De toekomst van de financiële functie van het Rijk: een beeld voor 2020

ISBN 978-94-90875-00-8 Uitgave ter gelegenheid van het 75-jarig jubileum van de directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën De toekomst van de financiële functie van het Rijk: een beeld voor 2020 De toekomst van de financiële functie van het Rijk: een beeld voor 2020 Omslag5_CORR2.indd 1 25-10-12 17:37

De toekomst van de financiële functie van het Rijk: een beeld voor 2020

Inhoud Inhoud Voorwoord 6 Verantwoording 8 De achilleshiel van de overheidsfinanciën 10 Wat komt er vanuit Brussel op Den Haag af? 22 Versterk(t) partnership tussen Rijk en gemeenten 30 Een internationaal perspectief op nieuwe ontwikkelingen in de organisatie van de overheid 36 Informatie als de valuta van de toekomst? 50 Begrotingsbeleid op weg naar 2020 56 Drie discussiepunten voor de CW 2027 66 Naar een verantwoorde begrotingspresentatie 74 Een TomTom naar meer eenheid in verscheidenheid bij ZBO s 90 Financiële administraties nu en in de toekomst 102 Rol en positie van departementale directies FEZ in 2020 112 Rol en positie Auditdienst Rijk in 2020 122 Een continent van 450 miljoen auditors 128 Bespiegelingen over verantwoording in 2020 128 Visie op de financiële functie vanuit het parlement 138 De Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering : toekomstverkenningen 144 Twittering en transparantie. Een sprookje over financiële prinsessen, behoedzaam streven naar geluk, de burger als leunstoelcontroleur en echte aandacht voor doelmatigheid anno 2020 154 Budgeting and financial management reform trends: an international perspective 162 Budgeting in Holland: unique, solid, but not into modernistic fads! 166 Epiloog De toekomst van de financiële functie, een streefbeeld voor 2020 172 Passie voor begroten nog volop aanwezig 180 Afdelingsfoto s directie begrotingszaken 2012 184 5

Fotografie: omslag en serie klein geld : Martina Sieuwerts en Jeannette Segaar Groepsfoto s: Mark Prins en Marco Laar en Marianne Albrecht

Voorwoord De directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën bestaat 75 jaar. Een heuglijk feit in een financieel turbulente tijd. Het laatste decennium kenmerkte zich door een aantal crises die hun sporen hebben nagelaten in de overheidsfinanciën. Het leeglopen van de internetbubbel aan het begin van het nieuwe millennium maakte een eind aan de verwachting van sommigen dat de hoge groei van de jaren negentig tot in lengte van jaren aan zou houden. Later confronteerde de kredietcrisis ons met de gevoeligheid van de financiële sector voor schokken. Ook de economie en de overheidsfinanciën werden flink getroffen. Het effect bleek zo groot dat een aantal overheden hierdoor tegen de grenzen van de Brusselse regelgeving aanliep. De Europese schuldencrisis was daarmee een feit. Ook de Nederlandse overheidsfinanciën staan er als gevolg van deze crises minder florissant voor dan aan het begin van dit millennium. Het heeft geleid tot ingrijpen in de structuur van de financiële markten, extra regelgeving, striktere handhaving van regels, en een groot aantal budgettaire maatregelen. Kortom, spitsuur bij de directie Begrotingszaken, die nu al 75 jaar verantwoordelijk is voor de begrotingsinfrastructuur binnen het Rijk. Verantwoordelijk voor de administratie van de rijksuitgaven, inkomsten, tekort en schuld. Verantwoordelijk voor begrotingswetgeving, begrotingsregels en de verspreiding van de kennis hierover. Daarnaast óók verantwoordelijk voor de voorbereiding van de budgettaire rapportages aan de ministerraad en het parlement en voor goed opgeleid personeel binnen het Rijk. Over aandacht voor het werk heeft de directie Begrotingszaken de afgelopen jaren niet te klagen. Door de financieel turbulente tijd staan de overheidsschuld en het begrotingstekort in het middelpunt van de belangstelling. De Wet Houdbare overheidsfinanciën is het logische gevolg van de behoefte aan duidelijke begrotingsregels en een strikte handhaving daarvan. De Miljoenennota wordt aandachtiger gelezen dan ooit. En de veranderingen op basis van de operatie Verantwoord begroten worden door velen gezien als een verstandige keuze, net als de verruiming van het schatkistbankieren, de recente aanpassing van het agentschapsmodel en de verbreding van de academie tot Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering. Dit lustrumboek werpt een blik in de toekomst; naar het jaar 2020. Dat gebeurt aan de hand van een aantal prangende vragen. Wat verandert er in de omgeving; in de economie, in Europa en op het gebied van IT? Wat zijn richting 2020 de uitdagingen en de streefwaarden voor de rijkscontroller en auditor? En, wat verwachten de verschillende financiële toezichthouders als Algemene Rekenkamer, OECD en IMF van de financiële functie? Ik wens de lezer veel plezier bij het lezen van dit boek en feliciteer de directie Begrotingszaken van harte met het 15e lustrum. Bovendien wens ik de medewerkers veel wijsheid voor de toekomst. Mocht de aandacht voor uw werk minder worden, bijvoorbeeld als het budgettaire tij ten goede keert, bedenk dan dat uw werk in elke tijd onmisbaar is. Daarbij refereer ik graag aan de wijze woorden van oud-minister Jan de Koning: Je moet het Rijk nooit op zijn woorden, maar alleen op zijn begroting geloven. Minister van Financiën, Jan Kees de Jager Den Haag, 25 oktober 2012 7

