RAADSVOORSTEL raadsvergadering: 3 juni 2015 onderwerp: Exploitatieplan Crematorium bijlage: ontwerp-besluit datum: 26 mei 2015 gemeenteblad I nr.: 46 agenda nr.: 14 Aan de gemeenteraad, 1. Inleiding Met het raadsbesluit van december 2013 voor de realisatie van een kleinschalig crematorium op begraafplaats Zuiderhof heeft de raad aangegeven met het college te willen spreken over de wijze van exploiteren. Wethouder Vroonhoven heeft u toegezegd in het tweede kwartaal van 2015 een exploitatieplan voor te leggen. Aan deze toezegging wordt met dit commissievoorstel uitvoering gegeven. In bijgaande rapportage zijn de mogelijkheden voor het exploiteren uiteengezet. Wij hebben besloten u voor te stellen te kiezen voor de exploitatie vorm extern verzelfstandigen. De redenen daarvoor worden uiteengezet in paragraaf 4 van dit commissievoorstel. Naast de informatie en beslissingen die opgenomen zijn in dit commissievoorstel is het nodig dat de gereserveerde kredieten voor de realisatie van het crematorium en de restauratie van het entreegebouw aan de Bosdrift vrijgegeven worden. Met voornoemd raadsbesluit heeft de raad besloten deze kredieten op te nemen in de begroting en is het een bevoegdheid van het college deze vrij te geven voor de realisatie, 2. Samenvatting van het voorstel In het bijgevoegde exploitatieplan wordt ingegaan op de verschillende mogelijkheden die er zijn om een organisatie in of op te richten voor de exploitatie. De voor- en nadelen van elke vorm zijn benoemd, evenals de risico s. Naast de exploitatie van het crematorium op Zuiderhof is de vraag verbreed naar het geheel van begraven en cremeren in Hilversum en is deze verbreding meegenomen in de afweging van een organisatievorm. De verbreding is gezocht, omdat het onderdeel begraven de laatste jaren verliesgevend is en tevens ontstaat de mogelijkheid te onderzoeken of de wens om de bijzondere begraafplaatsen (Gedenk te Sterven, de Joodse en de katholiek begraafplaats) te betrekken bij het geheel, ingevuld kan worden. Uit de opzet van de exploitatie (bijlage 1 van het exploitatieplan) blijkt dat, bij een behoudend scenario, het crematorium winstgevend is en naar verwachting reeds in het tweede jaar een positief resultaat oplevert. Het verwachte resultaat van het crematorium loopt op van circa 115.000,- in het tweede jaar tot circa 350.000,- in het zesde jaar (rekening houdend met gelijke inflatie van inkomsten en uitgaven). Bij deze opzet is uitgegaan van exploitatie via externe verzelfstandiging in de vorm van bijvoorbeeld een beheersstichting. Het geheel van begraven in Hilversum heeft het laatste jaar een verliespost opgeleverd van circa 200.000,-. De voorgaande jaren was dit onderdeel in de begroting eveneens negatief. Zowel het onderdeel begraven als het onderdeel cremeren kan naast elkaar bestaan in de gemeentelijke organisatie en in de begroting. Met de realisatie van het crematorium is het mogelijk de verliesgevendheid van de begraafplaatsen te combineren met de winstgevendheid van het crematorium. Om die reden is onderzocht welke organisatievormen voor de combinatie van crematorium en begraven mogelijk zijn. GB15.46 1
3. Waarom extern verzelfstandigen? Het college stelt aan u voor om de exploitatie van het nieuwe crematorium te laten verrichten door een nieuwe organisatie, dat een zelfstandig bestaan leidt naast de gemeentelijke organisatie, maar niet door een marktpartij bestuurd wordt. In jargon noemen we dit een extern zelfstandige organisatie. Het college heeft onderzocht welke mogelijke vormen geschikt zijn om zowel het begraven als het crematorium in een aparte organisatie onder te brengen. Dit zijn: Wijze Organisatie Begroting Besteding winst Invloed Opmerking I Exploitatie door Onderdeel ambtelijke Apart onderdeel in de winst te gebruiken voor Raad is groot Geheel van gemeente organsiatie gemeentelijke begroting alle onderdelen in de begroting begraven en cremeren II Externe verzelfstandiging III Exploitatie door marktpartij(en) IV Exploitatie door markt en gemeente Organisatie op afstand, 100% eigendom gemeente Op afstand, 100% eigendom markt Op afstand, gedeeltelijk eigendom gemeente Eigen begroting, eigen beslissingsbevoegdheid voor investeren Door en van marktpartij(en) Eigen begroting, eigen beslissingsbevoegdheid voor investeren winst te gebruiken voor alle onderdelen van begraven en cremeren Vergoeding voor gebruik