SAMENSTELLING REKENKAMERCOMMISSIE

SAMENSTELLING REKENKAMERCOMMISSIE Externe voorzitter Dhr. P. Houtsma Leden Mevr. J.C.M. van den Akker (extern lid) Dhr. M.E. Geerts (extern lid) Dhr. J.G.U.G. Hoezen (lid) Dhr. A.F.E. Pieko (lid) Mevr. V.E.R. van de Wiel-Tax (lid) Maart 2010 SECRETARIAAT REKENKAMERCOMMISSIE Secretaris/onderzoeker R. Lamberts Adres Postbus 3434 5902 RK Venlo Telefoonnummer 077 359 62 79 E-mail r.lamberts@venlo.nl Website www.venlo.nl optie Gemeentebeleid, vervolgens Gemeenteraad en Rekenkamer kiezen

Voorwoord Dat in het land meerdere gemeenteraden zich zorgen maken over de sturing en beheersing van grote projecten in hun gemeenten, blijkt uit het aantal onderzoeken door lokale rekenkamers rondom dit thema. Dat geldt ook voor de gemeenteraad van Venlo getuige de ontvangen onderzoekssuggesties op dit gebied. Wij hebben papier en praktijk op het gebied van projectmatig werken onderzocht en gekeken naar regelgeving en informatie hierover vanuit het blikveld van de gemeenteraad. Staat hij, vanuit zijn maatschappelijke en financiële verantwoordelijkheden, aan het roer bij het toezicht op de uitvoering van grote projecten? Wij constateren dat de rol van de raad zich veelal beperkt tot die van kredietverlener. Er zijn heel veel projecten waar gemeenteraad en ook college op grote afstand kunnen blijven, omdat maatschappelijke en financiële risico s beperkt zijn. Maar daar waar deze wel substantieel zijn, moeten, naar de mening van de rekenkamer, tussen gemeenteraad en college afspraken gemaakt worden over de sturing en beheersing van deze projecten. De rekenkamer heeft de verdere ontwikkeling van deze afspraken vanuit de nadrukkelijke bezorgdheid van de gemeenteraad hierover willen ondersteunen. Met behulp van de onderzoeksresultaten hebben wij een tweetal producten gemaakt die in eerste instantie voor de gemeenteraad als handreikingen kunnen dienen voor de sturing en beheersing van grote projecten. Ten eerste gaat het om afspraken tussen raad en college over het vast leggen van de inhoud en de rol van de gemeenteraad bij grote projecten. Met andere woor den: hoe en wanneer is de gemeenteraad aan zet bij grote projecten. Ten tweede hebben wij een checklist ontwikkeld waarin de informatiepositie van de gemeenteraad wordt toegelicht, in geval er sprake is van projecten die de bijzondere aandacht van de raad vragen. Dat wij bij onze werkzaamheden onder meer dankbaar gebruik hebben gemaakt van het denkwerk van andere overheden, heeft er nadrukkelijk niet toe geleid dat wij dat denkwerk hebben gekopieerd. Conclusies en aanbevelingen zijn gepositioneerd ten opzichte van de Venlose stand van zaken op het gebied van projectmatig werken. Wij bedanken alle betrokkenen bij de uitvoering van ons onderzoek om hun constructieve bijdrage. Zonder deze medewerking zouden leereffecten uit onze onderzoeksbevindingen veel minder draagvlak kennen. Dit rapport bestaat uit een bestuurlijke nota en het onderzoeksrapport. De bestuurlijke nota bevat een samenvatting van de conclusies en aanbevelingen, de reactie van het college van B&W en het nawoord van de rekenkamer. De bestuurlijke nota is zelfstandig leesbaar voor degene die weinig tijd ter beschikking heeft. De lezer die zich echter wil verdiepen in de aanleiding en doelstelling van het onderzoek, het toegepaste normenkader, de onderzoeksbevindingen en een nadere onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen, nodigen wij graag uit om het onderzoeksrapport te lezen. Voor de volledigheid wijzen wij erop dat de conclusies en aanbevelingen in het onderzoeksrapport zowel in hoofdstuk 5 als in hoofdstuk 11 en 12 (slotsom) zijn opgenomen. De twee door de rekenkamer opgestelde producten ten behoeve van de kaderstellende en controlerende rol van de raad, worden in de respectievelijke hoofdstukken 6 en 7 nader toegelicht. P. Houtsma, voorzitter Onderzoek grote projecten 1

