RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK. Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO Parkstad e.o. VO-31.06

Transcriptie

1 RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO Parkstad e.o. VO Plaats : Brunssum, Heerlen Administratienummer : VO3106 Bestuursnummer : Onderzoeksnummer : Datum onderzoek : 21 januari 2016 Datum vaststelling : 14 juni 2016

2 Pagina 2 van 15

3 INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING BEVINDINGEN REACTIE VAN HET BESTUUR Pagina 3 van 15

4 Pagina 4 van 15

5 1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde op 21 januari 2016 een kwaliteitsonderzoek uit bij 'Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO Parkstad e.o. VO-31.06'. Daarbij ging het de inspectie om het toezichthouden op en het stimuleren van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband. De kwaliteit van het samenwerkingsverband en de naleving van wet- en regelgeving komen beide aan de orde in dit rapport van bevindingen. Risicogericht toezicht Het inspectietoezicht op de samenwerkingsverbanden is met ingang van 1 augustus 2015 risicogericht. Bij risicogerichte toezicht onderzoekt de inspectie een samenwerkingsverband alleen als dat verband wellicht risico s loopt vanuit zijn context. Tot die context rekent de inspectie de kenmerken van een samenwerkingsverband waarop het bestuur van het verband zelf weinig of geen directe invloed heeft, maar waarmee het wel terdege rekening moet houden. Te denken is aan financiële verevening, demografische krimp, opvallende verzuimcijfers, kwaliteitstekorten van de scholen binnen het samenwerkingsverband. Bij de risicobepaling betrekt de inspectie ook aandachtspunten uit het kwaliteitsonderzoek bij het samenwerkingsverband in het schooljaar 2014/2015 en al dan niet terechte signalen over het functioneren van het samenwerkingsverband of de aangesloten scholen. Nadat een samenwerkingsverband op grond van deze kenmerken voor een kwaliteitsonderzoek is geselecteerd, beperkt de inspectie omvang en inhoud van dat onderzoek tot een werkwijze die past bij de ontwikkeling van dat samenwerkingsverband ( maatwerk ). Dit maatwerkonderzoek kan leiden tot het signaleren van eventuele tekorten, maar ook tot informatie over wat goed is en wat (nog) beter kan. Werkwijze onderzoek Aan het onderzoek ging risicobepaling vooraf in de vorm van een kennisanalyse bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Als een samenwerkingsverband risico s liet zien bij de kennisanalyse, volgde een expertanalyse. Het onderzoek op locatie vond plaats tijdens twee dagen; de eerste onderzoeksdag was onderdeel van de expertanalyse en leidde tot de onderzoeksagenda voor de tweede onderzoeksdag. Bij het opstellen van die agenda is de inspectie tevens nagegaan of er (interne of externe) verantwoordingsdocumenten van het samenwerkingsverband beschikbaar zijn. De volgende documenten heeft de inspectie betrokken: Pagina 5 van 15

6 Ondersteuningsplan (31 mei 2015); Overstappen van so sbo naar het voortgezet onderwijs ; Evaluatie en aanbevelingen BTV BCPL De Thermen; Thermen - verslag tussenevaluatie O-team; AOC Citaverde Heerlen - verslag tussenevaluatie O-team; vragenlijst tussenevaluatie O team Eijkhagen; vragenlijst tussenevaluatie O team Rombouts; Het rapport van bevindingen kwaliteitsonderzoek bij de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO Parkstad e.o. VO (26 maart 2015). Onderzoeksdag 1: rondetafelgesprekken Op de eerste dag van het onderzoek, 10 december 2015, voerde de inspectie rondetafelgesprekken met zes zorgcoördinatoren (zoco s) en docenten, vier schoolleiders en drie ouders. Tijdens deze gesprekken verzamelde de inspectie informatie over de (eerste) ervaringen die genoemde gesprekspartners met het samenwerkingsverband hebben. Deze gesprekken waren medebepalend voor de inrichting van de tweede onderzoeksdag. Onderzoeksdag 2: onderzoek bij het samenwerkingsverband Op 21 januari 2016 voerde de inspectie gesprekken met het bestuur en de directeur van het samenwerkingsverband, de twee schoolcontactpersonen, leden van de commissies van Toewijzing en Ondersteuning (CTO) van de samenwerkingsverbanden Maastricht en Parkstad en met een aantal begeleiders Passend Onderwijs (BPO) van beide samenwerkingsverbanden. Onderwerpen van die gesprekken waren de volgende aspecten van het functioneren van het samenwerkingsverband: het dekkend ondersteuningsaanbod; de ondersteuningstoewijzing; de thuiszittersaanpak; de kwaliteitszorg en het intern toezicht; de financiën; de interne en externe communicatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en de directeur van het samenwerkingsverband. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een Pagina 6 van 15