8

Verantwoording Redactie In het voorjaar van 2012 ontstaat binnen de directie Begrotingszaken (BZ) het idee om het 15e lustrum en het 75-jarig bestaan van Begrotingszaken kracht bij te zetten met een congres en een boek over de toekomst van de financiële functie van het Rijk. Het idee is los te komen van de waan van de dag en een beeld te schetsen voor het jaar 2020. Dat gebeurt aan de hand van drie vragen: 1. Wat verandert er in de omgeving; in de economie, in Europa en op het gebied van IT? 2. Wat zijn in (de aanloop naar) 2020 de uitdagingen en de streefwaarden voor de financiële functie, hoe zien de rijkscontroller en de auditor van de toekomst eruit? 3. Wat verwachten de verschillende financiële toezichthouders als Algemene Rekenkamer, OESO en IMF van de financiële functie? Vijf auteurs geven een schets van de te verwachten veranderingen in de omgeving. Flip de Kam schetst een beeld van de achilleshiel van de overheidsfinanciën, een duurzaam lagere economische groei en een toenemend aandeel van de zorg in het totaal van de collectieve uitgaven. Jonathan van der Heijden en Heleen Hofmans schetsen een beeld van wat er uit de Europese Unie op Nederland afkomt. Hoe zit dat met de toenemende invloed vanuit Europa? Aansluitend licht Ralph Pans in een interview met de veelbetekende titel Versterk(t) partnership tussen Rijk en gemeenten toe dat de trend van decentralisatie van taken naar de medeoverheden het komende decennium zich zal bestendigen. Meer invloed vanuit Europa en de gemeenten valt volgens hem te verwachten. Dirk-Jan Kraan gaat in zijn bijdrage, vanuit zijn ervaring bij de OECD, in op de recente hervormingstrends in de aangesloten landen en constateert onder andere dat deze hervormingen voortvloeien uit een aantal niet beoogde gevolgen van New Public Management die tot problemen hebben geleid. Hij licht toe wat Basic Government inhoudt, welke vernieuwingen er te zien zijn internationaal en ook dat Nederland onderdeel uitmaakt van de groep vernieuwers. Tot slot schetst Maarten Hillenaar een beeld van de toenemende invloed van IT en stelt de prikkelende vraag of informatie als de valuta van de toekomst kan worden gezien. Na deze schets van de veranderingen in de omgeving gaan maar liefst tien artikelen over de richting en de streefwaarden voor de financiële functie bij het Rijk. Dat gebeurt in bijdragen van de vijf afdelingen van de directie Begrotingszaken: Begrotingsbeleid (BBL), Begrotingsbeheer (BBH), Besturing, bekostiging en beheer Europese middelen (BBE), Rijkshoofdboekhouding (RHB) en de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering (RAFEB). Voorts zijn bijdragen opgenomen van Goos Minderman over de toekomst van de Comptabiliteitswet, van Jan Lintsen over de toekomst van de directie Financieel-Economische Zaken, van Anneke van Zanen over de toekomst van de Auditdienst Rijk en van Kees Vendrik over de toekomst van de Algemene Rekenkamer. In een interview schetsen Kamerleden Ed Groot (PvdA) en Mark Harbers (VVD) hun verwachtingen over de ontwikkeling van de financiële functie bij het Rijk. Het derde deel van het boek bestaat uit drie bijdragen van de financiële toezichthouders. Hoe kijken zij tegen de kracht aan van de huidige financiële functie bij het Rijk, welke verwachtingen hebben zij en welke spiegels willen zij de Nederlandse financiële functie voorhouden? 9

Jon Blondal van de OESO en van Holger van Eden van het IMF adviseren om de kracht van het huidige Nederlandse begrotingsstelsel te behouden en internationaal voorop te blijven lopen door te blijven vernieuwen. Peter van der Knaap van de Algemene Rekenkamer sluit zich aan bij het advies om het goede te behouden en schetst in een sprookjesachtige sfeer een prikkelend beeld voor 2020 met de burger als leunstoelcontroleur. In hun slotbijdrage proberen Peter van den Berg, directeur Begrotingszaken en Hans Monnickendam, plv. directeur Begrotingszaken, een rode draad te ontdekken in de vele geschetste trends, wensen en streefbeelden voor de financiële functie van het Rijk in 2020. Weet u hoe het beeld van de toekomst eruit ziet als een willekeurige groep controllers en auditors in een brainstormsessie gevraagd wordt hier een tekening van te maken? Zij tekenen in dat geval een ladder die heel geleidelijk omhooggaat naar een hele grote wolk met een piepklein zonnetje daarachter. Wij proberen in dit boek verder te komen en schetsen een open beeld van de toekomst van de financiële functie. Graag danken wij als redactie alle auteurs voor hun prikkelende en inspirerende bijdragen. Het is goed om hier duidelijk te vermelden dat alle bijdragen op persoonlijke titel zijn geschreven. De redactiecommissie bestaat uit: Jeroen Engelberts, Sabrina Giofré, Joost van Hofwegen, Marco Laar, Hans Monnickendam, Patrick Schuerman, Jeannette Segaar, Martina Sieuwerts en Bas Verberne. De fotografie is verzorgd door Marianne Albrecht, Marco Laar, Jeannette Segaar en Martina Sieuwerts. De vormgeving van het boek is verzorgd door Jeannette Segaar. Den Haag 15 november 2012 10