2 Onderzoek grote projecten

BESTUURLIJKE NOTA Onderzoek grote projecten 3

4 Onderzoek grote projecten

Inhoudsopgave bestuurlijke nota I Bestuurlijke samenvatting... 7 II Reactie college van B&W (bestuurlijk wederhoor)... 13 III Nawoord rekenkamer... 19 Onderzoek grote projecten 5

6 Onderzoek grote projecten

I Bestuurlijke samenvatting Inleiding en hoofdconclusie. De raad van Venlo maakt zich behoorlijk veel zorgen als het gaat om de sturing en beheer sing van grote projecten. Deze zorgen hebben betrekking op de aspecten financiën, informatievoorziening, kwaliteit van projectmatig werken, de tijdsduur van projecten en de (bestuurlijke) besluitvorming. Ook zijn er inwoners van Venlo die vraag tekens plaat sen bij het nut en de noodzaak van sommige projecten in relatie tot de kosten. Daarom heeft de rekenkamer onderzoek gedaan naar de wijze waarop de gemeente Venlo haar grote projecten voorbereid, stuurt en beheerst en hoe toezicht wordt gehou den en verantwoording hierover wordt afgelegd. De rekenkamer wil met dit onderzoek deze aspecten voor de raad inzichtelijk maken met als doel de kader stellende en contro lerende rol van de raad op dit gebied te versterken. De rekenkamer vindt de zorgen van de raad en de kritische kanttekeningen vanuit de samenleving terecht. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat de kaderstellende en contro lerende rol van de raad op het gebied van grote projecten niet adequaat wordt ingevuld. De rol van de raad is beperkt en concentreert zich vooral op die van kredietverlener. De rekenkamer heeft het onderzoek niet beperkt tot de theoretische kaders en voor waar den (condities) voor projectmatig werken. Er is ook naar de praktijk gekeken door drie actuele grote projecten te selecteren 1 en te toetsen aan die condities. Daarom hebben wij het onderzoek in twee fasen geknipt. In de eerste fase hebben we de projectsturing en beheersing onderzocht zoals die in Venlo op papier is vormgegeven. Hieruit is onder andere gebleken dat de rol van de raad als beleidsbepaler bij grote projecten onvoldoende is vastgelegd. Op basis van deze conclusie heeft de rekenkamer een product voor de raad opgesteld in de vorm van een handreiking voor de periodieke vastlegging van het bestuurlijke afspraken kader. Met deze handreiking beogen wij de sturende rol van de raad te versterken. Daarnaast heeft de eerste onderzoeksfase inzicht opgeleverd in de wijze waarop grote projecten worden beheerst. Aan de hand van dit inzicht heeft de reken kamer een tweede product opgesteld, te weten een checklist om individuele project voorstellen te beoordelen. Met de checklist beogen wij de controlerende rol van de raad te versterken. Voordat wij deze checklist hebben gebruikt voor de Multi casestudy 2 (fase 2 van het onderzoek) hebben wij deze extern laten beoordelen door een deskundige 3. Daarna hebben wij deze checklist toegepast in de tweede onderzoeks fase: de drie geselec teerde projecten zijn aan de hand van de checklist onder zocht en beoordeeld. De belangrijkste conclusies en aanbevelingen uit beide onderzoeksfasen vatten wij in de volgende paragrafen voor u samen. Voor een uitgebreide onderbouwing van de onderzoeks resultaten, conclusies en aanbevelingen verwijzen wij naar het Onderzoeks rapport. De conclusies uit de eerste onderzoeksfase treft u daar aan in hoofdstuk 5 en de conclusies uit de casestudy (fase 2) in hoofdstuk 11. 1 De drie door de rekenkamer geselecteerde projecten zijn: de aanleg van de container barge terminal, de reconstructie van het Koninginneplein en de ontwikkeling van centrumwijk Q4. 2 Het onderzoek naar de drie projecten. 3 De checklist is op zijn merites beoordeeld door Prof. Dr. C. van Montfort, sectormanager PPS en onderzoeker bij de Algemene Rekenkamer en bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Tilburg. Dhr. van Montfort heeft één van zijn collega s, mr. drs. L.G. Krijnen, projectleider bij de Algemene Rekenkamer, betrokken bij de beoordeling. Onderzoek grote projecten 7

