OVERHEIDSMANAGEMENT : CASESTUDIE VAN DE RVA

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2001-2002 OVERHEIDSMANAGEMENT : CASESTUDIE VAN DE RVA Scriptie voorgedragen tot het bekomen van de graad van licentiaat in de toegepaste economische wetenschappen door Nele Lievens onder leiding van Prof. Dr. A. Heene

FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2001-2002 OVERHEIDSMANAGEMENT : CASESTUDIE VAN DE RVA Scriptie voorgedragen tot het bekomen van de graad van licentiaat in de toegepaste economische wetenschappen door Nele Lievens onder leiding van Prof. Dr. A. Heene

Ondergetekende, Nele Lievens, bevestigt hierbij dat onderhavige scriptie wel mag worden geraadpleegd maar niet mag worden gefotokopieerd. Bij het citeren moet steeds de titel en de auteur van de scriptie worden vermeld.

WOORD VOORAF Het schrijven van een goede licentiaatverhandeling is geen gemakkelijke opgave. Het doornemen van de literatuur leidt tot nieuwe inzichten die vervolgens getoetst worden aan de praktijk. De uitdaging bestaat erin de fragmentarische literatuur en de praktijk tot een zinvol geheel te verwerken voor de lezer. Het voltooien van de scriptie was niet mogelijk geweest zonder de bijdrage van een aantal personen. Nu het proces voltooid is, zou ik hen graag willen bedanken. Ik denk hierbij aan mijn promotor, Prof. Dr. Aimé Heene, en aan Sebastian Desmidt, die mij begeleid hebben bij het schrijven. Zij stonden steeds klaar om te antwoorden op mijn vragen. Daarnaast richt ik mijn dank tot de heer Baeck en de heer Schollen voor hun bereidheid om mee te werken aan de casestudy, ondanks hun drukke agenda. Ook andere RVA-werknemers hebben een bijdrage geleverd, door het geven van informatie en het nalezen van de casestudy. Tenslotte wil ik mijn ouders bedanken voor de morele en andere steun die zij mij steeds gegeven hebben. 5

INHOUDSOPGAVE Woord vooraf Algemene Inleiding...1 Deel 1: Literatuurstudie Inleiding...3 Hoofdstuk 1: De evolutie van overheidsmanagement...4 1.1. Inleiding...4 1.2. Fasen in de evolutie...4 1.3. Beïnvloedende actoren...5 Hoofdstuk 2: Inhoud van het begrip overheidsmanagement...6 Hoofdstuk 3: New Public Management...8 3.1. Inleiding...8 3.2. Definitie...8 3.3. De elementen...8 3.4. Verbeterde taakuitvoering...10 3.5. Evaluatie...11 3.5.1. Resultaten...11 3.5.2. Toepasbaarheid...12 3.6. Conclusie...13 6

Hoofdstuk 4: New Public Management versus de klassieke bureaucratie 14 4.1. Inleiding...14 4.2. De Weberiaanse bureaucratie...14 4.3. Een vergelijking van New Public Management met de bureaucratie...15 Hoofdstuk 5: Oorzaken van hervormingen...17 5.1. Inleiding...17 5.2. Meer doen met minder middelen...17 5.3. Een veranderende samenleving...18 5.4. Verschuiving van de dominante theorieën...18 5.5. Externe druk...19 5.6. Conclusie...20 Hoofdstuk 6: Kenmerken van overheidsorganisaties...21 6.1. Inleiding...21 6.2. De beleid / administratie-dichotomie...21 6.3. De politieke invloed op de langetermijnplanning...23 6.4. De belanghebbenden...23 6.5. De normen en waarden...23 6.6. De wet- en regelgeving...24 6.7. De financiering en implicaties...25 6.8. Prestatiedruk...25 6.9. Conclusie...26 Hoofdstuk 7: Soorten overheidsorganisaties...27 7.1. Inleiding...27 7.2. Indeling naar functie...27 7.3. Indeling naar samenwerkingsverband...28 7

Hoofdstuk 8: Organisatiestructuur...30 8.1. Inleiding...30 8.2. Centralisatie...30 8.3. Verzelfstandiging...31 8.4. Deconcentratie...31 8.5. Evaluatie van decentralisatie in brede zin...32 8.6. Conclusie...34 Hoofdstuk 9: Leiding geven in overheidsorganisaties: aandachtspunten..35 9.1. Inleiding...35 9.2. Taak van de overheidsmanager...35 9.3. Klantgerichtheid...36 9.3.1. Gebruik van ICT...37 9.3.2. Invoeren van markttype-mechanismen...37 9.3.3. Invoeren van een handvest...38 9.3.4. Beoordeling van klantgerichtheid...38 9.3.5. Andere maatregelen...39 9.4. Kostengerichtheid...40 9.4.1. Budgetten...40 9.4.2. Controle...41 9.4.3. Markttype-mechanismen...42 9.4.4. Management accounting...42 9.5. Prestatiemanagement...43 8

9.6. Sturing...45 9.6.1. Regulering...45 9.6.2. Het input-outputmodel...46 9.6.3. Contractmanagement...47 9.6.4. Strategisch management...49 9.6.5. Missie...51 9.7. Personeelsbeleid...52 9.7.1. De introductie van HRM...52 9.7.2. Verschillen met personeelsbeleid in de privé-sector...53 9.7.3. Statuut van de ambtenaar...55 9.7.4. Beloning en motivatie...56 9.7.5. Decentralisatie van het personeelsmanagement...58 9.7.6. Opleiding...58 9.7.7. Cultuur in overheidsorganisaties...59 9.8. Conclusie...60 Hoofdstuk 10: De praktijk...62 10.1. Inleiding...62 10.2. Groot-Brittannië...62 10.3. Nederland...65 10.4. Nieuw-Zeeland...66 10.5. België: Copernicus...67 9

Deel 2: Casestudy Hoofdstuk 11: Inleiding...69 Hoofdstuk 12: Onderzoeksvraag en methodologie...70 Hoofdstuk 13: Voorstelling van de RVA...73 Hoofdstuk 14: Organisatiestructuur...76 Hoofdstuk 15: Impact van Copernicus...78 15.1. Bestuursovereenkomst...78 15.2. Andere effecten...80 Hoofdstuk 16: Strategisch management en beheer...81 16.1. Inleiding...81 16.2. Strategisch management...82 16.2.1. Missie...82 16.2.2. Strategie...84 16.2.3. Jaaractieplannen...85 16.2.4. Projectmanagement...85 16.2.5. Zelfevaluatie...86 16.2.6. Change management team...87 10

