Module A2000 Juridische aspecten algemeen. Inhoud

Transcriptie

1 Module A2000 Juridische aspecten algemeen Inhoud 1 Inleiding Verantwoording Wat is veranderd? Opstellers en begeleidingscommissie Leeswijzer 4 2 Aanleg en gebruik van de riolering Begrippen en definities Wettelijke noodzaak van riolering Gemeentelijke zorgplicht voor inzameling en transport van stedelijk afvalwater Wel of niet rioleren in het buitengebied: ontheffing rioleringszorgplicht Zorgplichten voor hemel- en grondwater Het gemeentelijke rioleringsplan Bekostiging stedelijke watertaken: de gemeentelijke rioolheffing Zeggenschap Aanbesteding Het EG-regime Aanbestedingen die niet onder het EG-regime vallen Regels voor arbeidsomstandigheden Schade bij aanleg en gebruik van de riolering Schade voor derden Schade voor de opdrachtgever: onrechtmatige daad en wanprestatie Schade voor de rioleringsbeheerder door handelingen van de grondeigenaar Verzekeringen Juridische verplichtingen bij aanleg en vervanging De omgevingsvergunning Regels rond de aanleg van riolering De omgevingsvergunning voor aanleg- en kapwerkzaamheden Regels voor bouwwerkzaamheden Toestemming op grond van de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet Boswet De opbreek- en objectvergunning Grondwateronttrekkingen en mogelijke lozingen Financiële aspecten: kosten voor aanleg van riolering Oprichting of verandering van een rioolgemaal of de werking daarvan Afstemming met andere wetten Toepasselijkheid van het Besluit bodemkwaliteit Het ontgraven van grond Het graven in verontreinigde bodem Onttrekking van verontreinigd grondwater bij rioleringswerkzaamheden De verwijdering van slib Relevant beleid bij de besluitvorming over rioleringswerkzaamheden Ontwikkelingen in wet- en regelgeving voor stedelijk waterbeheer 37 Juridische aspecten algemeen A2000 Leidraad riolering 1

2 3 Lozingen bij het gebruik van riolering Lozingsregels voor afvalwater De drie lozingsbesluiten Activiteitenbesluit: lozingen door bedrijven Blah: lozingen door particuliere huishoudens Blbi: lozingen in de openbare ruimte Lozingen in het riool Lozingen vanuit het gemeentelijke riool Lozingen vanuit het riool in een rwzi Lozingen vanuit het riool in oppervlaktewater Waterkwaliteit: Blbi Waterkwantiteit: keur en Waterregeling Lozingen vanuit het riool op of in de bodem Handhaving 48 4 Buitengebruikstelling van de riolering Regels voor sloopwerkzaamheden Vergunning en verplichtingen tijdens de sloop Handhaving Asbestverwijdering en arbeidsomstandigheden Overige milieuhygiënische aspecten van buitengebruikstelling Melding van verontreiniging of aantasting van de bodem De verwijdering van bouwstoffen De afvoer van afvalstoffen 52 5 Zorgvuldigheidseisen, procedures, inspraak en rechtsbescherming Zorgvuldigheidseisen Inspraak en rechtsbescherming bij plannen, verordeningen en projecten Voorbereidingsprocedure en rechtsbescherming bij vergunningverlening 55 Trefwoorden 57 Bijlage 1 Zeggenschap over grond bij aanleg- en beheerwerkzaamheden 62 Bijlage 2 Regels voor arbeidsomstandigheden 68 Bijlage 3 Schade bij aanleg en gebruik van riolering 72 Bijlage 4 Gebruikte afkortingen 79 Leidraad riolering A2000 Juridische aspecten algemeen 2

