Module A1000 Beleid en regelgeving op hoofdlijnen Inhoud 1 Inleiding 3 1.1 Verantwoording 3 1.2 Wat is veranderd? 5 1.3 Opstellers en begeleidingscommissie 5 1.4 Leeswijzer 6 2 Rioleringszorg in haar beleidscontext 7 2.1 Rioleringsbeleid en stedelijk (afval)waterbeheer 7 2.2 Milieubeleid 9 2.2.1 Rijk 9 2.2.2 Provincie 11 2.2.3 Gemeente 11 2.3 Waterbeleid 12 2.3.1 Europa (EU) 12 2.3.2 Rijk 13 2.3.3 Provincie 14 2.3.4 Gemeente 15 2.3.5 Waterschap 16 2.4 Ruimtelijke ordening 17 2.4.1 Rijk 17 2.4.2 Provincie 17 2.4.3 Gemeente en waterbeheerder 17 2.5 Samenwerking in duurzaam stedelijk (afval)waterbeheer 18 2.5.1 Landelijke aansturing samenwerking 19 2.5.2 Praktische samenwerking op lokaal niveau 21 3 Rioleringsbeheer en relevante wet- en regelgeving 22 3.1 Overzicht wet- en regelgeving 22 3.2 Milieuwet- en regelgeving 22 3.3 Waterwet- en regelgeving 24 3.3.1 Watervergunning en bevoegd gezag 24 3.3.2 Waterwet en stedelijk waterbeheer 25 3.4 Wet ruimtelijke ordening en bouwregelgeving 27 3.5 Riolering en de Gemeentewet 29 3.6 Verdergaande juridische integratie: de Omgevingswet 29 3.7 Andere richtlijnen en normen 30 Literatuur 31 Trefwoorden 32 Bijlage 1 gebruikte afkortingen 34 Beleid en regelgeving op hoofdlijnen A1000 Leidraad riolering 1
Leidraad riolering A1000 Beleid en regelgeving op hoofdlijnen 2
1 Inleiding 1.1 Verantwoording De zorg voor de afvoer van stedelijk afvalwater is belangrijk voor de volksgezondheid en daarmee voor de hoge levensverwachting in Nederland. Ontwerp en beheer van de riolering zijn cruciaal voor de kwaliteit van het water in de stad en de regio. Het succes van rioleringszorg hangt mede af van de mate waarin u als rioleringsbeheerder uw belangen weet in te brengen in andere beleidsvelden. Daarbij gaat het vooral om het beleid rond milieu, water, ruimtelijke ordening (inclusief inrichting en beheer van de openbare ruimte) en klimaat. Samenwerken bij waterzorgplichten Als rioleringsbeheerder bent u actief in het stedelijk waterbeheer. De afgelopen jaren heeft duurzaam stedelijk waterbeheerbeleid een steeds duidelijker gezicht gekregen. Dit nieuwe beleid is inmiddels in wet- en regelgeving verankerd. Voor gemeenten komt dit kortweg neer op het invullen van de drie bij wet verankerde waterzorgplichten : inzameling en transport van stedelijk afvalwater (art.10.33 Wet milieubeheer); doelmatige inzameling en verwerking van afvloeiend hemelwater (art. 3.5 Waterwet); het in het openbare, gemeentelijke gebied treffen van maatregelen om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zo veel mogelijk te voorkomen of beperken voor zover doelmatig (art. 3.6 Waterwet). 1 De waterschappen hebben ook diverse zorgplichten, zoals: de waterstaatkundige zorg voor het eigen beheergebied (art. 1.1 Waterschapswet); de zorg om schade aan waterstaatswerken door muskus- en beverratten te voorkomen (art. 3.2a Waterwet); de zorgplicht om het stedelijk afvalwater te zuiveren (art. 3.4 Waterwet). Vanwege de onderlinge relaties in de zorgplichten werken gemeente en waterschap steeds meer samen. Die samenwerking is al lang geen vrijblijvende zaak meer. De Waterwet verplicht waterschappen en gemeenten zelfs om met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer taken en bevoegdheden op elkaar af te stemmen. Bijvoorbeeld bij het zelfstandige beheer van inname, inzameling en zuivering van afvalwater (art. 3.8 Waterwet). Dit onderstreept nog eens hoe belangrijk de samenwerking tussen waterschappen en gemeenten is. Rioleringsbeheer in verschillende wetten geregeld Rioleringsbeheer vindt u in juridische zin terug in de Wet milieubeheer (Wm) en de daaraan gekoppelde uitvoeringsregels: het Activiteitenbesluit, het