Onderzoek bestuur Pilot gedifferentieerd bestuursgericht toezicht 2015/16, Inspectie van het Onderwijs

Transcriptie

1 Stichting SWV Primair Passend Onderwijs Noord-Limburg Onderzoek bestuur Pilot gedifferentieerd bestuursgericht toezicht 2015/16, Inspectie van het Onderwijs Bestuursnummer: Plaats: Horst aan de Maas Datum uitvoering onderzoeken: 23 februari en 1 maart 2016 Onderzoeksnummer: Datum conceptrapport: 18 maart 2016 Datum definitief rapport: 24 mei 2016

2

3 Samenvatting Wat goed gaat: - Er is sprake van een hecht samenwerkingsverband dat veel initiatieven neemt om passende ondersteuningsvoorzieningen te organiseren. - Vooral de per bestuur aangestelde Bovenschoolse Ondersteuningscoördinatoren (BOC s) vervullen een centrale functie in de organisatie, de toewijzing en de uitvoering van de processen die zijn gericht op leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften. - Het samenwerkingsverband leunt vanuit het gekozen uitgangspunt, sterk op de autonomie van de afzonderlijke schoolbesturen. Tegelijkertijd zien we langzamerhand steeds meer initiatieven om bredere netwerken te vormen, vooral binnen de subregio s van de vorige samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School. - In de afgelopen periode heeft het samenwerkingsverband een overkoepelende monitor opgezet. De eerste versie is weliswaar nog sterk gericht op feitelijke gegevens, maar levert al wel zodanige resultaten op dat het bestuur daar de eerste kwalitatieve beleidsconclusies aan kan verbinden. - Het bestuur van het verband opereert vanuit een heldere structuur en is aanspreekbaar op gemaakte afspraken. Uit de gevoerde gesprekken leiden wij af dat er op de verschillende niveaus en verantwoordelijkheden sprake is van breed gedragen ambities en zicht op de manier waarop die bereikt kunnen worden. - Het financiële beheer van het verband ondervindt een duidelijke, moeilijk te slechten hindernis door de financiële consequenties van de groei van het aantal residentiële plaatsingen van kinderen die ten laste komen van het samenwerkingsverband. - Het bestuur heeft een lichte organisatie ingericht. - Het overleg met andere samenwerkingsverbanden in de regio, zowel voor primair onderwijs (po) als voor voortgezet onderwijs (vo) is goed op gang gekomen. Wat beter kan: - De systematiek om vast te stellen hoeveel leerlingen zijn aan te merken onder het brede begrip schoolverzuim functioneert nog niet optimaal, waardoor sommige verzuimers buiten beeld blijven. Het verband wil meer regie gaan voeren op dit vraagstuk. - Het benoemen en verzamelen van resultaten is nog volop in ontwikkeling. Via monitoring en de PDCA-cyclus gaat het verband de doelen nader concretiseren. Als dat proces verder is gevorderd kan ook het afleggen van zowel de interne als de externe verantwoording daarop aansluiten. - Het overleg met sommige ketenpartners in de regio bevindt zich nog in een fase van nadere verkenning en het maken van voorlopige afspraken. - De ondersteuningsprofielen van de scholen zijn beschikbaar. Ze vormen echter nog geen volledige afspiegeling van de inmiddels gerealiseerde praktijk. - Op het gebied van de communicatie, vooral met ouders en leraren, zien wij ook een taak weggelegd voor het samenwerkingsverband. - Dit geldt ook voor het initiëren van scholing en de uitwisseling binnen andere gremia dan die van het eigen bestuur, wat tot nu toe binnen de afzonderlijke besturen plaatsvindt en het samenwerkingsverband vanuit zijn overkoepelende positie een meerwaarde kan hebben.

4 Inhoud 1. Wat voor onderzoek heeft de inspectie gedaan Leeswijzer Bestuur... 6 Kwaliteitszorg en financiële continuïteit van het bestuur Kwaliteitszorg en ambitie Financieel beheer... 7 Continuïteit... 8 Doelmatigheid... 8 Rechtmatigheid Resultaten Afspraken over vervolgtoezicht Reactie van het bestuur Pagina 4 van 11