16.3. Beheer...87 16.3.1. Bevoegdheden...87 16.3.2. Boordtabellen...89 16.3.3. Kostprijscalculatie...90 16.3.4. ProMES...91 16.3.5. Werkloosheidsbureaus...92 16.3.6. Ideeëngeneratie...94 Hoofdstuk 17: Personeelsbeleid...95 17.1. Inleiding...95 17.2. Beheersinstrumenten...95 17.2.1. Modellen...95 17.2.2. Functiebeschrijving en competentieprofielen...96 17.3. Aanwerving...96 17.4. Beoordeling...97 17.5. Motivatie en beloning...98 17.5.1. Externe motivatie...98 17.5.2. Interne motivatie...99 17.5.3. Succes van het motivatie- en beloningsbeleid...100 17.6. Opleiding...101 Hoofdstuk 18: Interne en externe communicatie...103 18.1. Verbetering van de communicatie...103 18.2. Interne communicatie...103 18.3. Externe communicatie...104 11

Hoofdstuk 19: ICT...106 19.1. Inleiding...106 19.2. Intranet...106 19.3. Beheersinstrumenten...106 19.4. Digitale dossiers...107 19.5. Automatisering...108 19.6. E-government...108 Hoofdstuk 20: Dienstverlening...110 20.1. Inleiding...110 20.2. Administratieve vereenvoudiging...110 20.3. Cultuurverandering...111 20.4. Klachtenprocedures...111 20.5. Tevredenheidmeting...111 20.6. Andere initiatieven...112 Hoofdstuk 21: Begroting en Financiële diensten...114 Hoofdstuk 22: Interne en externe audit...116 22.1. Interne audit...116 22.2. Externe audit...116 Conclusie...117 Algemeen besluit...120 12

Bijlagen Bijlage A: De functie van de RVA bij het betalen van de werkloosheidsuitkering Bijlage B: Structuur van de werkloosheidsbureaus Bijlage C: Strategisch plan: de centrale projecten Bijlage D: Voorbeelden van de boordtabellen Bijlage E: Opdrachten en eindproducten Bijlage F: Structuur van het Data Warehouse Bijlage G: Cockpitscherm van de dienst Boekhouding Opdrachten Bibliografie 13

Tabellen Tabel 9.1 : de tuchtprocedure...56 Tabel 10.1: organisatorische veranderingen in Nederland...66 Tabel 13.1: de hiërarchie...77 Tabel 15.1: beleidsinstrumenten als koppelingsinstrument...93 Tabel 19.1: resultaten tevredenheidonderzoek...112 Tabel 21.1: New Public Management binnen de RVA...118 14

Figuren Figuur 7.1: de publieke sector in België...28 Figuur 9.1: kostengerichtheid...42 Figuur 9.2: het input-outputmodel...46 Figuur 9.3: de contractcyclus...48 Figuur 13.1: organigram van de RVA...75 Figuur 15.1: samenvattend schema strategisch management en beheer...81 15

ALGEMENE INLEIDING De laatste decennia is er steeds meer belangstelling voor overheidsmanagement. De budgettaire problemen zijn daar niet vreemd aan. Bovendien voldoen trage bureaucratische organisaties niet meer aan de verwachtingen van de burger. Niet alleen private ondernemingen, maar ook publieke organisaties worden geconfronteerd met een veeleisende burger-klant die waar wil voor zijn (belasting)geld. Als reactie op de nieuwe vereisten wenden veel overheden zich tot het New Public Management, dat efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit centraal stelt. New Public Management is een reactie op de publieke organisatie als logge kolos, die zijn klant pas na maanden en ettelijke procedures de gevraagde inlichting of dienst verstrekt. In België heeft Copernicus al veel stof doen opwaaien. Niet iedereen is immers te vinden voor het nieuwe overheidsmanagement en voor het opgeven van de oude praktijken en gewoontes. Een aantal voorlopers bewijzen echter dat goede resultaten mogelijk zijn en dat de valkuilen van New Public Management te ontwijken zijn. Sommige Belgische overheidsinstellingen hebben niet op Copernicus gewacht om gemoderniseerd beheer in te voeren. Onder hen de RVA, een organisatie waar veel Belgen mee worden geconfronteerd. Het was de Rijksdienst die me inspireerde toen ik het onderwerp overheidsmanagement als onderwerp voor de scriptie koos. Overheidsmanagement is echter een zeer uitgebreid domein dus drongen keuzes zich op. De focus ligt in deze scriptie op de federale overheid. Bovendien komen in het theoretische deel vooral de tendensen binnen overheidsmanagement en de verschillen met management in de private sector aan bod. Veel van de technieken uit de private sector kunnen immers ook in overheidsorganisaties worden toegepast, maar met enkele beperkingen of in een ander kader. De licentiaatsverhandeling bestaat uit twee delen, namelijk een theoretisch deel dat een kader schept om het tweede deel, de casestudy in te situeren. Het eerste deel belicht de theorie rond overheidsmanagement. Na het schetsen van de evolutie van overheidsmanagement wordt gepoogd de inhoud van het begrip overheidsmanagement weer te geven. Er zijn echter weinig auteurs die een definitie op het begrip plakken, onder andere omdat de publieke sector, en dus het beheer van de organisaties, niet homogeen is. Er is wel min of meer consensus over het feit dat de kenmerken van publieke organisaties de toepassing van privaat management begrenzen. New Public Management tast die grenzen af. De ideeën van New Public 16

Management zijn een reactie op een aantal wijzigingen in de omgeving, de oorsprong van de beweging ligt dus in de praktijk, niet in de theorie. Dat verklaart het gebrek aan een eenduidige definitie, maar er zijn wel een aantal kenmerken die steeds terug komen. Een aantal van de betreffende kenmerken wordt samen met andere tendensen verder uitgewerkt. Het eerste deel wordt afgesloten met voorbeelden van New Public Management in de praktijk, inclusief een kort overzicht van de toepassing in de modelvoorbeelden Groot-Brittannië en Nieuw-Zeeland. Het tweede deel bestaat uit de casestudy. Het geïntegreerd beheer van de RVA is in Lissabon erkend als goede praktijk en wordt - voornamelijk op basis van interne bronnen - uitgebreid toegelicht. Zowel de strategische projecten als het dagelijkse beheer steunen op de missie, die als belangrijkste richtlijn beschouwd wordt. Verscheidene punten van de missie zijn overigens terug te vinden in de verbintenissen die deel uitmaken van de recent afgesloten bestuursovereenkomst. De RVA wil zich vooral profileren als een klantgerichte organisatie, zowel op gebied van communicatie als op gebied van dienstverlening. De instelling is van mening dat haar personeel een belangrijke factor is bij het bereiken van haar missie, in het bijzonder van het aspect klantgerichtheid. De Rijksdienst levert dan ook een belangrijke inspanning op gebied van HRM en interne communicatie ten behoeve van een optimale benutting van het menselijk potentieel. Ook ICT draagt bij tot de verwezenlijking van de missie, door het verhogen van de klantgerichtheid en de bijdrage tot een efficiënte taakuitvoering. Tegenover het moderne beheer en de instrumenten voor financieel management staat evenwel een methode van budgettoewijzing die goed beheer eerder bestraft dan aanmoedigt. Deel twee wordt afgesloten door een overzicht van de interne en externe audit. 17