faciliteiten Vergoeding voor gebruik faciliteiten Raad is beperkt Geheel van begraven en cremeren Geen invloed raad Marktpartijen alleen interesse in crematorium Invloed is zeer beperkt Marktpartijen alleen interesse in crematorium We zetten nu uiteen wat de vier opties in het kort inhouden, en wat de belangrijkste voor- en nadelen van elke optie zijn. We baseren ons hierbij op het meegeleverde exploitatieplan. Voor meer uitleg verwijzen wij u dan ook naar dit rapport. I. Exploitatie door de gemeente Een mogelijkheid voor een organisatievorm is intern te verzelfstandigen. Dat betekent dat het geheel van begraven en cremeren financieel onder 1 post wordt gebracht in de begroting en dat daarmee de exploitatie van de begraafplaatsen en van het crematorium samengevoegd worden tot één exploitatie. Alle kosten en opbrengsten van de gemeentelijke begraafplaatsen en het crematorium worden dan binnen één subfunctie van de begroting opgenomen (investering, onderhoud terrein en gebouwen, overhead, voorziening voor grafrechten graven onbepaalde tijd). II. Extern verzelfstandigen Een andere optie is om de organisatie en exploitatie van de gemeentelijke onderdelen van begraven en cremeren gezamenlijk extern te verzelfstandigen in bijvoorbeeld een beheersstichting. Externe verzelfstandiging houdt in de overdracht van een taak aan of de omvorming van een organisatie-onderdeel van de overheid naar een privaatrechtelijke rechtspersoon. Dit kan een nieuw op te richten rechtspersoon zijn of een bestaande. Bij externe verzelfstandiging kan gedacht worden aan een gemeenschappelijke regeling, een stichting of een vennootschap. In het geval van externe verzelfstandiging kan de gemeente kiezen voor de mate van zeggenschap die zij wenselijk vindt en/of is (mede)eigenaar. Het voordeel van deze wijze van exploiteren is dat het gemeentebestuur (enige mate van) invloed heeft op het beleid en de tariefstelling van begraven en cremeren, de inzet van mensen en middelen beter kan bundelen en er is een sterke focus op de taak die moet gebeuren, waarbij dienstverlening centraal staat. Bij deze vorm is het mogelijk om de bijzondere begraafplaatsen te laten ingroeien in dit model. GB15.46 2
Voordeel van deze wijze van exploiteren is dat gedurende een periode van 10 jaar de gemeente een goed beeld krijgt hoe de exploitatie van het crematorium en de begraafplaatsen er uitziet, wat de ontwikkelingen zijn op het gebied van lijkbezorging, uitvaarten en herdenken. Mocht gedurende deze periode het beeld ontstaan dat het exploiteren aan de markt overgelaten moet worden dan kan het bod dat marktpartijen doen te zijner tijd beter gewogen worden. III. Exploitatie door een of meerdere marktpartijen Naast de exploitatie door de gemeente is een optie om de exploitatie over te laten aan bestaande marktpartijen. Het gaat hierbij om privatisering, waarbij een taak of organisatieonderdeel volledig wordt overgedragen aan een marktpartij. Het blijkt dat marktpartijen veelal belangstelling hebben voor een crematorium, maar niet voor de begraafplaats(en). Het is echter belangrijk om de exploitatie van begraafplaatsen en crematorium in één hand te houden. En wel om de volgende redenen: Begraafplaats Zuiderhof vormt de entourage voor het crematorium. De gebouwen op de begraafplaats worden straks zowel voor begraven als cremeren gebruikt. Het crematorium kan zorgen voor meer asbestemmingen op de begraafplaatsen. Wanneer het crematorium naar een marktpartij zou gaan, betekent dit dat een winstgevend onderdeel uit handen wordt gegeven en de inkomsten niet meer of in mindere mate ten goede komen van de begraafplaatsen, ook als een vergoeding voor de exploitatie van het crematorium wordt afgesproken. Het voordeel van deze wijze van exploiteren is dat expertise van de markt wordt gebruikt om het crematorium op te zetten en het geheel zo efficiënt mogelijk te runnen. De risico s van het exploiteren van het crematorium komen niet meer voor rekening van de gemeente. IV. Exploitatie door markt en gemeente Bij het samen met marktpartijen uitvoeren van de exploitatie komen rechtsvormen naar voren als een stichting of een besloten vennootschap. Het betekent dat een rechtspersoon moet worden opgericht waarin gemeente en marktpartij(en) samenwerken. In de statuten van de rechtsvorm wordt opgenomen hoe omgegaan wordt met tegenvallers, meevallers en uitbreiding van de werkzaamheden. Tevens dient het niveau van dienstverlening vastgelegd te worden. Hiervoor kan de gemeente een dienstverleningsovereenkomst afsluiten. Invloed wordt uitgeoefend via het bestuur of aandeelhoudersvergadering. Het voordeel van deze wijze van exploiteren is dat expertise van de markt wordt gebruikt om het crematorium zo efficiënt mogelijk te runnen. De risico s van het exploiteren van een crematorium worden gedeeld met de partijen in de rechtsvorm. De voor- en nadelen van de exploitatie worden over alle partijen van de rechtsvorm gedeeld. 