5 1. Wat voor onderzoek heeft de inspectie gedaan Op de eerste dag van het onderzoek, 23 februari 2016, voerden wij een aantal rondetafelgesprekken met vertegenwoordigers van verschillende geledingen binnen het samenwerkingsverband. Dit betrof een groep ouders, een aantal leraren en intern begeleiders, en een selectie directeuren uit het primair onderwijs, het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs. In dat laatste gesprek waren ook enkele Bovenschoolse Ondersteuningscoördinatoren (BOC s) aanwezig. Hoewel de ondersteuningsplanraad niet apart was uitgenodigd namen wel enkele leden daarvan deel aan de gesprekken, vanuit hun rol als ouder of als teamlid uit de scholen. Kort geformuleerd stonden tijdens de gesprekken steeds de volgende drie vragen centraal: - Wat vindt u van passend onderwijs en wat merkt u daarvan in de dagelijkse praktijk? - Hoe werkt passend onderwijs binnen het samenwerkingsverband en welke concrete ervaringen hebt u ermee? - Helpt passend onderwijs de kinderen die hier mee te maken krijgen (casuïstiek)? Hierna stelde de inspectie samen met het bestuur en de coördinator de definitieve agenda vast voor de tweede dag van het onderzoek (1 maart 2016) bij dit samenwerkingsverband. Het bestuur heeft daarbij geen specifieke onderwerpen benoemd, anders dan al vooraf was gevraagd, namelijk de groei van het aantal kinderen in een residentiële setting en de financiële consequenties daarvan voor het verband en daarmee ook voor de afzonderlijke schoolbesturen. Het eerste gesprek op de tweede dag ging dan ook vooral over de financiële situatie van het samenwerkingsverband, inclusief de ondernomen activiteiten om het geschetste probleem bespreekbaar te maken. Hierna voerden we een bestuursgesprek waarin we naast een aantal resterende gespreksonderwerpen ook een terugkoppeling gaven over onze bevindingen uit de voorgaande gesprekken. Tenslotte is afgesproken dat wij op een latere datum het conceptrapport van dit kwaliteitsonderzoek bespreken met het dan nieuw gekozen dagelijks bestuur en de coördinator. Dit zal in elk geval plaatsvinden ná de bestuursvergadering van 16 maart Leeswijzer In de volgende hoofdstukken geven we een beschouwing over onze waarderingen op de voor een samenwerkingsverband aangepaste standaarden. We volgen hierbij de opzet en volgorde van het (concept)waarderingskader. Aangezien ons onderzoek zich in dit geval alleen heeft gericht op het bestuur van het samenwerkingsverband als geheel, treft u geen hoofdstuk aan over de aan het samenwerkingsverband deelnemende 16 besturen, noch over de 108 scholen voor basisonderwijs, de 7 scholen voor speciaal basisonderwijs of de 5 scholen voor speciaal onderwijs binnen het verband. Pagina 5 van 11

6 2. Bestuur Kwaliteitszorg en financiële continuïteit van het bestuur De centrale onderzoeksvraag luidt: Zorgt het bestuur voor voldoende kwaliteit van het samenwerkingsverband en voor deugdelijk financieel beheer? Onderliggende vragen zijn: 1. Stuurt het bestuur voldoende op de (zorg voor de) kwaliteit van de uitvoering van zijn taken in de regio? 2. Communiceert het bestuur actief over de eigen prestaties? 3. Is het financieel beheer deugdelijk? Het onderzoek naar deze deelvragen is daarmee gericht op de standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Kwaliteitszorg en ambitie en Financieel beheer. Wij komen tot de algemene conclusie dat het samenwerkingsverband Noord-Limburg op verreweg de meeste van de gehanteerde standaarden inmiddels een zodanige kwaliteit weet te realiseren dat op veel van die standaarden de waardering goed van toepassing is. 2.1 Kwaliteitszorg en ambitie Kwaliteitsgebied 4: Kwaliteitszorg en ambitie 4.1 Doelen, evaluatie en verbetering 1. Het samenwerkingsverband stelt ten minste eenmaal in de vier jaar het ondersteuningsplan vast. 2. Daarvoor vertaalt het samenwerkingsverband de beleidsdoelstellingen naar kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (incl. bekostigingsaspecten) en 3. voert daarover op overeenstemming gericht overleg (oogo) met burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeente of gemeenten en 4. met de samenwerkingsverbanden die (geheel of gedeeltelijk) samenvallen met de regio van het eigen samenwerkingsverband. 5. Het samenwerkingsverband verantwoordt zich jaarlijks schriftelijk aan belanghebbenden over de gerealiseerde kwaliteit, de kwaliteitsverbetering en daarmee samenhangend de inzet van middelen. 6. Op basis van de conclusies uit de zelfevaluatie werkt het samenwerkingsverband jaarlijks beargumenteerd, doelgericht aan verbeteractiviteiten. 4.2 Structuur en cultuur 1. Het bestuur van het samenwerkingsverband handelt vanuit een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen het intern toezicht, bestuur, management en personeel van de organisatie. 2. Het bestuur werkt volgens een code Goed Bestuur. 3. Men werkt resultaatgericht, is aanspreekbaar op gemaakte afspraken en stimuleert eenzelfde houding bij anderen. 4. De visie en ambities worden op alle niveaus in de organisatie breed gedragen en betrokkenen handelen ernaar. 5. Het bestuur functioneert vanuit een transparante en integere cultuur waarin sprake is van zorgvuldig handelen. 6. De aangeslotenen werken gezamenlijk aan een voortdurende verbetering van de samenwerking, professionaliteit, rekening houdend met de context van het samenwerkingsverband. Oordeel gebied: O/V/G? O V G Pagina 6 van 11