Besluit lozing afvalwater huishoudens (Blah) en het Besluit lozen buiten inrichtingen (Blbi). De Wm geeft de basis voor het rioleringsplan (GRP), de lozingsregels en de omgang met stedelijk afvalwater. Ook de in de Waterwet vastgelegde hemelen grondwaterzorgplicht zijn relevant. Voor meer procedurele aspecten is ook de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van belang. Bijvoorbeeld bij de vergunningverlening voor indirecte lozingen (lozingen in het gemeentelijke rioolstelsel). Voor de ruimtelijke inpassing en het bouwproces zijn de regels in respectievelijk de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Bouwbesluit 2012 van belang. 1 Stedelijk afvalwater is huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater (zie art. 1.1 Wet milieubeheer en art. 1.1 Waterwet). Beleid en regelgeving op hoofdlijnen A1000 Leidraad riolering 3
Tabel 1.1 Zorgplichten gemeente en waterschap Zorgplicht Gemeente Waterschap Waterbeheer algemeen Gemeente is geen waterbeheerder in de zin van de Waterwet, maar zij oefent binnen het waterbeheer specifiek toebedeelde taken uit. Waterstaatkundige zorg voor het eigen beheergebied (art. 1.1 Waterschapswet), inclusief de zorg om schade aan waterstaatswerken door muskus- en beverratten te voorkomen (art. 3.2a Waterwet), gericht op de in art. 2.1 Waterwet genoemde doelstellingen. 2 Stedelijk afvalwater Zorgplicht voor inzameling en transport van stedelijk afvalwater (art. 10.33 Wet Zorgplicht voor het zuiveren van stedelijk afvalwater (art. 3.4 Waterwet). milieubeheer). Hemelwater Zorg voor een doelmatige inzameling en verwerking van het afvloeiende hemelwater, voor zover van degene die zich daarvan ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen, redelijkerwijs niet kan worden gevergd Geen specifieke zorgplicht, maar wel de zorg voor een goede afwatering (volgt uit art. 1.1 Waterschapswet), inclusief het zo veel mogelijk voorkomen van overstromingen en wateroverlast (vergelijk art. 2.1 Waterwet). dit hemel water op of in de bodem of in het oppervlaktewater te brengen (art. 3.5 Waterwet). Grondwater Zorgplicht voor het in het openbare, gemeentelijke gebied treffen van maatregelen om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor In eigen beheergebied bevoegd gezag voor de meeste grondwateronttrekkingen en hiermee samenhangende infiltraties (zie de keur van het waterschap). de aan de grond gegeven bestemming zo veel mogelijk te voorkomen of beperken, voor zover het treffen van die maatregelen doelmatig is en niet tot de zorg van de beheerder (Rijkswaterstaat of waterschap) of de provincie behoort (art. 3.6 Waterwet). Afstemming van taken en bevoegdheden Waterschappen en gemeenten zorgen voor de met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer benodigde afstemming van taken en bevoegdheden, waaronder het zelfstandige beheer van inname, inzameling en zuivering van afvalwater (art. 3.8 Waterwet). Informatie zorgplichten Meer informatie over de uitwerking van de zorgplichten in het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) vindt u in de modules A1050 en A1100. Specifieke informatie over de grondwaterzorgplicht vindt u in module A2500. Verschillende raakvlakken Als rioleringsbeheerder hoeft u de inhoud van het beleid en de relevante regelgeving niet allemaal zelf te kennen. Belangrijker is dat u zich bewust bent van het bestaan ervan en de verschillende raakvlakken ertussen. Beleid en regelgeving vormen de basis om aandachtspunten vanuit de riolering in de andere beleidsvelden in te brengen en vice versa. Deze module ondersteunt u hierin. Om uw ambities te realiseren, moeten de raakvlakken van de rioleringszorg met andere beleidsthema s, uitvoeringsprojecten en organisaties duidelijk zijn. Ook is het belangrijk dat u weet hoe u hierop invloed kunt uitoefenen. 2 Artikel 2.1, eerste lid Waterwet luidt: de toepassing van deze wet is gericht op a) voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met b) bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en c) vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Leidraad riolering A1000 Beleid en regelgeving op hoofdlijnen 4