De achilleshiel van de overheidsfinanciën C.A. de Kam 1 Inleiding De directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën is dit jaar al driekwart eeuw actief bij het medebestieren van de financiën van het Rijk en de sociale fondsen. Ter gelegenheid van dit opmerkelijke en voor de vaderlandse belastingbetalers heuglijke feit is mij gevraagd te bespiegelen over uitdagingen voor de overheidsfinanciën als gevolg van de economische ontwikkeling in de aankomende tien tot vijftien jaar. Bij zo n exercitie ga je gemakkelijk de mist in. Een kwarteeuw geleden voorspelde ik bij een vergelijkbare vooruitblik naar het jaar 2000 2 de opmars van de kostschooleconomie: een almaar toenemend deel van het nationale inkomen zou door de kassen van de collectieve sector stromen. Zover is het niet gekomen. In feite lag de collectieve-uitgavenquote rondom de afgelopen eeuwwisseling duidelijk lager dan in 1987 het geval was. In een ander opzicht zat ik er destijds minder ver naast. Toen al liet zich probleemloos voorspellen dat ouderen via bestaande en aangepaste institutionele arrangementen hun sociaaleconomische positie zouden verdedigen ten koste van de jongere generaties. En zo is het gegaan. 3 Bij een dus met de nodige slagen om de arm te presenteren vooruitblik gaat het per definitie om ontwikkelingen aan de vraagkant en de aanbodzijde van de nationale economie. Aan de vraagkant draait het om de samenstelling van de bestedingen (tabel 1). Hierna krijgt elk van de vier in tabel 1 onderscheiden soorten bestedingen kort aandacht. Tabel 1 Samenstelling bestedingen, 2010 (procenten) Consumptie huishoudens 33 Uitvoer 30 Overheidsbestedingen 28 Investeringen (van bedrijven/in woningen) 9 Totaal 100 Bron: Centraal Planbureau (2012a), p. 52 Bij de toekomstige structurele ontwikkeling van de gezinsbestedingen leggen afgezien van de te verwachten groei van de reële inkomens de verdeling van de koopkracht over sociaaleconomische groepen met een uiteenlopende consumptiequote en mogelijk blijvende veranderingen in het niveau van de institutionele en de vrije besparingen gewicht in de schaal. 1 Honorair hoogleraar Economie van de Publieke Sector, Rijksuniversiteit Groningen. Ik dank collega Maarten Allers voor de beide figuren en Jan Donders voor waardevol commentaar op een concept van deze bijdrage. De tekst is afgesloten op 27 juni 2012. 2 De Kam (1987). 3 Denk aan de royale overgangsregeling bij de afgeschafte regelingen voor vervroegd uittreden en de in de fiscale en sociale wetgeving opgenomen tegemoetkomingen voor ontvangers van een AOW-uitkering. Een van de meest recente manifestaties is de voorgenomen regeling ter beperking van de hypotheekrenteaftrek; zij treft alleen personen die na 1 januari 2013 (voor het eerst) een schuld onder hypotheek aangaan. 11

De vooruitzichten voor de Nederlandse uitvoer hangen nauw samen met trends in de voor ons land relevante wereldhandel. Daarbij zaait het te verwachten beloop van grondstoffenprijzen onzekerheid. China hamstert op grote schaal grondstoffen; blijft er straks voldoende over voor gegadigden in het oude continent? 4 Zeker is in elk geval dat de export van het uit de eigen bodem gewonnen aardgas terugloopt. De onzekerheid over de toekomst van de euro(zone) is groot. Het avontuur van de Europese muntunie draait uit op een Griekse tragedie met hoogstwaarschijnlijk rampzalige gevolgen voor de onderlinge handel tussen de lidstaten, tenzij die akkoord gaan met een vergaande overdracht van nationale soevereiniteit aan Brussel bij het begrotingsbeleid, door het tot stand brengen van een bankenunie, een politieke unie en zo verder. Teutoons geïnspireerde beleidsmakers zijn geneigd tekort en schuld van de overheid op te vatten in termen van zonden, die boetedoening vragen in de vorm van bezuinigingen en lastenverzwaringen. Het dringend gewenste economisch herstel loopt zo waarschijnlijk jaren vertraging op, terwijl de inzichten van Keynes actueler dan ooit lijken te zijn. 5 Nu gezinnen en bedrijven hier en elders bezig zijn hun opgebouwde schuldposities terug te brengen (deleveraging), kan uitsluitend de overheid de bestedingen op peil houden om zodoende braakliggende productiecapaciteit te activeren. Dit geldt a fortiori voor landen met een omvangrijk overschot op de lopende rekening, zoals Nederland, die nu voor een habbekrats tegen een extreem lage nominale rente voor leningen met een looptijd van tien of vijftien jaar op de kapitaalmarkt terecht kunnen. Over de merites van zo n stimulerend beleid tonen economen en politici zich evenwel diep verdeeld. 6 Los van de verdiensten van een anno 2012 door keynesiaanse inzichten geïnspireerd begrotingsbeleid voor de middellange termijn, rijst de vraag hoe de eigen bestedingen van de overheid zich structureel zullen ontwikkelen, gegeven de samenloop van vergrijzing, stringenter door Europa gedicteerde begrotingsvoorschriften en wellicht toenemende internationale belastingconcurrentie. En dan: zet de trendmatige daling van de investeringsquote van bedrijven door? Manifesteert zich bij de nieuwbouw van woningen over enkele jaren significante inhaalvraag? Het zijn bij een toekomstverkenning van de Nederlandse economie en de overheidsfinanciën stuk voor stuk essentiële vraagpunten. Mede met het oog op de beschikbaar gestelde ruimte blijft de toekomstige rol van de bestedingen in de Nederlandse economie hier toch buiten beschouwing. In plaats daarvan staat de schijnwerper gericht op de aanbodzijde van de economie. Op de lange termijn hangt de groei van de binnenlandse productie af van de beschikbare hoeveelheden van de productiefactoren arbeid en kapitaal. De organisatie van de arbeid, investeringen in kapitaalgoederen, technologische innovaties (en de bereidheid deze toe te passen) en beschikbare natuurlijke hulpbronnen bepalen samen de haalbare verbetering van de productiviteit per gewerkt uur. Anders gezegd, de groei van het bruto binnenlands product (bbp) valt per definitie te herleiden tot de jaarlijkse mutaties van het aantal arbeidsuren en de productie per gewerkt uur. 4 Moyo (2012). 5 Zie de analyse van Krugman (2012). Deze auteur legt veel nadruk op het opvoeren van de overheidsbestedingen. Dat is niet onbegrijpelijk, gezien het verval van de infrastructuur in de Verenigde Staten van Amerika. In de eurozone lijkt tijdelijke lastenverlichting (dan wel het achterwege laten van tijdelijke lastenverzwaringen) een goed alternatief te zijn. 6 Zo bepleit CPB-directeur Teulings in het veertiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte (2012, p. 35) om tot 2018 voor 5 mld euro minder tekortverbeterende maatregelen te treffen, in combinatie met institutionele veranderingen die het structurele begrotingssaldo in latere jaren met (ten minste) 5 mld euro verbeteren. 13

