Consequenties van Rendementsbeekeningen voo Ondewijsbeleid Bas Jacobs, Easmus Univesiteit Rottedam Kenniskame OCW, 23 Maat, 2010 23 apil 2010 1 Inleiding en samenvatting Schattingen van de opbengsten van ondewijsinvesteingen spelen een cuciale ol in het ondewijsbeleid. Ondewijs heeft zowel pivate, publieke ( budgettaie of fiscale ) als maatschappelijke ( sociale ) endementen. De pivate endementen hebben betekking op de individuele kosten en baten van ondewijsinvesteingen; het is het intene endement waabij de vedisconteede waade van de pivate baten gelijk zijn aan de pivate kosten. De publieke endementen hebben betekking op de kosten en opbengsten van ondewijsinvesteingen voo de oveheid; het intene endement op de oveheidsinvesteing in ondewijs. Het maatschappelijke endement is het intene endement waabij de maatschappelijke kosten gelijk zijn aan de maatschappelijke baten, dus de kosten en baten van pivate en publieke secto tezamen. Daanaast wodt vaak ook nog een ondescheid gemaakt tussen financiële kosten en opbengsten en niet-financiële (niet-monetaie) kosten en opbengsten. De economische liteatuu schat vele van deze endementsmaatstaven, al dan niet gecoigeed voo niet-monetaie kosten en opbengsten. Uit een gestileede samenvatting van de liteatuu blijkt dat de monetaie ondewijsendementen op maatschappelijk niveau ongevee gelijk zijn aan de endementen op pivaat niveau. Vede zijn e niet-monetaie pivate opbengsten in temen van betee gezondheid, maa ook nietmonetaie kosten in temen van inzet, motivatie en andee psychische kosten. Het bewijs dat e extene effecten van ondewijsinvesteingen bestaan op de abeidspoductiviteit is fagiel. Aantoonbae extene effecten zijn: minde uitkeingsafhankelijkheid, zwat wek en ciminaliteit (positief), mogelijk minde uitgaven aan gezondheidszog (positief), een schevee inkomensvedeling doo ondewijssubsidies (negatief), en een netto deving belastingopbengsten, omdat ondewijssubsidies niet opwegen tegen hogee additionele belastinginkomsten (negatief). De economische liteatuu kan geen antwood geven op de vaag: waaom zijn de ondewijsendementen zo hoog, en zoveel hoge dan de endementen op isicovije staatsobligaties? Dit is de zogenaamde scholingspemiepuzzel. Ades: Easmus School of Economics, kame H16-09, Postbus 1738, 3000 DR Rottedam. Tel.: 010 408 1481/1491. Fax: 010 408 9166. Email: bjacobs@ese.eu.nl. WWW: www.xs4all.nl/ jacobs73. De auteu is Leon Bettendof, Maike Blom, Geoge Gelauff, Fank Kalshoven, Ande de Moo, Enst van Koesveld en Rien Rouw ekentelijk voo commentaa en suggesties. Alle fouten en omissies zijn de mijne. 1
De centale vaag van dit atikel is: welke implicaties hebben de empiische schattingen van ondewijsendementen voo het te voeen ondewijsbeleid? Beleidsmakes denken daabij vaak aan de volgende vagen: Wat moet woden gedaan om zowel het individueel als het maatschappelijk endement van ondewijsinvesteingen omhoog te bengen? Als het zo is dat publiek en pivaat endement in evenwicht zijn, betekent dat dan dat mee publieke investeingen niet nodig zijn? Is e iets bekend ove het veschil in endement van pivate espectievelijk publieke investeingen? De vooliggende notitie zal deze vagen pobeen te beantwooden. Maa om dat te kunnen doen, moet een inten consistent, welvaatstheoetisch analysekade woden ontwikkeld. Dit analysekade helpt beleidsmakes om de wenselijkheid van (additionele) ondewijsinvesteingen op een adequate wijze te beoodelen. Tot op heden ontbeekt dit welvaatstheoetische analysekade in het Nedelandse ondewijsbeleid, maa ook bij bijvoobeeld het CPB (2007, 2009a) en Boaini en Stauss (2007) van de OECD. In het analysekade wodt ekening gehouden met de niet-monetaie, niet-financiële kosten en baten van ondewijsinvesteingen (naast de monetaie kosten en opbengsten) en de extene effecten van ondewijsinvesteingen. De meeste studies, zoals die van Boaini en Stauss (2007) houden met geen van beide ekening doo alleen te kijken naa de pivate, monetaie kosten en opbengsten. Doo de kosten en baten te veengen tot monetaie kosten en baten blijven mogelijke niet-monetaie kosten en baten buiten beschouwing. Bovendien kan uit studies die alleen kijken naa de pivate kosten en opbengsten van ondewijs geen enkele conclusie woden getokken ove de wenselijkheid van mee of minde oveheidsinvesteingen in ondewijs, in tegenstelling tot wat de Boaini en Stauss (2007) lijken te suggeeen. Voo uitspaken ove de wenselijkheid van mee oveheidsinvesteingen in ondewijs is het essentieel dat ook de maatschappelijke kosten en baten bekend zijn. Het in deze notitie ontwikkelde analysekade kan behulpzaam zijn om systematische beleidsfouten te vookomen. Vaak woden veegaande, maa onjuiste conclusies getokken uit de liteatuu ove de ondewijsendementen. Enkele voobeelden daavan zijn: Ondeinvesteing in ondewijs is geen eden voo exta oveheidsuitgaven, dit vehoogt namelijk het pivaat endement nog vede (CPB, 2009a). Beleid zou moeten steven naa een vehoging van het ondewijspeil, zoals Boaini en Stauss (2007) suggeeen. Het maatschappelijke endement op ondewijs is zo hoog dat de oveheid ondewijsinvesteingen moet opvoeen, zie ook Goot en Maassen van den Bink (2003). Rendementen op ondewijsinvesteingen zijn veel hoge dan de ente die de oveheid betaalt op staatsleningen. Daaom zou de oveheid mee in ondewijs moeten investeen. Sommige opleidingen hebben een te laag financieel endement, maa een hoog nietmonetai endement. Deze opleidingen moeten daaom maatschappelijk woden bekostigd. 2
Hoge opgeleiden betalen de kosten van hun studie teug in de vom van hogee belastingen, zie bijvoobeeld Goot en Maassen van den Bink (2003). Aangetoond zal woden dat deze beweingen niet op welvaatseconomische gonden kunnen woden ondebouwd en daaom geen uitgangspunt voo het beleid mogen zijn. Hoe moeten beleidsmakes dan wel de wenselijkheid van additionele ondewijsinvesteingen beoodelen? De belangijkste beslisegel voo het beleid is: vehoog de publieke investeingen in ondewijs als het maatschappelijke kosten-batensaldo van een ondewijsinvesteing positief is. Dus als een maatschappelijke kosten-batenanalyse aantoont dat ondewijsinvesteingen endabel zijn, moeten deze woden gedaan. Dit is equivalent aan: vehoog de publieke investeingen in ondewijs als het maatschappelijke endement van ondeinvesteingen hoge is dan het pivate endement. In de maatschappelijke en pivate kosten-batensaldi (endementen) moeten alle maatschappelijke kosten en opbengsten, dus monetai en niet-monetai, woden