Opmerking AanbestedingenOnline.nl bij Handreiking inkopen en aanbesteden in de Wmo Sinds de publicatie van de Handreiking inkopen en aanbesteden in de Wmo zijn een aantal zaken gewijzigd: - de Europese aanbestedingsrichtlijnen Richtlijn Diensten en Richtlijn Leveringen zijn vervangen door de Richtlijn 2004/18/EG van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (Richtlijn klassieke sectoren); - In deze nieuwe richtlijn zijn de 1A en 1B diensten gewijzigd in 2A respectievelijk 2B diensten; - De drempelbedragen voor Europese aanbesteding zijn gewijzigd. Waar in de handreiking een drempelbedrag van 200.000 (1A diensten) of 236.945 (1B diensten) wordt genoemd geldt per 1 januari 2006 een drempelbedrag van 211.000 voor zowel 2A en 2B diensten. februari 2006
Handreiking inkopen en aanbesteden in de Wmo september 2005
Colofon Samenstelling Masja van den Burg Vormgeving binnenwerk Farida Abdoelsamath Deze handreiking is geschreven in opdracht van het Ministerie van VWS en de VNG. De informatie in deze handreiking over de Wet maatschappelijke ondersteuning is onder voorbehoud. Pas als het parlement akkoord gaat, is de Wmo op 1 juli 2006 een feit. SGBO Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten Postbus 30435 2500 GK Den Haag SGBO 3650.10/444e Aan de totstandkoming van deze publicatie is de grootst mogelijke zorg besteed. SGBO kan echter niet aansprakelijk worden gesteld voor eventuele onjuistheden, noch kunnen aan de inhoud rechten worden ontleend.
Inhoudsopgave blz. 1 Inleiding 1 1.1 Leeswijzer 1 1.2 Stappenplan huishoudelijke verzorging 2 2 Waarom aandacht voor inkopen? 6 3 Subsidies en overeenkomsten 8 3.1 Inleiding 8 3.2 Subsidiëren 8 3.2.1 Wanneer is sprake van subsidie? 8 3.2.2 Staatssteun 9 3.3 Het sluiten van een overeenkomst 10 3.3.1 Wanneer kunnen overeenkomsten worden gesloten? 10 3.3.2 (Europese) aanbestedingsregels 10 3.4 Subsidie- en uitvoeringsovereenkomst 12 3.5 BTW-plicht 13 4 Diensten en producten voor de maatschappelijke ondersteuning 15 4.1 Welzijnsdiensten 15 4.2 Huishoudelijke verzorging 16 4.3 Voorzieningen in het kader van de Wvg 17 4.4 Indicatiestelling of -advisering 18 5 Inkopen: hoe doe je dat? 21 5.1 Het inkoopproces 21 5.2 Enkelvoudig onderhands aanbesteden 22 5.3 Meervoudig onderhands aanbesteden 23 5.4 Openbaar besteden 24 5.5 Europees aanbesteden 25 5.6 Overige overwegingen 26 5.6.1 Succesfactoren 26 5.6.2 Vraagsturing en aanbesteding 27 6 Stappenplan inkopen van huishoudelijke verzorging 28 Bijlagen 36 Bijlage 1 Subsidiëring 37 Bijlage 2 Staatsteun of niet? 38 Bijlage 3 Diensten 42 Bijlage 4 Procedure voor Europese aanbesteding 44
1 Inleiding 1.1 Leeswijzer Na de inwerkingtreding van de Wmo is de gemeente verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning. De huishoudelijke verzorging maakt hier deel van uit. Gemeenten zullen straks beslissen welke diensten en voorzieningen in het kader van de Wmo worden aangeboden en wie die diensten en voorzieningen zal leveren. Bij dergelijke beslissingen is de gemeente gehouden aan de regelgeving rond subsidiëring en inkoop en aanbesteding. Deze regelgeving is echter minder helder en transparant dan menigeen zou wensen. Absolute waarheden zijn in beperkte mate aanwezig, dikwijls is regelgeving voor meerdere uitleggen vatbaar. Daarom hebben het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een handreiking inkopen en aanbesteden laten ontwikkelen. Deze handreiking richt zich op de inkoop en aanbesteding in de Wmo: van huishoudelijke verzorging, hulpmiddelen, collectief vervoer, welzijnsdiensten, indicatieadvisering etc. Hoewel de aanbestedingsregelgeving met de komst van de Wmo niet veranderd is, blijkt er in praktijk grote behoefte aan kennis over aanbesteding. Dit heeft te maken met het volgende: De overheid hecht groot belang aan een correcte naleving van de Europese regelgeving, waar de aanbestedingsregels deel van uitmaken. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het interdepartementale project op het gebied van aanbesteding, de oprichting van Europa Decentraal en de vernieuwde accountantscontrole bij gemeenten, waar ook gelet wordt op de naleving van Europese wetgeving. De Europese richtlijnen voor aanbesteding van diensten, werken en leveringen zijn complex en blijken niet altijd voor alle betrokken partijen even duidelijk te zijn. In de Wmo wordt het primaat bij de private uitvoering gelegd. Dit houdt in dat gemeenten bij voorkeur anderen moeten inschakelen bij de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Ze zullen dus diensten en voorzieningen moeten inkopen of subsidiëren. Daarnaast brengt de Wmo ontwikkelingen in de markt teweeg: nieuwe aanbieders, zoals thuiszorginstellingen zullen straks bij gemeenten aankloppen. Gemeenten moeten een weg vinden om hiermee om te gaan en de kwaliteit van de geleverde diensten te garanderen. Deze handreiking beoogt een praktische handleiding te geven aan gemeenten zodat zij weten in welke gevallen, op welke momenten en hoe moet worden aanbesteed voor Wmovoorzieningen. Tevens komt de vraag aan de orde of subsidiëren tot de mogelijkheden behoort. De meeste gemeenten zullen de huishoudelijke verzorging aanbesteden. Daarom treft u in de volgende paragraaf alvast een uitgebreide samenvatting aan van het stappenplan voor het inkopen van de huishoudelijke verzorging. 1