DEEL 1 LITERATUURSTUDIE

DEEL I: LITERATUURSTUDIE Inleiding Overheidsmanagement is een heel uitgebreid domein. Het omvat namelijk alle managementdisciplines, maar aangepast aan de aard van overheidsorganisaties. Het eerste deel is dus noodgedwongen beperkt tot een aantal aspecten. De eerste hoofdstukken schetsen het kader waarin de moderne managementpraktijken van de RVA kunnen worden gesitueerd. Deel 1 vangt aan met de evolutie van het overheidsmanagement en een overzicht van de partijen die een rol spelen bij de evolutie. Hoofdstuk 2 geeft vervolgens de visie van een aantal auteurs op het begrip overheidsmanagement weer. Slechts weinig auteurs proberen evenwel een duidelijke definitie te geven van overheidsmanagement. New Public Management, een belangrijke stroming binnen het overheidsmanagement, is daarentegen vaak gedefinieerd, zoals blijkt uit hoofdstuk 3. De beweging is een reactie op de problemen van de klassieke bureaucratie, daarom gaat hoofdstuk 4 in op de verschillen tussen de bureaucratie en New Public Management. De bureaucratische organisaties voldeden namelijk niet meer. Een aantal veranderingen in de omgeving, toegelicht in hoofdstuk 5, noodzaakten een hervorming binnen de overheidssector. Niettemin staat niet iedereen achter de principes van New Public Management, onder andere onder andere omdat veel managementtechnieken en praktijken die er deel van uitmaken, overgenomen zijn uit de private sector. Zoals blijkt uit hoofdstuk 6 zijn er immers een aantal belangrijke verschillen tussen de private en de publieke sector. De mate waarin de verschillen zich voordoen hangt wel af van het soort publieke organisatie dat bekeken wordt. Hoofdstuk 7 geeft een overzicht van de indeling naar functie en van de verschillende vormen op het publiek-privaat continuüm. De volgende twee hoofdstukken hebben de trends in de publieke sector en de verschillen tussen het managen van een publieke en een private organisatie als focus. Omdat er, zoals vermeld, ook verschillen zijn binnen de publieke sector, gaan de betreffende hoofdstukken uit van een federale overheidsorganisatie. Hoofdstuk 8 heeft een belangrijke evolutie op gebied van organisatiestructuur als onderwerp, namelijk het verspreiden van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Mede door de wijzigingen op gebied van structuur is ook het leidinggeven in overheidsorganisaties aan veranderingen onderhevig. Enkele belangrijke aspecten zoals kostengerichtheid en de opkomst van het strategisch management komen aan bod in hoofdstuk 9. De beschrijving van New Public Management zoals het in een aantal landen wordt toegepast, sluit het eerste deel af. 3

Hoofdstuk 1: De evolutie van overheidsmanagement 1.1. Inleiding Hoofdstuk 1 schetst de verschillende fases die het denken rond het managen van publieke organisaties kenmerken. Daarnaast geeft het een summiere beschrijving van de partijen die een rol spelen bij de veranderingen. Het veranderingsproces komt niet aan bod, aangezien dit ons te ver zou leiden. 1.2. Fasen in de evolutie Voor de jaren 30 maakten sommige theoretici geen onderscheid tussen het managen van privé-bedrijven en van publieke organisaties. Pas na de beurskrach ontstond de discipline bestuurskunde. (Drucker, 2000, p.19) Toen kon er eigenlijk nog niet worden gesproken van overheidsmanagement. De Publieke Administratie had sterke banden met politieke wetenschappen en administratief recht, en de aanhangers legden meer de nadruk op de verschillen met het management van de privé-sector. (Gunn, 1987, p.33) De basis van de publieke administratie was het bureaucratisch model, de ideeën van het scientific management zorgden voor een verdere verfijning (Hondeghem, Nelen, 1997, p.10; Minogue, 2000, p.2; McCurdy, 1977, p.70; Gow, Dufour, 2000, p.580, 584, 586; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.6). In de tweede helft van de jaren 60 en begin jaren 70 nam Publiek Beleid, ook New Public Administration genoemd, in zekere mate de overhand, meer interdisciplinair en met Amerikaanse invloeden (Gunn, 1987, p.33; McCurdy, 1977, p.350; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.6). Midden jaren 70 verving Publiek Management ( Public Management ) de ideeën van de Publieke Administratie en het Publiek Beleid (Gunn, 1987, p.33). De managementrevolutie bracht in de jaren 80 de introductie van New Public Management mee (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; Hondeghem en Nelen, 1997, p.10; Wolf, 2000, p.690). De trend is oorspronkelijk Angelsaksisch, maar veel westerse landen zijn sindsdien al overgegaan tot het toepassen van de NPM-filosofie (o.a. Kickert, 1997, p.15). De hervormingen in de publieke sector mogen evenwel niet worden gelijkgeschakeld met New Public Management (Kernaghan, 2000, p.92). Uit bovenstaand overzicht blijkt dat de ideeën van New Public Management (cf. hoofdstuk 3) niet allemaal nieuw zijn. Begin deze eeuw werd er door sommigen zelfs geen onderscheid gemaakt tussen het managen van overheidsorganisaties en publieke organisaties. De publieke administratie maakte dat onderscheid wel, maar adopteerde evenzeer ideeën uit de privé-sector, met name het scientific management. 4

1.3. Beïnvloedende actoren De ideeën omtrent management en modernisering komen van verschillende bronnen (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.45): de politieke wereld (partijen, Ministers en hun kabinet) ; de administratie, in België wordt deze rol opgenomen door het Adviesbureau voor Organisatie en Beheer en het College van Secretarissen-generaal; externe consultants; universitair onderzoek; buitenlandse voorbeelden. De steun van de politieke wereld is onontbeerlijk bij de veranderingen, niet alleen is de politieke wereld een bron van ideeën, de politieke macht beheerst bovendien het besluitvormingsproces en beïnvloedt, via haar houding, de snelheid van gedragsverandering bij de ambtenaren (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.48, Riche, 1995, p.12-13; Steiner, p.5). Het probleem is dat de resultaten pas op lange termijn zichtbaar worden en de hervormingen vaak weinig zichtbaar zijn voor de buitenwereld, terwijl de belangen van politici typisch op korte termijn gesitueerd zijn (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.45). Daarnaast is het succes van hervormingen afhankelijk van de reacties aan de basis, de houding van de betrokken ambtenaren. (Bouckaert, Wauters et al., 1999 p.11; Riche, 1995, p.60) Het Ministerie van Ambtenarenzaken heeft niettemin geconstateerd dat er met dit laatste niet veel rekening wordt gehouden (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.49). Na een algemene bespreking van de evolutie en de actoren die een rol spelen bij het veranderingsproces, zal het volgende hoofdstuk handelen over de discipline die de fasen overkoepelt. Daarna volgt een nadere toelichting van New Public Management, een fase die sinds de jaren 90 sterk in de belangstelling staat. 5