meegenomen. Zonde extene effecten zijn ondewijsinvesteingen efficiënt en geldt dat zowel het pivate als maatschappelijke kosten-batensaldo nul zijn en dat de maatschappelijke endementen gelijk zijn aan de pivate endementen. Het publieke kosten-batensaldo (het publieke endement) is niet elevant voo het beoodelen van wenselijkheid van additionele ondewijsinvesteingen. Natuulijk zijn de publieke kostenbaten-saldi (endementen) wel afhankelijk van de maatschappelijke en pivate kostenbaten-saldi (endementen) van ondewijs. Het is onjuist om ondewijsuitgaven te echtvaadigen op basis van de edeneing dat hoge opgeleiden late ook mee belasting gaan betalen. In de eeste plaats is deze stelling feitelijk onjuist: de toename van additionele belastingopbengsten is lage dan de subsidies die hoge ondewijsdeelnemes ontvangen. In de tweede plaats is het maximaliseen van de netto belastingopbengst in stijd met het maximaliseen van de maatschappelijke welvaat. Het zonde mee vehogen van het opleidingspeil is een economisch onzinnig beleidsdoel. Altijd moet woden bekeken of de baten van het vehogen van het opleidingspeil niet hoge zijn dan de kosten daavan. Als dat niet het geval is, leidt vehoging van het opleidingspeil tot een lagee maatschappelijke welvaat. De maatschappelijke en pivate endementen zijn veel hoge dan de isicovije ente: de scholingspemiepuzzel. Uit deze hoge endementen mag niet woden geconcludeed dat publieke ondewijsinvesteingen moeten toenemen. Vanuit welvaatseconomisch oogpunt moet de oveheid alleen ingijpen als de pivate endementen lage zijn dan de maatschappelijke endementen. Wel zijn de hoge endementen eden voo vede ondezoek, omdat de meest gangbae veklaingen voo hoge financiële endementen empiisch onvoldoende kachtig zijn of empiisch woden tegengespoken. Dat bepaalde ondewijsinvesteingen (gotendeels) niet-monetaie baten hebben, zoals bij bepaalde opleidingen waavan de beoepspespectieven niet floissant zijn, betekent niet dat de oveheid dient te inteveniëen. Immateiële baten (of kosten) woden eeds doo de pivate secto zelf meegenomen in de ondewijsinvesteingsbeslissing. Het agument dat sommige opleidingen te weinig financieel endeen, en daaom publiekelijk bekostigd moeten woden, beust op een misvatting. Subsidiëing van degelijke opleidingen zal tot een maatschappelijk bezien te hoge instoom van studenten in die opleidingen zogen. Ook de veondestelde opbengsten van een betee gezondheid eveneens nietmonetaie baten woden doo individuen in eeste instantie zelf meegewogen in de ondewijsbeslissing. Belastingheffing zogt evoo dat een wig kan woden gedeven tussen de maatschappelijke kosten en baten (endementen) van ondewijsinvesteingen en de pivate kosten 3
en baten (endementen). Efficiënt ondewijsbeleid zogt evoo dat de vestoingen van belastingheffing op de pivate pikkels om te investeen in ondewijs woden weggenomen. Ondewijsinvesteingen zijn efficiënt als de kosten en de baten symmetisch woden beïnvloed doo de belastingen. Als e alleen monetaie kosten van ondewijsinvesteingen zijn, dienen deze dus te woden belast/gesubsidieed tegen het taief waategen ook de toekomstige baten woden belast. Als e ook niet-monetaie kosten van ondewijsinvesteingen zijn (inzet, psychische kosten), wijkt het optimale subsidietaief af van het belastingtaief. Als niet-monetaie kosten van ondewijs makkelijk (moeilijk) substitueebaa zijn voo monetaie kosten (tijd/geld), dan moeten ondewijssubsidies lage (hoge) zijn dan het belastingtaief. Immateiële baten van ondewijs zijn onbelast. Bij hoge niet-monetaie baten heeft ondewijs kenmeken van een consumptiegoed. In dat geval dient de optimale ondewijssubsidie lage te zijn dan het belastingtaief om oveconsumptie te vookomen. De vestoingen van belastingen en uitkeingen aan de ondekant van het inkomensgebouw, de kosten van zwat wek en ciminaliteit onde lage opgeleiden zijn aanleidingen om pimai en secundai ondewijs zwaa te subsidiëen. Voo het hoge ondewijs geldt dat hogee toekomstige belastingopbengsten niet opwegen tegen de kosten van hoge ondewijssubsidies. Bij positieve (negatieve) extene effecten wodt het maatschappelijke kosten-batensaldo positief (negatief). Optimaal oveheidsbeleid moet evoo zogen dat de maatschappelijke endementen gelijk zijn aan de (individuele) pivate endementen. Voo optimaal ondewijsbeleid bij extene effecten dient de oveheid daaom te zogen dat de pivate secto en de publieke secto symmetisch delen in alle kosten en opbengsten om de investeingspikkels op pivaat niveau met het maatschappelijk gewenste niveau te laten samenvallen. Dus als de maatschappelijke baten 10 pocent hoge zouden zijn dan de pivate baten, dan moet de oveheid de pivate kosten 10 pocent educeen (bijvoobeeld met een subsidie) ten opzichte van de maatschappelijke kosten. De oveheid dient te investeen in ondewijs als e positieve extene effecten zijn, dus als e ondeinvesteingen zijn. Dit is in tegenstelling tot wat het CPB beweet, zie boven. Bij financiële extene effecten zogt optimaal oveheidsbeleid e wedeom voo dat de pivate, maatschappelijke en publieke endementen gelijk aan elkaa woden. Aangezien het niveau van maatschappelijke ondewijsendementen empiisch vegelijkbaa is met dat van de pivate ondewijsendementen lijkt e ook geen aanleiding te zijn publieke subsidies aan het ondewijs te vehogen op basis van veondestelde extene effecten. Hiebij passen twee kanttekeningen. Ten eeste, veel studies van het maatschappelijke endement van ondewijsinvesteingen laten de indiecte effecten op de abeidsmaktpaticipatie, uitgaven aan sociale zekeheid en gezondheidszog, en het zwate en ciminele cicuit buiten beschouwing. 1 De kosteneffectiviteit van investeingen in ondewijs van zee jonge kindeen wodt met name bepaald doo deze baten. Ten tweede, e bestaan ook mogelijk negatieve extene effecten van ondewijs: ent-seeking, statusaces en signaleing. Bij niet-financiële extene effecten zogt optimaal oveheidsbeleid evoo dat de individuele pivate endementen gelijk woden aan de maatschappelijke endementen. Echte, bij niet-financiële extene effecten zullen positieve pivate kosten-batensaldi woden gecompenseed doo negatieve publieke kosten-batensaldi. Met andee wooden, het publiek 1 De OECD houdt wel ekening met abeidsmakt- en pensioeneffecten. Pensioeneffecten zijn bepekt van belang aangezien pensioenbaten of -kosten zo laat in de levensloop woden geealiseed dat deze zee zwaa woden vedisconteed bij de ondewijsinvesteingsbeslissing. In deze notitie blijven de pensioeneffecten buiten beschouwing. 4