In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de relevantie van inkopen en aanbesteden. In hoofdstuk 3 wordt de relevante wet- en regelgeving geschetst, die vervolgens in hoofdstuk 4 wordt toegepast op de Wmo-diensten en producten. In hoofdstuk 5 komen de verschillende aanbestedingsprocedures aan de orde. Tot slot volgt in hoofdstuk 6 het stappenplan van het inkopen van huishoudelijke verzorging. 1.2 Stappenplan huishoudelijke verzorging Voor het inkopen van de huishoudelijke verzorging is een stappenplan met zeven stappen opgesteld dat het proces van inkopen ondersteund. Met dit stappenplan is ongeveer 29 weken gemoeid. Op enkele onderdelen is bij strikte planning enige versnelling mogelijk. In de praktijk zal het inkopen eerder langer duren, omdat gemakkelijk vertraging kan ontstaan, bijvoorbeeld als de openbaarmaking van de opdracht later plaatsvindt of als met de beoordeling van de offertes meer tijd gemoeid is. Stappenplan Stap periode Stap 0 Voorbereiding week 1 - week 3 Stap 1 Opstellen van het bestek week 3 - week 8 Stap 2 Openbaarmaking aanbestedingsopdracht week 8 - week 9 Stap 3 Potentiële aanbieders vragen het bestek op week 9 Stap 4 Potentiële aanbieders dienen de offerte in week 9 - week 17 Stap 5 Beoordelen van offertes week 17 - week 27 Stap 6 Het gunnen van de opdracht week 27 - week 28 Stap 7 Het afsluiten van het contract week 29 Stap 0 Voorbereiding (week 1 - week 3) De openbare aanbestedingsprocedure is de geëigende manier om de huishoudelijke verzorging in te kopen. Het toepassen van een openbare aanbestedingsprocedure is arbeidsintensief. U kunt overwegen om samen met anderen een openbare aanbesteding uit te voeren. Dit betekent een besparing van de ambtelijke capaciteit, onder andere bij het beoordelen van de offertes. Bovendien kan zo n samenwerking ertoe leiden dat de gemeente sterker staat bij het afsluiten van een contract met de aanbieder. Stap 1 Opstellen van het bestek (week 3 - week 8) De eerste stap in het aanbestedingsproces is het opstellen van een bestek. Een bestek is een document waarin de gemeente haar eisen en wensen voor de huishoudelijke verzorging duidelijk maakt. Het is van belang de wensen van cliënten, bijvoorbeeld met een behoefteonderzoek, bij het opstellen van het bestek te betrekken. Het bestek bestaat uit drie onderdelen: het programma van eisen; de selectiecriteria voor aanbieders; de gunningscriteria. 2
Het programma van eisen bevat een aantal eisen en wensen die de gemeente heeft voor de huishoudelijke verzorging. De selectiecriteria zijn de eisen die worden gesteld aan de opdrachtnemer. Op basis van de gunningscriteria wordt een keuze tussen de verschillende offertes gemaakt. De gemeente kan kiezen tussen twee soorten gunningscriteria: 1. op basis van de laagste prijs; 2. op basis van de economisch meest voordelige aanbieding. Hierbij kunnen verschillende criteria worden gehanteerd, bijvoorbeeld kwaliteit, prijs, technische waarde, klantenservice, datum van levering en termijn voor levering of uitvoering. Omdat naast de prijs de kwaliteit een belangrijk criterium zal zijn, ligt het criterium van de economisch meest voordelige voor de hand. In onderstaande overzichten zijn onderwerpen uit het bestek opgenomen, onderverdeeld naar algemene informatie, de selectiecriteria voor de aanbieder en het programma van eisen. Overzicht 1 Algemene informatie in het bestek Algemeen Voorbeelden Adres waar mensen terechtkunnen voor het stellen Adres van de gemeente van vragen of het opvragen van extra informatie Vermeld duidelijk de sluitingsdatum voor het indienen van de offerte Vermeld de procedure met de bijbehorende data Vermeld de datum van beoogde levering Vermeld waar mensen terechtkunnen voor het stellen van vragen of het opvragen van extra informatie vier tot acht weken na openbaarmaking aanbestedingsopdracht Aanbesteding in één of twee fasen Adres en contactpersoon van de gemeente Gunningscriteria Beschrijf op welke wijze de offertes worden beoordeeld, welke criteria gehanteerd worden en eventueel de gewichten Overzicht 2 Selectiecriteria aanbieder Selectiecriteria aanbieder Voorbeelden Uitsluitingscriteria Indien de potentiële aanbieder in staat van faillissement of surseance van betaling verkeert, kan hij worden uitgesloten van deelname Criteria ten aanzien van de beroepsbekwaamheid Benodigde vergunningen en inschrijvingen in het handelsregister Financieel-economische draagkracht Eisen aan de financiële en economische draagkracht Technische criteria Overleg met de gemeente Arbeidsomstandigheden Privacybescherming Meesturen van bewijzen van technische geschiktheid. Aangesloten kan worden bij de kwaliteitskeurmerken, bijvoorbeeld het keurmerk van de LVT of ISOcertificering Bijvoorbeeld maandelijks regulier overleg Aangeven hoe het gesteld is met het Arbo-beleid De aanbieder geeft aan hoe hij met de privacy van de cliënten omgaat. 3
