Hoe gedragswetenschap de bestuurskunde zou kunnen versterken * Veel beleid in Nederland is gebaseerd op de aanname dat mensen rationele besluitvormers zijn. Dit houdt in dat mensen voordat ze een besluit nemen alle relevante informatie opzoeken, de voor- en nadelen van het besluit op een rijtje zetten en daarna een weloverwogen keuze maken die het beste bij hun eigen vaststaande voorkeuren past. Onderzoek uit onder andere psychologie, gedragseconomie en bestuurskunde laat zien dat dit mensbeeld niet klopt en dat de mens een irrationele, emotionele besluitvormer is. Daarmee sluit veel beleid minder aan bij de mensen die het moet bereiken dan gedacht. Het is belangrijk voor beleidsmakers om inzicht te hebben in de manier waarop keuzes worden beïnvloed door de situatie en hoe de keuze is vormgegeven (zgn. keuzearchitectuur). In dit artikel bespreken we onderzoeken die testen hoe de effectiviteit van beleid vergroot kan worden wanneer het wordt gevormd vanuit gedragswetenschappelijke inzichten van de mens als irrationele besluitvormer. Beleidsmakers hebben de taak beleid te maken dat ervoor zorgt dat alle mensen aan hun rechten en plichten kunnen voldoen. Zo hebben we allemaal recht op goede zorg, schone lucht, en hebben we de plicht om bij te dragen aan een goed zorgstelsel, een gezond milieu en een gezonde economie. Vragen die beleidsmakers zich daarom stellen, zijn bijvoorbeeld: hoe kunnen we zorgen dat genoeg mensen orgaandonor worden, energie besparen en iedereen zijn belastingen op tijd betaalt? Beleid is en wordt vaak ingericht op de rationele mens. Beleid is namelijk vaak zo ingericht dat mensen alle relevante informatie op kunnen zoeken en verwerken met als doel dat ze uit deze informatie een rationele keuze kunnen maken die bij hun eigen voorkeuren past en de eigen winst maximaliseert. Mensen die orgaandonatie belangrijk vinden, worden dus orgaandonor en mensen die het belangrijk vinden om energie te besparen, zullen bijvoorbeeld het licht niet onnodig laten branden, of niet onnodig wassen draaien. Onderzoek uit de psychologie en gedragseconomie laat zien dat mensen hun beslissingen niet op deze manier nemen (voor overzichten zie bijv. Ariely, 2010; Kahneman, 2011; Thaler & Sunstein, 2008; WRR 2009, 2011). Mensen zoeken meestal niet alle informatie op, * Dr. Marijke van Putten is universitair docent organisatie- en sociale psychologie aan de Universiteit Leiden. Prof. dr. Wilco van Dijk is bijzonder hoogleraar psychologische determinanten van economisch keuzegedrag. Prof. dr. Eric van Dijk is hoogleraar psychologie en sociale besliskunde. 17
omdat ze beperkte verwerkingscapaciteit hebben (Simon, 1956). De meeste beslissingen worden niet genomen door alle informatie analytisch en kritisch te verwerken. Beslissingen worden dikwijls genomen op basis van emoties, gewoontes, cues uit de omgeving, of cues die vers in het geheugen zitten (Kahneman, 2011). Voorbeelden hiervan zijn dat wanneer mensen net hebben nagedacht over iets verdrietigs ze over het algemeen bereid zijn meer te betalen voor een product dan wanneer ze hebben nagedacht over iets walgelijks (Lerner, Small, & Loewenstein, 2004), en dat mensen denken dat de kans op overlijden door een vliegtuigongeluk groter is als er net een vliegtuigcrash in het nieuws geweest is dan wanneer dit niet zo is (Tversky & Kahneman, 1974). Volgens rationele modellen zouden emoties of het nieuws geen invloed moeten hebben op dit soort beslissingen en oordelen. Situationele factoren en emoties hebben een sterke invloed op gedrag en voorkeuren. Hoe de keuze wordt vormgegeven, de zogenoemde keuzearchitectuur (Thaler & Sunstein, 2008), speelt een rol in het gedrag en de keuzes van mensen. Beleid zou effectiever kunnen zijn en effectiever gecommuniceerd kunnen worden als het aansluit bij de informatieverwerking van de mens. De laatste tien jaar is bij beleidsmakers meer en meer aandacht