BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND PRIMAIR ONDERWIJS ROTTERDAM Plaats : Rotterdam BRIN nummer : t.z.t. Bestuursnummer : 42650 Samenwerkingsverband : PO2806 Onderzoek uitgevoerd op : 19 september 2013 Rapport vastgesteld te Utrecht op 17 december 2013 Documentnummer: 4221976
Pagina 2 van 10
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatieonderzoek uit bij Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Rotterdam (PPO Rotterdam). Binnen de gemeente Rotterdam vormen 25 besturen met 207 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Projectplan oprichting Passend Primair Onderwijs Rotterdam (definitief, mei 2012); - Intentieverklaring voor de oprichting van het SWV PPO Rotterdam (juni 2012); - Hoofdlijnennotitie (definitief, maart 2013); - Statuten (23 maart 2013); - Onderwijsondersteuningstoewijzing PPO Rotterdam (concept, juni 2013); - Het Schoolondersteuningsprofiel, toelichting en leeswijzer, Sardes (juni 2013); - PPO Rotterdam, meerjarenbegroting 2014-2020 (augustus 2013); - PPO Rotterdam, projectbegroting, 2011-2013 (versie 22 augustus 2013); - PPO Rotterdam, 12 maandsbegroting (september 2013); - Transitiedocument (werkdocument, september 2013); - Medezeggenschapsreglement (vastgesteld, september 2013); - Communicatieplan PPO Rotterdam (concept, september 2013); - Website www.pporotterdam.nl, geraadpleegd op 18 september 2013; Pagina 3 van 10
- Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 18 september 2013). Hierna vond op 19 september 2013 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: stand van zaken PPO Rotterdam; kenmerken van de werkomgeving PPO Rotterdam; financiële stand van zaken; ontwikkelingen in het speciaal (basis) onderwijs binnen PPO Rotterdam. - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het nieuwe samenwerkingsverband is samengesteld uit de twee huidige wsns-verbanden die respectievelijk werkzaam zijn in Rotterdam Noord en Rotterdam Zuid en een deel van de ECSO-organisatie. Vele vormen van samenwerking bestonden al waaronder ook met het speciaal onderwijs. Het Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Rotterdam heeft al veel zaken gerealiseerd, de samenwerking is goed op gang gekomen, is intensiever dan voorheen en het bestuur heeft terecht goede hoop dat het onder leiding van de kwartiermaker de komende (wettelijke) deadlines haalt. Veel documenten zijn vastgesteld, een eerste (indicatieve) meerjarenbegroting voor de periode 2014-2020 is beschikbaar. De vereniging Passend Primair Onderwijs Rotterdam is opgericht in maart 2013, de gezamenlijke besturen (25) vormen de verenigingsraad. De registratie bij DUO is voor 1 november 2013 in orde. Het samenwerkingsverband werkt aan het conceptondersteuningsplan. De werkgroepen leveren daarvoor delen van de inhoud. Het document Onderwijsondersteuningstoewijzing PPO Rotterdam vormt de basis voor het conceptondersteuningsplan, dat het samenwerkingsverband na op overeenstemming gericht overleg (oogo) met de gemeente Rotterdam, in december 2013 aan de ondersteuningsplanraad zal aanbieden. Met de opzet van de ondersteuningstoewijzing lijkt het samenwerkingsverband een dekkend netwerk van ondersteuning voor alle kinderen in Rotterdam te bereiken. Het Transitiedocument geeft een uitgebreid inzicht in welke fase van ontwikkeling het samenwerkingsverband zich bevindt. In de Hoofdlijnennotitie zijn de missie en visie geformuleerd die in september 2013 op verzoek van een aantal deelnemers zijn aangescherpt en uitgebreid, waaronder een scherpere tekst over de thuiszitters. Het samenwerkingsverband houdt bij zijn werkzaamheden/inrichting rekening met de wettelijke primaire verantwoordelijkheden van de afzonderlijke schoolbesturen. Een overzicht van de werkzaamheden van werkgroepen en de kwartiermaker laat zien dat een strak schema, waarin de deadlines zijn aangegeven, de noodzakelijke acties stuurt naar de beoogde doelen van het bestuur. Het samenwerkingsverband beslaat alleen de gemeente Rotterdam. Het (ambtelijk) overleg met de gemeente is al in een vroeg stadium ingezet en verloopt naar tevredenheid. Een belangrijk punt van aandacht vormt nog de positionering van de betrokken scholen voor speciaal basisonderwijs. Een goede verdeling over de wijken is van belang voor de bereikbaarheid. Er lijkt een daling gaande van het aantal leerlingen in het so en van leerlingen met een rugzak. Ook is er sprake van een positieve verevening. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband PPO Rotterdam heeft een uitgewerkt organisatieschema. In de Hoofdlijnennotitie zijn de visie en missie geformuleerd en deze zijn onlangs na overleg met de betrokken besturen uitgebreid en aangescherpt. De taken en operationele bevoegdheden van de diverse organen binnen het samenwerkingsverband vergen nog een verdere uitwerking, onder andere die van de voorgestelde decentrale teams. Binnenkort zal het bestuur de definitieve organisatiestructuur Pagina 5 van 10