Overzicht 3 Programma van eisen Programma van eisen Omschrijving en definitie van huishoudelijke verzorging Zorggebied Innen van eigen bijdragen Voorbeelden Onderscheid maken tussen schoonmaakwerkzaamheden, organisatie van het huishouden, en hulp bij ontregelde huishouding Bijvoorbeeld de gemeentegrenzen Op welke wijze worden de eigen bijdragen geïnd, wat wordt verder verwacht van de aanbieder? Tijden van levering van de huishoudelijke verzorging Bijvoorbeeld: in overleg met cliënt tussen 8.00 en 20.00 uur. Afspraken over het bieden van acute hulp Wijze van aanmelding c.q. indicatiestelling Omschrijving van de organisatie van de aanmelding en de verplichtingen die dit voor de aanbieder met zich brengt Opbouw dienst (administratie en uitvoering) Hoe zit de organisatie in elkaar? Specificatie administratie Specificatie uitvoering (wie is uitvoerder, inhuren onderaannemers) Wijze en frequentie van rapporteren aan de gemeente Personeelseisen Eisen met betrekking tot de huishoudelijke verzorging (toegankelijkheid, leveringssnelheid) Wat zijn de werkzaamheden voor de administratie? Wie voert uit, is het toegestaan een onderaannemer in te huren (bijvoorbeeld alleen in geval van ziekte) Bijvoorbeeld: vier keer per jaar een kwartaalrapportage met informatie over het aantal geholpen cliënten, het aantal geleverde diensten; één keer per jaar jaarrapportage, inclusief een specificatie van de gegevens. Bijvoorbeeld opleidingseisen, eisen met betrekking tot de bejegening van cliënten etc. Snelheid van levering Contractperiode Bijvoorbeeld drie jaar, met een optie voor verlenging van twee jaar Aansprakelijkheid Bijvoorbeeld aansprakelijkheid voor schade ontstaan door de levering van de huishoudelijke verzorging Samenwerking met anderen Bijvoorbeeld: er is één hoofdaannemer Klachten en evaluatie Bijvoorbeeld minimumtevredenheid van cliënten Informatie voor cliënten Welke informatie dient de dienstverlener aan de cliënten te verstrekken? Implementatieplan Welke werkzaamheden moet de dienstverlener verrichten voor de voorbereidingen op de levering van huishoudelijke verzorging? Hoogte vergoeding voor de aanbieder Prijs per uur of prijs per dagdeel, inclusief de maximale prijsindexering (kostenontwikkeling), maar met een onderscheid tussen de verschillende soorten huishoudelijke verzorging Betaling Tijdstip, frequentie en wijze van betaling van de leverancier Continuïteit Aangemelde cliënten zijn verzekerd van zorg Stap 2 Openbaarmaking aanbestedingsopdracht (week 8 - week 9) Bij een openbare aanbestedingsprocedure wordt de aanbestedingsopdracht middels publicatie openbaar gemaakt. De media van publicatie dienen zorgvuldig en conform de beginselen van het EG-verdrag (met name non-discriminatie) gekozen te worden. Het is niet de bedoeling dat 4
de gemeente met de keuze van een bepaald medium de aanbestedingsopdracht slechts aan een zeer selecte groep aanbieders bekendmaakt. Voorbeelden van geschikte media voor publicatie van de aanbestedingsopdracht zijn de website van de gemeente, specifieke vakbladen en landelijke kranten. Stap 3 Potentiële aanbieders vragen het bestek op (week 9) Naar aanleiding van de openbaarmaking van de aanbestedingsopdracht kunnen potentiële aanbieders het bestek bij de gemeente opvragen. Stap 4 Potentiële aanbieders dienen de offerte in (week 9 - week 17) Na openbaarmaking van de aanbestedingsopdracht worden potentiële aanbieders in de gelegenheid gesteld een offerte aan te leveren. De sluitingsdatum voor het aanleveren van offertes dient vooraf bekend te zijn. Om de aanbieders voldoende tijd te gunnen om een offerte op te stellen kunt u een termijn van vier tot tien weken hanteren. Stap 5 Beoordelen van offertes (week 17 - week 27) Het beoordelen van de offertes kan een zeer arbeidsintensieve kwestie zijn. Daarom is het raadzaam een format te ontwikkelen op basis waarvan potentiële aanbieders hun offerte kunnen opstellen. Dit maakt de verschillende offertes goed vergelijkbaar. Daarnaast kan het opstellen van een format de beoordeling vereenvoudigen. Niet volledig ingevulde offertes en offertes die niet aan de vormeisen voldoen, kunnen terzijde worden gelegd. De ingediende offertes dienen te worden beoordeeld volgens objectieve maatstaven. De criteria die gehanteerd worden bij de beoordeling zijn bekendgemaakt met het bestek. De gemeente kan bepaalde criteria zwaarder laten wegen door aan de gunningscriteria een gewicht toe te kennen. In het bestek kan de zwaarte van de verschillende criteria worden aangegeven. Het opstellen van een evaluatiematrix kan helpen bij het beoordelen van offertes. Voor het beoordelen van offertes is het belangrijk voldoende tijd te reserveren (tien weken). Stap 6 Het gunnen van de opdracht (week 27 - week 28) Na de beoordeling van de offertes wordt een gunningsbesluit opgesteld. Indien de contractwaarde hoger is dan 200.000, dient de