MEMO AAN: Deelnemers raadssimulatie DATUM: 4 februari 2015 VAN: Alinda van Bruggen en Pauline van t Zelfde (WagenaarHoes) BETREFT: Verslag raadssimulatie Samenwerking en opdrachtgeverschap in het sociaal domein, regio West Brabant Oost PAGINA S: 5 Op dinsdagavond 3 februari 2015 is in het stadskantoor van de gemeente Breda een simulatiebijeenkomst over het sociaal domein gehouden voor raadsleden van de gemeenten in de regio West-Brabant Oost. De gemeente Breda trad als gastheer op voor deze bijzondere bijeenkomst. Doel van de simulatie was versterking van de competenties van raadsleden om in de eigen regionale setting effectief invulling te geven aan vanuit de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad in het sociaal domein. OPZET VAN DE BIJEENKOMST De bijeenkomst draaide om het ervaren en doorleven van het complexe, samenhangende systeem van de drie decentralisaties in het sociaal domein, vanuit de verantwoordelijkheid en rollen van raadsleden. Daartoe was een simulatie voorbereid waarin twee casussen aan de orde kwamen. De simulatie werd begeleid door adviseurs van WagenaarHoes. Na een welkomstwoord en videoboodschap van Liesbeth Spies (ambassadeur gemeentelijke samenwerking) startte de bijeenkomst met een korte introductie over het werken met simulaties door Pauline van t Zelfde. Vervolgens ontvingen alle deelnemers een situatiebeschrijving, casusinformatie en een specifieke rol. De deelnemers vormde in de simulatie de gemeenteraad van de fictieve gemeente Drevelen, een gemeente binnen de fictieve regio Reiderwieden. De simulatie bestond uit een raadsbijeenkomst van de gemeente Drevelen eind september 2015. De decentralisaties zijn dan al een feit, evenals de lokaal en regionaal georganiseerde functies en afspraken. Er was sprake van een beeldvormend overleg, waarin de fictieve raadsfracties met elkaar discussieerden over (1) een voorstel van B&W om extra middelen vanuit de algemene risicoreserve aan te wenden om bestaande wachtlijst bij de kortdurende verblijfszorg tijdelijk op te lossen; en (2) klachten over willekeur bij de toekenning van Wmo-voorzieningen. Het beeldvormend overleg had als doel om als raad onderling vragen en standpunten over deze agendapunten uit te wisselen, vooruitlopend op de gebruikelijke raadsbehandeling met portefeuillehouder in commissie en raad. MEMO VERSLAG SIMULATIES BESTUURLIJKE OPDRACHTGEVERSCHAP SIMULATIE OPDRACHTGEVERSCHAP EN SAMENWERKING SAMENWERKING SOCIAAL DOMEIN SOCIAAL DOMEIN
Situatieschets simulatie De simulatie speelde zich af op 29 september 2015. De tweede voortgangsrapportage met als peildatum 1 september 2015 was begin september opgeleverd. In de eerste voortgangsrapportage (d.d. 1 mei 2015) kwamen geen echt verontrustende zaken naar voren, wel werd al gesignaleerd dat een aantal gemeenten een hoger beslag leek te leggen op de niet-vrij toegankelijke jeugdzorg dan geraamd. Omdat het gebruik van voorzieningen over het jaar kan fluctueren was nog niet te voorspellen hoe zich dat zou ontwikkelen. In de tweede managementrapportage was een aantal nieuwe punten gesignaleerd, waaronder een inmiddels ontstane wachtlijst voor de kortdurende verblijfszorg (acute opvang, 3 e lijn). Zowel het aantal aanmeldingen als de duur van het verblijf in de kortdurende verblijfszorg vanuit Drevelen lagen aanzienlijk hoger dan geraamd. Oorzaak van de overschrijding lijkt meerledig, te weten: het wegvallen van een grote aanbieder van ambulante zorg, wat in meerdere gezinnen tot onhanteerbare situaties en escalatie van problematiek heeft geleid; de stagnatie in de terugplaatsing van kinderen na behandeling naar de thuissituatie. Om toch aan haar zorgplicht te voldoen wilde het college stevig inzetten op versterking van de ambulante hulp, zodat minder verblijfszorg nodig zou zijn. Voor de raadsbijeenkomst stond een voorstel van het college geagendeerd om extra ambulante begeleiding thuis in te kopen en hiervoor 250.000 beschikbaar te stellen en hiervoor de algemene reserve van de gemeente aan te spreken. Dit budget moest voldoende zijn om de problemen op korte termijn op te lossen en te zorgen dat het beroep op verblijfszorg in 2016 teruggedrongen kan worden tot het oorspronkelijk geraamde niveau. Voor het aanspreken van de algemene reserve van de gemeente is instemming van de raad nodig. Het tweede inhoudelijke agendapunt betrof vermeende willekeur bij de toekenning van Wmo-voorzieningen, mede naar aanleiding van een klacht van een inwoner en een onverkwikkelijk artikel in de lokale krant, waarin een van de fracties forse uitlatingen had gedaan. Tussentijds en na afloop van de simulatie werd zowel inhoudelijk als procesmatig gereflecteerd. Halverwege de avond werd door Alinda van Bruggen een aantal handvatten voor effectieve rolneming door de raden aangereikt in een presentatie. Vervolgens werd de simulatie hervat. Als afsluiting is onder leiding van Pauline van t Zelfde stilgestaan bij de algemene leer- en aandachtspunten naar aanleiding van de avond. VERSLAG SIMULATIES OPDRACHTGEVERSCHAP EN SAMENWERKING IN SOCIAAL DOMEIN PAGINA 2 VAN 5
