Van: Aan: Burgemeester en wethouders Gemeenteraad Datum: Onderwerp: Optimaliseren sturen op verbonden partijen door de gemeenteraad Notitie 1.Aanleiding In uw vergadering van 30 oktober 2014 heeft u ons college verzocht: Zeewolde E werk van de verbonden partijen te monitoren en te sturen, als vast onderdeel Uit de aan dit verzoek voorafgaande constateringen en overwegingen blijkt dat uw raad van mening is onvoldoende (democratische) invloed te hebben op het beleid en de daaraan gekoppelde gemeentelijke middelen voor taken die door een verbonden partij (Gemeenschappelijke Regeling) worden uitgevoerd. Die invloed wenst u te optimaliseren. De mogelijkheden daartoe komen hierna aan de orde. Wij stellen voor na een gedachtewisseling daarover met uw raad hierin keuzes te maken, deze vast te leggen en te borgen in de kader stellende functie van uw raad alsmede in de planning en control cyclus. NB: Omdat de onderhavige problematiek ook in Leusden/Amersfoort e.o. actueel is, is op een aantal onderdelen met toestemming gebruik gemaakt van de inhoud van aldaar geproduceerde documenten. Tevens is gebruik gemaakt van de Handreiking van de Vereniging van Griffiers, Grip op regionale Samenwerking van mei 2015. Aan de in deze notitie voorgelegde wijze van sturing en inzet van instrumenten heeft de griffier van uw raad een bijdrage geleverd. 2.Afbakening Deze notitie beperkt zich tot de gemeenschappelijke regelingen (hierna GR). Dat zijn voor de gemeente de belangrijkste verbonden partijen in beleidsmatige en financiële zin. De inhoud van de notitie kan echter ook doorgetrokken worden naar de werkwijze m.b.t. andere verbonden partijen zoals NV in de gemeente een belang in heeft (Nuon, Alliander, Vitens, HVC)
2/9 3. Vooraf 3.1.Democratische besluitvorming Het uitvoeren van een gemeentelijke taak samen met andere gemeenten betekent dat die samenwerkende gemeenten samen verantwoordelijk worden voor het beleid, de financiën en de controle op de realisatie van de taak die samen wordt uitgevoerd. In welke verhouding elk van de deelnemers verantwoordelijk is wordt in de regeling zelf opgenomen. Keerzijde van de nu gedeelde verantwoordelijkheid is dat deelnemende gemeenten het, bij voorkeur vooraf, eens moeten worden over het gewenste beleid en de financiën. Lukt dat niet dan vindt besluitvorming plaats op de wijze zoals in de regeling is opgenomen. Een besluit in afwijking van de zienswijze van een of meer van de deelnemende gemeenten behoort dan tot de mogelijkheden. Wie dat onoverkomelijk, c.q. aantasting van lokale autonomie, vindt moet niet met anderen samenwerken. 3.2.Vrijwillig of verplicht? In de meeste gevallen is het aangaan van samenwerking een eigen keuze welke (mede) wordt ingegeven door schaal van de gemeente in relatie tot de gewenste kwaliteit en continuïteit bij de uitvoering van de desbetreffende taken. Zelf doen kost dan eenvoudigweg meer of brengt een te groot risico met zich mee. Bij ons zijn de Sociale Dienst Veluwerand en Meerinzicht voorbeelden van vrijwillige samenwerking. In een aantal gevallen is een gemeente wettelijk verplicht taken samen met andere gemeenten uit te voeren. Bijvoorbeeld de Veiligheidsregio en de Omgevingsdienst (OFGV) zijn wettelijk verplichte samenwerkingen. De vraag óf er sprake is van samenwerking ligt dan niet voor. Wel blijft de raad uiteraard het beleid, de inrichting, werkwijze en financiën bepalen. Daarbij geldt wel de kanttekening dat de deelnemers gebonden zijn aan de democratisch genomen besluiten van het bestuur, ook als de zienswijze van de eigen gemeenteraad hiervan afwijkt.
