1. De oversteek naar een zelfstandige woonsituatie Mensen kunnen om diverse redenen (tijdelijk) terechtkomen in een residentiële voorziening of een instelling. Al naargelang de aanleiding voor opname, kunnen er verschillende types worden onderscheiden (zie al Goffman e.a., 1975). Er zijn voorzieningen die zijn opgericht om voor mensen te zorgen die als hulpbehoevend worden beschouwd, zoals tehuizen voor wezen en bejaarden. Daarnaast zijn er plaatsen die tot doel hebben mensen te verzorgen die niet in staan zijn zichzelf te verzorgen en ook, ongewild, een bedreiging vormen voor de gemeenschap, zoals psychiatrische inrichtingen. Een derde type is gericht op de bescherming van de gemeenschap tegen opzettelijke gevaren, zoals gevangenissen. Sommige van deze residentiële voorzieningen bieden een duidelijk vooruitzicht naar een leven na een verblijf in een instelling en minstens een deel van hun opdracht bestaat er in om dat zelfstandig leven voor te bereiden. Maar de oversteek vanuit de instelling naar de samenleving loopt niet altijd van een leien dakje. We kunnen niet langs de vaststelling dat een kleine helft van de Vlaamse thuislozen een verleden in de (bijzondere) jeugdzorg heeft gehad en dat ongeveer een derde van hen ofwel ook in de gevangenis en/of in een instelling van de psychiatrie heeft verbleven (Van Menxel, 2005). 9 Waar rook is, is vuur. Het Steunpunt Armoedebestrijding (2010) wees er in het verleden al op dat er, zich bij weder intrede in de samenleving breuksituaties voordoen. Er zijn administratieve, reglementaire en statutaire drempels die leiden tot een vaak slecht voorbereide overstap, waardoor betrokkenen aan hun lot worden overgelaten. En dit geldt voor meerdere instellingentypen, zo blijkt uit persberichten. Zaimi (2008), coördinator straathoekwerk bij het Antwerpse caw Metropool, verwijst ter zake naar de situatie in de bijzondere jeugdzorg: Jongeren uit de bijzondere jeugdzorg krijgen vanaf hun achttiende levensjaar geen verplichte hulp meer. ( ) Vaak zijn ze dan niet klaar om op
DE MOEILIJKE OVERSTEEK eigen benen te staan. Ze steken zich in de schulden, laten de gsm-rekeningen aantikken en kopen van alles om erbij te horen. Uiteindelijk verliezen ze zo vaak hun woonst en daarmee ook hun werk (in De Morgen, 24 november 2008). Vanuit de gevangeniswereld en de psychiatrie klinken gelijkaardige geluiden. De Kaey, vakbondsvertegenwoordiger stelt in Gazet van Antwerpen (16 april 2014): Veel gedetineerden vinden niet tijdig een woning of werk en zijn niet klaar wanneer ze voor de strafuitvoeringsrechter moeten verschijnen. Hij vreest dat we gaan evolueren naar een toestand waar gedetineerden bij hun vrijlating zonder enige steun op straat worden gezet. Een gelijkaardige teneur zien we bij Angelena (een pseudoniem), een bijna ex-psychiatrisch patiënte, die er op wijst dat het vinden van een geschikte woning niet evident is. Angelena: Raad eens hoe vlot dat gaat? Ik zit in de gevangenis en verdien 660 euro per maand. De leuke en betaalbare studio s zijn weg voordat ik een kans heb om te gaan kijken. Zaterdag heb ik een studio bezocht die zo smerig was dat ik er mijn varkens nog niet zou willen in steken. Als ik iets vind, moet ik nog uitleggen dat ik in de bak zit. Die verhuurder gaat denken dat ik zijn kot kort en klein ga slaan (in De Tijd, 10 mei 2014). 10 Dat er situaties zijn die de terugkeer naar de maatschappij hypothekeren en zelfs thuisloosheid in de hand werken, vindt ook minister Vandeurzen (2009, p. 52): Het is duidelijk dat er op meerdere terreinen zal moeten gewerkt worden om de problematiek van thuisloosheid op een effectieve en efficiënte manier aan te pakken. Zo kan thuisloosheid onder andere te maken hebben met een onvoldoende begeleide uitstroom uit de psychiatrie, uit de voorzieningen van de gehandicaptenzorg of uit de bijzondere jeugdbijstand. De voorbereiding op een decent zelfstandig leven heeft vele facetten. Er is een inkomen