3 1 Inleiding 1.1 Verantwoording Deze module behandelt de juridische aspecten van activiteiten in het stedelijk waterbeheer in het algemeen en rioleringswerkzaamheden in het bijzonder. De aard van deze module wijkt enigszins af van andere modules, die een meer technisch karakter hebben. U moet deze module zien als een juridisch, soms behoorlijk complex naslagwerk. Wel hebben de schrijvers geprobeerd de regelgeving zo eenvoudig mogelijk te verwoorden, mede door praktijkvoorbeelden te gebruiken. Doelgroep De module richt zich in de eerste plaats op de rioleringsbeheerder en in de tweede plaats op de meer juridisch geschoolde medewerkers. De module wil tussen beide gebruikers een brug slaan. Dit betekent dat het voor de rioleringsbeheerder soms lastig kan zijn bepaalde onderdelen goed te begrijpen. En de juridisch onderlegde medewerker kan hier en daar de juridische nuance en/of verdieping missen. Bent u op zoek naar antwoorden op typisch juridische vragen, maar bent u zelf niet juridisch onderlegd? Neem dan de gevonden informatie altijd eerst door met een juridisch geschoolde collega. Een interpretatiefout kan immers verstrekkende gevolgen hebben. Bepaalde onderwerpen zijn in meerdere fasen van belang. Dan komt het onderwerp aan bod in het hoofdstuk waarin het voor het eerst relevant is. In de andere fasen vindt u dan een verwijzing naar dat hoofdstuk. Soms is het onderwerp gelijk, maar liggen de accenten in de verschillende fasen anders. Dan behandelt de module dit onderwerp op meerdere plaatsen, zij het vanuit een andere invalshoek. Bij verschillende maar wel met elkaar verband houdende onderwerpen staan interne verwijzingen. Verwijzingen In deze module staan ook verwijzingen naar bijlagen van deze module of naar andere modules. Bij verwijzingen naar andere modules gaat het vaak om onderwerpen met hoofdzakelijk niet-juridische aspecten die in een andere module uitgebreid aan de orde komen. Of om juridische onderwerpen die vanwege hun specificiteit in een afzonderlijke module zijn ondergebracht. Zoals module A2100 over de regels voor het aansluiten op of lozen in de riolering. Of module A2500, die onder meer de beleidsmatige en juridische aspecten van de gemeentelijke grondwaterzorgplicht behandelt. 1.2 Wat is veranderd? De actualisatie is inhoudelijk afgesloten op 1 oktober De ontwikkelingen die op die datum duidelijk waren, zijn in deze module meegenomen. De module is qua opzet niet wezenlijk veranderd ten opzichte van A2000 is nog altijd een module op hoofdlijnen, die voor nadere verdieping regelmatig verwijst naar andere modules. Deze nieuwe versie bevat inhoudelijke en redactionele wijzigingen. Nu is er een nadrukkelijker onderscheid tussen deze module op hoofdlijnen en de meer verdiepende modules A2100 en A2500. Hierdoor bestaat minder overlap tussen de verschillende modules, onder andere op het gebied van de bouw- en lozingsregelgeving. Zo is ervoor gekozen om lozingen vanuit het riool niet langer te behandelen in A2100, maar in deze module A2000. Lozingen ín het riool worden hier juist alleen kort aangestipt. Hierdoor bevat deze module een apart hoofdstuk 'Lozingen bij het gebruik van riolering' (hoofdstuk 3). Andere wijzigingen hebben met name betrekking op het actualiseren van de wet- en regelgeving en het toevoegen van enkele praktijkvoorbeelden en verduidelijkende schema s en tabellen. Om het Juridische aspecten algemeen A2000 Leidraad riolering 3