Figuur 1 splitst de volumemutaties van het bbp uit naar de ontwikkeling van het arbeidsvolume (aantal gewerkte uren) en die van de arbeidsproductiviteit. Voor de jaren vijftig en zestig zijn onvoldoende gegevens beschikbaar. Vanaf het begin van de jaren zeventig tot halverwege de jaren tachtig is de economische groei nagenoeg uitsluitend te danken aan de verbetering van de arbeidsproductiviteit. In de daaropvolgende vijftien jaar neemt het aantal gewerkte uren flink toe, dankzij de gematigde stijging van de arbeidskosten en de toestroom van vrouwen naar de arbeidsmarkt. Opvallend is de dalende trend bij de jaarlijks gerealiseerde verbetering van de arbeidsproductiviteit (figuur 2). Figuur 1 Jaarlijkse volumemutatie bbp (procenten) Bron: berekend met data van CBS statline Figuur 2 Jaarlijkse mutatie van de arbeidsproductiviteit (procenten) Bron: berekend met data van CBS statline Om het denken te prikkelen verdedig ik hier de stelling dat veel beleidsmakers de mogelijkheden voor verdere productiviteitsverbetering tot en met het jaar 2025 overschatten. Tegelijk krimpt bij een ongewijzigde pensioenleeftijd de potentiële beroepsbevolking tussen 2010 en 2025. 7 De voorziene geleidelijke verhoging van de pensioenleeftijd biedt hier weliswaar tegenwicht, maar gemiddeld genomen taant de productiviteit van ouderen. Al met al moet 7 Van der Erf (2012). 14

op een trage groei van het bruto binnenlands product worden gerekend; een ontwikkeling die wanneer de ervaring van de afgelopen halve eeuw niet bedriegt ingrijpende gevolgen voor de overheidsfinanciën zal hebben, aangezien het economische draagvlak voor collectief georganiseerde en gefinancierde voorzieningen onder zware druk komt te staan. Het verleden leert immers dat opbouw en heroverweging van de verzorgingsstaat in belangrijke mate samenvielen met het aanvankelijk hoge en nadien afzwakkende tempo van de economische groei. Een behoedzame projectie duidt op een te verwachten relatief geringe economische groei in de jaren tot en met 2025. Deze uitkomst geeft te denken en maakt duidelijk dat de directie Begrotingszaken uitdagende jaren tegemoet gaat. Terugblik Na afloop van de Tweede Wereldoorlog kampt ons land met een torenhoge overheidsschuld. Het herstel van de oorlogsschade is dan nog in volle gang, de wederopbouw van de economie net begonnen, veel goederen zijn nog op de bon. In de gouden jaren vijftig en zestig groeit de economie als kool. Enkele malen worden groeicijfers bereikt die we nu associëren met de gang van zaken in China en India. Flink geholpen door dit noemereffect zakt de overheidsschuldquote in hoog tempo. Vanaf het midden van de jaren vijftig start een aanvankelijk ongebreidelde expansie van de verzorgingsstaat. In amper een kwarteeuw schiet de collectieve-uitgavenquote omhoog van 35 procent tot 60 procent van het bbp. Ondanks het sterk toenemende beslag vanuit de collectieve sector verbetert ook de particuliere koopkracht significant. Enerzijds dankzij de ongeëvenaarde economische groei het opkomend tij tilt alle boten op. Anderzijds slagen werknemers erin een deel van de stijgende collectieve lasten af te wentelen op de genieters van het overig inkomen. De eerste oliecrisis (1973-1974) markeert een breekpunt. Premier Den Uyl spreekt, omkijkend, over de vooruitzichten voor de economische groei de achteraf profetisch gebleken woorden: Die tijd komt nooit meer terug. Het helpt niet dat de winst- en vermogenspositie van het bedrijfsleven in de loop van de jaren zeventig zijn uitgehold door de voortgaande afwenteling van collectieve lasten. Tegen het einde van de jaren zeventig neemt de officiële werkloosheid snel toe. Daarnaast groeit de verborgen werkloosheid in de arbeidsongeschiktheidsverzekering door de relatief gunstige polisvoorwaarden van de WAO. De overheidsfinanciën zijn wel vergeleken met een VLCC. 8 De remweg van mammoettankers is lang en het duurt een tijd voordat hun koers effectief is verlegd. De knik in de trendlijn van de bbp-groei na de eerste oliecrisis en de snelle verslechtering van de verhouding tussen uitkeringsontvangers en economisch actieven (i/a-ratio) komen dan ook pas met geruime vertraging tot uiting in het gevoerde begrotingsbeleid. In 1976 introduceert minister Duisenberg zijn 1-procentnorm. Voortaan mag het collectievelastenpeil van jaar op jaar met ten hoogste 1 procent van het netto nationaal inkomen stijgen. Kritische waarnemers wijzen erop dat bij consequente toepassing van de 1-procentnorm Nederland na vijftig jaar in een complete kostschooleconomie zal zijn verkeerd. Bij langdurig volgehouden hantering van de Duisenbergnorm zou het gehele nationaal inkomen immers door de kassen van de overheid lopen. Hoe dan ook, de stijging van de collectievelastendruk zwakt na 1977 af. De collectieve uitgaven blijven evenwel nog sterk stijgen. In 1983 bereikt de collectieve-uitgavenquote een piekwaarde 8 VLCC = Very Large Crude Carrier. 15