7 waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 7 van 15

8 2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het samenwerkingsverband slaagt erin passend onderwijs binnen de scholen vorm te geven. Er vindt een vertaling van papier naar praktijk plaats waarbij de zorgcoördinatoren een belangrijke rol spelen. Het samenwerkingsverband Maastricht vo3105 en Parkstad vo3106 sluiten qua ontwikkeling en beleid nauw op elkaar aan. Niet alleen het ondersteuningsplan komt overeen, ook hebben de beide samenwerkingsverbanden dezelfde directeur. De samenwerking tussen voortgezet en speciaal onderwijs is het afgelopen jaar gegroeid. Desondanks zijn er aandachtspunten. De communicatie met het onderwijsveld over beleid en procedures kan nog verbeteren. Het invoeren of wijzigen van beleid vraagt om een zorgvuldige begeleiding van het werkveld. Niet altijd is duidelijk welke achterliggende overwegingen meespelen om veranderingen door te voeren. De inspectie concludeert dat dit samenwerkingsverband de hem opgedragen taken uitvoert en een samenhangend geheel realiseert van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen, zodanig dat alle leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. 2.2 Toelichting Dekkend ondersteuningsaanbod Het samenwerkingsverband doet aantoonbaar al het mogelijke om passende ondersteuningsvoorzieningen te organiseren voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Dit blijkt uit het ondersteuningscontinuüm met Professionele Momenten (PM), de inzet van begeleiders passend onderwijs (BPO ers) en de inrichting van maatwerkplaatsen (mwp) en bovenschoolse tussenvoorzieningen lang (btv-lang) en kort (btv-kort). Dit leidt ertoe dat geen leerlingen van passende ondersteuning verstoken blijven, verwijtbaar aan het samenwerkingsverband. Maandelijks vindt er overleg plaats tussen leerplicht ambtenaren en het samenwerkingsverband (thuiszitterstafel). Verder is een voorportaal richting niveau 1 ingericht, waarbij sprake is van een gecertificeerde uitstroom (VOORdeel) en een gediplomeerde uitstroom (Entreeopleiding). Pagina 8 van 15

9 Het samenwerkingsverband kan verantwoorden dat het zijn bevoegdheden en invloed heeft aangewend om deze ondersteuningsvoorzieningen in en/of tussen de scholen te realiseren. De inzet van de BPO ers is gericht op de versterking van de PM-ondersteuningsstructuur. Zij hebben daarbij vooral de opdracht om docenten te ondersteunen, maar waar zinvol en noodzakelijk ondersteunen zij ook individuele leerlingen. Ofschoon de scholen de inzet van deze BPO ers een duidelijke meerwaarde vinden is nog onduidelijk op welke manier het samenwerkingsverband de rechtspositionele voorwaarden voor deze BPO ers na 1 augustus 2016 invult. Het samenwerkingsverband heeft in algemene bewoordingen de basisondersteuning beschreven. Niet altijd is helder wat dat voor de schoolpraktijk betekent. Door het concretiseren van de basisondersteuning en de relatie van basisondersteuning met het schoolondersteuningsprofiel is het eenvoudiger vast te stellen welke ondersteuning ouders op alle scholen mogen verwachten. Ondersteuningstoewijzing Wanneer voor een leerling extra ondersteuning is aangevraagd, dan handelt het samenwerkingsverband deze aanvraag af binnen de wettelijk voorgeschreven termijn. Wanneer dit niet lukt, kan het samenwerkingsverband aantonen dat dit niet verwijtbaar is aan het (handelen van het) samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband kan het hele traject van de aanvraag voor belanghebbenden in kaart brengen, inclusief het voortraject op school. De Commissie Toewijzing Ondersteuning (CTO) beoordeelt op basis van een compleet dossier de aanvragen voor een toelaatbaarheidsverklaring of arrangement. Sinds kort is hierbij het Leerlingen Arrangementenvolgysteem (LAVS) ingevoerd. De invoering roept in het werkveld enige weerstand op omdat er geen afstemming met het systeem van de scholen, Magister, mogelijk is. Uit ervaringen bij de invoering van LAVS in het samenwerkingsverband Parkstad blijkt dat na verloop van tijd de voordelen zichtbaar worden. Desalniettemin blijft het een zoektocht om administratieve last te verminderen (een belangrijk doel dat het samenwerkingsverband nastreeft). De CTO heeft er voor gekozen vanaf de start het afgesproken proces van aanvragen te volgen. Communicatie met het onderwijsveld is hierbij van belang. Er blijken bij scholen wisselende beelden te bestaan over afspraken bij de aanvraag voor een toelaatbaarheidsverklaring. De schoolcontactpersonen spelen bij het wegnemen van deze misvattingen een belangrijke rol. Pagina 9 van 15