7 4.3 Verantwoording en dialoog O V G 1. Het bestuur van het samenwerkingsverband legt volgens de wettelijke voorschriften en afgesproken richtlijnen verantwoording af aan de intern toezichthouder, de overheid en de belanghebbenden. 2. Het bestuur informeert zijn omgeving en verantwoordt zich onder andere in het jaarverslag over de resultaten op een voor alle betrokkenen toegankelijke wijze. 3. Het bestuur overlegt periodiek met de ondersteuningsplanraad en - indien van toepassing de medezeggenschapsraad personeel - en legt besluiten voor conform geldende wet- en regelgeving. 4. Het bestuur betrekt interne en externe belanghebbenden bij de ontwikkeling van hun doelen en beleid. Het samenwerkingsverband heeft vanuit zijn maatschappelijke opdracht in zijn ondersteuningsplan doelen geformuleerd. Zoals hiervoor gemeld zit de uitvoering van het proces voor het volgen van de uitvoering van de gemaakte afspraken in een eerste fase van ontwikkeling. In dat proces helpt het dat het bestuur opereert vanuit een heldere structuur en aanspreekbaar is op gemaakte afspraken. Het samenwerkingsverband leunt, vanuit het gekozen uitgangspunt, sterk op de autonomie van de afzonderlijke schoolbesturen. Tegelijkertijd zien we langzamerhand steeds meer initiatieven om bredere netwerken te vormen, vooral binnen de subregio s van de oude samenwerkingsverbanden. Vooral de BOC s fungeren hierbij als spil in het web, gezien de coördinerende taken die zij vervullen richting (clusters van) scholen. Uit de gevoerde gesprekken leiden wij af dat er op de verschillende niveaus en verantwoordelijkheden sprake is van breed gedragen ambities en zicht op de manier waarop die bereikt kunnen worden. Toch zien wij ook nog ruimte voor verbetering, onder andere als het gaat om de communicatie met ouders. Het samenwerkingsverband laat dat, conform afspraak, grotendeels over aan de afzonderlijke besturen. Enige stroomlijning op dat vlak achten wij wenselijk. Er kan een duidelijke meerwaarde ontstaan om juist met anderen, buiten het eigen bestuur, van gedachten te wisselen over de gang van zaken rond passend onderwijs binnen de samenwerkingsregio. Dat geldt ook voor de scholing en uitwisseling van kennis en ervaring uitstijgend boven de huidige traditie waarin de afzonderlijke besturen dat veelal helemaal zelf organiseren. Het samenwerkingsverband heeft de afgelopen periode veel geïnvesteerd in het overleg met de acht betrokken gemeenten. Dit heeft onder andere geresulteerd in goed en regelmatig overleg. Zo staat twee keer per jaar op overeenstemming gericht overleg op de agenda met zowel de gemeenten als met het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs. Daarnaast zijn er op ambtelijk niveau netwerkbijeenkomsten over leerlingenvervoer en leerplicht. Het overleg met sommige ketenpartners in de regio, zoals met zorginstellingen, bevindt zich nog in een fase van verkenning en het maken van eerste afspraken bijvoorbeeld over het tegengaan van thuiszitters. Dat beleid kan verder worden aangescherpt. Het bestuur maakt wel duidelijk dat het hecht aan het optimaliseren van de regionale netwerken en organiseert met zekere regelmaat gesprekken om dat doel te realiseren. 2.2 Financieel beheer Kwaliteitsgebied 5: Financieel beheer Oordeel gebied: O/V/G? O V 5.1 Continuïteit 5.2 Doelmatigheid 5.3 Rechtmatigheid Pagina 7 van 11