endement is dan lage dan het pivaat endement. De oveheid kan niet diect ondewijsendementen vegoten. Ondewijsendementen eflecteen veschillen in abeidspoductiviteit tussen individuen met veschillende opleidingsniveaus. De abeidspoductiviteit wodt bepaald doo de poductietechniek en die is moeilijk doo de oveheid te stuen. Bovendien is het niet gegaandeed dat, als maatschappelijke endementen hoge zijn dan pivate endementen, ook de oveheidsinvesteingen zullen moeten toenemen. Dat zal afhangen van het beleidsfalen dat met oveheidsmaategelen gepaad kan gaan. Daaom is beleid wenselijk dat de publieke endementen van ondewijsbeleid vegoot. Als de effectiviteit van oveheidsbeleid toeneemt, is dat altijd maatschappelijk gewenst ongeacht het niveau van pivate of maatschappelijke endementen. Om de effectiviteit van oveheidsingijpen te vegoten, kan in het lage en middelbaa ondewijs woden gedacht aan hogee investeingen in (zee) jonge kindeen, mee diffeentiatie in opleidingen, stapelen van studies, bestijding schooluitval en oveheveling van middelen van hoge naa lage en middelbaa ondewijs. Bij het hoge ondewijs kan woden gedacht aan invoeing van een sociaal leenstelsel, mee oveheidscontole òf mee maktweking, diffeentiatie van opleidingen, selectie aan de poot, stiktee temponomen, en afschaffing van subsidies op opleidingen zonde extene effecten. De oveheid kan via het abeidsmaktbeleid de abeidspaticipatie en het aantal gewekte uen stimuleen en zo de bezettingsgaad van menselijk kapitaal vehogen. Ook kan de teugvedientijd op investeingen in menselijk kapitaal woden vehoogd doo de effectieve pensioenleeftijd te vehogen. De opzet van de est van deze notitie is als volgt. Alleeest wodt een inleiding gegeven in de human capital-theoie, aangezien deze ten gondslag ligt aan het denken ove ondewijs als een investeing. Vevolgens woden de condities bespoken waaonde de empiische schattingen uit de liteatuu daadwekelijk als een financieel endement geïntepeteed kunnen woden. Het zal blijken dat de Mince-coëfficient niet als een financieel endement mag woden geïntepeteed. Daana woden enige esultaten uit de liteatuu bespoken ten aanzien van de veschillende endementen van ondewijsinvesteingen op pivaat, publiek en maatschappelijk niveau. Daabij wodt ook aandacht geschonken aan niet-monetaie baten en kosten. Ook zal woden geconcludeed dat de hoge opbengst van ondewijsinvesteingen een empiische puzzel is, die vooalsnog niet kan woden opgelost. Daana wodt uitgelegd wat pecies maatschappelijke, pivate en oveheidsendementen van ondewijsinvesteingen zijn. Tot slot wodt stilgestaan bij de vaag hoe ondewijsendementen vehoogd kunnen woden. In de appendix van dit stuk wodt het welvaatstheoetisch analysekade fomeel, met behulp van eenvoudige algeba, afgeleid. 2 Human capital theoie Mince (1958; 1962), Schulz (1963) en Becke (1964) zijn de gondlegges van de theoie van menselijk kapitaal. Ondewijs en taining woden gezien als investeingen die de hoeveelheid menselijk kapitaal van individuen vegoten. In deze bijdage staat ondewijs centaal en we zullen in het vevolg abstaheen van taining van weknemes. Deze sectie intoduceet de theoie van menselijk kapitaal in een weeld waain e geen extene effecten zijn, makten niet falen en geen oveheidsinteventies bestaan. Doel is om de theoie van menselijk kapitaal uit te leggen en de elatie te leggen met de empiische 5
esultaten die in de sectie hiena volgen. Belangijk om op te meken is dat in deze beschouwing een beed welvaatsbegip wodt gehanteed. Het gaat dus niet alleen om zuive monetaie baten of kosten van ondewijs, maa ook de niet-monetaie baten en kosten van ondewijs. De belangijkste opbengsten van investeingen in menselijk kapitaal zijn de toename van de abeidsinkomens die individuen genieten vanwege een hogee abeidspoductiviteit geduende hun wekzame bestaan. Maa hoge opgeleiden hebben ook een lagee kans om wekloos, ziek of abeidsongeschikt te aken. Daanaast kunnen e ook niet-monetaie opbengsten van scholing zijn zoals genot van een studie, hogee maatschappelijke status, een betee gezondheid en leukee banen. De kosten van ondewijs bestaan hoofdzakelijk uit de gedefde abeidsinkomens zolang individuen niet weken. Iede full-time gestudeed jaa impliceet een jaa minde fulltime weken. De gedefde lonen zijn de belangijkste kosten van ondewijsinvesteingen. Het minimumloon bedaagt bijvoobeeld cica 17.000 euo buto pe jaa. Het modale inkomen is daaentegen buto uim 30.000 euo pe jaa. De schattingen voo het gedefde loon hangen af van het gevolgde ondewijsniveau. Iemand die bijvoobeeld vanuit het vmbo in het mbo instoomt deft minde inkomen pe gestudeed jaa, dan iemand die vanuit het hbo in het univesitai ondewijs instoomt. Daanaast zijn e diecte kosten vebonden aan ondewijs: de kosten van ondewijzend pesoneel, ondewijsgebouwen, en lesmateialen. Het collegegeld in het hoge ondewijs is een gedeeltelijke pivate bijdage in deze kosten: zo n 15 pocent (CPB, 2003). De diecte kosten van ondewijs zijn een factie van de gedefde lonen. In Nedeland bedagen de diecte kosten van ondewijs een kleine 7.000 euo pe student pe jaa voo pimai ondewijs oplopend tot uim 10.000 euo pe student pe jaa in het hoge ondewijs (MinOCW, 2009). De diecte kosten bedagen daaom cica 30 tot 40 pocent van de gedefde lonen (Becke, 1964; Tostel, 1964). Tot slot, e zijn ook niet-monetaie (psychische) kosten van leen. Leen veeist inspanning, doozettingsvemogen, inzet en motivatie. Caneio en Heckman (2003), Cunha et al. (2006), Heckman et al. (2006) en Cunha and Heckman (2008) vinden dat hoge nietmonetaie kosten veklaen waaom met name kindeen en studenten uit lagee sociaaleconomische goepen minde investeen in ondewijs. Opgemekt dient te woden dat de kosten van huisvesting en levensondehoud geen ondewijskosten zijn; deze kosten moeten ook woden gemaakt indien het individu niet studeet. Wel zijn deze kosten aanleiding om goede leenfaciliteiten voo studenten aan te bieden zolang zij ove onvoldoende oudelijke bijdagen of andee pivate fondsen beschikken. De optimale ondewijsinvesteingskeus stelt de maginale kosten van een jaa exta opleiding pecies gelijk aan de maginale baten van een exta jaa opleiding. In dat geval weegt de maginale welvaatstoename pecies op tegen de maginale welvaatskosten. De netto vedisconteede waade van de monetaie en niet-monetaie baten van een exta jaa ondewijs moeten dan gelijk zijn aan de kosten van een exta jaa ondewijs in de vom van gedefde looninkomens, monetaie kosten en niet-monetaie kosten. Individuen zullen lange studeen als: i) de toename van de lonen doo studie gote is, ii) de gedefde inkomens afnemen, iii) de diecte kosten afnemen; iv) de netto niet-monetaie kosten dalen, v) de vedisconteingsvoet waamee toekomstige baten woden veekend lage wodt, vi) de teugvedientijd van ondewijsinvesteingen stijgt. Mince (1974) heeft laten zien dat de pocentuele toename in het loon ten gevolge van een jaa exta scholing geïntepeteed kan woden als het financiële endement van 6