zuivering huishoudwater drinkwater regenwater grondwater Rioleringszorg waterbodem oppervlakte water Figuur 1.1 Rioleringszorg in haar beleidscontext Techniek Beleid Organisatie Wet- en regelgeving Maatschappij 1.2 Wat is veranderd? In deze module zijn de wijzigingen tot 1 oktober 2014 verwerkt. Sinds de vorige versie (april 2012) zijn de belangrijkste ontwikkelingen/veranderingen: De voor gemeenten relevante gevolgen van het Deltaprogramma, zoals bekendgemaakt op Prinsjesdag (16 september 2014). Hierbij gaat het vooral om de gevolgen van het klimaatbeleid, waarbij ook het Manifest Klimaatbestendige Stad een belangrijke rol speelt. Relevante wijzigingen in de wet- en regelgeving sinds 2012, zoals het onderbrengen van lozingen vanuit de landbouw in het Activiteitenbesluit. De in ontwikkeling zijnde Omgevingswet. Bij het verschijnen van deze module ligt er alleen nog een wetsvoorstel. Actualisatie van de teksten, sommige onderdelen waren verouderd. Een betere relatie met andere modules. Deze module A1000 beschrijft het beleid en de regelgeving in het kort en gaat dus niet te diep in op regels en wetten die in andere modules uitvoerig aan bod komen. Meer dan in de vorige versie verwijst deze module nu naar andere modules, in het bijzonder de modules A2000, A2100 en A2500. 1.3 Opstellers en begeleidingscommissie Peter de Putter (Sterk Consulting) en Simon Handgraaf (Colibri Advies) hebben de module in 2014 aangepast. De begeleidingscommissie bestond dit keer uit: Nina ter Linde Egbert Baars Karst Jan van Esch Reginald Grendelman Gert Heemskerk Timo Nierop Kees Snaterse George Stobbelaar Janke Holman gemeente Helmond, voorzitter Waternet/gemeente Amsterdam NLingenieurs, Grontmij VNG gemeente Rheden Edam - Volendam, NOORD NLingenieurs, Snaterse Civiele Techniek & Management RWS Water Verkeer en Leefomgeving (Infomil) Stichting RIONED Beleid en regelgeving op hoofdlijnen A1000 Leidraad riolering 5
1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 schetst de rioleringszorg in haar beleidscontext. Hierbij is onderscheid in het beleid op Europees, landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau. Welke beleidsnota s en plannen hebben de verschillende overheden op het gebied van milieu (inclusief klimaat), water en ruimtelijke ordening? Hoofdstuk 3 geeft een kort overzicht van de relevante wetgeving, in het bijzonder op het terrein van milieubeheer, waterbeheer, ruimtelijke ordening en bouwen. Ook de Gemeentewet en enkele andere wetten komen kort aan bod. De module sluit af met een literatuurlijst, een trefwoordenlijst en een overzicht van gebruikte afkortingen. Leidraad riolering A1000 Beleid en regelgeving op hoofdlijnen 6