nodig, er moeten papieren in orde gemaakt worden, er moet zinvol met de vrije tijd omgegaan kunnen worden. Maar er is ook behoefte aan een woonplek. De European Consensus Conference on Homelessness 1 onderstreept dan ook dat niemand uit een instelling ontslagen mag worden (ziekenhuis, psychiatrie, gevangenis, jeugdinstelling, ) zonder voldoende nazorg en een oplossing voor zijn/haar woonsituatie. Om de terugkeer te doen slagen, is een woning immers onontbeerlijk. Terwijl sommigen terug kunnen naar hun ei- 1 De European Consensus Conference on Homelessness (2010), voorgezeten door Frank Vandenbroucke, was een innovatief beleidsproces dat beoogde een gemeenschappelijke kijk op dakloosheid te realiseren zodat het toekomstig beleid vooruitgang zou kunnen boeken. De conferentie was een initiatief van het Belgische voorzitterschap van eu Council en werd georganiseerd samen met feantsa (European Federation of Organisations Working with the Homeless). De conferentie vond plaats in Brussel op 9 en 10 december 2010. Zie www.feantsa.org
INLEIDING gen woning of bij familie of vrienden intrekken, is dit voor anderen niet het geval en zien we een aantal van hen ook in de dak- en thuisloosheid opduiken. Het niet hebben van een woning of het niet kunnen houden van een woning, houdt in dat inspanningen gericht op het zelfstandig wonen (grotendeels) teniet worden gedaan. Het is precies de zoektocht naar een degelijke en betaalbare woning en meer nog de voorbereiding van mensen die een instelling verlaten die centraal stond in het onderzoek dat aan dit boek is voorafgegaan. Want mensen moeten wonen. Het is een levensnoodzakelijke basisbehoefte, die bovendien de loutere beschuttingsfunctie overstijgt (box o.1). Het is een conditio sine qua non een kritische succesfactor in marketingtermen om de oversteek vanuit de instelling naar de samenleving vlot te laten verlopen. Box 0.1. De betekenis van wonen Claessens e.a. (2008) bekeken de literatuur over de betekenis van wonen. In grote lijnen kwamen in zowel de psychofenomenologische als in de sociologische meaning of home literatuur dezelfde betekeniscategorieën van home terug: 1. het centrum van familieleven en sociale relaties, 2. een plaats om zich terug te trekken, van comfort en rust, 3. vrijheid en onafhankelijkheid, 4. een plaats van fysieke veiligheid en controle, 5. zelfexpressie, identiteit en status, 6. een plaats van totale privacy, 7. continuïteit en standvastigheid/duurzaamheid, 8. een financieel-economisch goed, een investering, 9. een drager/ondersteuning van werk en vrije tijd. 11 2. De oversteek naar vermaatschappelijking De laatste decennia zijn er binnen de verschillende beleidsdomeinen waar instellingen een belangrijke rol spelen een aantal tendensen waar te nemen die in hun geheel onder de noemer vermaatschappelijking of de-institutionalisering vallen (Kwekkeboom, 1999). Het gaat in grote lijnen over een toenemende extra-muralisering van de diensten die werden aangeboden, meer inspraak voor de cliënt (box 0.2), het betrekken van het sociale netwerk rond een cliënt en meer samenwerking tussen sectoren (of, het tegengaan van de
DE MOEILIJKE OVERSTEEK sectorale verkokering). Er groeit een consensus dat mensen niet mogen worden weggestopt achter de muren van een instelling om zorg te kunnen krijgen, maar dat er empowerend moet worden gewerkt: zowel op individueel niveau (de cliënt), als op het niveau van het netwerk rond de cliënt (Van Regenmortel, 2009). In de Vlaamse welzijnssector en de geestelijke gezondheidszorg zijn zo verschillende vormen van niet-residentiële zorg komen te staan naast of in de plaats van vormen van residentiële zorg. De kloof tussen een leven gedomineerd door de procedures, ritmes en de sociale controle van de instelling en een zelfstandig leven wordt daardoor veel minder groot. Maar de oversteek van een model gebaseerd op residentiële voorzieningen naar een ambulant en cliëntgericht zorgaanbod