Conclusies. 1. De gemeenteraad heeft bij grote projecten vooral een krediet verlenende rol en nauwelijks een beleidsbepalende. De projectsturing en beheersing is op papier vastgelegd, maar de rol van de raad komt daarbij maar in zeer beperkte mate tot uitdrukking. Het nemen van beleids beslissingen is vooral een interne aangelegenheid: belangrijke beslissingsbevoegd heden liggen vooral bij het college van B&W, het Directie team en het ambtelijk management. Ook in de praktijk blijkt dat de sturingsrol van de raad beperkt is. Bij de drie onderzochte projecten zijn de kaders gesteld door middel van raadsbesluiten, vooral in de vorm van een kredietverstrekking. Verder zijn de beslis momenten voor de raad in de planningen van de drie projecten opgenomen. Meestal vindt de afweging of bijsturing door de raad nodig is plaats naar het inzicht van de ambtelijke project leiding. 2. Het is niet eenduidig wie wanneer het bevoegde bestuursorgaan is om een go / no go beslissing te nemen. In 2004 heeft de gemeente de Basisvisie projectmatig werken opgesteld. Deze basis visie vormt samen met de Bouwopdracht Ontwikkelbedrijf (2008) en de Beheers veror dening Ontwikkelbedrijf (2009) het projectprotocol van de gemeente Venlo. Op basis van deze voorschriften worden per project tenminste vijf fasen onderscheiden. Volgens dit projectprotocol moet per fase een budget beschikbaar worden gesteld vóór dat de volgende fase kan ingaan. In de praktijk wordt per project meestal volstaan met één tot maximaal twee momenten van kredietverlening door de raad. Zodra buiten de kaders van een project wordt getreden beslist de projectleiding of het Directieteam dan wel het college ingelicht dient te worden. Vervolgens bepaalt het college of een beslissing aan de raad voorgelegd moet worden. Naast het hanteren van eenduidige parameters (zoals Tijd en Geld) hiervoor, vindt dit in de praktijk ook vaak gevoelsmatig plaats op basis van kennis en ervaring van de betreffende functio na ris(sen). 3. Het Venlose projectprotocol voldoet inhoudelijk, maar het mist de essentiële rol van de raad als beleidsbepaler. Op basis van het referentiekader van de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer concluderen wij dat het Venlose projectprotocol inhoudelijk goed is, maar het mist de essentiële rol van de raad als beleidsbepaler. De rol van de raad als eindverant woordelijke voor financiële en/of maatschappe lijke (imago) risico s bij grote projecten komt onvol doende tot zijn recht. De voorbereiding en de besluitvorming over nut en noodzaak van grote projecten en aspecten met betrekking tot de kwaliteit van projectmatig werken raken de taakgebieden kaderstelling en controle van de raad. Vanuit dit oogpunt is de rekenkamer van oordeel dat de rol van de raad een zwaarwegend criterium is. De bestuurlijke component en de gezags ver houding tussen raad en college is niet aanwezig, terwijl deze nadrukkelijk onderdeel uitmaakt van de Regeling Grote Projecten (voor wat de Tweede Kamer en de ministers betreft). 4. Het college van B&W heeft onvoldoende grip op grote projecten. Het gaat hierbij om de garantie die het college aan de raad kan geven over de mate waarin hij in control is, zodat de raad op adequate wijze toezicht kan houden. Op papier zijn de verantwoordelijkheden met betrekking tot de voorbereiding en uit voering van projecten vastgelegd in het projectprotocol. Projectbeheersing dient plaats te vinden met behulp van de beheersaspecten Geld, Organisatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd (GOKIT). In de praktijk ligt de nadruk op de aspecten Geld en Tijd. 8 Onderzoek grote projecten