4 aantal bijlagen beperkt te houden, zijn de oude bijlagen 1 (beschrijven vergunningprocedures) en 2 (aanvullende regels voor het werken met asbest) verwijderd. De meest relevante passages uit die oude teksten staan nu in de hoofdtekst. Hoe blijf ik op de hoogte van nieuwe wet- en regelgeving? De volledige tekst van geldende wetten vindt u op De stukken van de Tweede en Eerste Kamer staan op en Een gerichte selectie van de voor het rioleringsveld relevante onderwerpen en stukken vindt u in het digitale thema 'Actueel beleid' van Stichting RIONED op Daarnaast is er het Handboek Water, een onlinehandboek over de waterregelgeving (zie Naast een beschrijving van de afzonderlijke wetten, besluiten en overige regels staan hierin de bijbehorende juridische verplichtingen aan de hand van praktijksituaties (activiteiten en thema s). Het Handboek Water komt rechtstreeks voort uit het Nationaal waterplan Het is een initiatief van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, in nauwe samenwerking met de koepelorganisaties IPO, VNG en UvW. Het beheer ervan is in handen van Rijkswaterstaat (Infomil en de Helpdesk Water). 1.3 Opstellers en begeleidingscommissie Peter de Putter, Miriam Aerts (beiden van Sterk Consulting), Jan Robbe (Universiteit van Leiden) en Simon Handgraaf (Colibri Advies) hebben deze module aangepast. De begeleidingscommissie voor deze actualisatie bestond uit: Nina ter Linde Egbert Baars Karst Jan van Esch Reginald Grendelman Gert Heemskerk Timo Nierop Kees Snaterse George Stobbelaar Janke Holman Gemeente Helmond, voorzitter Waternet/Gemeente Amsterdam NLingenieurs, Grontmij VNG Gemeente Rheden Gemeente Edam-Volendam, NOORD NLingenieurs, Snaterse Civiele Techniek & Management RWS Water Verkeer en Leefomgeving, Infomil Stichting RIONED 1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 besteedt aandacht aan de aanleg en het gebruik van de riolering (inclusief vervanging en renovatie). Hoofdstuk 3 gaat in op de lozingen van afvalwater, met de focus op lozingen vanuit het gemeentelijke rioolstelsel (over lozingen in het riool leest u in module A2100). Hoofdstuk 4 behandelt de buitengebruikstelling van de riolering. Hoofdstuk 5 gaat kort in op zorgvuldigheidseisen bij overheidsbesluiten, inspraakmogelijkheden en rechtsbescherming bij plannen, verordeningen en projecten, en de voorbereidingsprocedure en rechtsbescherming bij vergunningverlening. Bijlage 1 gaat over het verkrijgen van zeggenschap over grond bij aanleg en beheer van de riolering. Bijlage 2 behandelt de regels voor arbeidsomstandigheden. Bijlage 3 gaat dieper in op schade bij aanleg en gebruik van de riolering. Bijlage 4 bevat een afkortingenlijst. Leidraad riolering A2000 Juridische aspecten algemeen 4

5 2 Aanleg en gebruik van de riolering De aanleg (inclusief vervanging en renovatie) van riolering bestaat uit een voorbereidings- en een uitvoeringsfase. Al bij de voorbereiding krijgt de rioleringsbeheerder te maken met regelingen die de uitvoering van zijn plannen (kunnen) beïnvloeden. Ook moet hij bij de voorbereiding al voorwerk doen om voor de diverse activiteiten de benodigde toestemming(en) te krijgen, zowel privaat- als publiekrechtelijk. De indeling van dit hoofdstuk: Paragraaf 2.1 geeft allereerst de definities van afvalwater en de verschillende soorten rioolstelsels. Paragraaf 2.2 beschrijft de wettelijke noodzaak van riolering. Aan bod komen de gemeentelijke rioleringszorgplicht en de (op termijn verdwijnende) ontheffingsbevoegdheid van de provincie. Ook staat deze paragraaf kort stil bij de hemel- en grondwaterzorgplicht, het gemeentelijke rioleringsplan (GRP) en de gemeentelijke financieringsmogelijkheden voor het stedelijk waterbeheer. Paragraaf 2.3 gaat over hoe de gemeente de noodzakelijke zeggenschap over de grond kan krijgen. Zij is immers lang niet altijd eigenaar van de grond waarin zij de riolering aanlegt. Paragraaf 2.4 beschrijft de regels voor aanbesteding van overheidsopdrachten. Een relevant onderwerp, omdat de gemeente de feitelijke rioolaanleg in de regel uitbesteedt aan particuliere aannemers en bouwbedrijven. Paragraaf 2.5 gaat kort in op de regels voor de arbeidsomstandigheden bij de uitvoering van het werk. Paragraaf 2.6 schenkt aandacht aan de aansprakelijkheid bij eventuele schade die ontstaat bij rioleringswerkzaamheden. Paragraaf 2.7 gaat in op de publiekrechtelijk relevante toestemmingen, zoals de vergunningplicht. Daarbij gaat het met name om regelingen van bouw- en milieurechtelijke aard. Door de komst van de Wabo staat hier nu de omgevingsvergunning centraal. Paragraaf 2.8 geeft aan waar u meer informatie kunt vinden over strategische en operationele plannen, waarmee het bevoegd gezag bij de besluitvorming over rioleringswerkzaamheden rekening moet houden. Paragraaf 2.9 vermeldt waar u de belangrijkste ontwikkelingen in wet- en regelgeving voor stedelijk waterbeheer kunt vinden. 2.1 Begrippen en definities Voor een goed begrip van deze module moet u bepaalde (basis)begrippen kennen, zoals riolering, afvalwater en zuiveringstechnisch werk. Zowel de Wet milieubeheer (Wm) als de Waterwet (Wtw) geeft definities van de belangrijkste termen (zie het kader). In module A2100 vindt u alle relevante begrippen, inclusief een toelichting hierop. Juridische aspecten algemeen A2000 Leidraad riolering 5