gebeurt ook niet zonder problemen. Box 0.2. Begripsverduidelijking 12 Er zijn een aantal bemerkingen te maken over de begrippen cliënt, sociaal beleid en instelling die we hanteren in dit boek. Om te beginnen zocht het onderzoek dat aan de basis lag van dit boek naar evoluties en problematieken door tenminste vier beleidsdomeinen heen: jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg, justitie en wonen. In overeenstemming met de verregaande verkokering van het beleid benoemt elke sector haar doelgroep op een eigen sectorspecifieke manier. Het gaat dan over hulpvragers, jongeren, patiënten, gedetineerden, cliën ten, participanten, gasten, en zo verder. In de deelhoofdstukken zullen we voornamelijk sectorspecifieke taal gebruiken, maar voor de inleiding en de conclusie is dat niet mogelijk. We nemen hier dan ook het uitgangspunt dat bijzondere jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg en justitie sectoren zijn van wat we breedweg het sociale beleid noemen. De beleidssubjecten van dit sociale beleid noemen we in de inleiding en besluit cliënten, beseffend dat dit een commerciële ondertoon heeft. Wanneer we over instellingen spreken in de tekst verwijzen we daarmee naar residentiële voorzieningen, voorzieningen die geruime tijd als woonplaats fungeren. Het woonveld, bestaande uit organisaties die het sociale woonbeleid in de praktijk brengen, wijst er namelijk op dat heel wat van de mensen die bij hen terechtkomen nog niet in staat zijn om zelfstandig te wonen. Ze zijn niet woonklaar. Een aanvoelen dat versterkt wordt door het samenspel van verkleuring en verarming van de sociale huursector. Woonde in de sociale huursector pakweg dertig jaar geleden een doorsnee van de bevolking, dan deed er zich een sterke profielwijziging voor. De sociale huursector is verarmd en
INLEIDING verkleurd. Wat hier vooral van belang is, is dat met de veranderende instroom een dominant vertoog over een toenemende onleefbaarheid van de sociale huursector is ontstaan. Het was minister De Batselier (1992-1995) die er in de eerste helft van de jaren 1990 voor het eerst mee geconfronteerd werd. Los van de ernst van de onleefbaarheid een onafhankelijk derden onderzoek ontbreekt nog steeds, zocht de sector de oplossingen in eerste instantie niet bij het welzijnswerk, maar werden pogingen ondernomen om de instroom van zogenaamde potentiële probleemhuurders te vermijden. Onder de abstracte kapstok van de sociale mix werd gelobbyd om de toegangsregels aan te passen zodat minder arme en gekleurde mensen en meer middenklassengezinnen in de sociale huursector in zouden stromen. Het sociaal huurbesluit, dat de toewijzing van sociale huurwoningen regelt, werd daartoe herhaaldelijk aangepast en in de Vlaamse Wooncode werd in 2006 leefbaarheid als doelstelling ingeschreven om een meer verfijnd toewijsbeleid wettelijk te kaderen. Dit bracht al bij al weinig soelaas. Het profiel van de sociale huurders veranderde nauwelijks: dat blijft uitgesproken arm (vergelijk Pannecoucke e.a., 2001; Heylen e.a., 2007). Gaandeweg is het vertoog wel aangepast. Vandaag worden leefbaarheidsproblemen in de sociale huursector minder toegeschreven aan de instroom van een brede waaier aan allochtonen, maar wordt de instroom van mensen die niet in groep kunnen leven als oorzaak en probleem aangeduid. Er wordt dan verwezen naar bijvoorbeeld (ex-)psychiatrische patiënten of daklozen. Ook wordt minder verwezen naar dé sociale huurder als probleemhuurder, maar is de stelling nu eerder dat het enkelingen zijn die de boel verpesten (zie bijv. De Decker, 2004). 