10 Voorkomen schoolverzuim en thuiszitters Het samenwerkingsverband bevordert dat alle leerplichtige leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, ingeschreven staan bij een school en daadwerkelijk onderwijs volgen. Door het rondetafeloverleg, het multidisciplinair overleg en het werken met 1gezin1plan streven scholen en jeugdhulp naar een afgestemde, passende en sluitende ondersteuningsstructuur. Door de implementatie van Intergrip krijgt het samenwerkingsverband risicoleerlingen beter in beeld. Verder houdt de eerder genoemde thuiszitterstafel regie op de acties om thuiszitten te voorkomen. Het samenwerkingsverband tekent hierbij aan dat het de verantwoordelijkheid voor thuiszitters deelt met andere partijen zoals de regionale meld- en coördinatiepunten (RMC / bureaus leerplicht), de Raad voor de Kinderbescherming en het oordeel van de kantonrechter. Voor een aantal thuiszitters zou meer drang en (eventueel) dwang een uitkomst kunnen zijn. Door het delen van deze verantwoordelijkheid is het al dan niet inzetten van doorzettingsmacht als samenwerkingsverband moeilijk te realiseren. Het samenwerkingsverband toont aan dat het alsnog bestaand schoolverzuim door deze leerlingen buiten zijn invloedsfeer ligt en niet voorzienbaar was. Het samenwerkingsverband heeft alle individuele verzuimende/thuiszittende leerlingen in beeld en voert waar nodig de regie bij het terugleiden naar het onderwijs. De kwaliteitszorg en het intern toezicht Het samenwerkingsverband heeft zorg voor kwaliteit door systematische zelfevaluatie, planmatige kwaliteitsverbetering, jaarlijkse verantwoording van gerealiseerde kwaliteit en borging van gerealiseerde verbeteringen. Het samenwerkingsverband stelt ten minste eenmaal in de vier jaar het ondersteuningsplan vast. Daarvoor vertaalt het samenwerkingsverband de beleidsdoelstellingen naar kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (incl. bekostigingsaspecten) en voert daarover op overeenstemming gericht overleg (oogo) met burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeenten en met de samenwerkingsverbanden die (geheel of gedeeltelijk) samenvallen met de regio van het eigen samenwerkingsverband. Onderdeel daarvan is het in overleg met belanghebbenden vaststellen van acceptabele normen voor die resultaten. De kwaliteit van de samenwerking is sterk afhankelijk van de gemeentes, de betrokkenen en het geformuleerde beleid. Door de gezamenlijke huisvesting van het samenwerkingsverband primair en voortgezet onderwijs zijn lijnen tussen de beide samenwerkingsverbanden kort en is afstemming van beleid gemakkelijker. Voor de evaluatie van het gevoerde beleid verzamelt het samenwerkingsverband jaarlijks, aan de hand van vastgestelde procedures en instrumenten, ten minste Pagina 10 van 15