3/9 4.Wettelijk kader In ons duale stelsel stelt de raad de kaders op en controleert het door het college uitgevoerde beleid. Dat geldt ook voor taken die via een verbonden partij (GR), samen met andere gemeenten wordt uitgevoerd. 4.1.Nieuwe GR De drie gemeentelijke bestuursorganen (gemeenteraad, college en de burgemeester) kunnen, voor zover ze zelf bevoegd zijn, een GR aangaan. Het college en de burgemeester hebben voor het aangaan van een GR toestemming nodig van. Deze mag die toestemming slechts weigeren bij strijd met het recht of het algemeen belang. 4.2.Algemeen en dagelijks bestuur van de GR V I G gemeente Zeewolde aan deelneemt zitten daarom collegeleden in het AB. In sommige gevallen hebben collegeleden zitting in het DB. Er hebben dus geen G. De sturing en controle door de raad vindt dus op dezelfde wijze plaats als wanneer de taak door het eigen college wordt uitgevoerd of wordt uitbesteed. 4.3.Toezicht en controle Het is een taak van het college zicht te houden op de taakuitvoering (doelbereik, prestaties, kosten, risicobeheersing) bij de verbonden partijen en hierop zo nodig bij te sturen. De gemeenteraad moet controleren of de verbonden partij de gemeentelijke taak conform de gestelde kaders uitvoert en of het college dit adequaat bewaakt en, zo nodig, bijstuurt. De gemeentelijke begroting en het gemeentelijke jaarverslag zijn hiervoor de geëigende middelen. De gemeenteraad kan niet rechtstreeks ingrijpen bij verbonden partijen. Omdat de democratische legitimiteit van alle raden tezamen afkomstig is, verdient het veelal de voorkeur om als fracties/raden gezamenlijk op te trekken. Het college vertegenwoordigt de gemeente. Daarbij zijn de mogelijkheden van sturing en controle sterk afhankelijk van de vorm, het aantal deelnemers en de afspraken zoals in de regeling zelf zijn opgenomen (zie 3.1). 4.3.1. Toezicht op basis van risicoprofiel De keerzijde van het op afstand zetten van gemeentelijke taken in een verbonden partij is dat de gemeente gehouden is het toezicht hierop in te N H kan dus per verbonden partij verschillen. Het is daarom van belang een gemiddeld en laag, het niveau van toezicht kan worden gekoppeld. Bij een hoog risicoprofiel zou dan bijvoorbeeld tweemaal per jaar een volledige risicoanalyse kunnen worden uitgevoerd terwijl bij een laag risicoprofiel een jaarlijkse analyse van begroting en rekening volstaat.
4/9 5.Recente wijziging Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr) In het algemeen zorgt de Wet Gemeenschappelijke regelingen voor een aantal democratische waarborgen. Zo heeft ieder individueel raadslid het recht op inlichtingen en kan altijd iemand ter verantwoording roepen. De raad heeft verder inspraak bij de begroting. Onlangs heeft de Wgr een belangrijke wijziging ondergaan waarmee (ook) tegemoet wordt gekomen aan de vooral door gemeenteraden geuite wensen om meer mogelijkheden en tijd te hebben voor sturing vooraf op beleid en middelen. Het is daarmee gemakkelijker geworden om op tijd te kunnen reageren op jaar- en begrotingsstukken. De belangrijkste zijn: -Beleidsmatige en financiële kaders dienen voor 15 april van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor deze bestemd zijn te worden toegezonden; -De (voorlopige) jaarrekening dient voor 15 april van het volgende jaar beschikbaar te zijn; -De ontwerpbegroting dient acht weken (nu zes) voor vaststelling door het AB aan de deelnemers te worden aangeboden. Gevolg hiervan is dat het bestuur van een verbonden partij al in februari/maart met nieuwe beleidsmatige en financiële voorstellen aan de gang moet. Deze wetsaanpassingen maken het vooraf sturen op de verbonden partijen beter mogelijk. Afstemming met deelnemers blijft wel een belangrijke in te vullen randvoorwaarde. Een andere belangrijke wijziging betreft het expliciteren van de norm dat het DB van een GR niet de meerderheid mag uitmaken van het AB. In artikel 14, derde lid is dit vastgelegd. Dit artikel richt zich op zowel het aantal personen als op het eventueel vastgelegde stemgewicht. De achtergrond van deze bepaling is dat het AB reële controle moet kunnen uitoefenen op het DB.