13 Dit vertoog is tot in de beleidscenakels doorgedrongen. De ministers van respectievelijk wonen en welzijn Van den Bossche en Vandeurzen (2010) stellen in een gezamenlijke nota: Ze [de sociale huursector] wordt geconfronteerd met een steeds zwakker doelpubliek. Waar de sociale huisvesting in de jaren 1960 nog de zogenaamde middengroep van de bevolking bereikte, bereikt ze nu hoofdzakelijk de zwakste groepen uit onze samenleving, die vaak allerlei sociale en psychologische problemen cumuleren. Daarnaast voelt de sociale huisvesting ook de gevolgen van de vermaatschappelijking van het zorgaanbod. Waar het residentieel zorgaanbod eindigt, staat er niet altijd een ambulant aanbod klaar dat de mensen begeleidt om opnieuw zelfstandig te functioneren. De sociale huisvesting wordt dus meer en meer geconfronteerd met bewoners die begeleiding behoeven. Zelf hebben ze de expertise niet in huis om deze begeleiding en de hulpverlening te bieden. Het onderzoek krijgt daardoor een extra pigment omdat het welzijnswerk in het kader van de vermaatschappelijking van de zorg al langer geconfronteerd
DE MOEILIJKE OVERSTEEK wordt met problemen om zichzelf en zijn cliënten op een degelijke manier te huisvesten. De betrokkenheid vanuit de welzijnssector op wonen heeft twee insteken. De eerste is de vaststelling dat de eigen cliënten geen aangepaste en betaalbare woning vinden met als gevolg dat (vooral) heel wat thuislozen in het opvangcircuit blijven rondtoeren. Ten tweede is er de nood om voor de eigen werking geschikte woningen te vinden. Dit volgt de methodische evoluties die in het (brede) welzijnswerk plaats vonden en vinden. De eigen professionalisering annex de-institutionaliseringsproces en vermaatschappelijking maken het immers nodig om voor de eigen werking geschikte en betaalbare woningen te vinden. Dat dit geen evidentie is, bleek al in het verleden en noopte het welzijnswerk en meer in het bijzonder de thuislozenzorg om zelf als huisvester door middel van sociale verhuurkantoren de woningmarkt te betreden (Hubeau, 1987; Notredame, 1994; De Decker, 2001; 2009). 3. Het onderzoek kort toegelicht 14 Onderzoeksvragen Om zicht te krijgen op de moeilijkheden die mensen met een historiek binnen de bijzondere jeugdzorg, de gevangenis of geestelijke gezondheidszorg ervaren om zelfstandig te wonen, werd ons onderzoek opgebouwd rond drie onderzoeksvragen: 1. de toegankelijkheid van de woningmarkt voor mensen die zelfstandig gaan wonen; 2. de begeleidingspraktijken die binnen de beleidsdomeinen bestaan om cliënten voor te bereiden en op weg te zetten naar het zelfstandig wonen; 3. de institutionele problemen (wetgeving, regelgeving etc.) die de uitstroom naar een zelfstandige woonsituatie bemoeilijken. Onderzoeksdesign Aan de hand van drie casestudies hebben we geëxploreerd waar de moeilijkheden zitten bij het zetten van de stap naar zorg buiten of na de instelling.
INLEIDING De drie casestudies behoren elk tot een ander beleidsdomein (welzijn, justitie, geestelijke gezondheidszorg) zodat gelijkaardige problematieken door die verschillende beleidsdomeinen heen konden worden opgespoord. De casestudies bevonden zich telkens in een andere regio in Vlaanderen (Antwerpen, Leuven en Gent) om zo verschillende regionale woonmarkten in de analyse te kunnen betrekken (figuur 0.1.). In de grootstedelijke regio Antwerpen stond de uitstroom uit bijzondere jeugdzorg centraal, in de regio Leuven, met de duurste woningmarkt, de verlaters van een van de Leuvense gevangenissen en in Gent, een gentrificerende postindustriële stad tot slot werd gefocust op de geestelijke gezondheidszorg. Hoewel de vraagstelling identiek is, is dit boek dus gebaseerd op drie casestudies die zijn uitgevoerd door drie verschillende onderzoekers. Het onderzoek naar het verlaten van de gevangenis (deel 1) is het oudste en werd in het kader van een masterproef in 2010-2011 uitgevoerd door Jana Verstraete. De overige twee onderzoeken werden respectievelijk door Bruno Meeus (bijzondere jeugdzorg, deel 2) en Isabelle Pannecoucke (psychiatrie, deel 3) uitgevoerd in het kader van het Steunpunt Beleidsrelevant Onderzoek Wonen. Deze onderzoeken vonden plaats in 2012 en 2013. FIguur 0.1. Situering onderzoeksgebieden 15