aankondiging van de gegunde opdracht in het Publicatieblad van de EG gepubliceerd te worden (artikel 16 richtlijn Diensten). Dit moet de gemeente uiterlijk 48 dagen na de gunning doen. Daarnaast moeten de afgewezen gegadigden van het besluit op de hoogte worden gesteld. Als zij daarom vragen, moet het besluit ook gemotiveerd worden. Stap 7 Het afsluiten van het contract (week 29) Na de gunning wordt de overeenkomst met de begunstigde aanbieder ondertekend en kan gestart worden met de voorbereiding van de uitvoering. Het bestek biedt mogelijk al aanknopingspunten voor de overeenkomst. Het is raadzaam om gebruik te maken van bestaande contracten en kwaliteitsdocumenten die het zorgkantoor hanteert. In hoofdstuk 6 is een overzicht opgenomen van een mogelijke indeling van een contract. 5
2 Waarom aandacht voor inkopen? Op Europees niveau is er verscherpte aandacht voor de naleving van de Europese richtlijnen voor aanbestedingen. De nieuwe voorstellen voor aanbestedingsrichtlijnen die de Europese Commissie heeft gedaan, zijn ingegeven door het idee dat de naleving en toepassing door overheidsinstellingen eenvoudiger gemaakt moet worden. Deze verscherpte aandacht sijpelt door naar de nationale en lokale overheden. Op nationaal en lokaal niveau is er meer aandacht voor de professionalisering van het inkopen. De voordelen van openbaar of Europees aanbesteden worden voor (lokale) overheden duidelijk: - Openbaar (of Europees) aanbesteden kan tot aanzienlijke besparingen en een betere kwaliteit van de opdracht en het verkregen product leiden, doordat de concurrentiekracht in de markt optimaal benut wordt en door een efficiencyslag binnen de organisatie. - Het inkoopproces wordt als gevolg van de eenduidige procedures maximaal transparant, objectief en non-discriminatoir. De doelmatige besteding van publieke gelden kan men zo beter verantwoorden. Bovendien kan het schadeclaims van leveranciers voorkomen. Indien aanbieders of leveranciers zich benadeeld voelen doordat een overheid zich niet houdt aan de Europese aanbestedingsregels kunnen zij schadeclaims indienen. Op gemeentelijk niveau zijn er verschillende redenen aan te wijzen voor de groeiende aandacht voor het inkoopbeleid. Integriteit en verantwoording Iedere lokale overheid zal zich tot doel stellen een integere en doelmatige inkoper te zijn. Met integer bedoelen we handelend volgens de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit houdt onder meer in openbaarheid, objectiviteit en zorgvuldigheid. De overheid moet verantwoording afleggen over de besteding van publieke gelden. Het is daarom van groot belang dat overheidsinkopen zo veel mogelijk openbaar zijn te controleren. Een helder inkoopen aanbestedingsbeleid, vastgesteld op bestuurlijk niveau, draagt daar sterk aan bij. De subsidiëring van instellingen, waarbij deze redelijk autonoom hun beleid kunnen bepalen, neemt hierin een bijzondere positie in. Steeds vaker gaan gemeenten over op een vorm van productfinanciering of kopen ze de noodzakelijke diensten en voorzieningen in. Als gevolg van de dualisering zullen gemeenten bovendien worden geconfronteerd met een versterkte kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad op het bestuur. Tevens krijgen zij vanaf 2004 een accountantscontrole op de naleving van de Europese aanbestedingsregelgeving. 6
Ook binnen de Wmo wordt de nadruk gelegd op verantwoording naar de burgers. Horizontalisering is binnen de Wmo het dominante sturingsconcept. Gemeenten moeten verantwoording afleggen aan de burgers over de besteding van de middelen en de geleverde prestaties. Redenen van doelmatigheid Naast verantwoording is doelmatigheid van overheidsinkopen van belang. De doelmatigheid van overheidsinkopen moet aantoonbaar en controleerbaar zijn. Een efficiënt ingerichte en uitgevoerde inkoop- en aanbestedingsorganisatie leidt niet alleen tot mogelijke besparingen, maar geeft tevens zichtbare verbeteringen van de kwaliteit van opdrachten en bestekken en daarmee meer kwaliteit voor de beste prijs. Gemeenten zijn grote inkopers. Jaarlijks geven zij zo n 500 euro per inwoner uit aan drukwerk, kantoorbenodigdheden, onderhoud van openbare ruimten, rolstoelen, maaltijden en talloze andere producten en diensten. Gemeenten nemen meer dan de helft van de publieke inkopen voor hun rekening. Figuur 1 laat zien dat gemeenten gezamenlijk de grootste groep overheidsinkopers vormen. Figuur 1 Aandeel publieke inkopen in procenten 5% 3% 35% 57% gemeenten rijk waterschappen provincies Totaalbedrag: 28,8 miljard euro Bron: CBS 2002 7