gekomen voor dit beeld van de mens als een irrationele, emotionele besluitvormer (WRR 2009, 2011). Er is een groter besef van de invloed van de situatie en hoe de keuze is vormgegeven (zgn. keuzearchitectuur) op menselijke keuzes. De vraag is of deze inzichten een-op-een te vertalen zijn naar beleid. Veel inzichten zijn verkregen in gecontroleerde settings en in experimentele labs. Het is belangrijk de interventies die voortvloeien uit deze inzichten eerst te toetsen, omdat niet elke situatie hetzelfde is en er andere factoren meespelen in gedrag dan alleen die factoren die gemanipuleerd zijn in de experimentele settings. Steeds meer overheden gaan dit doen, met onderzoeksbureaus en Behavioral Insight Teams (zie Feitsma in dit themanummer), met succesvolle resultaten als gevolg. Dit heeft geleid tot meer onderzoek naar de manier waarop beleid effectiever gemaakt kan worden met behulp van gedragswetenschappelijke inzichten (zie ook BIAP, 2016). In dit artikel bespreken we onderzoeken die laten zien hoe beleid effectiever werd wanneer het werd ontwikkeld vanuit de mens als irrationele besluitvormer. Bij elk onderzoek bespreken we de psychologische processen die de onderzoeksresultaten kunnen verklaren. Beleid vanuit gedragswetenschappelijk perspectief Meer toeristen betalen premie om uitstoot van CO 2 tegen te gaan na gebruik van gedragswetenschappelijke inzichten Onderzoekers in Spanje hebben onderzocht of de keuzearchitectuur bepaalt of toeristen op La Palma een toeslag wilden betalen voor het terugdringen van de uitstoot van CO 2 (Arana & Leon, 2013). Ze onderzochten het verschil tussen twee versies van een formulier. Op de ene versie van het formulier konden toeristen een vinkje zetten als ze 10 wilden betalen om de uitstoot van CO 2 op La Palma terug te dringen, op de andere versie konden ze een vinkje weghalen als ze dit niet 18
wilden. Volgens de rationele theorie zou er geen verschil in voorkeur voor het betalen van de toeslag moeten zijn tussen de twee formulieren. Er werd echter wel een verschil gevonden. Wanneer toeristen een vinkje moesten weghalen om 10 van de prijs van hun ticket af te halen, betaalde 81% van de toeristen de toeslag. Wanneer toeristen een vinkje moesten zetten om 10 extra te betalen, deed slechts 62% van de toeristen dit. Hoe komt dit? Volgens rationele modellen is er geen verschil in de keuze en zouden mensen op de twee formulieren dezelfde keuze moeten maken. Vanuit de gedragswetenschappen verschillen de twee formulieren op twee punten van elkaar. Bij het formulier waar toeristen een vinkje moesten zetten, moest een optie gekozen worden, terwijl op het formulier waar een vinkje weggehaald moest worden, een optie opgegeven moest worden. Onderzoek uit gedragswetenschappen laat zien dat mensen sterk reageren op dergelijke veranderingen in keuzearchitectuur. Wat verandert op het formulier is de status quo, of de default-optie. Het lijkt vaak net dat als je geen keuze maakt, je ook geen invloed hebt op de uitkomst. Maar dat is niet zo. Hoe de situatie is ingericht, bepaalt de uitkomst als je geen keuze maakt. De toeristen op La Palma die geen actieve keuze maakten, kregen een andere uitkomst afhankelijk van of het vinkje al aangevinkt stond of niet. Dit wordt het status quo effect genoemd (Samuelson & Zeckhauser, 1988). Uit onderzoek naar dit effect blijkt dat de kans dat de status quo optie wordt gekozen significant groter is dan andere opties. Een optie is dus aantrekkelijker als het de status quo is dan wanneer het dat niet is. Dit geldt met name als de status quo behouden blijft wanneer mensen zelf niets hoeven te doen of te veranderen in de omgeving (Ritov & Baron, 1992). Waarom is de status quo optie aantrekkelijker? Dit heeft te maken met het willen vermijden van verlies (Kahneman, Knetsch, & Thaler, 1991). De status quo optie moet worden opgegeven wanneer een andere keuze wordt gemaakt. Dit opgeven