. Daarnaast viel op dat medewerkers in de gemeente Baarle-Nassau vaker afweken van het format dan medewerkers in Alphen-Chaam. Het proces van totstandkoming was in beide gemeenten vergelijkbaar, maar ook in beide gemeenten niet vastgelegd. De effectmeting laat zien dat de kwaliteit van raadsvoorstellen in Alphen-Chaam nog altijd beter is dan in Baarle-Nassau. In Alphen-Chaam is sprake van een verbetering, terwijl de kwaliteit van raadsvoorstellen in Baarle-Nassau nog altijd matig is. Beide gemeenten hebben het proces van totstandkoming van raadsvoorstellen aangepast, waardoor het presidium nu de beschikking heeft over de stukken, voordat deze worden geagendeerd. Hierdoor is de raad in staat om de kwaliteit van raadsvoorstellen te beoordelen en eventueel niet te agenderen. Tabel 4.2 op de volgende pagina maakt voor alle onderzoeksresultaten een vergelijking tussen de situatie in Alphen-Chaam en de situatie in Baarle-Nassau. E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 7

8 Tabel Vergelijking onderzoeksresultaten Alphen-Chaam en Baarle-Nassau 2012 Alphen-Chaam Baarle-Nassau Opvolging aanbevelingen Format raadsvoorstellen Grotendeels voldaan Beperkt voldaan Communicatie over format n.v.t. Beperkt voldaan Procesomschrijving Beperkt voldaan Beperkt voldaan Spreiding raadsvoorstellen Grotendeels voldaan Grotendeels voldaan Inhoudelijke beoordeling Overzichtelijkheid 6,9 5,9 Leesbaarheid 7,3 6,5 Volledigheid 6,1 4,6 Totaal 6,8 5,7 E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 8

9 Bijlage 1: Geraadpleegde bronnen Raadsvoorstellen: - Strategische Agenda van de Regio West-Brabant, 19 oktober 2011; - Bestemmingsplan LOG Ulicoten, 21 november 2011; - Vaststelling bestemmingsplan Nassaulaan, 14 september 2011; - Voorstel budgetoverhevelingen , 14 december 2011; - Beleidsvisie Externe Veiligheid , 14 december 2011; - WMO verordening, 14 december Geïnterviewde personen: - De heer H. Dame (raadsgriffier Baarle-Nassau); - Mevr. Y. Cornelissen (gemeentesecretaris Baarle-Nassau). E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 9

10 Bijlage 2: Toetsingskader raadsvoorstellen Overzichtelijkheid Het voorstel schetst het beleidsterrein en geeft weer in welke mate huidig beleid van invloed is op het betreffende voorstel. Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en/of geeft een overzicht van de verwachte (financiële, personele, juridische) consequenties/neveneffecten. Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt. In het voorstel staan duidelijke beslispunten, zodat raadsleden weten waar ze ja of nee tegen zeggen. Leesbaarheid Het voorstel is geschreven in een korte stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. Het voorstel bevat een heldere inleiding, die ook met minder kennis van zaken te begrijpen is. Het voorstel bevat een bondige samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert. Volledigheid Het voorstel schetst de context. In het voorstel worden alternatieve beleidskeuzes genoemd en de mogelijke effecten daarvan. Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming. Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel. Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet. Beslispunten worden onderbouwd met argumenten voor (en evt. kanttekeningen tegen) de beslissing, zodat de raad een afgewogen keuze kan maken. Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden. De zes raadsvoorstellen zijn één voor één geanalyseerd. Op een schaal van 1 tot 10 is een cijfer gegeven voor de mate waarin het voorstel voldoet aan een norm: - Cijfer 1: ontbreekt - Cijfer 4: minimaal (deel of summier geheel) verwerkt - Cijfer 6: aanwezig, maar beperkt omschreven - Cijfer 8: adequaat omschreven - Cijfer 10: zeer zorgvuldig en helder omschreven - Norm n.v.t.: geen cijfer toegekend en niet mee gewogen in gemiddelde. E F F E C T M E T I N G K W A L I T E I T R A A D S V O O R S T E L L E N - B A A R L E - N A S S A U 1 0