van 60,4 procent bbp. De uitgavenquote staat dan bijna 9 punten hoger dan in 1977 het geval was. Door de relatief achterblijvende opbrengst van belastingen en premies is het jaarlijkse begrotingstekort in de tussenliggende periode sterk opgelopen. Om de uitgaven in het gareel te houden, verdient hantering van een uitgavennorm in plaats van een lastennorm duidelijk de voorkeur. Het zal nog tot 1994 duren, voordat minister Zalm zo n kader voor de uitgaven van het Rijk en de sociale fondsen introduceert. Eerst in de jaren tachtig bewerkstelligen de kabinetten onder leiding van premier Lubbers een ommekeer. Met horten en stoten begint de uitgavenquote te dalen. De begrotingstekorten blijven aanvankelijk hoog en tot 1994 loopt de schuldquote nog op. Kort na het midden van de jaren nul van deze eeuw floreren dan toch eindelijk de overheidsfinanciën. De uitgavenquote is terug op circa 45 procent van het bbp, de begroting toont een overschot en de schuldquote is gedaald tot een naoorlogs dieptepunt. Aan de vooravond van de indiening van de rijksbegroting voor 2009 kan minister van Financiën Bos zich nog precies één etmaal lang koesteren in budgettaire zonneschijn, dan eisen de val van Lehman Brothers en de daaropvolgende wereldwijde financiële crisis een zware tol. Door steun aan de financiële sector en enkele jaren met forse begrotingstekorten schiet de schuldquote weer omhoog. In het vroege voorjaar van 2012 zit de Nederlandse economie in een double dip en staat het te bezien of onze overheidsfinanciën in 2013 zullen voldoen aan wat in het kader van de buitensporigtekortprocedure met Brussel is afgesproken. Zo bevestigt een summiere terugblik op de geschiedenis van de vaderlandse overheidsfinanciën dat de perspectieven voor de rijksbegroting nauw zijn verbonden met de gang van zaken in de nationale economie. Mijn interpretatie van de gevonden samenhang is dat de groeivooruitzichten voor het bbp uiteindelijk bepalend blijven voor de mate waarin politici ambities inzake de overheidsfinanciën zowel voor verhoging van de collectieve uitgaven als voor lastenverlichting kunnen realiseren. Welke economische groei mogen we verwachten? Vooruitblik De vooruitzichten voor de jaarlijkse economische groei (tot en met 2025) worden hier afgeleid uit ramingen van de omvang van de beroepsbevolking en het aantal door haar gewerkte uren, en de verwachte verbetering van de arbeidsproductiviteit. Omvang beroepsbevolking Tabel 2 geeft de samenstelling van de (werkelijke) beroepsbevolking in 2010 en in 2025, naar vijf leeftijdsklassen. Het resultaat voor 2025 heeft niet de pretentie van een prognose. De berekening is een eerste vingeroefening om het geïsoleerde effect in beeld te brengen van de veranderende leeftijdsopbouw voor de ontwikkeling van het arbeidsaanbod. Hier zit dus geen veronderstelling in voor de migratie, de arbeidsparticipatie is op het niveau van 2010 gefixeerd, voor de sterfte zijn de verhoudingen in de periode 2005-2009 aangehouden. Onder deze aannames krimpt de werkelijke beroepsbevolking, ongerekend het arbeidsaanbod van 65-plussers, tot en met het jaar 2025 met 565 duizend personen tot 7,75 miljoen, dat is met nagenoeg 7 procent. In navolging van het regeerakkoord van het kabinet-rutte voorziet het Begrotingsakkoord 2013 in een verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd tot minimaal 67 jaar in 2025. De leeftijdsklasse 65-66 jaar omvat in 2025 circa 475 duizend personen. Ik veronderstel dat daarvan ten opzichte van het huidige aantal economisch nog actieve 65- en 66-jarigen hooguit 165 duizend extra daadwerkelijk aan de productie zullen bijdragen. De alsdan resterende krimp 16

van de werkende beroepsbevolking ten opzichte van de situatie in 2010 bedraagt 400 duizend personen (nagenoeg 5 procent). Tabel 2 Leeftijdsopbouw beroepsbevolking Leeftijdsklasse (jaar) 15-24 25-34 35-44 45-54 55-64 65-66 Totaal Potentieel in 2010 ( 1.000) 2.028 1.999 2.478 2.466 2.153 p.m. 11.124 Participatiegraad in 2010 (%) 63 86 86 83 54 p.m. 75 Werkelijk in 2010 ( 1.000) 1.277 1.721 2.122 2.036 1.158 p.m. 8.314 Werkelijk in 2025 ( 1.000) 1.217 1.716 1.712 1.768 1.336 165 7.915 Verandering 2010-2025 (%) -4,7-0,3-19,3-13,2-15,4 onb. -4,8 Bron: berekeningen van het NIDI, op basis van data van Eurostat Gegeven de krimp van het aantal personen in de leeftijdsklasse 15-67 jaar, en zonder (extra) migratie, neemt het (potentiële) arbeidsaanbod (in uren gerekend) alleen toe bij een hogere participatiegraad per leeftijdsklasse, en/of wanneer participanten op de arbeidsmarkt meer uren gaan werken. Onlangs heeft het Centraal Planbureau (CPB) een beleidsneutrale projectie opgesteld van het arbeidsaanbod in personen en het aantal gewerkte uren per week tot en met 2050. Met een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd is daarin nog geen rekening gehouden. Conjuncturele fluctuaties in het arbeidsaanbod zijn bij deze langetermijnraming verwaarloosd. Volgens deze projectie stijgt de participatiegraad van de leeftijdsgroep 20-65 jaar van 75 procent in 2007 naar tussen 77,2 (jaar 2020) en 77,3 (jaar 2030) procent. 9 De participatiegraad is hier gedefinieerd als het aantal personen met een baan van ten minste 12 uur per week, plus de personen die actief zoeken naar zo n baan, het totaal uitgedrukt als percentage van de bevolking in de desbetreffende leeftijdsgroep. Het arbeidsaanbod van vrouwen stijgt naar verwachting verder, doordat oudere jaargangen met een lage participatiegraad plaatsmaken voor jongere generaties met een hogere participatiegraad. Het arbeidsaanbod van ouderen stijgt naar verwachting eveneens door hervormingen bij regelingen voor vervroegde uittreding. Tot slot leveren ook gerealiseerde herzieningen van de sociale verzekering tegen inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid een bijdrage aan de toename van het arbeidsaanbod in personen. In de projectie van het planbureau neemt het arbeidsaanbod toe met pakweg 400 duizend personen. 10 Door dit cijfer te combineren met de opstelling in tabel 2 luidt de conclusie dat het arbeidsaanbod in personen in 2025 ongeveer gelijk zou kunnen zijn aan dat in 2010. 11 Het gemiddeld aantal gewerkte uren per week daalt daarentegen naar de verwachting van de rekenmeesters van het CPB licht, te weten met 0,5 procent. De reden is dat de deelname van juist groepen met een (op dit moment) minder hoog aantal gewerkte uren per week toeneemt vrouwen en ouderen. Gegeven alle onzekerheden waarmee dit soort projecties zijn omgeven, luidt de slotsom toch dat het arbeidsaanbod in uren in 2025 eerder (iets) lager dan hoger ligt, dan het geval was in 9 Euwals en Folmer (2009), p. 8. 10 Euwals en Folmer (2009), p. 10. 11 In de studie van Euwals en Folmer tellen mensen die minder dan 12 uur per week (willen) werken niet mee. Inmiddels hanteert het CPB de internationaal gebruikelijke definitie, waarbij iedereen meetelt die 1 uur of meer per week werkt of wil werken. De cijfers in tabel 2 hebben betrekking op het arbeidsaanbod volgens de internationale definitie. 17