voelt als verlies en maakt het kiezen voor een andere optie moeilijker dan wanneer de optie een van de opties in de keuzeset is. Het verliezen van een optie voelt ongeveer twee keer zo vervelend als het winnen van een optie fijn is (Kahneman & Tversky, 1979). Vandaar dat een optie aantrekkelijker is als het de status quo is: het gevoel om het op te geven is in deze situatie twee keer zo sterk als het gevoel dat mensen krijgen als ze kiezen in de situatie waarin het geen status quo is. Het is daarom belangrijk wat in beleid wordt gekozen als de status quo of default optie. In de keuzearchitectuur wordt dit als een van de belangrijkste bouwstenen van een keuze gezien (zie Thaler & Sunstein, 2008). Meer mensen zijn orgaandonor door gebruik van defaults De kracht van de default is mooi aangetoond in een studie waarin werd vergeleken hoeveel orgaandonoren er zijn per land. Er is een tekort aan orgaandonoren dus het is belangrijk om inzicht te krijgen in de vraag waarom mensen kiezen om orgaandonor te zijn en hoe dat komt. Johnson en Goldstein (2003) vergeleken hoeveel mensen in verschillende landen (o.a. Duitsland, Nederland, België en Frankrijk) orgaandonor waren. De verschillen tussen landen waren enorm. In Duitsland was 12% van de bevolking orgaandonor, in Nederland 27,5%, maar in België was 98% van de bevolking orgaandonor en in Frankrijk zelfs 99,91%. De 19
verschillen bleken niet te verklaren door cultuur of iets dergelijks, maar door defaults. In de landen waar de meerderheid orgaandonor was, waren inwoners standaard orgaandonor en konden ze ervoor kiezen om dit niet te zijn. In de landen waar de meerderheid geen orgaandonor was, waren bewoners standaard geen orgaandonor en konden ze ervoor kiezen om dit wel te worden. Dit verschil in de keuzearchitectuur van orgaandonaties heeft dus grote gevolgen voor het aantal orgaandonors en daarmee de levens die gered kunnen worden met transplantaties. Wanneer mensen onzeker zijn over wat ze willen of wat ze moeten doen in een situatie, gebruiken ze meer van dit soort situationele cues als bijvoorbeeld status quo of andere referentiepunten. In zijn boek Thinking fast and slow beschrijft Kahneman (2011) dat dat komt omdat we het grootste deel van onze beslissingen maken zonder kritisch na te denken en ons gedrag op irrationele wijze laten leiden door cues uit de omgeving, of vastgestelde referentiepunten. Pas wanneer er iets onverwachts gebeurt, of er iets is waardoor we alert worden, gaan we de omgeving kritisch bekijken en alle informatie grondig verwerken voordat we iets doen of een keuze maken. In zijn boek beschrijft Kahneman tot welke irrationele gedragingen of keuzes (biases) dat kan leiden en welke trucjes we onbewust gebruiken om in plaats van grondig alle informatie te verwerken sneller en efficiënter keuzes te maken (heuristieken). Meer mensen in Groot-Brittannië betalen belasting door gebruik van sociale normen Een norm is een invloedrijke heuristiek die van belang kan zijn voor het uitvoeren van beleid. Onderzoek naar het reduceren van het aantal te late belastingbetalers in Groot-Brittannië laat dit mooi zien. In Groot-Brittannië is het aantal betalingen binnen 23 dagen na het versturen van de herinneringsbrief van de Belastingdienst verhoogd met 5,1% door gebruik te maken van sociale normen (Hallsworth, List, Metcalfe, & Vlaev, 2007). Wat hebben ze gedaan? In hun veldexperiment zijn de herinneringsbrieven die aan mensen werden gestuurd die te laat waren met belasting betalen, aangepast. De zin die is toegevoegd, is dat negen van de tien mensen in Groot-Brittannië hun belasting op tijd betalen en dat de lezer bij een kleine minderheid hoort die zijn betaling nog niet heeft gedaan. De verhoging van 5,1% lijkt op het eerste gezicht gering, maar als je bedenkt dat (a) zich dit vertaalt naar een opbrengst van 2367 miljoen pond; en (b) dat het nagenoeg niets heeft gekost om