8 Continuïteit Het bestuur is financieel gezond en kan op korte en langere termijn voldoen aan zijn financiële verplichtingen. We hebben de financiële positie van het samenwerkingsverband niet kunnen beoordelen aan de hand van een door de instellingsaccountant gecontroleerde jaarrekening. Dat komt omdat het samenwerkingsverband werkt met een verlengd boekjaar: het bestuur heeft nog geen jaarrekening vastgesteld. Uit de al wel beschikbare gegevens, onder andere het bijgestelde ondersteuningsplan, de (meerjaren-)begroting van het bestuur en de mondelinge toelichting daarop, stellen wij vast dat het samenwerkingsverband over een algemene reserve beschikt van ongeveer , - om eventuele tegenvallers op te vangen. Verder is het bestuur in beperkte omvang en voor een korte termijn verplichtingen aangegaan die passen binnen de ruimte van de begroting. Het bestuur stuurt het (financiële) beleid aan de hand van een activiteitenplan. Verder analyseert het bestuur de leerlingenstromen en werkt daarbij het effect uit op de financiële positie. Hierbij is het voor de continuïteit relevant dat het bestuur afspraken heeft gemaakt met de aangesloten besturen dat nadelige financiële consequenties voor het samenwerkingsverband, als gevolg van leerlingenstromen, kunnen worden doorbelast aan desbetreffende schoolbesturen. In dit kader ondervindt het samenwerkingsverband echter een duidelijke, moeilijk te slechten hindernis door de financiële consequenties van de groei van het aantal residentiële plaatsingen van kinderen die ten laste komen van het verband. Het bestuur krijgt onvoldoende inzicht in de kengetallen. Bij ongewijzigd beleid van een van de partners binnen het verband zal jaarlijks een aanzienlijk bedrag extra ten laste komen van de besturen als geheel. Dit zet de ontwikkeling en de continuïteit van het geheel van ondersteuningsvoorzieningen onder druk. De intern gevoerde gesprekken hierover hebben niet geleid tot een vergelijk. Ook de inzet van een externe bemiddelaar heeft nog geen effect gehad. Ten einde raad heeft het bestuur van het samenwerkingsverband nu een beroep gedaan op de rechter. Verder blijkt dat de vermindering van de vereveningsmiddelen grotendeels is gecompenseerd door de daling van de deelname aan het speciaal onderwijs. Er is op dit moment geen indicatie dat het duurzaam voortbestaan van het samenwerkingsverband vanwege financiële redenen in het geding is. Op basis van de beschikbare informatie lijkt het aannemelijk dat het de financiële verplichtingen op de korte en lange termijn kan nakomen. Doelmatigheid Het bestuur mag geld opzij zetten voor onvoorziene omstandigheden, zolang de omvang van deze middelen in een redelijke verhouding staat tot wat nodig is voor een normale bedrijfsvoering. Wij hebben voldoende aanwijzingen dat het bestuur efficiënt en effectief gebruik maakt van de onderwijsbekostiging. Het bestuur alloceert de middelen naar de aangesloten besturen in lijn met de ambitie om voor alle leerlingen een passend onderwijsaanbod te realiseren. Daarbij streeft het bestuur naar een maximale deelname aan het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs in de buurt van het landelijke gemiddelde. Zo zou het bestuur de ondersteuningsmogelijkheden van het reguliere onderwijs in stand kunnen houden, dit met inachtneming van wat we hierboven rapporteren over residentiële plaatsingen. De overhead is beperkt. Rechtmatigheid Het bestuur verwerft en besteedt de onderwijsbekostiging conform de wet- en regelgeving. Er is zijn geen indicaties dat de rechtmatigheid in het geding is. Hierbij merken wij op dat het Algemeen Bestuur een rol heeft als Toezichthouder waarbij de uitoefening van die rol vorm krijgt aan de hand van een toezichtkader. Hierbij zijn de volgende aandachtsgebieden van het Algemeen Bestuur relevant: de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de stichting; rechtmatig bestuur en beheer van de stichting; rechtmatige verwerving en doelmatige en rechtmatige bestemming en aanwending van middelen; naleving van de wettelijke verplichtingen, de statuten en reglementen van de stichting evenals van een code voor goed bestuur (in dit geval de Code goed bestuur van de PO-Raad). Pagina 8 van 11