11 gegevens over de toewijzing van de extra ondersteuning die leerlingen nodig hebben en de plaatsing van deze leerlingen. De ondersteuningsprofielen van de deelnemende scholen aan het samenwerkingsverband zijn beschikbaar. Het samenwerkingsverband toetst de verzamelde informatie aan de vastgestelde doelen en normen. Het samenwerkingsverband stelt zich daarnaast jaarlijks op systematische wijze op de hoogte van de ervaringen van de belanghebbenden met de gerealiseerde dienstverlening, en toetst deze aan de vastgestelde doelen. Uit deze evaluaties trekt het samenwerkingsverband conclusies voor de kwaliteitsverbetering op korte en langere termijn. Op basis van de conclusies uit de zelfevaluatie werkt het samenwerkingsverband jaarlijks beargumenteerd, doelgericht en aan de hand van een plan aan verbeteractiviteiten. Het samenwerkingsverband verantwoordt zich jaarlijks schriftelijk aan belanghebbenden over de gerealiseerde kwaliteit, de kwaliteitsverbetering en daarmee samenhangend de inzet van middelen. Het samenwerkingsverband benoemt in het ondersteuningsplan welke resultaten het wil halen en toont aan dat het de eerder geplande kwantitatieve en kwalitatieve resultaten behaalt. Het samenwerkingsverband betrekt bij het benoemen van zijn doelen de regionale context, waaronder ook de samenstelling van de leerlingenpopulatie voor wat betreft de ondersteuningsbehoeften. Met name de eerste opvang anderstaligen vormt voor het bestuur van het samenwerkingsverband een groeiende zorg. Alhoewel vooralsnog de toename van leerlingen onder de verantwoordelijkheid van een schoolbestuur valt, verwacht ook het samenwerkingsverband in de toekomst vragen te krijgen vanuit de opvang anderstaligen. De transitie jeugdzorg en met name de onderhandelingen tussen aanbieders van jeugdzorg en gemeenten voor wat de capaciteit van de jeugdzorg en de invoeringsdatum betreft hebben effect op de financiële positie van schoolbesturen voor voortgezet speciaal onderwijs. Tegelijkertijd is door de forse krimp van de zmok-voorzieningen en de verdichting van de problematiek een discussie over samenwerkingsmogelijkheden opportuun. Het bestuur van het samenwerkingsverband legt intern en extern toegankelijk en betrouwbaar verantwoording af over doelen en resultaten en voert daarover actief een dialoog. De inspectie constateert op dit moment dat belangen van individuele schoolbesturen en het samenwerkingsverband door elkaar lopen maar ziet tevens dat het samenwerkingsverband zich daar van bewust is. Op 7 maart 2016 zal onder leiding van een aantal deskundigen samen met het primair onderwijs een bijeenkomst plaats vinden met als thema Governance. Het bestuur van het samenwerkingsverband legt volgens de wettelijke voorschriften en afgesproken richtlijnen verantwoording af aan de intern toezichthouder, de overheid en de belanghebbenden. Het bestuur informeert zijn Pagina 11 van 15

12 omgeving en verantwoordt zich onder andere in het jaarverslag over de resultaten op een voor alle betrokkenen toegankelijke wijze. Het bestuur overlegt periodiek met de ondersteuningsplanraad en - indien van toepassing de personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad - en legt besluiten voor conform geldende wet- en regelgeving. De inspectie constateert een groot aantal vacatures bij de ondersteuningsplanraad en vraagt zich af op welke manier hierin voorzien wordt. Het samenwerkingsverband geeft aan dat het moeilijk is ouders te betrekken bij ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband. Er is geen directe lijn met ouders aangezien de eerste gesprekspartner de school is. Financiën Het samenwerkingsverband zet de financiële middelen voor extra ondersteuning doelmatig in. Het samenwerkingsverband werkt daartoe met een meerjarenbegroting waarin het beleid uit het ondersteuningsplan duidelijk herkenbaar is vertaald in gekwantificeerde doelstellingen. De meerjarenbegroting op zijn beurt is vertaald in een gedetailleerde begroting op jaarbasis. Minstens een keer per jaar toetst het samenwerkingsverband de realisatiecijfers aan de begroting, analyseert de verschillen en past zo nodig de meerjarenbegroting en/of de jaarbegroting aan. Intern en externe communicatie. Het samenwerkingsverband zorgt voor een netwerkoverleg met zorgaanbieders, gemeenten en het onderwijs en heeft afspraken met gemeenten in de regio die leiden tot passende onderwijs (jeugdzorg)arrangementen. Het samenwerkingsverband heeft een actueel beeld van de onderwijs (jeugdzorg)arrangementen en monitort de behoeften in de regio. Inmiddels is de website in de lucht en biedt het samenwerkingsverband ruime informatie aan betrokkenen. 2.3 Naleving wet- en regelgeving De inspectie controleert op verschillende onderwerpen en onderdelen de naleving van wettelijke voorschriften. Om de naleving van wettelijke regels te bevorderen kiest de inspectie jaarlijks enkele onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Dit noemen we programmatisch handhaven. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2015/2016 zijn vastgesteld (Jaarwerkplan 2016). Ook controleert de inspectie de naleving van wettelijke voorschriften op andere onderdelen. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Waar dit onvoldoende is, moet het bestuur dit herstellen. Pagina 12 van 15