3 Subsidies en overeenkomsten 3.1 Inleiding Bij een aantal voorzieningen die onder de Wmo vallen, is sprake van een subsidierelatie tussen gemeente en leverende instelling. Dit is het geval bij veel welzijnsdiensten en -voorzieningen zoals het ouderenwerk, het sociaal-cultureel werk en het vrijwilligerswerk. De instellingen die deze diensten uitvoeren, worden veelal gesubsidieerd door de gemeente. Welzijnsdiensten kunnen echter ook worden ingekocht. Hulpmiddelen, rolstoelen, scootmobielen en collectief vervoer zijn diensten en voorzieningen die in het kader van de Wvg worden verstrekt. Deze voorzieningen worden ingekocht. Veel gemeenten kopen deze voorzieningen in via de methode van de openbare aanbesteding. Het is niet in alle gevallen duidelijk wanneer een subsidie verstrekt kan worden, of wanneer de weg van een overeenkomst de juiste is. Dit onderscheid is van belang omdat op beide instrumenten een ander rechtsregime van toepassing is. De subsidie valt binnen de reikwijdte van het bestuursrecht en de overeenkomst binnen de grenzen van het burgerlijke recht. In dit hoofdstuk komt de relevante wet- en regelgeving aan de orde die de kaders geeft waarbinnen gemeenten kunnen bepalen of instellingen gesubsidieerd dienen te worden of dat producten en diensten ingekocht moeten worden. 3.2 Subsidiëren 3.2.1 Wanneer is sprake van subsidie? Gemeenten beschikken over een subsidieverordening waarin bevoegdheden en verplichtingen van de overheid en gesubsidieerde organisaties worden geregeld en waarin de standaardprocedures en werkwijzen rond subsidieaanvraag en -verstrekking zijn beschreven. In het geval er subsidie wordt toegekend, moet worden voldaan aan de voorschriften van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een subsidie wordt in de Algemene wet bestuursrecht als volgt omschreven: De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (artikel 4:21, eerste lid). Een subsidie is een eenzijdige rechtshandeling waarbij op de aanvrager geen plicht rust tot tegenprestatie. Indien de afgesproken activiteit niet wordt uitgevoerd, dan zal de subsidie worden teruggevorderd. Het is niet mogelijk om de activiteiten die verricht zouden moeten worden, af te dwingen. Geschillen die ontstaan in het kader van subsidiëring worden voorgelegd aan de bestuursrechter. 8
Subsidiëring heeft vaak de volgende kenmerken: 1 Er wordt subsidie verstrekt voor een activiteit van een instelling die zelf het initiatief tot die activiteit heeft genomen. Bijvoorbeeld: een buurtvereniging wordt gesubsidieerd voor een intercultureel festival dat de buurtvereniging op eigen initiatief organiseert. Het gaat om activiteiten van algemeen belang. Bij een subsidie wordt vaak slechts de kostprijs van een activiteit vergoed. Er wordt subsidie verstrekt aan een instelling, omdat de instelling activiteiten verricht ten behoeve van derden. Bijvoorbeeld: een welzijnsinstelling wordt gesubsidieerd omdat deze een buurthuis exploiteert ten behoeve van burgers. 3.2.2 Staatssteun Het verlenen van subsidies (in het kader van de Wmo) kán worden beschouwd als staatssteun. 2 Het verstrekken van staatssteun is niet geoorloofd als het leidt tot concurrentieverstoring die het gemeenschappelijke handelsverkeer ongunstig beïnvloedt. Er is blijkens het EG-verdrag (artikel 87) sprake van staatssteun die moet worden aangemeld als cumulatief aan de volgende vijf criteria is voldaan. 3 1. De steun wordt door de staat verleend of met staatsmiddelen bekostigd. 2. De steun komt ten goede aan bepaalde ondernemingen of bepaalde producties. 3. De steun verschaft een voordeel aan de onderneming(en) dat ze niet langs normale commerciële weg zou(den) hebben verkregen. 4. Het voordeel moet de mededinging (dreigen te) vervalsen. 5. Het voordeel moet een ongunstig effect hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten. De Europese Commissie beoordeelt of als gevolg van de vervalsing van de mededinging, het handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed. Om de Commissie in staat te stellen dat te kunnen beoordelen, moeten voorgenomen steunmaatregelen, indien deze niet onder de uitzonderingen vallen, worden aangemeld bij de Commissie. De rijksoverheid is voor de Europese instellingen het aanspreekpunt wat de staatssteunregels betreft. Decentrale overheden moeten hun steunmaatregelen via het Rijk aanmelden. Provincies en gemeenten kunnen zich richten tot het Coördinatiepunt Staatssteun van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 1 Zie ook bijlage 1 voor een uitgebreidere toelichting. 2 Meer informatie over subsidieverstrekking en staatssteun is te vinden in de Handreiking voor een collegebesluit inzake subsidieverstrekking en steunverlening, ministerie van BZK, VNG, IPO en Europa Decentraal (september 2004). Zie de volgende website: http://www.minbzk.nl/contents/pages/10276/hand.bzk_deelii_compleet.pdf. 3 In bijlage 2 is een uitgebreidere toelichting opgenomen, alsmede een checklist waarmee kan worden vastgesteld of sprake is van staatsteun. 9