de extra tekst in de brieven toe te voegen, dan blijkt het rendement van deze interventie erg hoog. Normen worden geactiveerd door het gedrag van anderen. Als negen van de tien mensen hun belasting op tijd betalen, is het kennelijk normaal gedrag. Mensen volgen normen om keuzes te maken wanneer ze onzeker zijn over hun voorkeuren (Cialdini, 2009; Kahneman, 2011). We zullen bepaald gedrag meer vertonen als we weten dat dat door een meerderheid wordt vertoond. Cialdini noemt dit social influence (2009). Hij en zijn collega s (Goldstein, Cialdini, & Griskevicius, 2008) hebben bekeken hoe ze hotelgasten vaker hun handdoeken konden laten recyclen. Ze gebruikten hiervoor het effect van normen. In de kamers waarin het standaardverzoek werd opgehangen om de handdoeken te recyclen voor een beter milieu, werd 37,2% van de handdoeken gerecycled. In de kamers waaraan werd 20
toegevoegd dat de meerderheid van de gasten zijn handdoek recyclet, werd gemiddeld 42,8% van de handdoeken gerecycled. Dat was al een significante verbetering. Interessant is dat wanneer werd verteld dat de meerderheid van de gasten in dezelfde kamer hun handdoeken recyclen, 49,3% van de handdoeken werd gerecycled. Dit is interessant, omdat de studie laat zien dat a) informatie alleen niet werkt, b) normen gedrag beïnvloeden, en c) dat normen gedrag meer beïnvloeden wanneer de groep die het gedrag vertoont sterk op jou lijkt. Discussie In dit artikel hebben we drie voorbeelden van onderzoeken beschreven die aantonen hoe principes uit de psychologie en gedragseconomie gebruikt kunnen worden in beleid. In alle drie de voorbeelden is informatie gegeven, of is de keuze veranderd op een manier die volgens rationele keuzemodellen geen verschil zouden moeten uitmaken, maar die het gedrag van mensen toch veranderden. Dit onderzoek geeft aan dat het belangrijk is om de informatieverwerking van mensen in ogenschouw te nemen bij het ontwerpen en uitvoeren van beleid. Er zijn nog vele andere voorbeelden (voor een overzicht zie BIAP, 2016). In deze voorbeelden worden interventies uitgezet en getest op effectiviteit. Dit heeft voordelen, omdat dit inzicht geeft in de vraag of de principes stand houden in beleid en hoe groot de effecten dan zijn. Er kunnen echter ook bezwaren opgeroepen worden door dit soort voorbeelden. Het veranderen van de keuzearchitectuur om gedrag te beïnvloeden kan ethische vragen oproepen. Mensen houden er niet van om beïnvloed te worden en kunnen zich in hun vrijheid en zelfbeschikking aangetast voelen (zie bijv. Arad & Rubenstein, 2015). De vraag is of dit een probleem van keuzearchitectuur in het algemeen is. Cass Sunstein (2016a, 2016b) legt uit dat elke keuze al een keuzearchitectuur heeft. Hoe een website is ingericht of een formulier is geschreven beïnvloedt de keuze, of daar nu over is nagedacht of niet. Hij zegt dat het daarom zinloos is om tegen keuzearchitectuur in het algemeen te zijn. Het gaat er meer om hoe en wat wordt beïnvloed door de keuzearchitectuur. Als het wordt ingezet op een manipulatieve manier, of wanneer het niet transparant is (bijvoorbeeld door in te spelen op onbewuste beïnvloeding) dan overschrijdt het ethische grenzen. Het voorbeeld van foute keuzearchitectuur dat Sunstein geeft, is wanneer een politiek systeem zo opgezet zou worden dat een politiek leider herkozen wordt, tenzij de stemmers anders kiezen. Zo n default is duidelijk onethisch, omdat het manipulatief is en tegen de waarden en normen van onze maatschappij indruist. De vraag is dus: welke waarden en normen wil je nastreven? Daarop kun je de keuzearchitectuur ook aanpassen. Sterker nog, als de keuzearchitectuur niet wordt aangepast, kun je zelfs verhinderen dat mensen goede keuzes maken, bijvoorbeeld omdat ze door de keuzearchitectuur niet genoeg capaciteit hebben om alle informatie te verwerken. De zorg is dus misschien niet zozeer of er wordt nagedacht over keuzearchitectuur, maar of de keuze transparant is en vrij van manipulatie. Naast ethische bezwaren is het niet altijd haalbaar of wenselijk om te testen of beleid goed aansluit bij het gedrag van mensen. Als het effectief beleid in de weg 21