4. Doelstelling of gewenste situatie Het college stelt aan u voor om alle reeds bestaande gemeentelijke activiteiten die met begraven en cremeren te maken hebben, in de nieuwe organisatie onder te brengen en deze extern te verzelfstandigen. Het college realiseert zich dat het behouden van het crematorium en dit zelf gaan exploiteren mogelijk niet past in de kerntaken van de gemeente. Toch komt het college tot deze voorkeur op basis van een afweging van de voor- en nadelen van de vier opties die er zijn voor de exploitatie van het nieuwe crematorium. De opties daarbij zijn: 1. Alles extern verzelfstandigen, waarbij de bijzondere begraafplaatsen direct ondergebracht worden in de nieuw op te zetten organisatie. 2. Alle gemeentelijke onderdelen van begraven en cremeren extern te verzelfstandigen en te onderzoeken of de bijzondere begraafplaatsen onderdeel willen en kunnen uitmaken van deze organisatie GB15.46 3
3. Alleen het crematorium verzelfstandigen en de begraafplaatsen op de interne begroting laten drukken. Op grond van voorgaande overwegingen geeft het college de voorkeur voor extern verzelfstandigen en wil zij graag het gevoelen van de raad hierover peilen. De argumenten voor het college zijn: - De gemeente biedt haar inwoners de mogelijkheid begraven of gecremeerd te worden binnen de gemeentegrenzen. - De organisatie en het personeel hebben de focus op dit onderwerp en kunnen zo een hoog niveau van dienstverlening aanbieden. - Door de focus en efficiency is het mogelijk om het begraven in Hilversum betaalbaar te houden en niet verliesgevend te laten zijn. - Met de opbrengst van het geheel kan ook de restauratie van de Bosdrift uitgevoerd worden. - Personeel en organisatie kunnen ondernemend opereren en inspringen op de gewenste dienstverlening vanuit de markt. - Met deze organisatievorm kan de markt van crematoria verkend worden en is het beter mogelijk om een bod van een marktpartij te wegen. - Na 10 jaar is het mogelijk de organisatie volledig en zonder terugvordering op de BTW op de markt te zetten. - Dit is een groeimodel, waar de bijzondere begraafplaatsen in de toekomst onderdeel van uit kunnen gaan maken. Om te besluiten de bijzondere begraafplaatsen te laten aansluiten, is overleg met hen nodig en inzicht in de kosten die dit met zich meebrengt. 5. Risico s, oplossing en toetsing De voor- en nadelen van de verschillende vormen van exploiteren zijn benoemd in het rapport. Onderstaand worden de voor- en nadelen van het extern verzelfstandigen. Ook worden de risico s benoemd. Voordeel: Het gemeentebestuur heeft (enige mate van) invloed op het beleid en de tariefstelling van begraven en cremeren. De inzet van mensen en middelen kan beter gebundeld worden en er is een sterke focus op de taak die moet gebeuren, waarbij dienstverlening centraal staat. De verzelfstandigde organisatie exploiteert de begraafplaatsen en het crematorium voor eigen risico en rekening. Daar moet ze dan ook de ruimte voor krijgen. Gemeente niet meer verantwoordelijk voor/betrokken bij de uitvoering. Nadeel : Gemeente heeft geen directe invloed op de uitvoering van het beleid. Risico s: Bestuurlijk risico: Verzelfstandigen betekent meer ruimte om te ondernemen. Dat betekent ook meer risico, ook al zijn het verantwoorde risico s. Wanneer er iets mis gaat bij de verzelfstandigde organisatie zal de gemeente daar mede op aangesproken worden door de pers en/of nabestaanden. Of het college/de wethouders wordt/worden er op aangesproken door de gemeenteraad. Of het nu gaat om een fout bij grafuitgifte of een onregelmatigheid bij een begrafenis of dat het er omgaat dat de exploitatie niet kostendekkend is Financieel risico: o Wanneer het gemeentebestuur tarieven afspreekt die te laag zijn om de kosten te dekken, zal de gemeente in aanvullende budgetten moeten voorzien. o Ontvlechtingskosten die gepaard gaan met het op afstand zetten van het begraven. GB15.46 4