LEER- EN AANDACHTSPUNTEN RAAD M.B.T. HET SOCIAAL DOMEIN Hieronder noemen we de belangrijkste leerpunten die tijdens de bijeenkomst naar voren kwamen. De vraagstukken in het sociaal domein zijn omvangrijk, divers, complex en voor een deel nog niet vooraf te doorzien. Het is onmogelijk om het sociaal domein in al zijn aspecten nu al te kennen en te doorzien. Er valt nog veel te leren. Zonder inzicht in wat er achter de geagendeerde vraag zit, kan de raad niet beoordelen in hoeverre de voorgestelde oplossing past binnen de kaders die zij heeft gesteld. Daarom is een onderzoekende houding van de raad nodig. Binnen die onderzoekende houding hoort ook het luisteren naar elkaar en het stellen van vragen aan elkaar, als onduidelijke of onbekende informatie en argumenten worden ingebracht. De negen gemeenten hebben de inkoop van de specialistische jeugdzorg gezamenlijk opgepakt, in een lichte netwerkachtige constructie, waarbij één van de deelnemende gemeenten centraal inkoopt (afgestemd op de behoefte van en rekening houdend met het budget van de overige gemeenten). Hierbij is afgesproken om in principe niet te werken met onderlinge vereveningsafspraken voor als een gemeente meer zorg verbruikt dan geraamd. Dus als een gemeente meer kosten maakt dan het geraamde budget, zijn de meerkosten voor eigen rekening van die desbetreffende gemeente zijn. In het arrangement is veel ruimte voor lokale autonomie. Maar in de simulatie bleek dat de gemeenten ook voor wat zij lokaal doen in de praktijk niet volledig onafhankelijk zijn. Als in een aantal gemeenten als gevolg van onvoldoende functioneren van het lokale voorveld er een grote beroep wordt gedaan om de meer specialistische jeugdzorg, kan dit consequenties hebben voor andere gemeenten in de regio. Zo kunnen er onverhoopt wachtlijsten bij cruciale zorgaanbieders ontstaan, waarmee dan dus ook de andere gemeenten te maken krijgen. De raad hoeft niet alles te weten en moet ook durven en kunnen vertrouwen op de deskundigheid van de ambtelijke organisatie. Wel is het in het sociaal domein zaak om zich ook als raadslid een goed beeld te vormen van hoe het systeem eigenlijk in elkaar zit en werkt. In de simulatie werd dit in de eerste casus ook ervaren: achter een ogenschijnlijk eenduidig knelpunt kan een scala aan problemen en mogelijke oplossingen schuilgaan. Om als raad de controlerende en kaderstellende rol goed in te kunnen vullen en te kunnen beoordelen of een voorgestelde oplossing past binnen de eigen kaders is het zaak inzicht te krijgen in belangrijke samenhangen in het sociaal domein. Van raadsleden vraagt dit een actieve houding: er op af gaan en weten waar het over gaat. Er op af gaan: zowel op burgers als op zorgaanbieders als op uw wethouder en vragen om uitleg en toelichting. Het idee werd geopperd om als raad ook zelf contact te onderhouden met verschillende zorgaanbieders. Om tot een goede politiek-maatschappelijke beoordeling en afweging te komen over voorstellen is het belangrijk dat in het inhoudelijk debat duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen discussie over de inhoudelijke opgave, discussie over de oplossing voor die opgave (organisatie) en discussie over wat er dan vervolgens nodig is aan bijstellingen, maatregelen of nader onderzoek (verandering). Dat voorkomt langs elkaar heen praten en het te snel zoeken en bereiken van politieke compromissen die in maatschappelijk opzicht niet optimaal en/of effectief zijn. VERSLAG SIMULATIES OPDRACHTGEVERSCHAP EN SAMENWERKING IN SOCIAAL DOMEIN PAGINA 3 VAN 5