Hoofdstuk 2: Inhoud van het begrip overheidsmanagement Overheidsmanagement is op te vatten als een verzameling van activiteiten of ook wel een professie, die zich toespitst op het besturen en beheren van overheidsorganisaties, en die een breed gebied omvat (Van Dalen, 1994, p.83). Overheidsmanagement lijkt wel een begrip te zijn met wisselende betekenissen (Van Dalen, 1994, p.83; Kooiman, Eliassen, p.7-8). Bekke, Kooiman en Eliassen halen in dit verband het contingentiestandpunt aan, de betekenis zou dus afhangen van de situatie waarin het begrip gebruikt wordt, bijvoorbeeld van de machtsverdeling in het socio-politieke systeem (Bekke, 1987, p.18-19; Kooiman, Eliassen, p.7-8). Uit de literatuur blijkt dat er niet zo vaak een precieze definitie op het begrip geplakt wordt, en dat volgens sommige auteurs het beleidsaspect er in begrepen is (o.a. Maes, 1994, p.23), volgens andere niet (o.a. Metcalfe, Richards, 1987b, p.27). De basis van overheids- en privaat management is gelijkaardig, maar er zijn ook belangrijke verschillen (cf. infra) (Gow, Dufour, 2000, p.579; Maes, 1997, p.209, Bozeman, Straussman, 1990, p.5). Zo moet de overheidsadministratie rekening houden met de politieke, sociale en ethische omgeving, terwijl managementtechnieken gefocust zijn op het economische aspect (cf. hoofdstuk 6) (Davies, 1994, p.117). De mate waarin de auteurs de publieke en private sector als verschillend zien, bepaalt hun visie op overheidsmanagement (Gunn, 1987, samenvatting, p.34-35). Perry en Kraemer definiëren het begrip bijvoorbeeld als een fusie tussen de normatieve oriëntatie van de traditionele publieke administratie en de instrumentele oriëntatie van generisch management (Perry en Kraemer, 1983 in: Gunn, 1987, p.35). De definiëring wordt verder gecompliceerd doordat Public Management ook staat voor een beleidsgerichte stroming en sommige auteurs dit begrip gebruiken als synoniem voor New Public Management (Gow, Dufour, 2000, p.578; Bouckaert, 1994, p.51). Het beleidsaspect en het beheersaspect staan niet los van elkaar, waardoor zowel de politiek als de ambtenarij betrokken partijen zijn. Dat beleidsaspect is dan nog eens op te splitsen in het beleid dat opgesteld wordt door politici en het beleidsmanagement op organisatieniveau. Mackintosh en Roy merken echter op dat New Public Management een scheiding maakt tussen beleid en management. (Mackintosh, Roy, 1999, p.15) Kastelein beschouwt management als een taak van de administratie. Hij definieert het als sturen en regelen gericht op onzekerheidsreductie en onderscheidt 3 soorten: het dagelijkse operatiemanagement, het managen van organisatieverandering en stakeholdermanagement. Volgens hem kan er een onderscheid worden gemaakt tussen beleid, management en bestuur, waarbij bestuur slaat op de interfaces tussen de twee eerste. (Kastelein, 1994, p.67) Sommige auteurs beschrijven overheidsmanagement door het in te delen in een aantal niveaus. Bouckaert, Wauters et. al maken een opsplitsing tussen een macro-, meso-, en micro- niveau van management (Bouckaert, Wauters et al., 1999 p. 75-76). 6

- Het macroniveau houdt verband met de institutionele organisatie van een bestuurslaag en de relatie tussen bestuurslagen. - Op mesoniveau situeren zich de kenmerken en relatiepatronen van een individuele organisatie, bijvoorbeeld de mate van autonomie. - Het microniveau betreft de interne kenmerken van de individuele organisatie, zoals de informatisering en de procedures. Ook Eliassen en Kooiman onderscheiden die 3 niveaus: het niveau van de publieke sector en zijn omgeving, dat van de publieke organisaties in hun context en tenslotte dat van de interne werking van een overheidsorganisatie (Eliassen, Kooiman, 1987, p. 5). De casestudy sluit aan bij dit laatste niveau. Overheidsmanagement als discipline kent geen precieze definitie. Er is namelijk geen sprake van een eenvoudige tweedeling op gebied van management: ook binnen de overheidssector zal de aard van management sterk verschillen (Kickert, Noordegraaf, 1994, p. 249). Samenvatting van de literatuur terzake mondt uit in drie punten. Overheidsmanagement en management in de privé-sector delen een zelfde basis, maar zijn verschillend door de kenmerken van de overheidssector. Overheidsmanagement is min of meer verweven met overheidsbeleid. Overheidsmanagement situeert zich op drie niveaus, en gaat dus van intern beheer tot coördinatie tussen organisaties. 7

Hoofdstuk 3: New Public Management 3.1. Inleiding De inspiratiebron van NPM is de praktijk in private ondernemingen. De precieze inhoud van dit begrip is evenwel wazig. Bepaalde elementen, zoals klantgerichtheid, nadruk op resultaten en decentralisatie komen in elke definitie terug, maar de lijst van aangehaalde concepten is vrij lang. Bovendien is de betekenis verschillend naargelang het land dat in beschouwing genomen wordt (Ormond, Löffler, 2001, p.1; Hood, 1991, p.2). Ormond en Löffler verwijzen daarnaar als landenmodellen (Ormond, Löffler, 2001, p.1). Onderstaande tekst geeft een overzicht van een aantal kenmerken en vestigt de aandacht op enkele kritische noten. 3.2. Definitie Volgens de definitie van de Wereldbank staat New Public Management (NPM), ook de reinventing government beweging genoemd, voor een managementcultuur die de nadruk legt op het centraal staan van de burger of klant, en op resultaatverantwoordelijkheid. NPM raadt ook structurele of organisatorische keuzes aan die gedecentraliseerd beheer bevorderen door een grote variëteit aan dienstverleningmechanismen, inclusief quasi-markten met publieke en private dienstverleners die mededingen naar middelen van beleidsmakers en donors (Manning, 2000, p.1). Kearney en Hays zien het als een holistische aanpak van de publieke administratie en van de overheid in haar geheel (Kearney, Hays, 1998, p.1). Het begrip managerialisme wordt vaak als synoniem voor New Public Management gebruikt, hoewel sommigen (zoals Kearney, Hays, 1998; Rhodes, 1997; Hood, 1991) een onderscheid maken (Gow, Dufour, 2000, p.577; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.8). Hood en Rhodes zien managerialisme namelijk als een stroming die, naast institutionele economie, aan de basis ligt van New Public Management en verantwoordelijk is voor het professioneel management -aspect (Hood, 1991, p.5-6; Rhodes, 1997, p.47). 3.3. De elementen Hood kleeft geen definitie op het begrip, hij beschouwt het als een groep ideeën (Hood, 1991, p.3). De meeste auteurs delen bovenstaande zienswijze en beperken zich bij de verklaring tot het opsommen van de ideeën. Eerst volgt een samenvatting van de verscheidene elementen die in de literatuur worden vermeld. Omwille van hun belang zijn vervolgens de benaderingen van Hood en Osborne en Gaebler integraal opgenomen. In de definitie van de Wereldbank komen reeds een aantal kenmerken van NPM voor, namelijk managementcultuur, klantgerichtheid, resultaatverantwoordelijkheid, decentralisatie eventueel onder 8