Aandachtspunten: Overdracht van personeel. Vragen die spelen zijn of dit kan met behoud van de ambtelijke rechtspositie of niet. In het laatste geval moet een overgangsregeling uitgewerkt worden. Overdracht van personeel en eventueel een mogelijkheid tot terugkeer bij de gemeente. Verkoop, erfpacht/huur of gebruik van gebouwen en terreinen Fiscale aspecten. 6. Financiën Met betrekking tot de exploitatie is een separate opstelling gemaakt (zie vertrouwelijke kastje). Hierin is opgenomen welke kosten de gemeente maakt voor de realisatie, het onderhoud en de exploitatie van alleen het crematorium. De investeringen zijn vertaald naar jaarlijkse afschrijvingen. Daarnaast is, met inzet van een behoudend scenario, een opzet gemaakt van de te verwachten inkomsten. De inkomsten zijn bewust tegen een behoudend scenario afgezet, zodat afwijkingen in aantallen niet leiden tot een negatief eindsaldo. In de Investeringsplanning van de Programmabegroting 2015 - jaarschijf 2015 - zijn de volgende rendabele investeringen opgenomen: 2.223.000,-- voor alle aanpassingen op begraafplaats Zuiderhof. 905.000,-- voor de renovatie van het entreegebouw Bosdrift. Beide investeringen zijn als een zogenaamde sterretjes-post in het investeringsprogramma opgenomen. Dit houdt in dat het College de kredieten kan vrijgeven. 7. Burgerparticipatie De opzet en de uitwerking van het crematorium zijn de burgers bij eerdere discussies hierover betrokken. Indien wordt besloten om extern te verzelfstandigen zullen de burgers betrokken worden bij de uitwerking hiervan. 8. Communicatie Het besluit wordt gecommuniceerd via de gebruikelijke kanalen (persbericht en gemeente pagina) en extra aandacht wordt besteed aan de communicatie met de uitvaart ondernemers. 9. Duurzaamheid Bij de realisatie van het crematorium worden de duurzaamheidsaspecten meegenomen. Zo wordt onderzocht op welke wijze de restwarmte van de oven hergebruikt kan worden en hoe zonnepanelen toegepast kunnen worden in het ontwerp. 10. Rechtmatigheidskader Dit raadsbesluit dient te worden toegevoegd aan het normenkader ten behoeve van de rechtmatigheidscontrole op de jaarrekening door de accountant. 11. Alternatieven door derden Derden hebben geen serieus uitgewerkt alternatief ingediend en daar is ook geen gelegenheid toe gegeven. GB15.46 5
12. Voorstel 1. Kennis te nemen van het bijgevoegde exploitatieplan. 2. Kennis te nemen van het vrijgeven van de kredieten voor de realisatie van het crematorium en de restauratie van het entreegebouw aan de Bosdrift 3. Het college op te dragen alle gemeentelijke onderdelen van begraven en cremeren extern te verzelfstandigen in een beheerstichting, met daarin een mogelijke rol voor de lokale uitvaartondernemers, en daarbij te onderzoeken of deze stichting het beheer en/of de exploitatie van de bijzondere begraafplaatsen kan en wil overnemen. 4. Het college op te dragen de oprichtingsstatuten van de beheerstichting, en de randvoorwaarden voor oprichting, ter goedkeuring aan de raad voor te leggen. De commissie Verkeer en Beheer heeft op 20 mei 2015 advies uitgebracht. De fracties van D66, VVD, CDA, GrL, Hilversum1 en LH adviseren de raad positief. De fracties van HvH, SP, en CU maken een voorbehoud. De PvdA adviseert negatief. Burgemeester en wethouders van Hilversum, de secretaris, de burgemeester, I.C. de Vries P.I. Broertjes GB15.46 6
RAADSBESLUIT De raad van de gemeente Hilversum, Gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders d.d. 28 april 2015; BESLUIT: 1. Kennis te nemen van het bijgevoegde exploitatieplan. 2. Kennis te nemen van het vrijgeven van de kredieten voor de realisatie van het crematorium en de restauratie van het entreegebouw aan de Bosdrift 3. Het college op te dragen alle gemeentelijke onderdelen van begraven en cremeren extern te verzelfstandigen in een beheerstichting, met daarin een mogelijke rol voor de lokale uitvaartondernemers, en daarbij te onderzoeken of deze stichting het beheer en/of de exploitatie van de bijzondere begraafplaatsen kan en wil overnemen. 4. Het college op te dragen de oprichtingsstatuten van de beheerstichting, en de randvoorwaarden voor oprichting, ter goedkeuring aan de raad voor te leggen. Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 3 juni 2015, de griffier, de voorzitter, P.M.H. van Ruitenbeek P.I. Broertjes GB15.46 7