5/9 6.Voorgestelde werkwijze (bestuurlijk) Gelet op het bovenstaande wordt een werkwijze voorgesteld op basis van de volgende uitgangspunten: 1. Informatie inwinnen over de werking van de gemeenschappelijke regeling 2. Beoordelen van deze informatie en ter verantwoording roepen college, indien nodig. 3. De raad kan sturen of ingrijpen door middel van het toepassen van een aantal instrumenten De gemeenteraad bepaalt vooraf wat hij met de GR wil bereiken (de doelen), wanneer hij tevreden is (indicatoren) en wat het mag kosten. Er dient sprake te zijn van meerjarige kaders. Van het bestuur van de GR wordt tijdige mogelijk is. Voor de gemeenteraad is informatie immers het allerbelangrijkst. Zonder informatie kan niet adequaat zijn rollen invullen. De drie uitgangspunten worden hieronder uitgewerkt. 6.1. Informatie inwinnen: Beleidsplannen en politiek relevante informatie Het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter van een GR kunnen niet ter verantwoording worden geroepen. De controle van de raad richt zich primair op het college van burgemeester en wethouders. Een wethouder of de burgemeester is immers vertegenwoordiger van de gemeente in het AB of DB van de GR. Het college is aanspreekbaar op de wijze waarop het stuurt op de gemeenschappelijke regeling en voor de wijze waarop het lid van het AB of DB heeft gehandeld. De raad kan dit lid ter verantwoording roepen over datgeen dit lid zelf heeft gedaan in het betreffende bestuur. Sturing vooraf is alleen maar mogelijk als vroegtijdig over relevante, volledige en juiste informatie beschikt. In geval het bestuur van een GR een wijziging in beleid en/of het budget noodzakelijk acht dient zij de gemeenteraad, via het college tijdig te informeren. Tijdig wil zeggen op een moment dat er redelijkerwijs nog te sturen valt maar tenminste binnen de onder punt 5. beschreven termijnen. Daarnaast zou ook afgesproken kunnen worden (het makkelijkst is dat bij het starten van de gemeenschappelijke regeling) dat andere vormen van structurele informatie worden verstrekt, zoals kwartaalrapportages of periodieke managementrapportages. 6.2. Beoordeling en Verantwoording: controle via de regulier planning- en control cyclus In de jaarrekening en begroting wordt alle relevante informatie (conform BBV G U informatie blijken de (verwachte) financiële resultaten en de ontwikkelingen in het afgelopen jaar c.q. het komende jaar. Indien de GR van mening is dat ander (nieuw) beleid en/of een hogere bijdragenoodzakelijk is dient een verzoek hiertoe vroegtijdig, d.w.z. tenminste met inachtneming van de in 5. genoemde termijnen, aan te leveren zodat dit bij de vaststelling van de gemeentelijke kadernota kan worden betrokken.