3.3 Het sluiten van een overeenkomst 3.3.1 Wanneer kunnen overeenkomsten worden gesloten? Het burgerlijk Wetboek geeft de volgende definitie van een overeenkomst: een overeenkomst is een meerzijdige rechtshandeling, waarbij een of meer partijen jegens een of meer andere een verbintenis aangaan. Beide partijen verplichten zich tot iets. De ene partij (het bestuursorgaan) verplicht zich een bedrag te betalen en de andere partij verplicht zich een product te leveren of een dienst te verrichten (ten behoeve van het bestuursorgaan dan wel in opdracht van het bestuursorgaan ten behoeve van derden). Wanneer een van beide partijen in gebreke blijft, kan deze voor de burgerlijke rechter gedwongen worden alsnog zijn prestatie te leveren. Bij een overeenkomst is de gemeente opdrachtgever. Indien een gemeente behoefte heeft aan bepaalde diensten of goederen (voor zichzelf dan wel anderen), zullen deze moeten worden ingekocht. Veelal gaat het in deze gevallen om aangelegenheden van commerciële(re) aard. De vraag of de desbetreffende instelling ook voor anderen dan de gemeenten activiteiten verricht, kan een indicatie zijn dat er sprake is van een overeenkomst. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het collectief vervoer in het kader van de Wvg. De collectief vervoerder is vaak een commercieel taxibedrijf dat naast gemeenten ook voor anderen diensten verricht. Wanneer een publiekrechtelijk orgaan met een partij een overeenkomst wil sluiten, dient het dit te doen overeenkomstig de Europese aanbestedingsregels en de grondbeginselen van het EGverdrag. 3.3.2 (Europese) aanbestedingsregels Onder aanbesteden wordt in deze handreiking verstaan: het proces waarin de gemeente op basis van een vooraf vastgestelde procedure en vooraf vastgestelde eisen aanbieders in de gelegenheid stelt te dingen naar de uitvoering van een bepaalde activiteit of de levering van bepaalde producten. Wanneer een overeenkomst onder bezwarende titel wordt gesloten tussen een aanbestedende dienst en een dienstverlener of een leverancier valt zij onder de werkingssfeer van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Onder bezwarende titel houdt in dat er betaald wordt voor een geleverde prestatie. Het criterium of Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn is of de gemeente een marktconforme betaling geeft voor een prestatie. Volgens de Europese Commissie is aanbesteden de beste manier om staatssteun te voorkómen. Europese richtlijnen voor diensten en producten Afhankelijk van de omvang van de opdracht kunnen de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn. Voor de Wmo zijn twee richtlijnen relevant: - de Europese Richtlijn voor overheidsopdrachten: diensten (92/50/EEG); - de Europese Richtlijn voor overheidsopdrachten: leveringen (93/36/EEG. De toepassing van deze richtlijnen is geldig vanaf bepaalde drempelbedragen. In onderstaande tabel zijn de drempelbedragen voor decentrale overheden beschreven: 10
Verstrekkingen Drempelbedragen voor EU-richtlijnen Leveringen 236.945 Bijlage 1A-diensten 236.945 Bijlage 1B-diensten 200.000 Bovenstaande drempelbedragen zijn van toepassing op gemeenten. Voor de centrale overheid gelden andere bedragen. De drempelbedragen zijn exclusief BTW. De drempelwaarde is van toepassing op de totale contractwaarde. In de Europese aanbestedingsrichtlijn voor diensten wordt onderscheid gemaakt tussen diensten in bijlage 1A en diensten in bijlage 1B. 4 Bijlage 1A-diensten vallen volledig onder de werking van de richtlijn. 5 De Wvg-hulpmiddelen, trapliften en het collectief vervoer vallen onder bijlage 1A. Deze diensten zijn commercieel van aard. Bijlage 1B-diensten zijn diensten waarop slechts een deel van de richtlijn van toepassing is. Het betreft alleen de voorschriften om de technische specificaties in de contractuele documenten op te nemen en de juiste technische voorschriften toe te passen (artikel 14 van de richtlijn Diensten), alsmede het publiceren van de aankondiging van de gegunde opdracht in het Publicatieblad van de EG (artikel 16 van de richtlijn Diensten). Gezondheids- en sociale diensten, alsmede diensten voor recreatie, cultuur en sport vallen onder bijlage 1B-diensten. Ook de huishoudelijke verzorging en de indicatiestelling vallen onder bijlage 1B. Beginselen EG-verdrag Afhankelijk van de omvang van de opdracht gelden er aanbestedingrichtlijnen. Daarnaast zijn er nog de beginselen van het EG-verdrag 6 die altijd van toepassing zijn bij aanbestedingen. Een procedure voor aanbesteding moet objectief, transparant en non-discriminatoir zijn. Vanuit het transparantiebeginsel heeft de Europese Commissie het standpunt dat gemeenten, voordat zij een opdracht verlenen, een passende mate van openbaarheid in acht moeten nemen. Dit betekent onder andere dat de opdracht moet worden aangekondigd in dagbladen, vaktijdschriften of op de gemeentelijke website. De vereiste omvang en vorm van de bekendmaking hangt af van de soort diensten, de omvang van de opdracht en de mate waarin er alleen regionale of nationale, of ook Europese gegadigden zijn. Aankondigingen moeten bovendien de informatie bevatten die potentiële gegadigden nodig hebben om te kunnen beoordelen of zij naar de opdracht willen meedingen. Te denken valt daarbij aan selectie- en gunningscriteria, omschrijving van de opdracht en dergelijke. Onduidelijkheid Over de naleving van de Europese aanbestedingsregels bestaan de volgende onduidelijkheden: Niet duidelijk is welke procedure gevolgd moet worden bij opdrachten onder het drempelbedrag. Wel is helder dat de grondbeginselen van het EG-verdrag van toepassing zijn. De vraag is hierbij hoe deze geïnterpreteerd moeten worden. 4 Voor de lijst met bijlage 1A-diensten en bijlage 1B-diensten zie bijlage 3. 5 Voor de procedure voor het volgen van deze richtlijn zie bijlage 2. 6 Publicatieblad nr. C 325, 24 december 2002. 11