2010. Ondanks deze in lichte mate negative outlook veronderstel ik hierna voor 2025 een gelijkblijvend arbeidsaanbod in uren (ten opzichte van het aanbod in 2010). Arbeidsproductiviteit Nog niet al te lang geleden heeft het Centraal Planbureau vier scenario s gepresenteerd voor de macro-economische ontwikkeling op lange termijn. 12 In de ogen van de makers zijn deze scenario s zo samengesteld dat zij waarschijnlijk de toekomstige ontwikkelingen insluiten. De vier scenario s onderscheiden zich onder andere door de daarin veronderstelde gemiddelde groei van de arbeidsproductiviteit tot 2040. Deze groei ligt in de bandbreedte van 1,2 procent tot 2,1 procent per jaar. De ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit in deze scenario s past goed in het internationale en historische beeld. 13 Het planbureau verwacht dat de huidige economische stagnatie niet maatgevend is voor de komende dertig jaar en acht de genoemde bandbreedte nog steeds te verdedigen. 14 Bij becijferingen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën kiest het CPB het midden van de aangegeven bandbreedte: 1,5 procent productiviteitsverbetering per jaar. 15 Bij zijn vooruitberekeningen voor de middellange termijn (2013-2017) gaat het CPB opvallend genoeg echter uit een lagere waarde voor de structurele verbetering van de productiviteit. Zij is bij deze exercitie geprikt op slechts 1 procent. 16 Het verschil ontstaat kennelijk, doordat het voor de middellangetermijnraming gebruikte model de conjunctureel (door labour hoarding) tegenvallende productiviteitsgroei uit het recente verleden ten onrechte (?) als structurele trend doortrekt naar de komende kabinetsperiode. Een ongeveer op hetzelfde moment gepubliceerde verkenning voor de periode 2013-2017 van De Nederlandsche Bank gaat eveneens uit van een verbetering van de productiviteit met niet meer dan 1 procent per jaar. 17 Voor de periode tot 2025 lijkt een raming die aansluit bij de onderkant van de door het CPB gehanteerde bandbreedte toch het meest realistisch te zijn. Die waarde houdt dan het midden tussen een trendgroei van de productiviteit van 0,5 procent respectievelijk 1,5 procent per jaar. Mijn inschatting berust op de volgende redenering. In de periode 2000-2010 zwakte de productiviteitsstijging in Nederland verder af, tot gemiddeld 1,1 procent per jaar. Het is niet onaannemelijk dat de dalende trend van de groei van de arbeidsproductiviteit doorzet. Buiten beschouwing blijft dan een horrorscenario, waarin de eurozone na de Grote Recessie wegzinkt in een periode van tien of meer economisch verloren jaren. Dit is het schrikbeeld van de gang van zaken in Japan. De kans dat dit scenario actueel wordt valt bepaald niet uit te sluiten. Denk aan de mogelijkheid dat een of meer EU-lidstaten (zich gedwongen zien) de eurozone (te) verlaten en aan het risico dat andere lidstaten hierdoor besmet raken. Afgezien daarvan bestaan andere argumenten om geen al te hoge verwachtingen te koesteren over de verbetering van de arbeidsproductiviteit die in de aankomende dertien jaar zal worden gerealiseerd. Ten eerste geldt ook hier de wet van de afnemende meeropbrengsten. Bij een stijgende arbeidsparticipatie wordt straks voor een belangrijk deel geput uit een reservoir van personen met (aanzienlijke) afstand tot de arbeidsmarkt lageropgeleide vrouwen, mensen met arbeidsbeperkingen en mensen met een allochtone achtergrond. Daar komt bij dat de samenstelling van de nationale productie verandert. Een toenemend deel van de werkzame bevolking is actief in de dienstensector. Daar neemt de productiviteit minder 12 Huizinga en Smid (2004). 13 Smid (2005). 14 Centraal Planbureau (2012b), p. 5. 15 Centraal Planbureau (2012c), p. 3. 16 Centraal Planbureau (2012d), p. 12. 17 De Nederlandsche Bank (2012), p. 18; zie ook Verbeek (2012), p. 368. 18