staat, of ernstige vertraging geeft, is het onwenselijk om beleid te testen op gedragswetenschappelijke inzichten. Soms worden interventies op basis van gedragswetenschappelijke inzichten wel uitgevoerd, maar niet getest op effectiviteit. Dat is zonde. De algemene gedragsprincipes implementeren naar beleid kan werken, maar is niet altijd de pasklare oplossing. De WRR (2011) geeft een goede en duidelijke methode voor de vertaling van gedragsinzichten naar beleid. Op deze manier kunnen de inzichten uit de gedragswetenschappen overheden op goede en effectieve wijze helpen om aan te sluiten bij het gedrag van de irrationele mens. Literatuur Arad, A., & Rubinstein, A. (2015). The people s perspective on libertarian-paternalistic policies. Unpublished Manuscript. http:// arielrubinstein. tau. ac. il/ papers/ LP. pdf. Arana, J.E., & Leon, C.J. (2013). Can defaults save the climate? Evidence from a field experiment on carbon offsetting programs/ Environmental and Resource Economics, 54, 613-626. Ariely, D. (2010). Predictably irrational: The hidden forces that shape our decisions. New York, NY: Harper Collins. BIAP. (2016). Behavioral insights applied to policy. European Report, 2016. Cialdini, R. B. (2009). Influence: Science and practice (5th ed.). New York: HarperCollins. Goldstein, N.J., Cialdini, R.B., & Griskevicius, V. (2008). A room with a viewpoint: Using social norms to motivate environmental conservation in hotels. Journal of Consumer Research, 35, 472-482. Hallsworth, M., List, J.A., Metcalfe, R.D., & Vlaev, I. (2014). The behavioralist as tax collector: Using natural field experiments to enhance tax compliance. NBER Working Paper Series, 1-44. Johnson, E.J., & Goldstein, D. (2003). Do defaults save lives? Science, 302, 1338-1339. Kahneman, D. (2011). Thinking fast and slow. New York, NY: MacMillan. Kahneman, D., Knetsch, J.L., & Thaler, R. (1991). The endowment effect, loss aversion, and status-quo bias. Journal of Economic Perspectives, 5, 193-206. Kahneman, D., & Tversky, A. (1979). Prospect theory: an analysis of decision under risk. Econometrica, 47, 263-291. Lerner, J.S., Small, D.A., & Loewenstein, G. (2004). Heart strings and purse strings carryover effects of emotions on economic decisions. Psychological Science, 15, 337-341. Ritov, I., & Baron, J. (1992). Status-quo and omission bias. Journal of Risk and Uncertainty, 5, 49-61. Samuelson, W., & Zeckhauser, W. (1988). Status quo bias in decision making. Journal of Risk and Uncertainty, 1, 7-59. Simon, H.A. (1956). Rational choice and the structure of the environment. Psychological Review, 63, 129-138. Sunstein, C.R. (2016a). Fifty shades of manipulation. Journal of Behavioral Marketing, Forthcoming. Verkrijgbaar via http:// papers. ssrn. com/ sol3/ papers. cfm?abstract_ id= 2565892 Sunstein, C.R. (2016b). Nudging and choice architecture: Ethical considerations. Yale Journal on Regulation, Forthcoming. Verkrijgbaar via http:// papers. ssrn. com/ sol3/ papers. cfm?abstract_ id= 2551264 22
Thaler, R.H., & Sunstein, C.R. (2008). Nudge: Improving decisions about health, wealth, and happiness. New Haven, CT: Yale University Press. Tversky, A., & Kahneman, D. (1974). Judgment under uncertainty: Heuristics and biases. Science, 185, 1124-1131. Tversky, A., & Kahneman, D. (1981). The framing of decisions and the psychology of choice. Science, 211, 453-458. WRR. (2009). De menselijke beslisser over de psychologie van keuze en gedrag. W.L. Tiemeijer, C.A. Thomas, & H.M. Prast (red.). Amsterdam: Amsterdam University Press. WRR. (2011). Hoe mensen keuzes maken: De psychologie van beslissen. W.L. Tiemeijer. Amsterdam: Amsterdam University Press. 23