6/9 I G en jaarrekening voorgelegd. Het college zal een zienswijze voorbereiden, de raad stelt die vast. 6.3. Beoordelen en verantwoorden: Eenmaal per raadsperiode een evaluatierapport Bij het aangaan van een GR zijn afspraken gemaakt; de kaders. Het is aan om te controleren of de GR de taak conform de kaders uitvoert en of het college dit goed bewaakt. Daarom wordt de deelname aan elke GR periodiek, tenminste eenmaal per raadsperiode, geëvalueerd. Het bestuur van de GR dient zorg te dragen voor die evaluatie en deze, door tussenkomst van het college, de raad aan te bieden. Dit evaluatierapport kan besproken worden in de raad of een raadscommissies en dan kunnen de wensen van de raad worden geformuleerd. Indien de opmerkingen door meerdere deelnemers worden gedeeld kan dit leiden tot aanpassing van de gemeenschappelijke regeling. 6.4. Sturing De stap van bijsturing volgt op die van verantwoording. Indien de verantwoording daar aanleiding toe is kan de raad zijn mogelijkheden voor bijsturing inzetten. Belangrijk hierbij is dat hiervoor een meerderheid van/bij de deelnemers aan de GR gevonden moet worden. Voor het bijsturen van de samenwerking heeft de raad onder andere de volgende instrumenten: 1. Zienswijzenprocedure; ten aanzien van de begroting van een samenwerkingsverband kan de raad zienswijzen indienen. Dit instrument krijgt pas echt kracht wanneer de raad afstemt over de zienswijzen met andere deelnemers van de GR (zie 6.2.). 2. In de paragraaf verbonden partijen in de gemeentelijke begroting kan de raad financiële kaders per jaar per verbonden partij meegeven aan het college. 3. Indien de raad zelf niet bevoegd is kan hij via moties en politieke druk altijd proberen het college gebruik te laten maken van zijn bevoegdheden tot ingrijpen bij het samenwerkingsverband. 6.5 Instrumenten Er zijn verschillende mogelijkheden om (meer) grip te krijgen op de samenwerkingsverbanden. Cruciaal is dat de raad zelf initiatieven neemt om de benodigde of gewenste informatie boven tafel te krijgen. Het is dan ook aan te raden (op vaste momenten) over dit onderwerp te spreken. Met name het halen van informatie is een cruciale fase voor de raad. Want zonder informatie kan niet worden beoordeeld en gestuurd. 1. Informatievergaring: Vraag het college of de wethouder/burgemeester in het AB of DB op regelmatige basis om informatie met name over de inhoudelijke en financiële effecten van de samenwerking. De raad kan zelf bepalen welke informatie hij wil ontvangen. 2. Kennis: zorg dat er voldoende kennis aanwezig is over het onderwerp van de samenwerking en over de voorwaarden die hierbij gelden. Dit de commissie Bestuur en Middelen. Deze commissie of bij het
7/9 agendapunt kunnen raadsleden zelf kennis halen en/of wethouders bevragen over de stand van zaken bij gemeenschappelijke regelingen. Ook kunnen wethouders/burgemeester gevraagd worden wat er in een AB of DB vergadering is besproken en besloten. 3. Daarnaast zou ook jaarlijks of twee jaarlijks de directeur of voorzitter van een of meer samenwerkingsverbanden kunnen worden uitgenodigd om de raad te informeren over de ontwikkelingen. Dit is vooral interessant voor samenwerkingsverbanden waar veel speelt of gaat spelen. Dit kan in de vergadercyclus worden meegenomen. 4. Het benoemen van rapporteurs. De gemeenteraad benoemt per raadsperiode uit zijn midden voor elke GR een rapporteur. Indien mogelijk en gewenst zouden ook voor andere verbonden partijen rapporteurs benoemt kunnen worden. De rapporteurs ontvangen alle relevante informatie en de verslagen van de vergadering van het AB G Rapporteurs worden betrokken bij het opstellen van zienswijzen, wensen en bedenkingen en functioneren in deze hoedanigheid onafhankelijk van hun fractie. Uiteraard laat dit onverlet hun onafhankelijkheid bij het uitbrengen van hun stem in de gemeenteraad. 6.6. Algemeen Bestuur / Dagelijks Bestuur De leden van het AB/DB zijn een afvaardiging van de eigenaar en zij handelen in die hoedanigheid primair in het belang van de GR. De leden van het AB/DB zijn tevens direct de opdrachtgevers namens de gemeenten en zij bepalen dus (mede) de kaders en de kwaliteit van de GR. Omdat AB/DB leden (bijna) altijd wethouder/portefeuillehouder in hun gemeente zijn kan sprake zijn van conflicterende belangen indien hetgeen door (een meerderheid van) het AB/DB wordt voorgestaan afwijkt van door de eigen gemeenteraad gestelde kaders of gewenste ontwikkelingen.