DE MOEILIJKE OVERSTEEK Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, hebben we gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksmethode waarbij semigestructureerde interviews gericht werden uitgevoerd met een beperkt aantal personen. We selecteerden bepaalde personen omdat zij informatie kunnen leveren die de onderzoeker nodig heeft (Maxwell, 2009). De studie vertrok specifiek vanuit het gezichtspunt van de street-level-bureaucrats (Lipsky, 1980) of frontlijnwerkers (Hartman & Tops, 2005). Zij zijn het personeel van voorzieningen en van de sociale huisvestingsmaatschappijen die instaan voor de dagelijkse begeleiding van cliënten en voor de toewijzing van woningen. Deze frontlijnwerkers brengen het wijzigende sociale beleid in Vlaanderen in de praktijk en kunnen vanuit hun alledaagse praktijk reflecteren over de moeilijkheden die hun doelpubliek ervaart en hoe zij daar al dan niet oplossingen voor kunnen bieden. Zij werden aan de hand van individuele interviews rond de bovenstaande drie brede thema s bevraagd. 16 Frontlijnwerkers beschikken over discretionaire ruimte. Ze hebben behoorlijk wat autonomie en kunnen over de concrete uitvoering van hun taak dus heel wat eigen beslissingen nemen. Beleid dient namelijk niet alleen geëvalueerd te worden als het product van de top-down beslissingen van beleidsmakers, maar ook als het resultaat van de activiteiten van diegenen die in het veld (het street-level), met de ter beschikking gestelde financiële middelen, eigen vakkennis, persoonlijke waarden en in een bepaalde werkcontext het beleid uitvoeren. Op het moment dat deze mensen interageren met het publiek, komt namelijk het beleid in praktijk tot stand. Centraal bij Lipsky en bij degenen die het perspectief van de street-level bureaucrat gebruiken (zie Ellis, 2011 voor een overzicht), staat de dynamiek van discretie, de manier waarop in de praktijk het onderscheid wordt gemaakt tussen het al dan niet voorthelpen van een bepaalde hulpvrager. Hoewel ook van belang voor dit onderzoek was voor deze studie een andere reden voor dit perspectief doorslaggevender. De hulpverleningssector is bijzonder gefragmenteerd en hulpverleners zelf bevinden zich ieder in een andere positie in het hulpverleningsveld. Hulpverleners positioneren zich namelijk minstens ten opzichte van (1) de hulpvrager, (2) andere hulpverleners, (3) de eigen werkgever, en zijn zelf reflexief over die verschillende posities. Door te vertrekken van die hybride posities kunnen de relaties tussen verschillende sectoren van het hulpverleningsveld in beeld worden gebracht. Vanuit het veld van woonbegeleiding bijvoorbeeld kunnen we zo het perspectief ontwikkelen van een hulpverlener die werkt voor een private instelling
INLEIDING van bijzondere jeugdzorg. Binnen de eigen instelling is die specifieke hulpverlener onder meer hiërarchisch gerelateerd aan het diensthoofd die keuzes maakt met betrekking tot het personeelsbeleid en eventueel helpt bij het doorhakken van moeilijke hulpverleningsknopen. De hulpverlener heeft een opleiding gehad, participeert aan bijscholingen die bijvoorbeeld door de instelling worden georganiseerd en stapelt de hulpverleningservaringen op. Meer horizontaal is de hulpverlener gerelateerd aan andere hulpverleners binnen de instelling die gelijkaardige problemen en probleemgevallen tegenkomen of eventueel een specifieke expertise hebben ontwikkeld. Tegelijk heeft de hulpverlener ook een zekere notie over het financieel en inhoudelijk beleid van de instelling. Richting de hulpvrager heeft de hulpverlener een zekere hiërarchische positie, hij heeft de macht om een bepaalde kwaliteit van hulpverlening al dan niet aan te bieden, bouwt relaties op met cliënten die soms uitzonderlijk zijn. Ten derde heeft een hulpverlener binnen een bepaalde instelling ook zicht op andere organisaties en kent hij of zij misschien ook concrete hulpverleners binnen andere organisaties. Een woonbegeleider komt bijvoorbeeld in contact met sociaal assistenten van het ocmw, met de toewijzers achter de balie van sociale huisvesting of met verhuurders van appartementen en ontwikkelt in combinatie met andere kennis een perspectief op de concrete werking van die andere organisaties en instellingen binnen het bredere veld van hulpverlening. Een soortgelijk perspectief kunnen we ontwikkelen door in de huid te kruipen van de toewijzer van een sociale woning, van begeleiders van het algemeen welzijnswerk enzovoort. Door die verschillende perspectieven samen te leggen, krijgen we een beeld van de onderlinge relaties binnen het hulpverleningsaanbod. 