toe dan in de industrie. Dit geldt bij uitstek voor de collectief gefinancierde dienstverlening. In de periode 1995-2008 nam de arbeidsproductiviteit in de totale marktsector min of meer monotoon toe met gemiddeld 2,1 procent per jaar. 18 Het groeitempo van de arbeidsproductiviteit in de publieke dienstverlening bleef met gemiddeld 0,0 procent per jaar duidelijk achter bij dat in de marktsector. 19 Dit verschil tussen de publieke dienstverlening en de marktsector is in overeenstemming met de Wet van Baumol. De sterkste personeelsgroei zal zich het komende decennium voordoen in de zorgsector, die nu al emplooi biedt aan bijna 15 procent van de beroepsbevolking. De arbeidsproductiviteit bij de zorgverlening nam in de periode 2000-2008 trendmatig toe met 0,4 procent per jaar. 20 Deze plus valt vooral toe te schrijven aan de gang van zaken bij de thuiszorg, waar de productiviteit in deze periode jaarlijks met 2,1 procent verbeterde. Daar wordt, mede als gevolg van de aanbesteding door gemeenten, nu veel efficiënter gewerkt. Het is niet uitgesloten dat de arbeidsproductiviteit in de zorgsector door de geleidelijke overgang naar gereguleerde marktwerking in de nabije toekomst sterker zal verbeteren. Dat laat onverlet dat een uitdijende dienstensector de haalbare productiviteitsverbetering afremt. De vergrijzing van de beroepsbevolking helpt evenmin. Oudere werknemers hebben moeite om de grensverlegging door nieuwe technologische ontwikkelingen bij te benen. Overigens lopen de meningen over de remmende invloed van de vergrijzing op de haalbare productiviteitsverbetering uiteen. Senior medewerkers hebben uiteraard meer ervaring, wat in een aantal sectoren van bedrijvigheid een voordeel kan zijn. Moderne senioren verschillen bovendien waarschijnlijk van senioren van enkele decennia geleden. Toch overheerst het beeld dat ouderen, zeg 55-plussers, (veel) meer moeite hebben om mee te komen, met name in de technologierace. Het feit dat werkgevers zich bij openstaande vacatures nauwelijks bereid tonen kandidaten boven de vijftig jaar in dienst nemen, is veelzeggend. Dat moet behalve met de hogere arbeidskosten bij toepassing van traditionele loon- en salarisschalen toch ook te maken hebben met de gefundeerde perceptie van werkgevers dat de productiviteit van deze leeftijdscategorie medewerkers teleurstelt. Ten slotte kan worden gespeculeerd over de bijdrage van het onderwijs aan de toekostige stijging van de productiviteit. De aanwijzingen stapelen zich op dat de kwaliteit van het onderwijs daalt. Dat betekent een grotere inspanning van werkgevers om instromende schoolverlaters op te scholen, die initieel ten koste gaat van de productiviteit. Nu al wordt een toenemend aantal hogere technische functies in de maakindustrie en de automatisering vervuld door hooggekwalificeerde arbeidsmigranten, omdat inheemse studenten kiezen voor studies die opleiden voor functies waaraan veel minder behoefte bestaat. Wanneer de immigratie van buitenlandse high tech workers door onvoorziene omstandigheden terugloopt, zal dat zijn weerslag hebben op de verbetering van de arbeidsproductiviteit die in de komende tien tot vijftien jaar haalbaar is. De hierboven opgesomde argumenten wegend, lijkt de veronderstelling van een jaarlijkse verbetering van de structurele arbeidsproductiviteit tot en met 2025 met gemiddeld 1 procent per jaar allesbehalve werkelijkheidsvreemd te zijn. 21 18 De marktsector omvat hier landbouw, industrie en commerciële dienstverlening. Bij de publieke dienstverlening gaat het om de productie in de sector overheid en de sector gezondheidszorg. 19 Pommer en Eggink (2010), p. 43. 20 Iets meer dan de helft van de zorguitgaven is bestemd voor ziekenhuiszorg (inclusief medisch-specialistische verrichtingen). Pommer en Eggink (2010, p. 46) vinden voor deze deelsector in de jaren 2000-2008 een verbetering van de arbeidsproductiviteit met 0,8 procent per jaar. Ramingen voor de jaarlijkse verbetering van de productiviteit van de ziekenhuiszorg tonen een flinke spreiding, tussen -0,4 en 2,3 procent per jaar. Zie: Eggink en Blank (2012), p. 103. 21 Voor de periode 2013-2017 komt De Nederlandsche Bank (2012, p. 18) tot dezelfde slotsom. Zie ook: Verbeek (2012), p. 368. 19

