REKENEN AAN WERKLOCATIES De laatste jaren wordt kritischer gekeken naar de behoefteramingen voor bedrijventerreinen en kantorenlocaties. De kritiek concentreert zich op de rol van het beleid van verschillende overheden bij het ontwikkelen van bedrijventerreinen, het ontbreken van kwalitatieve locatiekenmerken in de behoefteramingen en de vraag of de prognoses wel juist zijn. In dit artikel beargumenteren wij dat veranderingen in de economie en wijzigingen in ruimtelijke voorkeuren vragen om aanpassingen in de prognosemodellen, in het bijzonder de BedrijfsLocatieMonitor. Dr. Jacques van Dinteren en Olaf Koops Tot begin jaren negentig werd doorgaans op een vrij eenvoudige manier vastgesteld wat de toekomstige behoefte was aan bedrijventerreinen door extrapolatie van ontwikkelingen uit het verleden. Dat was echter een weinig geavanceerde methode. In het begin van de jaren negentig werd het meer en meer gebruikelijk om te vertrekken vanuit de toekomstige werkgelegenheidsgroei in verschillende bedrijfstakken. Door een bepaald deel van de werkgelegenheidsgroei per bedrijfsklasse toe te rekenen aan bedrijventerreinen en een arbeidsplaats te vertalen in een aantal vierkante meters grondoppervlak, kon de behoefte aan bedrijventerreinen worden geraamd. Probleem destijds was dat de benodigde kengetallen om dat te kunnen doen maar beperkt beschikbaar waren en, voor zover verkrijgbaar, afkomstig waren uit uiteenlopende onderzoeken. Met het verschijnen van de EZ-nota Ruimte voor Regio s in 1994 werden de toekomstige ramingen van de ruimtebehoefte voor bedrijventerreinen op de rijksagenda gezet. Het ministerie zag het belang in van een goede prognosemethodiek om haar ruimteclaims te kunnen onderbouwen. Daar waar dit bij woningbouw al lang het geval was, moest geconstateerd worden dat op het vlak van het ramen van de behoefte aan bedrijventerreinen en kantorenlocaties weinig materiaal nog beschikbaar was, zeker niet op nationaal niveau. Zo werd in de tweede helft van de jaren negentig een grote slag geslagen bij het onderzoek naar kengetallen (zoals ruimtegebruik, hergebruik van gebouwen, verhuisintensiteiten en dergelijke) voor het maken van ramingen van de toekomstige ruimtevraag naar bedrijventerreinen. Dat gebeurde in een groot onderzoek van Buck Consultants International (BCI) in opdracht van het ministerie van Economische Zaken. Nadat aanvankelijk door BCI en het toenmalige NEI gezamenlijk gewerkt was aan het opstellen van nationale ramingen, gaf het ministerie van Economische Zaken eind jaren negentig aan het Centraal Planbureau de opdracht de BedrijfsLocatieMonitor (BLM) te ontwikkelen. Discussiëren over de ruimtebehoefte Bij het verschijnen van de eerste versie van de BLM (CPB, 1998) kwam er een golf van kritiek uit de regio s. Die kwam er op neer dat te veel van een afstand naar de regio s was gekeken en dat onvoldoende rekening was gehouden met de specifieke omstandigheden in die regio s. De ruimtelijk-economische adviesbureaus die bij het verschijnen van de BLM nog even dachten dat ze door dit nieuwe model voortaan een stuk werk zouden moeten missen, kregen vervolgens van de regio s en provincies de ene na de andere opdracht om aan te tonen dat de BLM er echt naast zat.