De nieuwe taken van de gemeente in het sociaal domein vergen ook in de uitvoering en in de raad en het college een leerproces. Daarbij hoort de bereidheid om gekozen oplossingen en afspraken een kans te geven, evenals de bereidheid om bij te sturen en op te lossen wanneer dat nodig is. Uiteraard zal dan wel de opgedane ervaring moeten worden gebruikt, zodat niet lukraak wordt bijgestuurd, maar op basis van voortschrijdend inzicht. Van de raad vraagt dit een onderzoekende, analytische houding, waarbij scherpe en relevante vragen aan de portefeuillehouder en de ambtelijke organisatie worden geformuleerd (en niet te makkelijk en lukraak alle vragen die opkomen daar worden neergelegd, want dat gaat ten koste van de aandacht voor de kernvragen). Als er zaken niet goed gaan en bijsturing gewenst is, dan is het zaak onderscheid te maken tussen verbeteringen binnen het gekozen arrangement en aanpassing van het gekozen arrangement (2 e versus 3 e orde leren, zie bijgevoegde presentatie). De raad kan zich vanuit haar controlerende rol op beide niveaus begeven. Te snel overgaan tot bijsturing door aanpassing van gekozen arrangementen zonder dat verkend is of verbeteringen binnen het gekozen arrangement mogelijk zijn, leidt niet tot optimaal leren en kan onnodige kosten met zich meebrengen. Naast opdrachtgever is de gemeente, en daarmee de raad, ook eigenaar van de wijze waarop het sociaal domein wordt ingericht bijvoorbeeld de keuze voor maatwerk en aansluiten bij de eigen kracht van inwoners. In de casus over de vermeende willekeur bij de verstrekking van WMO voorzieningen kwam dit aan de orde. Als er iets mis gegaan is of lijkt in de uitvoering, vraagt dat om aandacht voor zowel de uitkomsten (vanuit de opdrachtgeversrol), als voor het behoud en versterken van het concept dat gekozen is voor de uitvoering. In de casus ging het daarbij om aandacht voor signalen die op systematische willekeur kunnen wijzen, maar eveneens om aandacht voor de positie van de medewerkers die opdracht hebben om maatwerk te leveren (en daarbij rugdekking nodig hebben). De vraag waar de raad zich wel en niet mee bezig moet houden dient zich aan als het om specifieke gevallen gaat (zoals in de tweede casus tijdens de simulatie). De neiging is al snel om individuele casuïstiek ofwel te mijden, ofwel juist op casuïstiek te gaan sturen. Beide zijn vanuit de rol van de raad onwenselijk. Verder bleek uit de simulatie de valkuil om aan de ene kant te onderkennen dat het bespreken en acteren op basis van één individuele casus niet wenselijk is, maar aan de andere kant tegelijkertijd tóch op basis van één individuele casus met een waslijst aan maatregelen te komen die moeten worden ingezet om zo n casus in de toekomst te voorkomen. Oftewel, wanneer één individuele casus wordt besproken is de (politieke) verleiding groot om deze casus te veralgemeniseren en erop te acteren. Vanuit de controlerende en kaderstellende rol van de raad kunnen specifieke gevallen echter wel degelijk relevant zijn om te bespreken, als die inzicht geven in de wijze waarop de gestelde kaders in de praktijk worden ingevuld en of daarop bijsturing nodig is. Individuele casuïstiek dient dan om inzicht te geven in vragen die de reguliere managementinformatie oproept en kan daarmee het gezamenlijke leerproces versterken en versnellen. Daarnaast is hierbij ook de volksvertegenwoordigende rol van de raad in het geding. Er moet gezocht worden VERSLAG SIMULATIES OPDRACHTGEVERSCHAP EN SAMENWERKING IN SOCIAAL DOMEIN PAGINA 4 VAN 5
naar een goede balans om te zorgen dat bepaalde zaken toch op de agenda komen. Mogelijk dat in de raad en/of commissie periodiek geanonimiseerde casuïstiek besproken kan worden om meer inzicht te krijgen in het sociaal domein en de samenhang tussen de verschillende onderwerpen daarbinnen. Gemeente Breda bood aan om een regiobijeenkomst hiervoor te organiseren. Ook is de wijze van monitoring en verantwoording van belang voor de vraag of de raad haar controlerende rol daadwerkelijk effectief kan invullen. Naast de meer traditionele kwantitatieve objectieve manieren van rapporteren en verantwoorden zijn daarvoor ook meer kwalitatieve vormen van belang (casebeschrijvingen, oral history, klant- en medewerkerswaarderingen). Door deze op te nemen in de verantwoordingscyclus wordt het mogelijk om daarover als raad ook gezamenlijk het debat te voeren, in plaats van een impliciete en onvolledige invulling van de controlerende rol op basis van kwalitatieve informatie die fracties afzonderlijk verzamelen. Driebergen, 9 februari 2015 Alinda van Bruggen Pauline van t Zelfde Bijlage: Presentatie Lerend samenwerken en rolneming raad in het sociaal domein VERSLAG SIMULATIES OPDRACHTGEVERSCHAP EN SAMENWERKING IN SOCIAAL DOMEIN PAGINA 5 VAN 5