Uitdaging voor overheidsfinanciën Bij een ten hoogste gelijkblijvend arbeidsaanbod in uren en een jaarlijkse verbetering van de arbeidsproductiviteit van 1 procent, stokt de toename van het bruto binnenlandse product in de periode tot 2026 bij 1 procent per jaar. Zo n geringe economische groei mocht die werkelijkheid worden zal diepe sporen nalaten in het huishoudboekje van de overheid. De ambities van landelijk actieve politieke partijen inzake niveau en samenstelling van de collectieve uitgaven passen, naar de ervaring leert, in het algemeen moeilijk in de ruimte die daarvoor beschikbaar is, gegeven de eveneens door die partijen geformuleerde randvoorwaarden voor lastendruk en begrotingssaldo. De budgettaire spanning, die hiervan het gevolg is, loopt hoger op naarmate de groeivooruitzichten bleker zijn. De Studiegroep Begrotingsruimte heeft geadviseerd om voor de periode tot en met 2017 een pakket aan tekortverbeterende maatregelen te nemen ter grootte van 20 miljard euro. 22 Die maatregelen komen dus bovenop de ingrepen voor nagenoeg viervijfde bestaande uit lastenverzwaringen 23 die liggen besloten in het Begrotingsakkoord 2013. Deze budgettaire opgave is (gelukkig) bepaald op basis van een door het CPB ingezette verbetering van de productiviteit met slechts 1 procent per jaar. 24 De uitslag van de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer op 12 september en de afspraken die worden gemaakt bij de daaropvolgende formatiebesprekingen zullen de contouren van het begrotingsbeleid in de jaren 2013-2017 bepalen. De sterke stijging van de collectief gefinancierde zorguitgaven vraagt daarbij in het bijzonder aandacht. 25 Hierdoor blijft van de in totaal voor collectieve voorzieningen beschikbare middelen steeds minder over voor de financiering van andere belangrijke overheidstaken: onderwijs, veiligheid, dijken, en zo verder. De zorguitgaven vormen vrijmoedig gezegd een koekoeksjong dat andere collectieve uitgaven over de rand van het begrotingsnest dreigt te werken. Deels gaat het om uitgaven voor onderwijs, de infrastructuur die op peil moeten blijven, omdat zij rechtstreeks bijdragen aan de in de toekomst haalbare verbetering van de arbeidsproductiviteit. Te hoog oplopende collectief gefinancierde zorguitgaven bedreigen zo de economische groei. Dat kan ook het geval zijn, wanneer andere collectieve uitgaven niet worden verdrongen, maar beleidsmakers in plaats daarvan kiezen voor hogere zorgpremies. Het hogere collectievelastenpeil kan dan leiden tot een geringer arbeidsaanbod en langs die weg het draagvlak voor de financiering van de collectieve uitgaven aantasten. Hoewel maatregelen uit het regeerakkoord van het kabinet-rutte (2010-2012) en het Begrotingsakkoord voor 2013 de groei van de zorguitgaven in de periode 2013-2017 met gemiddeld 1 procentpunt per jaar drukken, verwacht het Centraal Planbureau dat het aandeel van de zorguitgaven in de totale collectieve uitgaven in de komende kabinetsperiode desondanks verder toeneemt (tabel 3). Het is de voorbode van wat ook op langere termijn gezien in het verschiet ligt. 22 Studiegroep Begrotingsruimte (2012), p. 35. 23 Centraal Planbureau (2012d), p. 49. 24 Zie de toelichting in het voorafgaande onderdeel. 25 Studiegroep Begrotingsruimte (2012), p. 27-28. 20

Tabel 3. Zorguitgaven als koekoeksjong in het begrotingsnest (procenten van het bbp) Jaar 1960 1980 2000 2010 2012 2017 Collectieve uitgaven 32 56 45 51 51 49 waarvan Openbaar bestuur 9 10 10 11 11 10 Onderwijs 4 7 5 6 5 5 Sociale zekerheid 7 18 11 13 13 13 Collectieve zorg 1 5 6 10 11 12 Aandeel zorg (procenten) 4 8 13 20 21 24 Bronnen: Centraal Planbureau (2012d, p. 32) en door het CPB verstrekte cijfers Het Centraal Planbureau heeft recent vier scenario s opgesteld voor de ontwikkeling van de collectief gefinancierde zorguitgaven in de periode tot en met 2040. 26 In het zogenoemde lagerekostenscenario lopen deze uitgaven op van bijna 11 procent van het bbp in 2010 tot 16 procent van het bbp in 2040. In het betere-zorgscenario stijgen de collectief gefinancierde zorguitgaven tot maar liefst 22 procent van het bbp in 2040. In dit meest expansieve scenario zou een modaal tweeverdienersgezin over ruim een kwarteeuw nagenoeg de helft van het bruto gezinsinkomen kwijt zijn aan belastingen en premies voor de financiering van de zorg. Het is weinig aannemelijk, dat dit scenario werkelijkheid wordt. Particuliere huishoudens zullen vermoedelijk niet bereid zijn om zoveel voor de zorg af te dragen, mede omdat het profijt van de zorg zeer ongelijk over de bevolking is verdeeld. In het betere-zorgscenario wordt wel heel veel risicosolidariteit en inkomenssolidariteit van achtereenvolgens de jongeren en de genieters van hogere inkomens gevraagd. Gekozen politici zullen daarom vermoedelijk tijdig maatregelen (moeten) treffen, die voorkomen dat dit scenario zich ontrolt. Bij het opstellen van de vier scenario s zijn de rekenmeesters van het kabinet uitgegaan van een structurele bbp-groei van circa 1,5 procent per jaar. Deze groei is de resultante van een veronderstelde toename van de arbeidsproductiviteit met 1,7 procent per jaar en een krimp van het effectieve arbeidsaanbod 27 met 0,2 procent per jaar. Hierboven is een analyse gegeven die uitmondt in een veronderstelde geringere verbetering van de productiviteit. Stabilisatie van de zorgquote vereist bij een economische groei van 1 procent per jaar dat de toename van de reële zorguitgaven (de zorguitgaven gedefleerd met de prijs van het bbp) wordt teruggedrongen tot eveneens 1 procent per jaar. Dat zou neerkomen op een met driekwart gekortwiekt groeitempo; in het afgelopen decennium namen de collectief gefinancierde zorguitgaven toe met ruim 4 procent per jaar. Een zo spectaculaire afzwakking van het expansietempo van de zorguitgaven lijkt niet haalbaar te zijn. Alleen al vanwege de voortgaande vergrijzing van de bevolking valt te verwachten dat de reële zorguitgaven de komende decennia sneller zullen toenemen dan het volume van de (bruto) binnenlandse productie. Het zal al een majeure beleidsinspanning vergen om de groei van de reële collectief gefinancierde zorguitgaven in de komende decennia te halveren tot 2 procent per jaar. 26 Van der Horst et al. (2011). 27 Het effectieve arbeidsaanbod is het arbeidsaanbod na aftrek van de evenwichtswerkloosheid. 21