ondewijs, d.w.z. de intene entevoet waabij de netto contante waade van de ondewijsinvesteing nul wodt, als aan de volgende (stingente) aannames is voldaan: vewaaloosbae diecte kosten; vewaaloosbae niet-monetaie baten en kosten; oneindige teugvedientijd van ondewijsinvesteingen; geen belastingen op abeids- of kapitaalinkomen of subsidies op ondewijs; geen extene effecten; pefecte kapitaalmakten; pefecte abeidsmakten. Dus, onde steke condities kan de empiisch gevonden coëfficiënt in een egessie van de logaitme van het loon op het aantal jaen scholing woden geïntepeteed als het financiële (pivate) endement van investeingen in ondewijs zolang goed gecoigeed kan woden voo waagenomen en niet-waagenomen individuele kaakteistieken (die zowel coeleen met scholing als loon). Echte, dit is niet lange het geval als aan de aannames hieboven niet is voldaan. Hieop wodt late teuggekomen. Natuulijk is de geschatte coëfficiënt in de loonegessie ook geen betouwbae indicatie voo het financiële endement van ondewijs als de ondezoeke onvoldoende contoleet voo kenmeken van individuen en voo niet-waagenomen kenmeken. Hieop wodt in dit stuk niet vede ingegaan, zie hievoo Cad (1999), Ashenfelte et al. (2001), en Heckman et al. (2006). 3 Rendementen van ondewijsinvesteingen Schattingen van financiële endementen op ondewijs zijn sinds de opkomst van de human capital-theoie centaal komen te staan in de empiische abeidsmaktliteatuu. Uitstekende ovezichten van deze liteatuu woden geboden doo Cad (1999), Ashenfelte et al. (2001), en Heckman et al. (2006). De centale conclusie uit deze liteatuu is dat het volgen van een exta jaa ondewijs een stijging van het latee loon oplevet te gootte van ongevee 5-10 pocent pe exta jaa genoten ondewijs. In 2002 is het gemiddelde pocentuele loonstijging pe jaa opleiding in Nedeland zo n 7,5 pocent (Jacobs en Webbink, 2006). Onde bovengenoemde stikte condities zou dit cijfe dus kunnen woden geïntepeteed als een endement dat vegelijkbaa is met het endement op altenatieve investeingen met een vegelijkbaa isico en vegelijkbae liquiditeit. Daanaast kunnen de endementen van ondewijsinvesteingen woden ondeschat, omdat ze niet alleen financiële opbengsten geneeen, maa ook niet-monetaie baten van een betee gezondheid of een langee levensduu (zie bijvoobeeld CPB, 2009). Caneio en Heckman (2003), Cunha et al. (2006), Heckman et al. (2006) en Cunha and Heckman (2008) laten zien dat e gote niet-monetaie kosten zijn van ondewijsinvesteingen voo mindeheden en individuen uit laagste inkomensgoepen: psychische kosten, kosten van inzet en motivatie, en degelijke. Tewijl het financieel zee aantekkelijk is voo hen om doo te leen weehouden hoge niet-monetaie kosten deze individuen evan om dit te doen. 7
De maatschappelijke opbengst van ondewijsinvesteingen kan afwijken van de pivate opbengst doo extene effecten. De maatschappelijke baten van ondewijsinvesteingen zijn dan hoge of lage dan de pivate opbengsten. De maktuitkomst is dan niet lange efficiënt omdat individuen niet alle kosten of opbengsten in hun eigen potemonnee teugzien. E wodt dan maatschappelijk bezien onde- of ovegeïnvesteed in ondewijs. Vaak wodt gedacht dat ondewijs positieve extene effecten geneeet, zoals mee technologische ontwikkeling en hogee economische goei (Lucas, 1988; Rome, 1990). Echte, e kunnen ook negatieve extene effecten van ondewijs bestaan. Sommige individuen volgen een opleiding om te signaleen dat ze een goot individueel talent hebben (Aow, 1973; Spence, 1973; Stiglitz, 1975). In dat geval heeft opleiding als zo danig geen maatschappelijke toegevoegde waade en alle ondewijsinvesteingen zijn vespilling. Sommige studies kunnen het economisch poces schade toebengen. Bijvoobeeld, Muphy et al. (1991) laten zien dat een goot aandeel van juisten in de beoepsbevolking de economische goei vetaagt, omdat juisten de tansactiekosten in de economie zouden vehogen. E kan niet ovetuigend empiisch woden aangetoond dat (financiële) extene effecten bestaan. De maatschappelijke financiële opbengst van ondewijs is van vegelijkbae gootte als de pivate financiële opbengst: 5-10 pocent pe jaa opleiding. Zie voo een uitgebeide bespeking van deze studies Jacobs en Van de Ploeg (2006). Deze schattingen diskwalificeen het signaleingsagument in belangijke mate; ondewijs geneeet naast pivate opbengsten ook maatschappelijke opbengsten. Deze uitkomst kan ook betekenen dat de positieve en negatieve extene effecten elkaa opheffen; de huidige subsidies zijn maatschappelijk optimaal en e bestaan geen extene effecten mee bij het huidige subsidieniveau. Dit is oveigens alleminst plausibel. Het extene effect van ondewijs bij 100 pocent subsidiëing van de diecte kosten zou dan ongevee 30-40 pocent van de pivate opbengst van ondewijsinvesteingen moeten bedagen, hetgeen neekomt op ongevee 20-27 pocent van het bbp. 2 Degelijke enome effecten zouden empiisch gedetecteed moeten woden in de schattingen voo het maatschappelijk endement van ondewijs, maa woden dat niet. Daanaast kunnen hogee ondewijsinvesteingen ook tot niet-monetaie extene effecten leiden, zoals instandhouding van maatschappelijk en cultueel efgoed, bevodeing van maatschappelijke en politieke paticipatie. De maatschappelijke opbengsten liggen bijgevolg hoge dan de pivate opbengsten. Maatschappelijk bezien zullen dan te weinig studenten een opleiding volgen. Tegelijketijd zijn e ook niet-monetaie extene kosten vebonden aan ondewijs. Ondewijs kan een statusgoed zijn als individuen bijvoobeeld echten of geneeskunde studeen om daamee een hogee maatschappelijke status te veweven (Layad, 1980; Lommeud, 1989). In dat geval volgen studenten teveel van statusgeneeende opleidingen. De waadeing van deze niet-monetaie extene baten of kosten van ondewijs is niet goed te kwantificeen en beust hoofdzakelijk op basis van subjectieve oodelen. Economen kunnen daaom geen goed oodeel vellen ove het belang van deze niet-monetaie baten. De politiek dient deze extene effecten te waadeen. Ondewijsinvesteingen kunnen gunstige extene effecten hebben via de abeidsmakt en oveheidsfinanciën. De afhankelijkheid van uitkeingen voo wekloosheid, ziekte, abeidsongeschiktheid, voegpensioen en bijstand daalt naamate individuen bete zijn geschoold (Heckman en Jacobs, 2010). Daanaast weken hoge opgeleiden minde in 2 Deze schatting is gebaseed op de aanname dat human capital een Cobb-Douglas coëfficiënt van 2/3 heeft in de maco-economische poductiefunctie, zie De la Fuente en Domenech (2006) voo een ecente eeks schattingen van maco-economische poductiefuncties met ondewijs. 8