vorm van autonome managementunits en introductie van concurrentie (o.a. Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; Osborne, Gaebler; Minogue, 2000, p.3, 2000; Steiner, p.1, 2; Gow, Dufour, 2000, p.579). Daarnaast behoren ook delegatie, flexibiliteit, specialisatie, deregulering, privatisatie, coördinatie, netwerken, kostenbewustzijn en aansluitend bij de resultaatverantwoordelijkheid prestatiemanagement tot het gedachtegoed van NPM (o.a. Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; Ocampo, 1998, p.250; Minogue, 2000, p.3; Geri, 2001, p.445; Steiner, p.2; Gow, Dufour, 2000, p.579; Wolf, 2000, p.690). Gezien de decentralisatie en het belang van managementtechnieken is het logisch dat de rol van de managers meer aandacht krijgt in het NPM-model (Davies, 1994; Ocampo, 1998, p.250; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.147, p. 174; Gow, Dufour, 2000, p.579; Farnham en Horton in: Bouckaert, 1994, p.52; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65). De grotere rol van de manager gaat, zoals verwacht, samen met veranderingen op gebied van de budget- en managementsystemen, onder andere een kleinere rol voor inputsturing (Geri, 2001, p 448; Steiner, p.2). Een aantal van de aangehaalde kenmerken kan worden samengevat door het uithollen van de overheid. De uitholling staat voor de structurele kenmerken van New Public Management, te weten een kleinere beleidskern boven een vlakkere, minder hiërarchische, gefragmenteerde uitvoerende basis (Minogue, 2000, p.7). Ter verbetering van de efficiëntie is ook downsizing een populair begrip in het New Public Management, maar één dat op weerstand stuit (Kearney, Hays, 1998, p.5; Minogue, 2000, p.3; Geri, 2001, p.445, 448; Boden, Gummet et al. p.1). De auteurs die de kenmerken opsommen baseren zich vaak op twee benaderingen, namelijk de benadering van Hood, en reinventing government van Osborne en Gaebler. Hood, waarschijnlijk de meest aangehaalde auteur op gebied van NPM, beschrijft de kernelementen als volgt: resultaatverantwoordelijkheid van het topmanagement; duidelijke, vooraf gespecifieerde prestatienormen; meer aandacht voor outputcontrole; nadruk op bedrijfsmatig management; een trend naar desaggregatie tot kleinere eenheden, decentralisatie en verzelfstandiging; ruimte voor concurrentie binnen de publieke sector; nadruk op budgettaire discipline en zuinigheid (Hood, 1991, p.4-5; Kickert, Noordegraaf, 1994, p.248, op basis van OECD-rapport; Hondeghem, Nelen, 1997, p.11; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; Hague, Harrop, 2001, p.265; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.153; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.8). Ormond en Löffler beschouwen dit echter als een enge omschrijving en geven de voorkeur aan een bredere definitie met meer ruimte voor invulling in functie van de behoeften. Thema s zoals nadruk op prestaties en flexibiliteit maken de brede variant meer universeel toepasbaar (Ormond, Löffler, 2001, p.2-3). Reinventing government van Osborne en Gaebler kan worden beschouwd als een tweede basiswerk rond New Public Management. Sommige auteurs beschouwen Reinventing government evenwel als een afzonderlijk model (Ocampo, 1998, p.248; deleon, Denhardt, 2000, p.3). 9

Osborne en Gaebler onderscheiden tien principes die aan de basis liggen van entrepreneurial 1 publieke organisaties en die door verscheidene auteurs (gedeeltelijk) overgenomen zijn als de principes van New Public Management (zie o.a. Geri, 2001; Minogue, 2000, p.7). 1. Meer sturen dan roeien, met andere woorden minder directe dienstverlening (Minogue, 2000, p.10, Hondeghem, Nelen p.10-11). 2. Empoweren van gemeenschappen, eerder dan zelf diensten leveren. 3. Aanmoedigen van concurrentie in plaats van monopolie. 4. Aangestuurd door hun missies, niet door hun regels (cf. 9.5.4). 5. Financieren van resultaten, eerder dan van de input : een focus op resultaten neemt de plaats in van een inputfocus (cf. 9.3.1; 9.4; 9.5.2). 6. Tegemoet komen aan de behoeften van de klant, niet van de bureaucratie (cf. 9.2). 7. Concentreren op verdienen, niet alleen op uitgeven. 8. Investeren in preventie, eerder dan in genezing. 9. Decentraliseren van autoriteit, participatief management heeft de voorkeur (cf. hoofdstuk 8). 10. Problemen oplossen door het ondersteunen van het marktsysteem, eerder dan overheidsprogramma s op te starten. Hoewel praktijkvoorbeelden aan de basis liggen van bovenstaande principes, hebben ze eerder een normatief karakter, in tegenstelling tot de opsomming van Hood, een auteur die enkel de observaties van de OESO en de ideeën van andere theoretici structureert. De principes en bijhorende technieken en concepten zouden moeten uitmonden in een verbeterde taakuitvoering. 3.4. Verbeterde taakuitvoering Het doel van de hervormingen is verhoging van de efficiëntie, effectiviteit, zuinigheid en reactiesnelheid, het gaat dus om het verbeteren van de taakuitvoering (Manning, 2000, p. 1; Gow, Dufour, 2000, p.578, 579; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.1; Hood, 1991, p.9, 15). De overheden proberen dat doel te bereiken door het introduceren van een aantal managementtechnieken en -concepten, zoals projectmatig werken, management by objectives, total quality management, prestatiegerelateerde beloning en value for money 2 (Kooiman, Eliassen, 1987, p.1; Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.292; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; deleon, Denhardt, 2000, p.4). 1 Osborne en Gaebler beschouwen een entrepreneurial overheid als een overheid die de beschikbare middelen zo productief en effectief mogelijk aanwendt (Osborne en Gaebler, 1992, p. xix). 2 Volgens Steiner incorporeert value for money een verhoging van de effectiviteit en efficiëntie van de dienstverlening (Steiner, p. 1). 10