8/9 7. Voorgestelde werkwijze (ambtelijk) Naast duidelijkheid over de vraag wie er bestuurlijk verantwoordelijk is, zal ook duidelijk moeten zijn waar in de organisatie ambtelijk de verantwoordelijkheid ligt. Een goede coördinatie op het proces van advisering over beleids- en jaarstukken van een verbonden partij vormt het fundament voor goede sturing. Hiertoe moet niet alleen worden gerekend de tijdige afstemming (per verbonden partij) met andere deelnemers van voornemens en concepten, zodat tijdig duidelijkheid bestaat over de vraag hoe de verhoudingen liggen. Ook het zicht op wat het geheel aan verbonden partijen doet in onze begroting/rekening is belangrijk voor goede sturing. 7.1. Ambtelijke verantwoordelijkheidsverdeling Voor een effectieve sturing en controle van verbonden partijen is het van belang dat ook duidelijk is wie ambtelijk verantwoordelijk zijn voor de advisering aan college en gemeenteraad. 7.2. Primaat ligt bij de vak afdeling Voor de sturing en controle van de afzonderlijke verbonden partijen ligt het primaat bij de vak afdeling waar de verantwoordelijkheid voor het programma/product is georganiseerd. Op tactisch niveau is dan het afdelingshoofd verantwoordelijk en op operationeel niveau de (inhoudelijk)beleidsmedewerker/accounthouder. Zij zijn verantwoordelijk voor de advisering over de naleving (sturing en controle) van de bij de verbonden partij ondergebrachte producten overeenkomstig de in de desbetreffende GR opgenomen bepalingen. 7.3. Projectbureau verbonden partijen De problematiek van afstemming/coördinatie/regie van en over taken welke bij een verbonden partij zijn ondergebracht is al enige tijd actueel. Sinds 1 januari 2014 is in onze organisatie, onder verantwoordelijkheid van de directie,. Tot nu toe functioneert het projectbureau als een platform waarin alle rollen (inhoudelijk, juridisch, financieel) gecoördineerd kunnen worden. Geadviseerd wordt het projectbureau een steviger rol te geven in de coördinatie van de sturing en controle van de verbonden partijen en daartoe een coördinator te benoemen. Op strategisch niveau kan dan het lid van de directie met concern control in portefeuille verantwoordelijk zijn, op tactisch niveau de teamleider P&C en op operationeel niveau de coördinator. 7.4. Werkwijze Periodiek (ten minste tweemaal per jaar) word(en)t (de rapporteurs vanuit), de beleidsmedewerkers bijeen geroepen om af te stemmen over ontwikkelingen, wensen en de diverse begrotingsstukken, met als bedoeling deze zoveel als mogelijk in één raadsvergadering te agenderen. Intern wordt afgesproken dat alle stukken van verbonden partijen binnenkomen bij de beleidsmedewerker/accounthouder (7.2). De (rapporteur vanuit de) gemeenteraad en de coördinator (7.3) ontvangen altijd een afschrift. De coördinator heeft tot taak te waken over tijdigheid en kwaliteit van de advisering en dat deze op uniforme wijze plaatsvindt. De
9/9 coördinator is tevens verantwoordelijk voor de paragraaf verbonden partijen in de begroting en rekening. Concreet leidt dit tot de navolgende taken/verantwoordelijkheden: 1. Gebruik instrumenten door de raad: verbonden partijen wordt vast agendapunt of onderbrengen in aparte commissie, jaarlijks G apporteurs in gemeenteraad (nieuw) Het is aan de raad om aan te geven welke van deze instrumenten hij wil gaan gebruiken en inzetten. Er kan kozen worden voor 1 van de instrumenten maar ze kunnen ook allemaal. 2. Beleidsadviseur/accounthouder bij de vak afdeling (bestaand); 3. Financieel adviseurs bij BMO/P&C (bestaand) 4. Juridisch adviseur bij BMO/JZ (bestaand) 5. Coördinator verbonden partijen bij directie (nieuw 0,2 fte)