Noodgedwongen kwam het CPB in 1999 met een aangepaste versie na met de verschillende regio s overleg te hebben gehad. Dit najaar zal een volgende versie van de BLM het licht zien. Dat is overigens de laatste keer dat dit door het CPB zal worden verzorgd. Daarna wordt de monitor een taak voor het Ruimtelijk Planbureau. Punt van discussie is de laatste jaren ook het mogelijke effect van een intensiever, zorgvuldiger ruimtegebruik op de prognoses. De toon werd eind jaren negentig gezet met een tendentieuze publicatie van Milieudefensie waarin nogal vrij werd omgesprongen met de uitkomsten uit verschillende studies. De vraag naar de mogelijkheden om anders om te gaan met de ruimtevraag is gerechtvaardigd. Bedrijven claimen nogal eens wat reserveruimte en maken daar vervolgens geen gebruik van. Bovendien is het na de Tweede Wereldoorlog vrij gebruikelijk geworden om bedrijfsgebouwen in één laag te realiseren, terwijl in de decennia daarvoor tal van productiebedrijven en gebouwen voor de opslag van goederen in meerdere lagen waren gerealiseerd. Ook de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen in een tijd dat eenderde van de bestaande voorraad aan bedrijventerreinen verouderd is en leegstand kent, is een belangrijk kritiekpunt. Het bereiken van een zorgvuldiger ruimtegebruik is echter lastig omdat elke overheid in een spagaat terecht komt. Vanuit een ruimtelijk beleid wil men wel een zorgvuldiger en intensiever ruimtegebruik, maar vanuit een economische optiek is men bang bedrijven en dus werkgelegenheid te verliezen. Want wat als zij nu Roomser zijn dan de paus terwijl de buurgemeente zich niets gelegen laat zijn aan een zorgvuldiger ruimtegebruik? Ook recentelijk zijn in publicaties van het Ruimtelijk Planbureau (2003) en van Louw c.s. (2004) vraagtekens geplaatst bij de uitkomsten van behoefteramingen vanuit onder meer die vraag of de ruimte niet intensiever kan worden benut. Maar als we een goede discussie willen voeren over de behoefte aan ruimte voor bedrijven en kantoren, dan moeten we eerst maar eens naar de basis en ons de vraag stellen of de prognosemodellen, zoals gebruikt voor de BLM, nog wel voldoen. De tijd staat niet stil De economie en het ruimtelijk gedrag van ondernemers zijn aan veranderingen onderhevig. Sinds de ontwikkeling van ruimtebehoefteprognosemodellen zijn een aantal zaken verder tot ontwikkeling gekomen die aanleiding geven tot een bijstelling van de modellen. Deze zijn: - andere indicatoren dan werkgelegenheid als graadmeter voor ruimtebehoefte; - kwaliteit als criterium voor de segmentatie van bedrijventerreinen; - bedrijfsactiviteit als criterium voor de sectorale indeling van bedrijven. In de eerste plaats rijst de vraag of we werkgelegenheidsgroei wel als enig uitgangspunt mogen nemen voor de toekomstige ruimtebehoefte. Voor de kantorensector behoeft dat geen discussie, maar in het geval van bijvoorbeeld productie ligt dat anders. De werkgelegenheid loopt daar terug, de bijdrage aan het Bruto Nationaal Product (BNP) blijft echter stabiel en vanwege milieuproblemen wordt voor tal van bedrijven nog ruimte gezocht op specifieke bedrijventerreinen. Eerder is al gebleken (BCI, 1998) dat maar 51 procent van de ondernemers vindt dat werkgelegenheid een goede graadmeter is voor hun ruimtevraag. Bezien moet dus worden hoe voor verschillende typen van bedrijvigheid de beste indicatoren kunnen worden ingezet. Daarbij valt te denken aan bijvoorbeeld de ontwikkeling van de