Osborne en Gaebler menen evenwel dat de overheid ook andere actoren kan betrekken bij de taakuitvoering: de beste oplossing is inschakeling van zowel de privé-sector als de burgers (cf. 7.2) (Osborne, Gaebler, 1992, p.49-73, 85-89). Ook Hondeghem en Nelen betrekken het kerntakendebat bij deze beweging (Hondeghem, Nelen, 1997, p.10-11). En er is inderdaad een tendens waarbij de overheid initiatieven stimuleert in plaats van deze zelf uit te voeren en de burger bij de productie betrekt (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.19; Bouckaert, 1994, p.50). Bovendien hebben verscheidene overheden al charters ingevoerd die empowerment van de burger incorporeren. Het betrekken van andere actoren hangt samen met een andere hervorming die in verband gebracht wordt met NPM, namelijk het invoeren van concurrentie. Eén van de veranderingen in dit kader is de creatie van semi-autonome agentschappen, die instaan voor de efficiënte productie van kwaliteitsvolle diensten. Laatstgenoemde verandering maakt ook de weg vrij om contractachtige akkoorden af te sluiten die prestatieverhogend werken. (Manning, 2000, p.1) Corporatisatie is een meer extreme variant van het invoeren van concurrentie; de organisaties worden dan verplicht de regels van de markt te volgen (Kearney, Hays, 1998, p.4). Zodra één kenmerk van de markt aanwezig is, wordt de term market typemechanisms gebruikt (Ormond, Löffler, 2001, p.5; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.66). Dit concept omvat onder andere uitbesteding (cf. 7.2) en het aanrekenen van een prijs voor de geleverde diensten. 3.5. Evaluatie 3.5.1. Resultaten Het model zou leiden tot een hogere efficiëntie en een verbeterde dienstverlening, maar de hervormingen zijn niet altijd een succes. Ondanks de vlugge verspreiding van het New Public Management gedachtegoed, zijn de resultaten volgens Manning niet spectaculair: een jaarlijkse besparing van maximaal 3% op variabele kosten, waarbij hij opmerkt dat niet de variabele kosten, maar de programmakosten het meest middelen opslorpen (Manning, 2000, p.2). Privatisatie schijnt de grootste return op financieel gebied op te leveren (Manning, 2000, p.2). Ormond en Löffler bevestigen dat veel hervormingselementen in het verleden mislukten, maar ze voeren aan dat de oorzaak vaak een gebrek aan prestatiedata was, een probleem dat dankzij de betere informatietechnologie sterk verminderd is. Andere mogelijke oorzaken zijn de onderschatting van de implementatieproblemen, het onvoldoende betrekken van de organisatieleden en onaangepastheid aan de situatie. (Ormond, Löffler, 2001, p.7) Geri ziet onaangepastheid aan de situatie als hoofdoorzaak van de mislukkingen (Geri, 2001, p.448) (cf. 3.4.2). Kearney en Hays formuleren nog enkele andere kritische noten. Volgens hen is de theorie niet voldoende uitgewerkt, wat het moeilijk maakt om deze te implementeren. Daarenboven vertoont het onderzoek op basis van goede praktijken, waar theoretici vaak naar verwijzen, methodologische fouten (Kearney, Hays, 1998, p.6; Bouckaert, 1994, p.47). Deze stroming herintroduceert ook de politiek / administratiedichotomie (cf. 6.1), een verandering waar niet iedereen achter staat (Kearney, Hays, 1998, p.6; Ocampo, 11

1998; Bouckaert, De Corte, 1999, p.43; Steiner, p.3; Gow, Dufour, 2000, p.580; Hondeghem, 1994, p.183). Uit besprekingen van hervormingen blijkt dat de invoering van de dichotomie een aantal keer gebeurd is door de beleidsvormende overheidsorganisaties te scheiden van de beleidsuitvoerende organisaties, aansluitend bij één van de principes van Osborne en Gaebler (Osborne, Gaebler, 1992, p.35). Als de dichotomie daartoe beperkt blijft, is het evenwel niet de strikte dichotomie politici versus ambtenaren. Kearney en Hays wijzen er tenslotte op dat overheden deze hervormingen soms doorvoeren omdat ze de problemen verkeerd geïdentificeerd hebben. De oorsprong van de problemen kan liggen in het beleid, terwijl New Public Management verband houdt met de uitvoering van het beleid. (Kearney, Hays, 1998, p.9) De managers nemen mogelijk meer risico s en maken ten gevolge daarvan meer fouten (Minogue, 2000, p.13). Mintzberg gaat overigens niet akkoord dat een professionele manager de steunpilaar is van overheidsmanagement, aangezien de managers vaak te weinig weten van de gang van zaken binnen de betrokken organisatie (Mintzberg, 1996, p.80). De overheden moeten daarenboven rekening houden met het ontstaan van ethische dilemma s door de hervorming (Ormond, Löffler, 2001, p.6, 7; Minogue, 2000, p.13). De ethische dimensie staat in verband met de bezorgdheid van verscheidene auteurs dat de invoering van NPM de traditionele waarden van de overheidssector bedreigt, zoals accountability, legaliteit en rechtvaardigheid (Geri, 2001, p.445; deleon, Denhardt, 2000, p.7; Kernaghan, 2000, p.91; Haque, 1999, p.314; Hood, 1991, p.10; Maes, 1997, p.200). Zo stellen Buelens en van Hooland dat de beste manier om gelijkheid te waarborgen, de standaardisatie van procedures is (Buelens, van Hooland, 1987, p.105). Eén van de kenmerken van NPM is echter decentralisatie. Zoals blijkt uit hoofdstuk 10 is de betreffende kritiek valide, de verdringing van de traditionele waarden heeft zich onder andere gemanifesteerd in Groot-Brittannië en Nieuw-Zeeland. Volgens Aucoin en Heintzman zijn de hervormingen evenwel verzoenbaar met de waarden (Aucoin, Heintzman, 2000, p.48, 54). De ethische problematiek wordt echter niet uitgewerkt in deze thesis. Tenslotte merkt Kickert op dat niet alle managementpraktijken overdraagbaar zijn naar de publieke sector (Kickert, 1997, p.35). 3.5.2. Toepasbaarheid New Public Management mag niet worden gezien als een universeel toepasbaar totaalpakket, al geven de goede praktijken, verspreid door internationale organisaties, een andere indruk (Ormond, Löffler, 2001, p.1, 2; Ocampo, 1998, p.252). Geri wijt dit misverstand aan het ideologisch karakter van New Public Management (Geri, 2001, p.449). Hoewel de moeilijkheden die de veranderingen noodzaken als gevolg van de globalisatie gelijkaardig zijn, zijn de economische, culturele situatie en de behoeftes in de landen nog steeds verschillend, wat tot gevolg heeft dat de optimale oplossing ook verschillend is (Kooiman, Eliassen, 1987, p.2; Ormond, Löffler, 2001, p.10; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.6; OECD, 6/2001, p.1; Wolf, 2000, p.690; Kickert, 1997, p.15). 12

