RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting Leerlingzorg Voortgezet Onderwijs Almere Plaats : Almere Administratienummer : VO2401 Bestuursnummer : 21654 Onderzoeksnummer : 277583 Datum onderzoek : 5 maart 2015 Datum vaststelling : 20 juli 2015
Pagina 2 van 12
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING............................................ 5 2 BEVINDINGEN.......................................... 7 3 REACTIE VAN HET BESTUUR............................... 12 Pagina 3 van 12
Pagina 4 van 12
1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij 'Stichting Leerlingzorg Voortgezet Onderwijs Almere' (SLA-vo). Binnen de gemeente Almere vormen zes schoolbesturen met in totaal achttien vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden. Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband - indien nodig - in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: Ondersteuningsplan Stichting Leerlingzorg Almere Voortgezet Onderwijs (SLA VO) (31 januari 2014); Bronnenboek Ondersteuningsplan VO 24-0; Afspraken OOGO Almere (27 oktober 2014); Schoolgids 2014-2015 OPDC Almere; Nagezonden begroting 2015; Nagezonden toelichting op de begroting 2015; Pagina 5 van 12
Website samenwerkingsverband (www.passendonderwijs-almere.nl, geraadpleegd op 4 maart 2015); Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 4 maart 2015). Hierna vond op 5 maart 2015 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; een gesprek voerde: over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en jeugdzorg; over de ondersteuningstoewijzing; met (een afvaardiging van) de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 6 van 12
2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn In Almere maken de samenwerkingsverbanden passend onderwijs voor het primair en voortgezet onderwijs onderdeel uit van een coöperatie. De bestuurlijke samenwerking tussen beide vormen van onderwijs moet leiden tot een doorlopende ondersteuningslijn en waarborgen dat leerlingen na de basisschool niet onnodig naar het voortgezet speciaal onderwijs (vso) doorstromen. In dit eerste uitvoeringsjaar van passend onderwijs is een eerste winstpunt al zichtbaar: minder leerlingen dan in voorgaande jaren komen na de basisschool op het vso terecht. De coöperatie heeft een organisatie gecreëerd met een ledenraad, een raad van toezicht, een ondersteuningsplanraad en een bestuurder die beide samenwerkingsverbanden aanstuurt. De organisatie bevat verder onderwijsvoorzieningen voor extra ondersteuning, regievoerders (verdeling en verantwoording van middelen voor extra ondersteuning, vaststellen toelaatbaarheidsverklaringen) en begeleiders die op aanvraag scholen terzijde staan bij de ontwikkeling en uitvoering van ondersteuning (basis en extra). Het voordeel van deze constructie is dat de rol van elke actor transparant is en het risico van onduidelijkheid in taken en bevoegdheden tot een minimum zijn teruggebracht. Het samenwerkingsverband heeft een beleidskader met concrete doelen en een beschrijving van de wegen waarlangs deze worden bereikt. Het bronnenboek bevat de uitwerkingen van het beleid en is vooral gericht op het eerste uitvoeringsjaar. De koppeling tussen financiële middelen, beleidsmaatregelen en doelstellingen is voldoende zichtbaar gemaakt. De kaders voor het interne toezicht en de kwaliteitszorg van het samenwerkingsverband zijn opgesteld en kunnen pas concreter worden als het meerjarenbeleid een integrale uitwerking heeft gekregen. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. 2.2 Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten SLA-vo heeft de ondersteuningsvoorzieningen in Almere in kaart gebracht en afgezet tegen de beleidsdoelen, de kwaliteit van de basisondersteuning, de Pagina 7 van 12