vaststellen, met daarbij een meerjarenperspectief. De procedure voor de aanstelling van een directeur is gestart. Begin 2014 maakt het bestuur afspraken voor een goede overgang van de huidige wsns-verbanden naar de nieuwe organisatie. PPO Rotterdam is een vereniging, waarbij de verenigingsraad de toezichthouder is. Taken en bevoegdheden van de verenigingsraad, het bestuur en de medezeggenschap zijn in de statuten vastgelegd. Er volgt nog een managementstatuut met daarin de taken en bevoegdheden van de nog te benoemen directeur. Eveneens volgt er een voorstel voor de taken van de decentrale teams en hun huisvestiging. Vanuit de nu beschikbare documenten zal het samenwerkingsverband een meerjarenperspectief voor de totale organisatie opstellen. Alle huidige medewerkers van wsns Zuid en Noord en een percentage van de recmedewerkers, komen in dienst als medewerkers van het samenwerkingsverband. Een belangrijk uitgangspunt is dat de medewerkers van PPO Rotterdam gaan werken in voor de scholen herkenbare teams. Men gaat daarbij uit van de wijkindeling van de stad en zoveel als mogelijk de indeling van de Centra voor Jeugd en Gezin. Daarnaast blijft er centrale sturing voor de borging en communicatie naar buiten. Verdere uitwerking van het strategisch beleid, onder andere in concrete doelen, om de in de missie en visie beschreven ambitie te halen, volgt in de komende maanden. Het overleg tussen de verschillende geledingen en de werkgroepen is tot 1 augustus 2014 vastgelegd. Met de beslissing om in eerste instantie al het bestaande personeel van de twee wsnsverbanden en een deel van het personeel vanuit het speciaal onderwijs in dienst te houden, heeft binnen PPO Rotterdam gezorgd voor rust en zekerheid. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het concept ondersteuningsplan. Het conceptondersteuningsplan (volgens planning gereed in december 2013) is voorbereid in de notitie Onderwijsondersteuningstoewijzing PPO Rotterdam. Hierin staan in zeven hoofdstukken de uitgangspunten van het samenwerkingsverband weergegeven, is de basisondersteuning beschreven, evenals de extra ondersteuning en de verbinding met de jeugdzorg in Rotterdam. De gemeente Rotterdam heeft een dekkend systeem voor de jeugdzorg in Rotterdam ontwikkeld die beschreven staat in het Nieuw Rotterdams Jeugdstelsel. De verbindingen tussen onderwijs en jeugdhulpverlening in Rotterdam zijn beschreven in een gezamenlijke oplegger. Structurele commitment, vertrouwen in elkaars expertise en continuïteit tussen de jeugdhulpverlening en het onderwijs, zijn vastgelegde uitgangspunten voor zowel de gemeente als voor het nieuwe samenwerkingsverband. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. Pagina 6 van 10
1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Het samenwerkingsverband richt de ondersteuningsplanraad deze maanden in met verkiezingen en met de volgende vastgestelde zetelverdeling: er zijn twee kiesgroepen: de kiesgroep kleine besturen (zes zetels) en de kiesgroep grote besturen (acht zetels). De streefdatum voor de installatie van de ondersteuningsplanraad is 1 januari 2014. Het samenwerkingsverband werkt aan de totstandkoming van het conceptondersteuningsplan en heeft uiteraard nog niet de instemming gekregen van de ondersteuningsplanraad. De planning voor de goedkeuring is tijdens de simulatie al wel bekend. Vaststelling zal daarna minimaal een keer per vier jaar plaatsvinden. De eerste keer voorziet het samenwerkingsverband een evaluatie na een periode van twee jaar om het ondersteuningsplan zo nodig te kunnen bijstellen. Met de gemeente is het (voor)overleg in het kader van het wettelijk verplichte oogo gestart. Het overleg met de gemeente is opgenomen in de statuten en is gepland conform het protocol dat de sectorraden en de VNG hebben opgesteld. De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor 1 februari 2014 ter instemming moet voorleggen aan de ondersteuningsplanraad en voor 1 mei 2014 aan de inspectie moet zenden. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) Binnen PPO Rotterdam is ervoor gekozen om de onderwijsondersteuning te verdelen in verschillende niveaus oplopend in intensiteit: basisondersteuning; basisondersteuning PLUS; extra ondersteuning. Per transitiemoment bekijkt het samenwerkingsverband welke ondersteuning toereikend is. De relatie tussen het onderwijs en de jeugdhulpverlening heeft het samenwerkingsverband op alle drie niveaus beschreven. Binnen de drie niveaus van onderwijsondersteuning kan op een transitiepunt opschaling naar boven en terugschaling naar beneden plaatsvinden. Dit is mogelijk binnen het bao, sbo en so. Het uitgangspunt is dat de onderwijsondersteuning zo laagdrempelig, zo licht mogelijk, thuisnabij in de eigen wijk en op de eigen school plaatsvindt. Enkel wanneer de onderwijsondersteuning vanuit PPO Rotterdam ontoereikend is, kan er ondersteuningstoewijzing naar bovenschoolse onderwijsarrangementen plaatsvinden. Hiermee lijkt het samenwerkingsverband een dekkend netwerk van ondersteuning voor alle kinderen binnen Rotterdam te bereiken. Er is een heldere definitie van basisondersteuning beschreven. In het voorjaar van 2013 hebben alle betrokken scholen een digitale vragenlijst kunnen invullen. Met de inhoud van deze lijst kunnen de scholen hun schoolondersteuningsprofiel samenstellen. Veel scholen hebben deze lijst ingevuld en met een rappel beoogt het samenwerkingsverband een score van honderd procent ingevulde lijsten te behalen. Vanuit een analyse van de vragenlijsten krijgt iedere school een rapport en de resultaten vormen de basis voor een verdere verfijning van de beschrijving van de basisondersteuning en het opstellen van de schoolondersteuningsprofielen per school. Deze laatste kunnen leiden tot professionaliseringsplannen per school waarbij het samenwerkingsverband scholing kan (mede) financieren. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Uit het Transitiedocument blijkt dat een eerste inventarisatie is gemaakt. De CED-groep heeft globaal een kwaliteitsoordeel gegeven, nadere uitwerking van deze inventarisatie volgt vanaf Pagina 7 van 10
september 2013. Het onderwerp onderwijsondersteuningstoewijzing is vanaf het begin afgestemd in overleg met vertegenwoordigers van de gemeente en het CJG. Een eerste opzet van de toewijzing van middelen is gemaakt: de Hoofdlijnennotitie beschrijft het systeem van arrangeren. De precieze procedure heeft het samenwerkingsverband nog niet beschreven. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Een werkgroep werkt voor de procedures en criteria voor plaatsing van leerlingen een eerste opzet uit. Het is vooral voor de ouders van belang dat het samenwerkingsverband hierover snel duidelijkheid biedt in zijn communicatie. Vanuit de beschreven (en nog verder uit te werken) basis- en extra ondersteuning zal het samenwerkingsverband criteria en procedures voor de plaatsing van leerlingen beschrijven. De opdracht voor de werkgroep is te komen tot een transparant toelatingsbeleid voor scholen en ouders. Dit in relatie tot de wettelijke verplichting van zorgplicht, denominatieve voorkeur, wachtlijsten etc. Gezien de complexiteit van dit onderwerp wil het samenwerkingsverband gebruik maken van de landelijke richtlijnen vanuit OCW en de PO-Raad over dit onderwerp. Gezien te verwachten vragen van ouders is het van belang de procedures voor herindicatie snel beschikbaar te hebben. De kans bestaat dat de ouders desbetreffende leerlingen anders gaan inschrijven in het speciaal onderwijs met de financiële gevolgen voor het samenwerkingsverband van dien. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) In de Hoofdlijnennotitie is een aantal uitgangspunten beschreven over de te bereiken resultaten. Deze zijn nog niet gekwantificeerd en niet gekoppeld aan de bekostiging. Het samenwerkingsverband gaat ervan uit dat alle betrokken scholen tenminste voldoende scoren op het waarderingskader primair onderwijs van de inspectie. Men is zich ervan bewust dat niet alle scholen in Rotterdam daaraan voldoen. De wet schrijft voor dat de beoogde kwalitatieve en kwantitatieve resultaten van het onderwijs expliciet zijn beschreven, inclusief de samenhangende bekostiging. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Het samenwerkingsverband heeft beschreven op welke wijze het de ouders informeert over de ondersteuningsvoorzieningen. Er is een (uitgebreide) website beschikbaar. Het is van belang dat het samenwerkingsverband de informatie naar ouders en andere belanghebbenden coördineert, ten einde een eenduidige communicatie te bereiken onder andere vanuit de scholen naar de ouders. Een koppeling tussen de websites van de scholen en die van het samenwerkingsverband kan daarbij nuttig zijn. PPO Rotterdam heeft presentaties gehouden bij alle betrokken gmr-en over de opzet en voortgang van het ontwikkeltraject. Daarnaast richt het samenwerkingsverband een faciliteit in die expliciet de ondersteuning van ouders regelt. Er is een werkgroep ouderbetrokkenheid die hiervoor voorstellen ontwikkelt. Er is tevens een werkgroep communicatie. Naast de website is er een nieuwsbrief en een communicatieplan. Via een klankbordgroep zijn ouders bij het gehele proces betrokken (geweest). PPO Rotterdam ontwikkelt ook brochures voor ouders en andere belanghebbenden. PPO Rotterdam is volgens de statuten aangesloten bij een geschillencommissie. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Uit de financiële overzichten, de kengetallen en de meerjarenbegroting blijkt wat er aan middelen beschikbaar is. Het vertalen van het beleid naar de financiële middelen moet deels Pagina 8 van 10
nog gebeuren. Over een aantal zaken is inmiddels een besluit genomen en is ook financieel uitgewerkt. Er zijn bij de beleidsuitwerkingen drie scenario s beschikbaar waaruit gekozen kan worden. Bij de bestuursleden wordt al gedacht aan financiële consequenties van te maken keuzes. PPO Rotterdam wil als uitgangspunt dat het de financiële middelen per arrangement beschikbaar stelt. Daarnaast streeft het bestuur naar zo weinig mogelijk overheadkosten en naar meer handen in de klas. Daarnaast ligt al een deel van het te besteden bedrag vast doordat er bij het samenwerkingsverband mensen in dienst zijn. Een eventuele overdracht van het vermogen van de beide wsns-verbanden naar PPO Rotterdam is nog onderwerp van bespreking. Pagina 9 van 10
3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur/bevoegd gezag zal de bevindingen uit het verslag bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze betrekken: PPO Rotterdam stelt een managementstatuut op met daarin de taken en bevoegdheden van de nog te benoemen directeur. Het voorstel voor de taken van de decentrale teams en hun huisvesting werkt het samenwerkingsverband in november/december 2013 verder uit. De positionering van de scholen voor speciaal basisonderwijs neemt het hierin ook mee, aangezien het een goede verdeling over de wijken op basis van het uitgangspunt "thuisnabij onderwijs" van groot belang vindt. De verwachting is dat de ondersteuningsplanraad (opr) uiterlijk 1 januari 2014 is opgericht; de streefdatum voor de totstandkoming van het conceptondersteuningsplan is begin december 2013. Hierdoor is het mogelijk om vóór 1 februari 2014 instemming te vragen aan de opr; In november 2013 heeft de werkgroep toeleiding en aanmelding een conceptnotitie klaar waarin het beschrijft hoe de procedure voor herindicatie van de (oude) rugzakken loopt (voor schooljaar 2014/2015). PPO Rotterdam is zich ervan bewust dat de kans bestaat dat ouders, wanneer de procedures voor herindicatie niet snel beschikbaar zijn, desbetreffende leerlingen gaan inschrijven in het speciaal onderwijs met de financiële gevolgen voor het samenwerkingsverband van dien. Het advies van de Inspectie van het Onderwijs om een eenduidige communicatie te bewerkstelligen tussen scholen en ouders middels onder andere het koppelen van de websites van de scholen en samenwerkingsverbanden wsns realiseert het samenwerkingsverband op korte termijn. Het samenwerkingsverband neemt de regie over eenduidige communicatie richting stakeholders. Ten aanzien van de bekostiging van het samenwerkingsverband spreken de voorzitters van de besturen van de wsns-verbanden en ECSO de komende maanden over de overdracht van onderdelen van de reserves naar PPO Rotterdam, uiteraard met inachtneming van de statutaire regelingen hieromtrent. Pagina 10 van 10