Ten tweede is niet duidelijk welke regels een gemeente moet volgen bij de aanschaf van bijlage 1B-diensten. Ontwikkelingen in het Europese aanbestedingsrecht hebben tot gevolg dat gemeenten bij grote 1B-opdrachten een procedure moeten volgen die steeds meer gaat lijken op een volledige Europese aanbestedingsprocedure. De vergelijking met een formele Europese aanbestedingsprocedure gaat bij 1B-diensten echter te ver. De regels voor 1B-diensten zijn veel soepeler en bovendien een stuk eenvoudiger toe te passen (website Europa decentraal). 3.4 Subsidie- en uitvoeringsovereenkomst Subsidieverlening en betaling voor goederen en diensten kunnen in de praktijk dicht bij elkaar liggen. Bedacht moet worden dat een overeenkomst altijd mogelijk is, en dat subsidie slechts in bepaalde gevallen mogelijk is. Afhankelijk van de specifieke situatie kunnen beide instrumenten geschikt zijn. Het sluiten van overeenkomsten is wenselijk wanneer de gemeente iets zó belangrijk vindt, dat zij dat in een afdwingbare overeenkomst wil regelen. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent de figuur van de subsidie- of uitvoeringsovereenkomst. De subsidie- of uitvoeringsovereenkomst kan in aanvulling op de subsidiebeschikking met de subsidieontvanger worden gesloten om deze laatste te kunnen dwingen tot uitvoering van de activiteiten waar subsidie voor gegeven wordt. De subsidie wordt verleend onder de voorwaarde dat de ontvanger meewerkt aan het tot stand brengen van een overeenkomst. In de overeenkomst wordt beschreven onder welke voorwaarden de subsidie wordt verstrekt en kan worden teruggevorderd. De overeenkomst is ondergeschikt aan de subsidieverordening. Deze figuur kom je vooral tegen in het welzijnswerk, waar gemeenten steeds vaker werken met budgetfinanciering. Bij budgetsubsidiëring, ook wel productsubsidiëring genoemd, is sprake van een directe relatie tussen de betaling door de gemeente en de geleverde activiteiten door de gesubsidieerde instelling. Door middel van subsidie- of uitvoeringsovereenkomsten worden afspraken tussen gemeente en subsidieontvanger vastgelegd. Beleidsgestuurde contractfinanciering (BCF) is in deze context een model voor de vormgeving van moderne subsidierelaties. Hiermee kan de gemeente middels een subsidie overeenkomsten afsluiten die voor beide partijen verplichtingen met zich brengen. De publiekrechtelijke verhouding krijgt hierdoor meer het karakter van een private overeenkomst. 7 Afhankelijk van de subsidievorm kunnen de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn. Schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel tussen een aanbestedende dienst en een dienstverlener vallen onder de werkingssfeer van de Europese aanbestedingsrichtlijn voor diensten indien de omvang van de opdracht de drempelwaarde overstijgt. Een subsidieovereenkomst zou beschouwd kunnen worden als een overeenkomst onder bezwarende titel. 7 Meer informatie over BCF is te vinden in Sturen op beleid en maatschappelijk ondernemen, geschreven in opdracht van het ministerie van VWS en de MO-groep. 12
Bij sommige andere subsidievormen, zoals waarderingssubsidies, zijn de aanbestedingsregels niet van toepassing. Een waarderingssubsidie is een subsidie die wordt verstrekt aan een instelling als waardering voor het uitvoeren van activiteiten. Een waarderingssubsidie kan gezien worden als een stimuleringsbijdrage in een of meer activiteiten, ongeacht de feitelijke kosten van deze activiteiten. Bij subsidie- of uitvoeringsovereenkomsten is moeilijker te beoordelen of de aanbestedingsregels van toepassing zijn. Indien de subsidie- of uitvoeringsovereenkomst beschouwd wordt als een overeenkomst onder bezwarende titel zullen de aanbestedingsregels en -richtlijnen ook op de subsidieovereenkomst van toepassing zijn. Dit heeft consequenties voor bijvoorbeeld de welzijnssector, waar ook met subsidieovereenkomsten wordt gewerkt. In dat geval moeten gemeenten de aanbestedingsregels volgen. Wat dit inhoudt, komt in paragraaf 4.1 aan bod. 3.5 BTW-plicht Bij gemeenten blijkt onduidelijkheid te bestaan wanneer BTW geheven moet worden op de betalingen die zij doen. Hieronder worden de algemene regels met betrekking tot de BTW-plicht toegelicht. Indien organisaties bij de uitvoering van contracten met de overheid als ondernemers in het maatschappelijk verkeer prestaties leveren en eventueel winst maken, kunnen zij belastingplichtig worden voor omzetbelasting (BTW). De beoordeling van een eventuele belastingplicht is lastig, het kan daarom raadzaam zijn een deskundige te raadplegen. Belastingheffingsplicht in het kader van subsidieverstrekking is in hoge mate afhankelijk van de wijze waarop de gemeente