13 Programmatisch handhaven Voldoende Onvoldoende N.1 Scheiding toezicht en bestuur (artikel 17a WPO / artikel 24d WVO) N.2 Het deskundigenadvies (artikel 18a WPO elfde lid jo. artikel 34.8 Besluit bekostiging WPO / artikel 17a WVO twaalfde lid jo. artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO) Voorschriften ondersteuningsplan Voldoende Onvoldoende OPVO7 Informeren ouders (artikel 17a WVO lid 8f) Pagina 13 van 15

14 3 REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 28 april 2016 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of al heeft betrokken. Om de communicatie met het werkveld te verbeteren zijn diverse platforms ingericht: voor schoolleiders (beleidsadviesraad), zoco s en bpo s. Daarnaast hebben de schoolcontactpersonen de opdracht om 'kind aan huis' te zijn in de scholen om op deze manier overwegingen toe te lichten en veranderingen te begeleiden. Jaarlijks vindt er een evaluatie plaats. De resultaten van deze evaluatie neemt het samenwerkingsverband nadrukkelijk mee bij de verdere beleidsontwikkeling. In afwachting van de invlechting is afgesproken dat het samenwerkingsverband de bpo s via detachering op de diverse scholen inzet. Bij de invlechting (resultaatverplichting) zullen de bpo s, voor zover op 1 augustus 2016 als bpo in dienst (eigen keuze), opgenomen worden in het personeelsbestand van de Stichting Limburgs Voortgezet onderwijs of de Stichting Voortgezet Onderwijs Parkstad Limburg. Het samenwerkingsverband heeft de basisondersteuning opnieuw geïnventariseerd en in de beleidsadviesraad besproken. Het samenwerkingsverband zal samen met de scholen voor het schooljaar 2016/ 2017 verhelderen wat dit voor de schoolpraktijk betekent en waar leerlingen en ouders concreet op kunnen rekenen. Naast de schoolcontactpersonen is ook de CTO actief in het verhelderen van de afspraken over de aanvragen van toelatingsverklaringen. Schoolvertegenwoordigers worden uitgenodigd om hun aanvraag toe te lichten in de reguliere CTO-vergaderingen dan wel in de gelegenheid gesteld om zich in contact met de CTO een beeld hierover te vormen. Een werkgroep bestaande uit leden van de ondersteuningsplanraad (opr), vertegenwoordigers van de besturen, externe deskundigen en de directeur van het samenwerkingsverband gaan conform afspraken in het ondersteuningsplan werken aan een nieuwe governance naar inspiratie van het vlugschrift 'Passend Onderwijs vraagt om supergovernance' (TIAS, 2016). In het samenwerkingsverband is slechts sprake van één vacature in de opr ten tijde van het inspectiebezoek. De raad bestaat uit twaalf personen en is gelijk Pagina 14 van 15

15 verdeeld over ouders en personeelsleden. De gemiddelde opkomst is tien leden per vergadering. In januari 2015 is er een succesvolle bijeenkomst de zogenaamde O50 met 43 ouders geweest. Deze bijeenkomst heeft geen voortzetting gekregen omdat de geconstateerde problemen die ouders ervaarden te weinig algemeen waren om er conclusies uit te trekken. De afspraak met de ouders uit de opr om lokale varianten van deze O50 te beleggen - een zogenaamde O15* - is (nog) niet van de grond gekomen. Deze onvoldoende noopt het samenwerkingsverband om daar werk van te maken. *O15 = vijftien ouders in een mix van ouders/verzorgers uit de medezeggenschasraad van een school en ouders/verzorgers van leerlingen met speciale ondersteuningsbehoeften. Pagina 15 van 15