2 Rioleringszorg in haar beleidscontext 2.1 Rioleringsbeleid en stedelijk (afval)waterbeheer Gemeenten en waterbeheerders (waterschappen en Rijkswaterstaat) zorgen samen voor de omgang met water in stedelijk gebied. Gemeenten zamelen stedelijk afvalwater in, waterschappen zuiveren dat water. Daarnaast maken zij samen keuzes over hoe om te gaan met afvloeiend hemelwater, grondwater en oppervlaktewater. Zij stemmen het functioneren van rioolstelsels, de rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi s) en het watersysteem op elkaar af. Rioleringszorg krijgt gestalte vanuit verschillende wetten, regels en beleidsvisies rond milieu-, wateren ruimtelijkeordeningsvraagstukken. Voor een belangrijk deel bepaalt Europese regelgeving ons rioleringsbeleid, in het bijzonder de Europese Richtlijn Stedelijk Afvalwater en de Europese Kaderrichtlijn Water (de laatste vanwege de relatie tussen rioleringsbeheer en waterkwaliteit). Maar u hoeft deze richtlijnen niet zelf te lezen; u mag er vanuit gaan dat deze op een juiste manier zijn omgezet in onze eigen wet- en regelgeving. Input in andere beleidsvelden In tabel 2.1 staan de plannen en andere beleidsnota's op het gebied van milieu, water en ruimtelijke ordening die voor stedelijk (afval)waterbeheer van belang zijn. Deze beleidsvormen hebben een verschillende zwaarte. Sommige zijn wettelijk voorgeschreven (zoals het GRP of het waterbeheerplan van een waterschap), andere verwoorden eerder een visie (zoals een gemeentelijk waterplan). Belangrijk is dat u als rioleringsbeheerder niet afwacht tot de plannen zijn vastgesteld, maar zo veel mogelijk vanuit uw expertise en taakveld input probeert te leveren. Alleen dan zijn rioleringszorg en andere beleidsvelden goed op elkaar af te stemmen. Idealiter werkt u bijvoorbeeld echt samen met het waterschap aan het GRP en het waterbeheerplan. En echt samenwerken is duidelijk meer dan elkaar een ontwerpplan toesturen waar nauwelijks meer iets aan te veranderen is (zie ook paragraaf 2.5). Verschil plannen en nota's Bedenk wel dat plannen en beleidsnota s van elkaar verschillen. Plannen zijn meestal veel concreter en vaak een vertaling van eerdere beleidsnota s. Zo is het verschil tussen het Bestuursakkoord Water 2011 en de al oude Beleidsbrief regenwater en riolering aan de ene kant en het GRP aan de andere kant helder. Plannen (zeker de wettelijk voorgeschreven plannen) zijn ook meer bindend. In de regel gaat het dan om zogenoemde zelfbinding: alleen het bestuursorgaan dat het plan heeft vastgesteld, is hieraan gebonden. Derden kunnen ook geen rechten aan de plannen ontlenen. Het bestuur dat een bepaald plan heeft vastgesteld, moet het plan zo goed mogelijk uitvoeren. Besluitvorming en zorgvuldigheid van bestuur Voor een overheidsbesluit (zoals een GRP, een bestemmingsplan of een omgevings- of watervergunning) is een zorgvuldige voorbereiding nodig. Voorafgaand aan een besluit of feitelijke maatregelen (zoals de aanleg of vervanging van een riolering) moet een overheidsorgaan alle betrokken belangen in kaart brengen en zorgvuldig tegen elkaar afwegen. Deze eisen volgen uit art. 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Art. 3:2 Awb verplicht het bestuursorgaan zich een goed beeld te vormen van de bij het besluit betrokken belangen en houdt een gedeeltelijke vastlegging in van het zogenaamde zorgvuldigheidsbeginsel. Als een gemeente onvoldoende rekening houdt met de belangen van een derde, kan de rechter oordelen dat zij een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt. Soms moet zij zelfs onafhankelijk advies van derden inwinnen. Zo kan de door het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4, lid 2 Awb) veronderstelde Beleid en regelgeving op hoofdlijnen A1000 Leidraad riolering 7
Het volledige document is beschikbaar voor begunstigers. Dit document is volledig beschikbaar voor begunstigers van Stichting RIONED. Als uw organisatie begunstiger is, kunt u inloggen via http://www.riool.net/login. Vervolgens kunt u dit document volledig bekijken door hier te klikken. Meer informatie over het begunstigerschap van Stichting RIONED kunt u vinden op http://www.riool.net/-/info-over-begunstigerschap.