toegevoegde waarde of van de overslag / doorvoer. Voor de arbeidsintensieve sectoren blijft de werkgelegenheid een goede indicator. De segmentatie van bedrijventerreinen vraagt als tweede de aandacht. Momenteel wordt veelal gewerkt met een indeling in zeven werklocaties (specifieke kantorenlocaties en bedrijventerreinen). Voor bedrijventerreinen zijn dit zeehaventerreinen, gemengd plus terreinen (voor zwaardere hindercategorieën), transport- en distributieterreinen, modern gemengde terreinen (de middenmoot ) en bedrijvenparken. Deze segmenten zijn gebaseerd op een mix van kwaliteitsaspecten, van hindercategorieën en van typen bedrijfsactiviteiten. Uit verschillende onderzoeken blijkt evenwel dat kwaliteitselementen voor bedrijven steeds zwaarder gaan wegen (zie bijvoorbeeld B&A groep, 1998; Pellenbarg, 2005). Zo zien we bijvoorbeeld dat de representativiteit van de gebouwen en de directe omgeving een groter gewicht gaan krijgen. Dit houdt ongetwijfeld verband met de verschuiving die heeft plaats gevonden naar een diensteneconomie. Er is een sterke groei in de dienstensector en ook in de industriële bedrijfstakken zien we een sterke verdienstelijking in het productieproces. Denk in dit verband aan de opkomst van de zogenaamde kantoorachtigen: moderne, veelal hightech productie in bedrijfsgebouwen die meer van een kantoor weg hebben dan van een fabriek. Naar de toekomst toe zal daardoor het strikte onderscheid tussen kantoren en bedrijfsgebouwen gaan verdwijnen. Er is eerder sprake van een continuüm lopend van pure productielocaties tot zeer representatieve kantoren. Daarom is het beter om deze twee typen van locaties (bedrijventerreinen, kantorenlocaties) voortaan samen te nemen in het begrip werklocaties. Dat betekent ook dat het betreffende beleid ineen moet worden geschoven. Figuur 1. Deze figuur laat zien dat bedrijven vooral geïnteresseerd zijn in werklocaties waarop bedrijven (kunnen gaan) zitten die overeenkomstige eisen stellen aan de uitstraling van terrein en gebouwen. Gehuisvest zijn met gelijksoortige bedrijven spreekt veel minder aan. De transportbedrijven springen eruit vanwege het belang dat zij hechten aan de mogelijkheden voor onderlinge relaties. Dat is niet zo vreemd met het oog op concurrerend willen zijn (lagere transportkosten), maar is wellicht niet al te realistisch. Bron: Cabus en Vanhaverbeke, 2004. 60 50 40 30 20 10 0 Soortgelijke bedrijven Zelfde uitstraling Onderlinge relaties Industrie / bouw Groothandel Transport Zakelijke diensten Bron: BCI; onderzoek Vlaanderen Kwaliteitsaspecten worden dus belangrijker. Hoewel misschien niet altijd vergelijkbaar bleek uit een onderzoek in Vlaanderen (Cabus en Vanhaverbeke, 2004; zie ook Figuur 1) dat ondernemers vooral geïnteresseerd zijn in werklocaties waar zich bedrijven vestigen die dezelfde kwaliteitseisen stellen als zij zelf hebben. Gegeven deze ontwikkelingen is het de vraag of de huidige producten (de typen werklocaties) nog wel goed aansluiten op de markt (vraag van de verschillende typen
bedrijven). Met andere woorden: de vraag komt op of een nieuwe segmentatie van werklocaties gewenst is om goed aan te kunnen sluiten op de marktvraag. Er lijkt vooral gewerkt te moeten gaan worden met een onderscheid in werklocaties op basis van kwaliteitsniveaus. Een dergelijke nieuwe indeling werkt uiteraard door in een prognosemodel. Er zal een nieuwe toedeling moeten worden gemaakt van de verschillende bedrijfsklassen aan een dergelijke nieuwe segmentatie van werklocaties. Ten derde, en in het verlengde van het voorgaande, rijst de complexe vraag of de toedeling van bedrijven aan bedrijfsklassen niet moet worden aangepast 1. Ontwikkelingen in de wijze hoe bedrijven zich intern organiseren vragen namelijk om een andere aanpak. We zien dat organisaties hun activiteiten steeds meer spreiden over meerdere vestigingen. Een bedrijf dat als industrie begint en doorgroeit, kan verschillende functies op uiteenlopende locaties onderbrengen. Denk daarbij aan verschillende vestigingen voor hoofdkantoor, R&D, logistiek en productie. Zolang die vestigingen onder één juridische noemer vallen zullen deze allemaal nog steeds het label van industrie krijgen. Dat betekent dat bij de toewijzing van de ruimtevraag wordt uitgegaan - in dit voorbeeld - van de locatievoorkeuren van de industrie. Dat geeft dus een vertekening. Het aanpakken van dit probleem, veroorzaakt door de opkomst van de meervestigingen