17 De keuze voor een casestudy in casu onderzoek in één regio (respectievelijk Leuven voor gevangenissen, Antwerpen voor de bijzondere jeugdzorg en Gent voor de psychiatrie) maakt het niet mogelijk om een uitvoerige beschrijving te bieden van de situatie voor een bepaalde sector in gans Vlaanderen. Bevindingen uit een enkelvoudig casusonderzoek hebben in principe geen externe validiteit, omdat ze gebonden zijn aan een lokaal bepaalde context. Met andere woorden het mist de empirische generaliseerbaarheid van een statistische representativiteit van een steekproef binnen een kwantitatief onderzoek. Maar het voeren van een casestudy biedt wel de kans om een situatie in de diepte uit te werken en de verschillende nuances bloot te leggen. Dergelijke informatie kan een bijdrage leveren aan de discussie over het te voeren beleid. Vanwege de beperktheid van een casestudy zijn de bevindingen in tweede instantie afgetoetst op hun herkenbaarheid. Er is nagegaan welke andere rele-
DE MOEILIJKE OVERSTEEK vante fenomenen er gesignaleerd worden in andere contexten. Daartoe is een workshop georganiseerd (16/09/2013), met huisvesters en sociaal werkers van de drie sectoren als deelnemers. Bij de samenstelling van de deelnemersgroep hebben we rekening gehouden met een degelijke spreiding over de verschillende provincies en werden ook deelnemers betrokken die buiten de steden actief zijn. 4. Beleidsmatige relevantie De overheid investeert behoorlijk wat middelen in zowel justitie, welzijnswerk, gezondheidszorg als in wonen. Bovenstaande oprispingen, resulterend in de onderzoeksvragen hebben daarom niet enkel een relevantie voor de mensen voor wie het sociale beleid wordt uitgetekend maar ook voor dat beleid zelf. Er is, zo blijkt, een afstemmingsprobleem, onder andere omdat de stap naar vermaatschappelijking (in al haar aspecten) lange tijd quasi volledig gescheiden is geweest van het woonbeleid. En de toenaderingen waar we naar verwezen, blijven al bij al bescheiden. Op basis van ons onderzoek zullen we in elk geval over die afstemming uitspraken kunnen formuleren. 18 Afstemming heeft echter ook te maken met de sectorale beleidskeuzen met betrekking tot re-integratie, welzijnswerk en wonen. Zo is het best mogelijk dat de keuzen van de ene sector niet kunnen doorwerken omdat de andere sectoren niet mee sporen. Zijdelings kwamen er al twee aan bod. Wonen vindt dat het welzijnswerk haar cliënten onvoldoende voorbereid op zelfstandig wonen. En de welzijnswereld vindt dat het woonbeleid onvoldoende betaalbare woningen die voor haar klanten een oplossing zouden kunnen bieden, op de markt zet. Daar ons onderzoek vertrekt vanuit het woonbeleid, zullen onze beschouwingen ter zake in de conclusies in hoofdzaak over de keuzen van het woonbeleid gaan. Dit belet niet dat we zijdelings ook bedenkingen zullen formuleren bij de vermaatschappelijking van de zorg. Het in dit boek voorgestelde onderzoek werd grotendeels verricht binnen het kader van het door de Vlaamse gemeenschap gefinancierde Steunpunt Wonen. Dit wordt gefinancierd door de Vlaamse overheid binnen het programma Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek 2012-2015. Het onderzoek en de conclusies binden uiteraard alleen de auteurs. De auteurs danken alle respondenten, de collega s van het Steunpunt en de leden van de begeleidingsgroep voor hun medewerking en input.