De overheden zouden NPM moeten zien als een toolbox, met instrumenten die moeten worden aangepast naargelang de behoeftes en de situatie van het betrokken land. Doch ook binnen de publieke sector van een land is een eenvormige oplossing niet bruikbaar; de verschillende delen vereisen verschillende managementsystemen (Ormond, Löffler, 2001, p.10). Volgens Bouckaert, Wauters et al. bepalen drie elementen de mate waarin het nieuwe overheidsmanagement geïntegreerd is in de overheidsorganisaties (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.66). - De ambtelijke en politieke systemen, bijvoorbeeld de aanwezige technieken en procedures. - Structuren: dit kunnen institutionele inrichtingen zijn. - De administratieve cultuur. Na het lezen van een aantal cases blijkt dat er inderdaad verscheidene parallellen te trekken zijn tussen de hervormingen, bijvoorbeeld de verzelfstandiging van organisaties, maar dat de aanpak en schaal van verandering toch verschilt. Ook Hood merkt op dat de geclaimde universaliteit in praktijk niet volledig is (Hood, 1991, p.8). 3.6. Conclusie New Public Management is een stroming die ontstaan is uit de Angelsaksische praktijk. De meeste auteurs hanteren een descriptieve benadering en definiëren het begrip door middel van een aantal kenmerken, die vrij divers zijn. NPM is wijd verspreid, maar niet iedereen staat even positief tegenover de trend. In het verleden werden de beloftes van een hogere efficiëntie en betere dienstverlening niet altijd ingelost. Een frequent aangehaalde oorzaak is evenwel het niet aanpassen van het model aan de context, dus niet de NPMprincipes op zich. Een ander probleem van New Public Management blijkt de nefaste invloed op de traditionele waarden te zijn. Veel auteurs zijn overigens van mening dat managementpraktijken uit de private sector niet altijd kunnen worden overgenomen in de publieke sector mede door de verschillen inzake waardepatroon hoewel de meeste auteurs het betreffende argument in een andere context aanhalen. Tenslotte zijn sommigen gekant tegen de herintroductie van de politiek / administratie- dichotomie. Dat laatstgenoemde kenmerk deelt NPM echter met de klassieke bureaucratie. Er zijn dus een aantal problemen, maar dat neemt niet weg dat een aantal veranderingen noodzakelijk zijn, zoals een grotere klantgerichtheid en resultaatgerichtheid. Een kosten/baten-analyse omvat overigens ook een gedeelte baten. De bureaucratische organisatie is niet vrij van problemen, en het is juist op die tekortkomingen dat New Public Management een antwoord biedt, zoals blijkt uit het volgende hoofdstuk. 13

Hoofdstuk 4: NPM versus de klassieke bureaucratie 4.1. Inleiding New Public Management is eigenlijk een reactie op de tekortkomingen van de bureaucratische organisatie (Minogue, 2000, p.3; Kearney, Hays, 1998, p.3). Een vergelijking tussen de klassieke bureaucratie en NPM is dus zinvol. De vergelijking wordt voorafgegaan door een overzicht van de kenmerken en tekortkomingen van de klassieke bureaucratie. 4.2. De Weberiaanse bureaucratie De bureaucratie heeft als doel de betrouwbaarheid en beheersbaarheid van de bureaucratie te verhogen, en zo ook persoonlijke willekeur uit te sluiten (Kapteyn, 1986, p.69; Bekke, 1993, p.240). Een streven naar voorspelbaarheid hangt daarmee samen (Pfiffner, Presthus, 1960, p.44; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.10). Weber had echter tevens een ander doel voor ogen: het aanbrengen van een duidelijke scheiding tussen ambtenarij en politiek bestuur (Minogue, 2000, p.2; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.2; Bekke, 1993, p. 240-241). De taakuitvoering vindt plaats aan de hand van schriftelijke stukken en op basis van algemene regels die zoveel mogelijk in alle eventualiteiten voorzien; de juiste en objectieve toepassing van regels en procedures staat centraal. (Lammers in: Kapteyn, 1986, p.69; Hondeghem, Nelen, 1997, p.10; McCurdy, 1977, p.74-75; Hague, Harrop, 2001, p. 255; Pfiffner, Presthus, 1960, p.42). Naast sturing door regels vormt ook de ambtelijke hiërarchie een principe van de bureaucratie (Bekke, 1993, p. 241; Lammers in: Kapteyn, 1986, p.69; McCurdy, 1977, p.75; Hague, Harrop, 2001, p.255; Osborne, Gaebler, 1992, p.12). Andere belangrijke kenmerken zijn de heldere taakomschrijving, waarbij de bevoegdheden vastgelegd zijn in regels, objectieve rekrutering, en de technische expertise die de bureaucraten bezitten (Bekke, 1993, p. 241; Lammers in: Kapteyn, 1986, p.69; Minogue, 2000, p.2; McCurdy, 1977, p.74, 75; Hague, Harrop, 2001, p.255; Pfiffner, Presthus, 1960, p.42-43, p.47; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.10). De functionele specialisatie bevordert de technische expertise (Osborne, Gaebler, 1992, p.12). Bovendien maakt het principe van functionele specialisatie, evenals de hiërarchie, een efficiënte taakuitvoering mogelijk (Osborne, Gaebler, 1992, p.12). Bovenstaande arbeidsmodaliteiten worden aangevuld door kenmerken inzake beloning. Ambtenaren ontvangen een vaste beloning die afhankelijk is van hun rang (Kapteyn, 1986, p.69). Als de ambtenaar zijn taak goed vervult, heeft hij werkzekerheid (Hague, Harrop, 2001, p.255; Osborne, Gaebler, 1992, p.4). De functionarissen kunnen carrière maken op basis van anciënniteit of verdienste, de eerder vermelde technische expertise vereist namelijk ervaring (Kapteyn, 1986, p.70; McCurdy, 1977, p.75; 14

Hague, Harrop, 2001, p.255). Bovendien zou volgens Weber de motivatie van een ambtenaar moeten ontstaan vanuit een plichtsbewustzijn, aandacht voor het publieke belang diende volgens Weber te primeren op de belangen van de organisatie of van het individu (Minogue, 2000, p.2). De eis van controleerbaarheid en doorzichtigheid wordt voldaan door de nadruk op hiërarchische verhoudingen, het afleggen van verantwoording, samen met de procedures en regels (Bekke, 1993, p.241). De procedures en voorschriften vormen bovendien een bescherming tegen willekeurig machtsgebruik en -misbruik (Kapteyn, 1986, p.70). De bureaucratie staat ook voor continuïteit, doordat niemand het doel van de bureaucratie kan of wil veranderen, en waarborgt dus rechtszekerheid (Kapteyn, 1986, p.71; McCurdy, 1977, p.75). De bureaucratie kan evenwel ook enkele disfuncties met zich meebrengen, die spontaan ontstaan en verantwoordelijk zijn voor de negatieve bijklank van het begrip bureaucratie (Kapteyn, 1986, p.70; McCurdy, 1977, p.87; Buelens, van Hooland, 1987, p.105). Een eerste gevaar is dat de regels een doel op zich worden, de medewerkers vergeten de filosofie achter de regels. Ze worden strikt toegepast zonder te kijken naar de werkelijke doelen van de organisatie. Een tweede vorm van doelverschuiving is het vooropstellen van het belang van het apparaat, ten koste van het werkelijke doel. Het belang van de leden is hier ondergeschikt aan het belang van het apparaat. De vaak grote omvang en de standaardisering van werkprocessen en kennis werken deze gevaren in de hand. Andere (potentiële) nadelen zijn: Beslissingen kunnen te laat worden uitgevoerd en zijn soms onvoldoende aangepast aan de situatie omdat de beslissingen vooral door de top worden genomen en door de nadruk op regels en procedures (Kapteyn, 1986, p.71; Minogue, 2000, p.3). Een geringe flexibiliteit als gevolg van de grote omvang, de sterke centralisatie, het primeren van de regels en procedures (Kapteyn, 1986, p.71; Minogue, 2000, p.4; McCurdy, 1977, p.87; Pfiffner, Presthus, 1960, p.45; Osborne, Gaebler, 1992, p.12; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.11). De cliënten moeten genoegen nemen met een onpersoonlijke behandeling, maar ook andere relaties binnen de bureaucratie neigen naar onpersoonlijkheid (McCurdy, 1977, p.87; Pfiffner, Presthus, 1960, p.44; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.11) 4.3. Een vergelijking van New Public Management met de bureaucratie New Public Management zou een oplossing bieden voor de problemen van de bureaucratie. De oplossingen die Barton voorstelt - gebruik van prestatiemaatstaven, creëren van markttype-mechanismen en het inschakelen van private bedrijven voor de dienstverlening maken ook deel uit van het NPMgedachtegoed (Barton, 1979-1980, p.33, p.36). Op sommige vlakken betekent NPM een totale breuk met 15