het zwate en gijze cicuit en vetonen minde cimineel gedag dan lage opgeleiden. Belangijke positieve exten effecten van een hogee opleiding zijn dan ook het vemindede beoep op uitkeingen, ontlasting van het politie- en justitieappaaat en minde zwat en gijs wek (Heckman en Jacobs, 2010). Ook hebben ondewijsinvesteingen effecten op de publieke financiën via de belastingen. Hoge opgeleiden betalen gemiddeld mee belasting dan lage opgeleiden vanwege het pogessieve belastingstelsel. Daanaast kosten zij ook substantieel mee publiek geld, omdat het ondewijs zwaa wodt gesubsidieed: basis- en middelbaa ondewijs zijn zo goed als gatis, tewijl de oveheid zo n 85 pocent van de (diecte) kosten voo zijn ekening neemt in het hoge ondewijs. De oveheid deft bovendien belastinginkomsten, omdat individuen niet (veel) weken als ze lange studeen. Bovenbeg en Jacobs (2005) en De la Fuente en Jimino-Seano (2005) laten zien dat de hogee belastingopbengsten late niet opwegen tegen de kosten van gedefde belastingopbengsten en ondewijssubsidies. Het publieke endement van hogee ondewijsuitgaven is dan negatief. Daanaast dalen de publieke uitgaven aan gezondheidszog aangezien bete opgeleiden gezonde zijn. De extene effecten via beoep op oveheidsvoozieningen en belastingen komen niet tot uitdukking in de buto lonen van hoge opgeleiden, maa in de netto lonen (na veekening van belastingen, voozieningen en uitkeingen). Tot slot, ondewijsinvesteingen zijn typisch egessief, hetgeen als als een (nietmonetai) negatief exten effect moet woden getypeed. Bete opgeleiden hebben een substantieel hoge inkomen dan minde goed opgeleiden. In 2002 vedienden MBO es en mensen met HAVO/VWO 30 pocent mee dan iemand met alleen basisondewijs. Iemand met een HBO-opleiding vedient bijna 60 pocent mee en met een univesitaie opleiding uim 80 pocent mee (Jacobs en Webbink, 2006). De beloningsveschillen nemen bovendien wee toe sinds 1989, nadat ze jaenlang zijn gedaald. Het SCP (2007) laat zien dat 51 pocent van alle ondewijsuitgaven teecht komt bij de 30 pocent ijkste huishoudens. Slechts 13 pocent van de oveheidsuitgaven aan ondewijs komt teecht bij de 30 pocent amste inkomensgoepen. 36 pocent gaat naa de middengoepen (40-70 pocent decielen). 73 pocent van alle ondewijsuitgaven komt aldus teecht bij de ijkste helft van de bevolking. 4 Hoe moet de empiische liteatuu woden gelezen? De empiisch geschatte endementen op ondewijsinvesteingen zijn zee substantieel, zoals we eede zagen. Kunnen die endementschattingen dan ook diect woden geïntepeteed als het financiële endement op ondewijsinvesteingen? Het antwood is ontkennend. Alleeest moet altijd woden vastgesteld of het hie gaat om pivate of maatschappelijke endementen. De meeste studies zijn micostudies, die alleen de individuele, pivate endementen meten. Uit micostudies kunnen in het algemeen geen conclusies woden getokken ove het bestaan van extene effecten; daavoo moet op een hoge aggegatieniveau woden gekeken. Maa op maconiveau wodt gevonden dat de maatschappelijke endementen in oveeenstemming zijn met de pivate endementen, zie de eedee bespeking. Ook moet de vaag woden beantwood of de studies ekening houden met nietmonetaie baten of kosten van ondewijsinvesteingen. Immateiële kosten of baten zijn meestal pivate kosten of baten. Deze kosten en baten zullen doo individuen zelf woden meegenomen in hun ondewijskeus en het bestaan van niet-monetaie kosten of baten zijn 9
daaom geen aanleiding voo oveheidsinteventies in het ondewijs. Wedeom kunnen e extene effecten bestaan, maa die vallen met micostudies op individueel niveau niet vast te stellen. De Mince-coëfficiënt is alleen maa een zuivee schatting van het financiële pivate ondewijsendement als aan een aantal stikte voowaaden is voldaan: vewaaloosbae diecte kosten; vewaaloosbae niet-monetaie baten en kosten; oneindige teugvedientijd; geen belastingen op inkomen of subsidies op ondewijs; pefecte kapitaal- en vezekeingsmakten; pefecte abeidsmakten. Dit is in de paktijk niet het geval. Daaom zullen de geschatte ondewijsendementen niet alleen een weespiegeling zijn van het financieeleconomische endement van ondewijsinvesteingen, maa ook van allelei andee zaken. Als diecte kosten niet vewaaloosbaa zijn, dan is de geschatte Mince-coëfficiënt niet lange gelijk aan de ente op investeingen met een vegelijkbaa isico. De Mincecoëfficiënt geeft dan een oveschatting van de economische opbengst van een ondewijsinvesteing. Voo Nedeland mogen we echte aannemen dat deze vetekening van schattingen bepekt is aangezien de pivate diecte kosten zee bepekt zijn doo de hoge subsidies. Ook als de netto niet-monetaie kosten niet vewaaloosbaa zijn, dan geeft de Mincecoëfficiënt een oveschatting van het wekelijke ondewijsendement. Heckman et al. (2006) en Cunha and Heckman (2008) laten zien dat e gote niet-monetaie kosten zijn van ondewijsinvesteingen voo mindeheden en individuen uit laagste inkomensgoepen. Dit impliceet dat hoge ondewijsendementen ook een vegoeding zijn voo de kosten van bloed, zweet en tanen : inzet, motivatie, en doozettingsvemogen. Natuulijk hebben individuen ook niet een oneindige teugvedientijd op hun ondewijsinvesteing. Dat betekent eveneens dat de Mince-coëfficiënt een oveschatting geeft van het wekelijke ondewijsendement. Echte, bij een discontovoet van bijvoobeeld 6 pocent en een teugvedientijd van 40 jaa is deze vetekening zee bepekt, zie ook de appendix van dit atikel. Individuen (oudes) hebben niet altijd toegang tot voldoende financieing in de kapitaalmakt om ondewijsinvesteingen (van hun kindeen) te bekostigen en in de kosten van levensondehoud te voozien. Liquiditeits- of leenesticties kunnen daaom edenen zijn waaom individuen besluiten om minde te leen en mee te gaan weken om zo in de kosten van levensondehoud en ondewijs te kunnen voozien. De individuele financieingskosten