9 2.3 Resultaten Kwaliteitsgebied 1: Onderwijsresultaten 1.1 Resultaten 1. Het samenwerkingsverband doet aantoonbaar al het mogelijke om passende ondersteuningsvoorzieningen te organiseren voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Dit leidt ertoe dat geen leerlingen van passende ondersteuning verstoken blijven, verwijtbaar aan het samenwerkingsverband. 2. Wanneer voor een leerling extra ondersteuning is aangevraagd, dan handelt het samenwerkingsverband deze aanvraag af binnen de wettelijk voorgeschreven termijn. Wanneer dit niet lukt, kan het samenwerkingsverband aantonen dat dit niet verwijtbaar is aan het (handelen van het) samenwerkingsverband. 3. Het samenwerkingsverband bevordert dat alle leerplichtige leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, ingeschreven staan bij een school en daadwerkelijk onderwijs volgen. Het samenwerkingsverband toont aan dat het alsnog bestaand schoolverzuim door deze leerlingen buiten zijn invloedsfeer ligt en niet voorzienbaar was. Waar nodig betrekt het daarbij ketenpartners. 4. Het samenwerkingsverband benoemt in het ondersteuningsplan welke resultaten het wil halen en laat zien welke eerder geplande kwantitatieve en kwalitatieve resultaten zijn bereikt. 5. Het samenwerkingsverband betrekt de regionale context bij het benoemen van zijn doelen. Het samenwerkingsverband zorgt voor een netwerkoverleg met de gemeenten en de onderwijsinstellingen in de regio daarbinnen, en heeft daarmee afspraken die leiden tot passende onderwijs(jeugdzorg)arrangementen. Oordeel gebied: O/V/G? O V G Op het gebied van de resultaten heeft samenwerkingsverband Noord-Limburg flinke stappen voorwaarts gezet met het opleveren van hun eerste monitor. Zo krijgt het verband voor het eerst zicht op de vraag of alle leerlingen die daarvoor in aanmerking komen, ook daadwerkelijk de voor hen noodzakelijke extra ondersteuning krijgen. De eerste versie van de monitor is weliswaar nog sterk gericht op feitelijke gegevens, maar levert al wel zodanige resultaten op, dat het bestuur daar al de eerste kwalitatieve beleidsconclusies aan kan en mag verbinden. Positief is zeker, dat het bestuur goed zicht heeft op de inmiddels doorlopen trajecten voor het aanvragen van een arrangement of toelaatbaarheidsverklaring. De afspraken daarover blijken al in hoge mate te verlopen conform de beoogde processen. Er is een duidelijke vermindering waarneembaar van bureaucratische last bij het verstrekken van een toelaatbaarheidsverklaring ten opzichte van voor de invoering van passend onderwijs. Het opnieuw indiceren van leerlingen voor wie de periode waarop de toelaatbaarheidsverklaring nog gebaseerd was op een indicatie van de commissie voor de indicatiestelling, is laagdrempelig. Wel laten ouders weten dat zij soms zelf het initiatief nemen voor het vinden van een passende plaats, zeker als zij zelf de weg weten. De systematiek om vast te stellen hoeveel leerlingen zijn aan te merken onder de brede noemer schoolverzuim functioneert nog niet optimaal, waardoor sommige verzuimers buiten beeld blijven. Het verband wil meer regie gaan voeren op dit vraagstuk. Het stellen van meetbare en ambitieuze doelen verkeert ook nog in een ontwikkelfase. Met het invoeren van de PDCA-cyclus gaat het verband de doelen dan ook nader concretiseren. Als dat proces verder is gevorderd kan ook het afleggen van zowel de interne als de externe verantwoording daarop aansluiten. Pagina 9 van 11

10 2.4 Afspraken over vervolgtoezicht Gezien de overwegend positieve uitkomst van dit onderzoek zijn op dit moment geen vervolgafspraken aan de orde. Wel stellen wij binnen de inspectie en met het ministerie de gang van zaken rond de residentiele plaatsingen aan de orde. Pagina 10 van 11

11 3. Reactie van het bestuur In zijn reactie d.d. 11 april 2016 deelt het bestuur van samenwerkingsverband Noord-Limburg mee dat het zich herkent in de voorliggende rapportage en de kritische kanttekeningen zal meenemen bij de verdere beleidsontwikkeling. Pagina 11 van 11