inzet van deskundigen om de extra ondersteuning op school vorm te geven, blinde vlekken in het aanbod en tegen de beschikbare financiële middelen. Bij het vmbo wil men de trend doorbreken dat leerlingen met gedragsproblemen op het orthopedagogisch-didactisch centrum (opdc) worden geplaatst en bij havo en vwo dat leerlingen met een autismespectrumstoornis naar het vso gaan. Het samenwerkingsverband en de scholen bereiden zich voor op deze situatie door scholingsactiviteiten te organiseren, stedelijke voorzieningen in te krimpen en capaciteit vrij te maken voor de extra ondersteuning op de scholen. SLA-vo werkt met de scholen aan de opbouw van de extra ondersteuning, houdt eigen stedelijke voorzieningen (opdc en vso) in stand en kan naar vso's verwijzen in Almere en daarbuiten. Indien lacunes blijken, wil het samenwerkingsverband maatwerktrajecten inzetten. Deze voorziening is nog niet uitgewerkt in afspraken en procedures. Omdat het leerlingen betreft met een complexe problematiek, is het raadzaam om gebruik te maken van een escalatieladder met termijnen om te voorkomen dat trajecten te lang gaan duren. SLA-vo heeft een team toeleiding dat de toelaatbaarheidsverklaringen opstelt en dat aanvragen met de school, de ouders en de leerling doorspreekt. In het voortraject is al een begeleider van SLA-vo betrokken bij de aanvraag en is getoetst of de school alle mogelijkheden heeft benut om de leerling te begeleiden. Bij deze toetsing worden procedurele en inhoudelijke kwaliteitsaspecten betrokken. Het team toeleiding kan hierdoor binnen de wettelijke termijn de toelaatbaarheidsverklaring opstellen. Hierbij heeft overleg met een vso over de plaatsing voor de afgifte al plaatsgevonden en kan de leerling tijdig worden geplaatst. Het samenwerkingsverband heeft informatie over thuiszitters, leerlingen die extra ondersteuning behoeven of ontvangen, de vraag naar toelaatbaarheidsverklaringen en over de voortgang in de acties. Hierdoor kan het SLA-vo bewaken of schoolverzuim ontstaat door leerlingen met een ondersteuningsbehoefte, maar ook hoe de vraag naar extra ondersteuning zich ontwikkelt. Over de kwaliteit van de (extra) ondersteuning is de informatie summier en voornamelijk gebaseerd op rapportages van medewerkers van SLAvo of van scholen. Jeugdzorg, WMO-zorg, de scholen en SLA-vo hebben een gemeenschappelijke beleidsvisie en deze concreet op uitvoeringsniveau uitgewerkt. Het resultaat is dat scholen en hulpverleners voor jeugd en gezin, leerplicht en politie met elkaar samenwerken in wijkteams. Het in samenhang aanpakken van problemen vraagt Pagina 8 van 12
van betrokkenen dat zij hun aanpak aanvullen met het systematisch verzamelen en analyseren van informatie over risico's en het opzetten van preventieve acties. Dit proces is in opbouw. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie SLA-vo moet de komende jaren circa 850.000 besparen op de kosten voor extra ondersteuning en de deelname aan het vso. Dit bedrag is het resultaat van de negatieve verevening ( 550.000) en een investering van 300.000 in havoen vwo-scholen om de ondersteuning aan leerlingen met een stoornis in het autistisch spectrum vorm te geven. SLA-vo werkt vanuit de premisse dat de scholen in Almere voorzien in de ondersteuningsvraag van steeds meer leerlingen. SLA-vo heeft de bestuurlijke opdracht om de kosten voor het opdc en het vso te reduceren en voert dit uit door een selectiever toelatingsbeleid en door de verblijfsduur van het vso te koppelen aan het maximaal aantal cursusjaren van de opleiding waarvoor een leerling is ingeschreven. SLA-vo heeft ook nog een andere bestuurlijke opdracht en dat is het leveren van diensten die aantoonbaar bijdragen aan de kwaliteitsontwikkeling van scholen en zorgdragen voor een effectieve uitvoering van arrangementen op de stedelijke voorzieningen. Dat er voor een deel sprake is van een systeem van communicerende vaten blijkt uit besprekingen met de ledenraad en de ondersteuningsplanraad. De behoefte aan actuele informatie bij de bestuurlijke actoren over de uitvoering, de kosten en het resultaat neemt daarom toe. SLA-vo laat zien dat de afstemming met de ledenraad, de ondersteuningsplanraad, de gemeente, de jeugdzorg en het mbo plaats heeft gevonden en