zijn dan hoge dan de maatschappelijke financieingskosten van een opleiding. Bij kapitaalmaktfalen zullen ondewijsinvesteingen daaom dalen tot onde het maatschappelijk gewenste niveau. Echte, het belang van kapitaalmaktimpefecties om de ondewijsdeelname te veklaen is twijfelachtig, zie bijvoobeeld Caneio en Heckman (2003). In iede geval blijken vele andee factoen dan het inkomen (van oudes) veel dooslaggevende voo ondewijsinvesteingen: inzet, motivatie, aanmoediging uit school, stimulansen van huis, sociaal-cultuele bagage, enz. Bovendien is kapitaalmaktfalen eenvoudig op te lossen via een sociaal leenstelsel. Ondewijsinvesteingen zijn complementai aan abeidsaanbod, abeidspaticipatie en latee uitteding (Heckman en Jacobs, 2010). Hoe mee mensen leen, hoe duude vije tijd en voegpensioen woden; het gedefde loon stijgt immes. Natuulijk zal ook het endement op ondewijsinvesteingen stijgen zijn als hoge opgeleiden mee paticipeen, mee uen weken en late met pensioen gaan. Het endement is immes nul als hoge opgeleiden niet paticipeen in de abeidsmakt. Abeidsmakten hoeven niet pefect te weken, waadoo wekloosheid ontstaat, bijvoobeeld doo ficties, vakbonden, ontslagbescheming, minimumlonen, en degelijke. 10
Een belangijke opbengst van ondewijsinvesteingen is de vemindede wekloosheid, lagee inactiviteit en geingee afhankelijkheid van uitkeingen. In dat geval wodt de Mince-coëfficiënt ondeschat aangezien deze wodt geschat op steekpoeven van individuen die weken en paticipeen. De lage opgeleiden zijn daain ondevetegenwoodigd, tewijl de lage opgeleiden die weken, gemiddeld hogee lonen zullen vedienen dan de lage opgeleiden die niet weken. De elevante discontovoet voo ondewijsinvesteingen vedient eveneens discussie. Aangenomen wed dat deze de compensatie is voo altenatieve investeingen met een vegelijkbaa isico en liquiditeit. Zowel isico als onomkeebaaheid impliceen dat individuen een vegoeding eisen voo het isico en de illiquiditeit van de investeing. Dit maakt dat de empiisch geschatte ondewijsendementen hoge zijn dan de isicovije ente. Ondewijsinvesteingen kennen substantieel isico (Palacios-Hueta, 2004; 2006). Niemand weet van tevoen pecies hoeveel zijn ondewijsinvesteing zal endeen. Ondewijsendementen zullen hoge woden als individuen een compensatie voo het inkomensisico eisen op hun ondewijsinvesteing. Echte, Palacios-Hueta (2004; 2006) toont ook aan dat ondewijs weliswaa gemiddeld isicovol is, maa het maginale isico van een ondewijsinvesteing negatief is. Dit betekent dat individuen weliswaa gemiddeld bloot staan aan inkomensisico, maa dat het isico elatief afneemt naamate ze bete zijn opgeleid. Aangezien hoge opgeleiden minde kans hebben om ziek, abeidsongeschikt of wekloos te woden, is een hogee opleiding een vezekeing tegen abeidsmaktisico s. Dit betekent dat individuen beeid zijn om een lage financieel endement te accepteen op hun maginale ondewijsinvesteing. Ze kijgen e immes mee inkomenszekeheid voo teug. Enezijds is e dus een isicopemie te vegoeding van inkomensisico, andezijds moet deze pemie omlaag woden gebacht als ondewijs aan de mage vezeket tegen inkomensisico. Het is daaom de vaag of e een coectie voo isico moet woden toegepast op ondewijsendementen. Bovendien zijn ondewijsinvesteingen onomkeebae beslissingen. Menselijk kapitaal is belichaamd in mensen en kan niet als een ovebodig gewoden machine woden vekocht. Daaom zijn e optiewaaden vebonden aan studeen (Jacobs, 2007a). Als individuen gaan studeen geven ze de optie op om op een late moment te gaan studeen als ze betee studiekeus kunnen maken, omdat ze mee weten ove hun talenten. In dat geval zou het ondewijsendement woden oveschat in de Mince-studies. Echte, Heckman et al. (2006) laten zien dat e niet alleen wachtopties zitten in ondewijsinvesteingen, maa ook goei-opties. Voo het volgen van een hogee opleiding is een middelbae opleiding nodig. En voo een middelbae opleiding is een lagee opleiding nodig. Het afmaken van een opleidingsniveau geeft de optie, niet de veplichting, om doo te stomen naa het volgende opleidingsniveau. Aangezien individuen de optie hebben om doo te stomen naa een hoge opleidingsniveau zijn ze beeid om een lage endement te accepteen. In dat geval zouden de Mince-coëfficiënt woden ondeschat. Netto is wedeom niet duidelijk of ondewijsinvesteingen gecoigeed moeten woden voo isico van onomkeebae beslissingen. Voo het beleid moet woden aangenomen dat de endementen op ondewijsinvesteingen hoog zijn om goede edenen. Niet mag woden geconcludeed dat, omdat de endementen op ondewijsinvesteingen hoge zijn dan de ente op de staatschuld, de oveheid nu massief moet gaan investeen in ondewijs en de staatschuld daavoo kan laten oplopen. Om dezelfde eden moet de oveheid ook niet gaan lenen om vevolgens daamee te speculeen op de aandelenmakten. Aandelenendementen zijn ook hoge dan de ente 11
op oveheidsschuld vanwege het hogee isico. Desondanks lijkt e spake te zijn van een scholingspemiepuzzel (human capital pemium puzzle). Het lijkt e enezijds op dat de pivate secto ondeinvesteet in ondewijs, maa, andezijds, kunnen we dat niet teugvinden in de geschatte maatschappelijke endementen op ondewijs; die zijn vegelijkbaa met pivate endementen. Tegelijketijd liggen zowel de pivate als maatschappelijke endementen uimschoots boven de isicovije ente. Waaom oveteft de loonstijging pe studiejaa uimschoots de isicovije ente en benadet het endement op aandelenmakten? Is de scholingspemie een vegoeding voo niet-monetaie kosten, kapitaalmaktfalen, isico, liquiditeit of wachtopties? Of is de economische opbengst van ondewijs in de wekelijkheid nog veel hoge dan de Mince-coëfficiënt suggeeet doo niet-monetaie baten van ondewijs, stekee abeidsmaktpositie van bete opgeleiden, doogoei-opties en niet-monetaie baten van ondewijs, zoals een betee gezondheid? Als deze agumenten empiisch belangijk zijn, dan is de scholingspemiepuzzel nog een veel gotee puzzel. Alleen toekomstig ondezoek kan deze vagen beantwooden. Vemoedelijk kan de gedagseconomie (behavioal economics) helpen om de scholingspemiepuzzel op te lossen. Het zou kunnen zijn dat bijvoobeeld kotzichtigheid (hypebolic discounting), begensde ationaliteit of het niet maximaliseen van vewacht nut (bijvoobeeld pospect theoy) de facto leiden tot steke tijdsvookeu (hoge discontovoeten) waadoo pivate en maatschappelijke endementen zee hoog zijn en afwijken van endementen op financieel vegelijkbae investeingen. Het is echte nog niet duidelijk welke beleidsconclusies hieaan vebonden zouden kunnen woden. De eden is dat het niet lange duidelijk is welke sociale welvaatsfunctie het beleid moet bepalen als de oveheid individuele vookeuen niet lange als uitgangspunt neemt voo de maatschappelijke welvaat (Kaplow en Shavell, 2001). 