de bureaucratische organisatie, maar er zijn ook enkele gelijkenissen. Onderstaande tekst geeft een (nietexhaustief) overzicht. De verandering van het overheidsdenken houdt een verschuiving van een legalistische attitude naar een meer economisch gerichte benadering in (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.2). Terwijl bij New Public Management de klant centraal staat, gaat de administratie er in de bureaucratie bijvoorbeeld van uit dat de burgers weten wat hun rechten en plichten zijn en hoe ze deze moeten uitoefenen, klantgerichtheid is daar niet aanwezig (Daemen, Thomassen, 1993, p.228; Kearney, Hays, 1998, p.2, 3; Minogue, 2000, p.3; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.2; Kernaghan, 2000, p.92; Dupuy, 1999, p.7). Volgens Steiner is de oorzaak te zoeken bij de onwetendheid wat betreft de behoeften van de klant (Steiner, p.1) Het New Public Management heeft volgens Kearney en Hays ook het monopolie wat betreft de nadruk op efficiëntie, hoewel volgens McCurdy de structurele karakteristieken van de bureaucratie ontworpen zijn met het oog op maximale efficiëntie (Kearney, Hays, 1998, p.5; McCurdy, 1977, p.71; Hague, Harrop, 2001, p.255). Toch is niet alleen efficiëntie belangrijk, de nadruk in NPM ligt vaker op het concept value for money. Er is een verschuiving op het continuüm van centralisatie, kenmerkend voor de klassieke bureaucratie, naar decentralisatie, dus naar meer autonome organisaties met gedecentraliseerd gezag (Bouckaert, Wauters et al., 1999 p.66; Kearney, Hays, 1998, p.3; Kernaghan, 2000, p.92). Dit gaat samen met een evolutie op gebied van sturing; de outputcontrole in het New Public Management gedachtegoed legt de nadruk op resultaten, niet op regels en procedures (Hondeghem, Nelen, 1997, p.14; Hague, Harrop, 2001, p.264; Kernaghan, 2000, p.92). De deregulering van NPM gaat gepaard met een grote mate van inspectie (Hague, Harrop, 2001, p.263). Een vast salaris, werkzekerheid, promotie op basis van anciënniteit zijn kenmerken van het personeelsbeleid in een bureaucratie. NPM daarentegen, is geassocieerd met flexibiliteit van het personeelsbestand, prestatiegebaseerde beloning en een vlakkere hiërarchie, dus minder kans op verticale promotie. In de New Public Management aanpak is de ambtenaar niet meer louter een instrument (Hondeghem, Nelen, 1997, p.12). Open systemen, kenmerkend voor New Public Management verdringen de gesloten systemen, geassocieerd met de bureaucratie ( Kearney, Hays, 1998, p.3; Kernaghan, 2000, p.92; Dupuy, 1999, p.4). De belangrijkste gelijkenis is de aanwezigheid van de beleid / administratie-dichotomie. Ook de invoering van managementmethoden is geen exclusief NPM-kenmerk; voor management by objectives en TQM waren er immers de principes van het wetenschappelijk management, vaak geassocieerd met de (latere versie van de) bureaucratie. 16

Door het opnoemen van de verschillen en gelijkenissen is nog altijd niet verklaard waarom NPM de klassieke bureaucratie enigszins verdrongen heeft. Het volgende hoofdstuk licht de oorzaken van de evolutie toe. 17

Hoofdstuk 5: Oorzaken van verandering op gebied van overheidsmanagement 5.1. Inleiding De oorzaken van de interesse uit hoofde van de overheden voor administratieve hervorming en de aandacht voor het managen van publieke organisaties zijn te herleiden tot vier factoren. Meer doen met minder middelen Een veranderende samenleving Verschuiving van de dominante theorieën Externe druk Sommige oorzaken leiden eerder tot een verandering op gebied van beleid, maar de beleidswijziging is op zijn beurt een katalysator voor veranderingen op gebied van de uitvoerende instellingen. 5.2. Meer doen met minder middelen De overheid heeft minder middelen ter beschikking om dezelfde of meer functies te vervullen en voelt dus de noodzaak om deze efficiënter te gebruiken (Kooiman, Eliassen 1987, p.243; Radwan, 2000, p.1; Mensink, 1996, p.216; van der Krogt, 1993; Riche, 1995, p.16, 59; Fluks, Hillenaar, 1996; Kickert, Noordegraaf, 1994, p.247-248; de Heer, 1994; OECD, 6/2001; Dupuy, 1999, p.6). Enerzijds is dit te wijten aan de olieschokken, de afnemende groei en het verdrag van Maastricht, waarin grenzen opgenomen zijn met betrekking tot het niveau van de staatsschuld en het budgettaire tekort (Hondeghem, Nelen, 1997, p.10; Ormond, Löffler, 2001, p.1; Eliassen, Kooiman, 1987, p.243; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.9; Maes, 1994, p.28). Anderzijds zijn de burgers niet meer bereid een groot deel van hun inkomen aan de staat af te staan (Riche, 1995, p.16). Het tweede argument kan worden verklaard door de beperkte legitimiteit 3 van de overheden, inclusief de administratie; sommige auteurs spreken zelfs van een legitimiteitscrisis (Hondeghem, Nelen, 1997, p.10; Korsten, 1994, Bouckaert, Wauters et al., 1999 p.30; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.15; Vandeweyer, 1999, p.15; Haque, 1999, p.320; Maes, 1994, p.25). Volgens Radwan zijn veel burgers van mening dat een hogere productiviteit en efficiëntie van de overheid tot de mogelijkheden behoren, zoals Mensink bevestigt voor Nederland (Radwan, 2000, p.1; Mensink, 1996, p.216). 3 Legitimiteit staat voor een cluster bestuurswaarden zoals legaliteit, betrouwbaarheid, geloofwaardigheid, gelijke behandeling van de burgers, transparantie van de administratie en publieke verantwoording. Naast deze typische kenmerken van de overheid spelen ook de effectiviteit van de taken, de kwaliteit van de diensten en de mate van communicatie tussen overheid en burger een rol. (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.29, Kreffer, Wagenaar, 1994, p.170). 18