6 Soorten afvalwater Afvalwater is al het water waarvan iemand zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Dit kan dus behalve het typische vuilwater ook (overtollig) hemel- en/of grondwater zijn. Het begrip afvalwater is gedefinieerd in de Wet milieubeheer en komt sterk overeen met het begrip afvalstoffen. Dat zijn alle stoffen, preparaten of voorwerpen waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Volgens de Waterwet zijn stoffen "afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen" (art. 6.1 Waterwet). Deze definitie is overigens alleen van toepassing op hoofdstuk 6 van de Waterwet over handelingen in watersystemen (vergunningverlening en meldingen). De Waterwet geeft geen definities van de begrippen afvalstoffen en afvalwater. Uit twee uitspraken blijkt dat voor de betekenis van het begrip afvalstoffen aansluiting gezocht wordt bij de definitie van afvalstoffen in artikel 1.1, eerste lid van de Wet milieubeheer en de Europese jurisprudentie hierover. 1 Afvalwater valt overigens ook onder het begrip stoffen in de Waterwet. Het onderscheid in verschillende soorten afvalwater is: Stedelijk afvalwater: huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater. Huishoudelijk afvalwater: afvalwater dat overwegend afkomstig is van menselijke stofwisseling en huishoudelijke werkzaamheden. Bedrijfsafvalwater: afvalwater dat vrijkomt bij door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid, dat geen huishoudelijk afvalwater, afvloeiend hemelwater of grondwater is. Afvloeiend hemelwater: hiervoor is geen wettelijke definitie. Hemelwater is niet alleen regenwater, maar kan ook ijzel, hagel of sneeuw zijn. Daarom spreekt de wetgeving dus over hemelwater. Grondwater: water dat vrij onder het aardoppervlak voorkomt, met de daarin aanwezige stoffen (art. 1.1 Wtw). Ander afvalwater: hiervoor is geen wettelijke definitie, maar het gaat hierbij om het water dat niet onder een van voorgaande begrippen is te vatten. Bijvoorbeeld te lozen zwembadwater van een particulier huishouden. Te lozen zwembadwater van een professioneel zwembad is overigens bedrijfsafvalwater. De Wet milieubeheer spreekt over "ander afvalwater" bij de zogenoemde voorkeursvolgorde voor de omgang met afvalwater (art a Wm). Soorten rioolstelsels De term riolering is een overkoepelend begrip. Daarbinnen zijn openbare en niet-openbare stelsels te onderscheiden. Een openbaar stelsel is in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die een gemeente met het beheer heeft belast (denk aan een op afstand van de gemeente gezette uitvoeringsdienst zoals Waternet in Amsterdam). Een niet-openbaar stelsel is in particulier beheer. Het onderscheid in de verschillende openbare rioolstelsels is volgens de Wet milieubeheer: Openbaar vuilwaterriool: voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast. Openbaar hemelwaterstelsel: voorziening voor de inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwater, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast. 1 ABRvS 16 april 2014, /1/A4 en ABRvS 11 juni 2014, /1/A4 (Klaverbank-zaak). Leidraad riolering A2000 Juridische aspecten algemeen 6