dat er een breed draagvlak is voor het geformuleerde beleid. SLAvo werkt vanuit draagvlak en neemt de tijd om af te stemmen. Er is een beleidskader dat aangevuld is met afspraken in Almere over de verticale onderwijskolom, de jeugdhulp, de aanpak van thuiszitters en over jongeren op de arbeidsmarkt. De actoren in Almere hebben gekozen voor een samenwerking die gebaseerd is op rolvastheid en samenwerkingscompetenties op bestuurlijk en uitvoerend niveau. Vanuit deze context wordt de taakstelling van de uitvoeringsorganisatie ingevuld en afgestemd op de vraagzijde. Dit neemt niet weg dat de taken en bevoegdheden van de uitvoeringsorganisatie onvoldoende helder zijn uitgewerkt in het ondersteuningsplan en het bronnenboek. Met name de onderdelen 'expertise en begeleiding' en 'onderwijsvoorzieningen extra ondersteuning' zijn nauwelijks toegelicht, waardoor het zicht op de resultaten, de kwaliteitseisen en de kosten of de inkomsten minimaal is. Van het team 'regie en bedrijfsvoering' is het onderdeel toeleiding en toewijzing toelaatbaarheidsverklaringen helder uitgewerkt in procedures en tijdspaden. De Pagina 9 van 12
taak om middelen te verdelen onder scholen of aan de inzet van expertise door SLA-vo op de scholen, is onvoldoende uitgewerkt. In een aangepaste meerjarenbegroting laat SLA-vo zien hoe de middelen verdeeld worden over de verschillende onderdelen. Echter, het meerjarenbeleid (het krimpen van de stedelijke voozieningen en het investeren in de extra ondersteuning op de scholen) is hier onvoldoende in verwerkt. Het is evenmin transparant welke resultaten de verschillende onderdelen van de organisatie nastreven. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg In het bronnenboek is een opzet voor het kwaliteitsbeleid opgenomen. Er is voor een model gekozen dat resultaatgebieden, processen, factoren en contextuele gegevens bevat en informatiebronnen bevat die het samenwerkingsverband ook benut voor het interne toezicht en de monitoring van het primaire proces. De verschillende onderdelen zijn globaal beschreven. De informatie zal het samenwerkingsverband halen uit managementinformatiesystemen, verantwoordingsrapportages, tevredenheidsonderzoeken en audits. Door het gebruik van diverse bronnen en verschillende manieren van informatieverzameling krijgt de betrouwbaarheid van de zelfevaluatie de nodige aandacht. 2.3 Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt of nader uitwerkt: Procedures en criteria toewijzing middelen (artikel 17a WVO, lid 8b); Procedure en beleid terug- of overplaatsing naar het voortgezet onderwijs vanuit vso (artikel 17a WVO, lid 8d); Herindicatie zittende vso-leerlingen (artikel XVII Wet passend onderwijs, lid 2). De procedures en criteria voor de toewijzing van de middelen zijn globaal beschreven in het meerjarenbeleidsplan, maar in de meerjarenbegroting zijn deze niet uitgewerkt en herkenbaar gemaakt. De procedures en het beleid voor terug - of overplaatsting naar het voortgezet onderwijs vanuit het vso zijn in concept beschikbaar, maar nog niet in vastgestelde vorm. Dit is ook van toepassing op de procedure en het beleid met betrekking tot de herindicatie van zittende vso-leerlingen. Pagina 10 van 12
Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie ook het uitgangspunt van programmatisch handhaven (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.1 De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO. N.2 De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS. N.3 Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,wvo. N.4 Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel 34.8. Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Pagina 11 van 12
3 REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 1 juni 2015 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport zal meenemen bij de herijking van het ondersteuningsplan en het bronnenboek. Een en ander met dankzegging voor de prettige en zorgvuldige werkwijze tijdens dit kwaliteitsonderzoek. Pagina 12 van 12