5 Pivate, publieke en maatschappelijke endementen van ondewijs Hoe moeten beleidsmakes de wenselijkheid van (additionele) ondewijsinvesteingen beoodelen? Alleeest moet dan de vaag woden gesteld aan wie de kosten en aan wie de baten van ondewijs toevallen. In de paktijk gijpt de oveheid met beleid zowel in op de kosten van ondewijs als op de baten van ondewijs. De pivate kosten bestaan hoofdzakelijk uit de netto gedefde abeidsinkomens. Op basis en middelbaa ondewijsniveau zijn de diecte kosten voo het individu in de paktijk vewaaloosbaa doo de hoge ondewijssubsidies. In het hoge ondewijs zijn de subsidies op de diecte kosten ook zee hoog. Daaentegen educeen de belastingen de gedefde inkomens van individuen als ze studeen, maa ook de opbengsten van ondewijsinvesteingen. De niet-monetaie kosten en opbengsten van ondewijs woden in het algemeen niet doo oveheidsbeleid beïnvloed. In deze sectie intoduceen we eest de oveheid om het veschil tussen maatschappelijke, pivate en publieke endementen te veheldeen. In de volgende sectie bespeken we de gevolgen van extene effecten van ondewijs voo het optimale oveheidsbeleid. We gaan uit van het gestileede human capital model uit de tweede sectie, waaaan we oveheidsingijpen toevoegen. Doo belastingheffing op abeidsinkomen zullen de pivate maginale opbengsten van een jaa ondewijs dalen aangezien individuen alleen de netto loonstijging incasseen van- 12
wege belastingheffing. 3 Belastingheffing aakt niet aan de niet-financiële, niet-monetaie baten van een ondewijsinvesteing. De publieke maginale baten zijn de belastingopbengsten ove de vedisconteede waade van de hogee lonen. Mek op dat het gaat om de belastingopbengsten ove de loonstijging doo een ondewijsinvesteing, niet ove het totale looninkomen. De maatschappelijke maginale baten zijn nog steeds gelijk aan de maginale baten van de pivate secto en de oveheid tezamen, oftewel de vedisconteede waade van de stijging van het buto loon. De maatschappelijke baten woden zonde extene effecten gegeven doo de vedisconteede waade van het hogee buto loon vanwege de ondewijsinvesteing. Doo oveheidsingijpen veandeen de pivate kosten van ondewijsinvesteingen. De belangijkste kostenpost wodt gevomd doo de gedefde inkomens. Maa de oveheid educeet ook de diecte kosten met ondewijssubsidies. De pivate maginale kosten zijn daaom gelijk aan het netto gedefde inkomen plus de netto diecte kosten plus de netto niet-monetaie kosten (d.w.z. niet-monetaie kosten minus niet-monetaie baten). De publieke maginale kosten bestaan uit de gedefde belastingopbengsten omdat mensen lange studeen en de kosten van de ondewijssubsidies op de diecte kosten. De maatschappelijke maginale kosten zijn gelijk aan de maginale kosten van pivate en publieke secto tezamen: de buto gedefde inkomens, plus de totale diecte kosten, plus de totale netto niet-monetaie kosten. Het feitelijk gekozen ondewijspeil wodt op pivaat niveau vastgesteld. Als wodt uitgegaan van ationele, nutsmaximaliseende individuen, dan wodt het ondewijspeil zodanig gekozen dat de pivate maginale opbengsten en de pivate maginale kosten van een jaa exta investeing in ondewijs gelijk aan elkaa woden. Het aantal jaen opleiding is doo de discete studieduen meestal niet continu. Individuen kunnen wel hun ondewijsinvesteing aan de mage beïnvloeden doo studieduu, studieinzet en inzet van monetaie middelen te veandeen. Het bestaan van een discete ondewijsinvesteingsmage, impliceet dat ondewijsinvesteingen ovewinsten geneeen voo de infamaginale studenten. In een belastingstelsel met oplopende belastingtaieven zal het belastingtaief op toekomstige inkomsten hoge zijn als het loon stijgt doo mee opleiding. Tegelijketijd nemen ook de belastingtaieven op de gedefde inkomens toe als het opleidingspeil stijgt; de kosten van ondewijs dalen dus ook. In de paktijk zal dit taiefpogessie-effect van ondegeschikt empiisch belang zijn voo de pikkels om ondewijs te volgen. Daanaast subsidieet de oveheid de diecte kosten van ondewijsinvesteingen tegen een veel hoge taief dan de opbengsten. Bij het basis- en middelbaa ondewijs met 100 pocent en in het hoge ondewijs met gemiddeld 80-85 pocent. De ondewijsinvesteingen woden daadoo aangemoedigd. Tot slot ontsnappen de niet-monetaie kosten en baten aan belastingheffing. Als de netto niet-monetaie kosten positief (negatief) zijn, dan emmen (stimuleen) belastingen ondewijsinvesteingen, omdat de niet-monetaie kosten (opbengsten) niet woden belast. Tegelijketijd zullen individuen substitueen van het investeen van ongesubsidieede niet-monetaie investeingen naa gesubsidieede monetaie investeingen (tijd/geld). Bijvoobeeld, individuen substitueen van onbe- 3 Daanaast zouden de pivate maginale opbengsten kunnen stijgen als de ente op studieleningen aftekbaa zou zijn voo de belasting op vemogensinkomsten (Box-3). De aftekbaaheid van de ente op studieleningen wekt dan als een subsidie op ondewijsinvesteingen. In Nedeland is de betaalde ente op studieleningen niet aftekbaa. Daaom zal in het vevolg woden geabstaheed van belastingen op kapitaalinkomen. Het vedient echte wel aanbeveling om de ente op studieschulden aftekbaa te maken als het maatschappelijk wenselijk wodt geacht om kapitaalinkomen te belasten (Jacobs, 2010). 13