gebruikmaakt van het subsidie-instrument. Hieronder staan enkele algemene richtlijnen. In het algemeen is bij een subsidie die op verzoek van de gesubsidieerde organisatie wordt verstrekt op basis van een subsidieverordening de BTW-heffingsplicht niet aan de orde. Anderzijds kan de subsidieverstrekker in de uitvoeringsovereenkomst of in de beschikking zodanige afspraken maken, dat er feitelijk sprake is van een opdrachtgever/opdrachtnemerrelatie. Hierdoor zou de opdrachtnemer (de instelling) toch BTW-plichtig zijn. Er is sprake van BTW-heffingsplicht indien voldaan wordt aan drie cumulatieve criteria: 1. er is sprake van ondernemerschap; 2. er is sprake van een opdracht met een welomschreven prestatie; 3. er is sprake van het ontvangen van een vergoeding voor de geleverde prestaties. Sommige subsidierelaties vertonen kenmerken van een prestatierelatie zoals tussen een opdrachtgever en een opdrachtnemer. Hierdoor kan BTW-plichtigheid ontstaan. Onderstaande voorbeelden verduidelijken deze algemene bepalingen: Bij subsidies die worden verstrekt zonder dat daar enige voorwaarden aan worden verbonden, zal BTW-heffing niet aan de orde zijn. 13
Al een organisatie een bijdrage in de exploitatiekosten van de overheid vraagt voor het verrichten van een aantal prestaties, zal er geen sprake zijn van een plicht tot BTWheffing. De overheidsorganisatie verzoekt niets en geeft ook geen opdracht. Als de subsidieverstrekker echter zodanige afspraken met een organisatie maakt, dat er sprake is van een afspraak tot leveren van een prestatie door de opdrachtnemer aan de opdrachtgever zal BTW worden geheven. Het inkopen en uitvoeren van alle basiswelzijnstaken zoals jeugdwerk, sociaal-cultureel werk, maatschappelijk werk en peuterspeelzaalwerk (zonder winstoogmerk) is vrijgesteld van de BTW-plicht. Indien sprake is van subsidiëring van met BTW te belasten dienstverlening, is ook over de subsidie BTW verschuldigd. In die gevallen kan een beroep worden gedaan op het BTW-compensatiefonds. Hierdoor geeft de BTW-heffing voor gemeenten geen extra kosten. Daarnaast is het mogelijk om als organisatie voor uitgevoerde handelingen en gerealiseerde diensten individueel een vrijstelling van de BTW-heffingsplicht te verwerven van de eigen inspecteur van de Belastingdienst. Het gaat hierbij met name om diensten op sociaal en cultureel gebied. Op de BTW-vrijstelling bestaan ook weer uitzonderingen. Een uitzondering die voor de Wmo van belang kan zijn, is het uitvoeren van de administratie voor andere organisaties en subsidies aan maatschappelijke organisaties die BTW-belaste prestaties verrichten. 14
4 Diensten en producten voor de maatschappelijke ondersteuning In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de diensten en voorzieningen die gemeenten straks gaan verstrekken in het kader van de Wmo. Het gaat hierbij om de vraag of de gemeente de Wmodiensten en voorzieningen inkoopt door het afsluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst, of dat de gemeente een subsidie verstrekt. Het gaat om diensten en voorzieningen waarvoor de gemeente al jaren verantwoordelijkheid draagt (welzijnsdiensten en -voorzieningen en voorzieningen in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten). Tevens zal ingegaan worden op de nieuwe taak van gemeenten: de huishoudelijke verzorging. 4.1 Welzijnsdiensten Subsidiëring van welzijn Welzijnsactiviteiten worden in veel gevallen door gemeenten gesubsidieerd. Subsidieverstrekking wordt niet als staatssteun beschouwd indien: de gesubsidieerde instelling niet wordt beschouwd als een onderneming, voorzover de gesubsidieerde instelling voornamelijk activiteiten verricht van algemeen belang, dan wel wettelijke taken uitvoert en geen goederen of diensten op de markt levert (zie paragraaf 3.2.2 en bijlage 2); de subsidie wel ten goede komt aan een onderneming, maar voldoet aan de Altmarkcriteria (zie bijlage 2). Ook bij subsidierelaties kan worden aanbesteed. In paragraaf 3.3 is aangegeven dat aanbestedingsregels soms ook bij subsidierelaties gevolgd móeten worden. Bij aanbesteding in de welzijnssector worden maatschappelijke en commerciële organisaties op verzoek of openbaar uitgenodigd om op basis van een bestek een offerte uit te brengen tegen een vooraf vastgesteld maximaal subsidiebedrag. Het bij voorbaat uitsluiten van profitorganisaties is hierbij niet mogelijk wegens de Nederlandse en Europese mededingings- en aanbestedingswetgeving en richtlijnen. De opdracht die wordt verleend is inhoudelijk gebaseerd op de offerte; formeel is zij gebaseerd op de subsidieverordening van de gemeente (uit: Sturen op beleid en maatschappelijk ondernemen 8 ). Gemeenten kunnen hiervoor kiezen omdat aanbesteden een aantal voordelen met zich mee kan brengen: - Door aanbesteding ontstaat concurrentie die daarvoor niet bestond. Hierdoor is het mogelijk een betere aanbieding te krijgen (betere prijs-kwaliteitverhouding); 8 Sturen op beleid en maatschappelijk ondernemen, geschreven in opdracht van het ministerie van VWS en de MOgroep. 15