onderneming, zal dus leiden tot een zeer ingrijpende aanpassing van de Standaard BedrijfsIndeling (SBI) en zal ook doorwerken in tal van statistieken. Perspectief Naast voornoemde ontwikkelingen is rekening te houden met nog andere, veelal kleinere vragen. Pas als ook deze zijn beantwoord, kan worden beschikt over een adequate methodiek voor de raming van de toekomstige ruimtebehoefte. Hier ligt een belangrijke taak voor het Ruimtelijk Planbureau als zij verder gaan met de BedrijfsLocatieMonitor. Het zal noodzakelijk zijn om door grootschalig onderzoek bij bedrijven nieuwe kengetallen te ontwikkelen die de prognoses een solide basis moeten geven voor kwalitatieve ruimteramingen van werklocaties. Verder ligt er nog de vraag in hoeverre bepaalde typen van bedrijvigheid met minder ruimte toe kunnen. Die informatie is nog slechts zeer beperkt voor handen en gebaseerd op cases. Dat is een wankele basis voor algemene conclusies. Toch zal daar een oplossing voor gezocht moeten worden door redelijke aannames te doen. Het betekent dat het eerder gaat om het formuleren van een haalbare beleidsambitie dan om een cijfer dat gebaseerd is op tal van praktijkervaringen. Indien het werken met prognoses vergezeld gaat van een goede monitoringsystematiek hoeft dit geen bezwaar te zijn. Verbeteringen in het maken van ruimteprognoses voor werklocaties, zoals de BLM, leiden tot een betere bepaling van de toekomstige planningsopgave voor de middellange en lange termijn. Voor de realisatie van deze opgave is een goed regionaal beleid een noodzakelijke randvoorwaarde. Er ligt een belangrijke taak voor de provincies en kaderwetgebieden, aangezien dat de enige niveaus zijn die bindend beleid kunnen formuleren. Prognoses zullen in eerste instantie op een dergelijk regionaal niveau gestalte moeten krijgen omdat de markt voor bedrijfsgebouwen en kantoren vooral een regionale markt is. Een krachtig regionaal beleid moet er voor zorgen dat gemeenten met elkaar gaan samen werken en elkaar de bal durven toespelen. Dan ook wordt het gemakkelijker om terreinen te ontwikkelen met een duidelijk profiel dat aansluit op de vraag vanuit het bedrijfsleven. Dan ook is het
gemakkelijker om gezamenlijk te bepalen wat de uitgangspunten zijn ten aanzien van een zorgvuldiger gebruik van de ruimte. En dan ook wordt het mogelijk om een op de prognoses gebaseerde scherpe planningsopgave neer te zetten die zorgt voor een zekere druk op de markt. Dat alleen al kan leiden tot een zorgvuldiger ruimtegebruik, maar zal zeker leiden tot een gezondere vastgoedmarkt voor bedrijfsgebouwen en kantoren. Noot 1. In een lopend onderzoek van Erasmus Universiteit, Ruimtelijk Planbureau en Royal Haskoning wordt onder meer gekeken naar de mate waarin verschillen optreden tussen de toedeling van vestigingen aan bedrijfsklassen en de feitelijke activiteiten in die vestiging. Resultaten worden eind 2005 verwacht. Literatuur B&A groep (1998), Vestigingsplaatsfactoren: belang, waardering en knelpunten. Den Haag: ministerie van Economische Zaken. Buck Consultants International (1998), Locatievoorkeuren en ruimtegebruik van verhuisde bedrijven. Den Haag: ministerie van Economische Zaken. Centraal Planbureau (1999), Bedrijfslocatiemonitor; regionale verkenningen 2010-2020. In gesprek met de regio s. Den Haag. Centraal Planbureau (1998), Bedrijfslocatiemonitor; regionale verkenningen 2010. Den Haag. Cabus, P. en W. Vanhaverbeke, W. en P. (2004), Ruimte en economie in Vlaanderen. Eindrapport. Gent: Academia Press. Louw, E. e.a. (2004), Planning van bedrijventerreinen. SDU uitgevers. Pellenbarg, P. (2005), Bedrijfsverplaatsingen. In: Ruimtelijke aspecten van de bedrijvendynamiek in Nederland, pag. 101 125. Koninklijke Van Gorcum. Ruimtelijk Planbureau (2003). De ongekende ruimte verkend. Den Haag. Dr. Jacques van Dinteren is productmanager Economie & Ruimtelijke Investeringen, Royal Haskoning, Nijmegen Olaf Koops is adviseur Ruimtelijke Economie, TNO, Delft.