laste/ongesubsidieede investeingen (inzet) naa belaste investeingen (tijd) of gesubsidieede investeingen (geld) als het belastingtaief stijgt. Met andee wooden, doo hoge belastingen en ondewijssubsidies velaagt de oveheid de studieinzet van ondewijsdeelnemes. Wat betekent oveheidsingijpen via de subsidies en belastingen dan voo de publieke en maatschappelijke opbengsten? Voo de oveheid vinden we dat het netto oveheidssaldo van baten en kosten is gegeven doo de toename van exta belastingopbengsten doodat het opleidingspeil stijgt, minus de gedefde belastinginkomsten omdat individuen lange leen, minus de kosten van ondewijssubsidies. Een positief publiek kostenbatensaldo impliceet dat de publieke opbengst van een exta jaa ondewijs hoge is dan de kosten van een exta jaa ondewijs. Een positief maatschappelijk kosten-batensaldo betekent dat de maatschappelijke opbengst van een jaa ondewijs hoge is dan de maatschappelijke kosten van een jaa ondewijs. Wat is het maatschappelijk bezien optimale investeingsniveau? Dat is het opleidingsniveau waabij de maatschappelijke kosten en baten gelijk aan elkaa zijn. In dat geval kan de samenleving e als geheel niet op voouitgaan doo mee of minde in ondewijs te investeen. Het maatschappelijk optimale ondewijsbeleid wodt daaom uitsluitend bepaald doo de totale, maatschappelijke kosten en opbengsten van ondewijsinvesteingen. Het maatschappelijk optimale ondewijsbeleid kan niet woden bepaald doo alleen naa de pivate kosten en opbengsten of alleen naa de publieke kosten en opbengsten te kijken. Doodat de oveheid ingijpt via de belastingen en ondewijssubsidies, hoeven de pivate kosten en opbengsten niet gelijk te zijn aan de maatschappelijke kosten en opbengsten van ondewijsinvesteingen. In het algemeen zal de ondewijskeuze doo oveheidsingijpen niet lange mee efficiënt zijn. De pivate secto zal alleen uit eigen beweging het maatschappelijk optimale ondewijsniveau kiezen als op zowel pivaat als maatschappelijk niveau geldt dat maginale kosten gelijk zijn aan maginale opbengsten. Dus, de pikkels op pivaat niveau moeten zodanig zijn dat de vehouding tussen maatschappelijke maginale kosten en opbengsten van ondewijs gelijk is aan de vehouding tussen pivate maginale kosten en opbengsten van ondewijs. Dat is alleen het geval als i) de belastingtaieven constant zijn, ii) alle kosten aftekbaa zijn tegen het constante taief, en iii) de niet-monetaie kosten pecies wegvallen tegen de niet-monetaie baten, zodat de netto niet-monetaie kosten nul zijn. In dit geval woden de maginale kosten met pecies hetzelfde pecentage geeduceed als de maginale opbengsten van de ondewijsinvesteing. De pikkels veandeen dan doo oveheidsingijpen niet en het maatschappelijke efficiënte ondewijspeil wodt pivaat gekozen. Dit ondewijsbeleid is ook optimaal als ekening wodt gehouden met de edenen waaom e vestoende belastingen zijn (d.w.z. hevedeling van inkomen), zie ook Bovenbeg en Jacobs (2005). De edenen voo vestoende belastingen woden hie buiten beschouwing gelaten. Wat betekent optimaal ondewijsbeleid voo het kosten-batensaldo van de publieke secto? Bij het optimale ondewijsbeleid geldt automatisch dat het maginale oveheidssaldo pecies nul is. Immes, e geldt pe definitie dat de maginale maatschappelijke baten (kosten) de optelsom is van de maginale pivate en publieke baten (kosten). Met andee wooden: als de oveheid evoo zogt dat de pivate pikkels zodanig woden gezet dat de maatschappelijk gewenste uitkomsten op pivaat niveau woden gekozen, dan is het oveheidsbudget in evenwicht. Stel nu dat de pivate secto maatschappelijk bezien ondeinvesteet in ondewijs. Wat betekent dit voo de pivate en de publieke opbengst van ondewijs? De pivate 14
secto bepaalt het ondewijspeil, dus daa geldt nog steeds dat de pivate maginale baten gelijk zijn aan de pivate maginale kosten. Dus, als e wodt ondegeïnvesteed moet het pe definitie zo zijn dat de publieke baten de publieke kosten oveteffen. Met andee wooden, als e wodt ondegeïnvesteed, zullen bijvoobeeld hogee subsidies of lagee belastingen deze ondeinvesteing kunnen coigeen. Daadoo zal het oveheidssaldo van baten en kosten veslechteen en de maatschappelijke opbengsten dichte bij de maatschappelijke kosten bengen, waadoo de welvaat stijgt. Ook het omgekeede geldt. Als de pivate secto maatschappelijk bezien oveinvesteet in ondewijs, dan zijn de publieke kosten gote dan de publieke baten. De oveheid zal in dat geval minde subsidie moeten geven of de belastingen moeten vehogen. De maatschappelijke en publieke baten woden dan hoge ten opzichte van de kosten. Bovenstaande analyse is gedaan in temen van maginale kosten-batensaldi voo de maatschappij als geheel, de pivate secto en de publieke secto. Pecies hetzelfde vehaal kan ook woden veteld in temen van pivate, publieke en maatschappelijke endementen. Het pivate endement P van ondewijsinvesteingen is dat endement op de ondewijsinvesteing waabij de pivate maginale kosten en opbengsten gelijk aan elkaa zijn. Op dezelfde manie is het publieke endement G gegeven doo die entevoet waabij de publieke maginale kosten en baten gelijk aan elkaa woden. En het maatschappelijke endement M is dat endement waabij de maatschappelijke maginale kosten en baten aan elkaa gelijk zijn. Mek op dat het pivate endement gelijk moet zijn aan de entevoet op investeingen met vegelijkbae liquiditeit/isico. Echte, dat betekent niet dat dit ook geldt voo het maatschappelijke en publieke endement. Als het maatschappelijke kosten-batensaldo positief (negatief) is, dan zijn e pivate ondeinvesteingen (oveinvesteingen) en dan is het maatschappelijke endement hoge (lage) dan het pivate endement: M > P ( M < P ). Hetzelfde geldt voo het publieke endement: bij ondeinvesteingen (oveinvesteingen) geldt: G > P ( G < P ). We kunnen bovendien afleiden dat bij ondeinvesteingen (oveinvesteingen) het publieke endement hoge (lage) is dan het maatschappelijke endement. Dus bij ondeinvesteingen is het pivate endement kleine dan het maatschappelijke endement en dat is wee kleine dan het publieke endement: P < M < G. Het omgekeede geldt voo oveinvesteingen: P > M > G. Met andee wooden: ook een hoge publiek endement dan maatschappelijk endement is een teken dat e wodt ondegeïnvesteed in de pivate secto. Indien de pikkels op pivaat niveau zodanig woden gezet dat de optimale ondewijsinvesteing esulteet, dan weten we dat het maatschappelijke endement gelijk is aan het pivate endement. Bovendien is het maatschappelijke endement dan ook gelijk aan het publieke endement: P = M = G. Dus als empiisch wodt gevonden dat de pivate endementen niet afwijken van de maatschappelijke endementen dan kan daauit woden geconcludeed dat het huidige beleid optimaal is en e geen eden is om ondewijs mee te subsidiëen. Wat is het optimale subsidieniveau op ondewijs in de afwezigheid van extene effecten? Voo efficiëntie in ondewijsinvesteingen moeten de scholingskosten in beginsel aftekbaa zijn tegen het taief waamee de toekomstige opbengsten woden belast. Dit kan woden gezien als een cash-flow belasting op ondewijsinvesteingen: het nomale endement is onbelast, de bovennomale endementen (doo bijvoobeeld de ability bias) zijn wel belast. Dit zou impliceen dat de optimale ondewijssubsidie ond de 47 pocent zou moeten zijn; het effectieve maginale taief op abeidsinkomen (CPB, 2009b). Het is optimaal om hievan af te wijken als e spake is van ovewinsten. Als ondewijs 15