7 Openbaar ontwateringsstelsel: voorziening voor de inzameling en verdere verwerking van grondwater, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast. Een IBA (individuele behandeling afvalwater), septic tank of helofytenfilter is volgens de Wet milieubeheer geen openbaar vuilwaterriool, ook niet als de gemeente deze voorziening beheert. In de lozingsbesluiten (zoals het Besluit lozing afvalwater huishoudens en het Activiteitenbesluit) vallen deze zuiveringsvoorzieningen wel onder het bredere begrip "vuilwaterriool". Hierdoor is het verboden om huishoudelijk afvalwater te lozen vanuit een huishouden, als de gemeente binnen 40 meter een IBA heeft aangelegd waarop het huishouden kan aansluiten (art.7 Blah). 2.2 Wettelijke noodzaak van riolering Gemeentelijke zorgplicht voor inzameling en transport van stedelijk afvalwater Gemeenten hebben op grond van artikel 10.33, lid 1 Wm een zorgplicht voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater. 2 Artikel 10.33, lid 2 Wm geeft mogelijkheden om de zorgplicht ook op een andere wijze in te vullen. In plaats van een openbaar vuilwaterriool en een inrichting (als bedoeld in art. 3.4 Wtw) kan een gemeente afzonderlijke systemen of andere passende voorzieningen gebruiken, zoals IBA s. Voorwaarde is wel dat zij met die systemen eenzelfde graad van milieubescherming bereikt. Dat moet blijken uit het GRP. Deze regeling biedt verschillende mogelijkheden voor de behandeling van stedelijk afvalwater in het buitengebied. Op deze gemeentelijke rioleringszorgplicht sluit de zorgplicht van de waterschappen aan om het stedelijk afvalwater te zuiveren. Het waterschap is de publieke beheerder van zuiveringsinstallaties (rwzi s) voor stedelijk afvalwater, net zoals de gemeente op grond van de Wm de beheerder van de riolering is. Dit staat in art. 3.4 Wtw en in art. 1, lid 2 Waterschapswet, dat de taken van het waterschap regelt. Waterschappen beheren alle bijna vierhonderd rwzi s in ons land. Maar de praktijk laat steeds meer voorbeelden zien waarbij waterschappen en gemeenten op het grensvlak van het zuiverings- en rioleringsbeheer onderling samenwerken. Artikel 3.8 Wtw onderstreept het belang van deze samenwerking. Dit artikel verplicht gemeenten en waterschappen de onderlinge taken en bevoegdheden rond het waterbeheer af te stemmen, in het bijzonder waar het de inzameling, het transport en de zuivering van afvalwater betreft. Harde verplichting Door de formulering van de rioleringszorgplicht ( De gemeenteraad of B&W dragen zorg voor... (art , lid 1 Wm)) is te concluderen dat de zorgplicht een harde verplichting is voor gemeenten. Voor zover doelmatig moet elke gemeente er dus voor zorgen dat zij het stedelijk afvalwater van alle percelen binnen haar grondgebied inzamelt en transporteert. Daarbij moet sprake zijn van een doelmatige inzameling én een doelmatig transport. De zorgplicht omvat twee belangrijke elementen: de aanleg van riolering en een adequaat beheer van deze voorzieningen. 3 De zorgplicht richt zich niet alleen op het gemeentelijke rioolstelsel, maar ook op het voorkomen van bodem-, grondwater- en oppervlaktewaterverontreiniging en wijziging 2 Ter implementatie van de richtlijn stedelijk afvalwater, Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PbEG L 135). 3 Toelichting bij de eerste Nota van Wijziging, Kamerstukken II, , , nr. 6, p. 30. Juridische aspecten algemeen A2000 Leidraad riolering 7

8 Het volledige document is beschikbaar voor begunstigers. Dit document is volledig beschikbaar voor begunstigers van Stichting RIONED. Als uw organisatie begunstiger is, kunt u inloggen via Vervolgens kunt u dit document volledig bekijken door hier te klikken. Meer informatie over het begunstigerschap van Stichting RIONED kunt u vinden op