De (finan ciële) haalbaarheid van een project dient altijd vertaald te worden in een (grond ) exploi ta tie berekening. Voor ieder project moet een krediet worden verleend door de raad. Bij moge lijke budgetoverschrijding dient eerst binnen het projectplan naar oplossingen gezocht te worden alvorens het laatste redmiddel van aanvullend budget aanvragen wordt toegepast. Uit een intern onderzoek 4 is gebleken dat de uitgangspunten van project matig werken onvoldoende in de organisatie zijn geborgd: Er is sprake van een gebrek aan centrale sturing, tussentijdse beslis documenten ontbreken veelal, de af stemming is gebrekkig, er is ondui delijkheid over rollen en verantwoordelijk heden en projecten zijn nauwelijks geëvalueerd. Verder is uit ditzelfde onderzoek naar voren gekomen dat projecten niet tussentijds gestopt worden, maar dat er altijd oplossingen worden gezocht voor de voortgang. Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat bij de container barge terminal sprake is geweest van forse tijdsvertragingen en een aanzienlijke budgetoverschrijding. Bij het project Q4 zijn de kaders al in de voorberei dings fase opgerekt hetgeen een kostenverhogend effect had. De reconstructie van het Koninginne plein lijkt vooralsnog binnen de vastgestelde kaders te worden uitgevoerd, zij het dat dit project zich nog aan het begin van de uitvoeringsfase bevindt. De verklaring voor het gegeven dat projecten niet volledig in control zijn, lijkt te wijten aan de volgende oorzaken, die vaak met elkaar samenhangen: a) Geen expliciete go / no go beslissingen. Projectfasen lopen als het ware vloeiend in elkaar over zonder dat een expliciete keuze aan het bevoegde bestuursorgaan wordt voorgelegd om al dan niet met het project de volgende fase in te gaan. b) Planningsoptimisme. Aan de voorkant van een project worden de doorlooptijden en de krachten velden die optreden tijdens de uitvoering van een project vaak te optimistisch ingeschat. c) Realiteitswaarde van kosten- en opbrengstenramingen. De rekenkamer heeft niet expliciet onderzocht of in de gemeente Venlo sprake is van een bewuste optimistische voorstelling van kosten en opbrengsten 5. Uit de interviews is duidelijk geworden dat van ambtelijke zijde geen belang bestaat om de zaken anders voor te spiegelen. d) Onvoldoende risicomanagement en tussentijdse evaluatie. Een systematische risicoanalyse via een gestructureerde methode met een inschatting en beoordeling van de risico s vindt niet bij ieder project plaats. Ook schort het in de organisatie en uitvoering van projecten vooral aan controleren de mechanismen, waaronder tussentijdse evaluaties. e) Diffuse verantwoordelijkheidstoewijzing. In de casestudy hebben wij behoorlijk uitgebreide project organi saties aange troffen, zodat het niet duidelijk is wie er nou precies verantwoordelijk is als het mis gaat met een project. 4 Evaluatie projectmatig werken, het Venlose Tangram, BLGPR, Van Iren, januari 2008. 5 Zoals is opgemerkt in de notitie Onderzoek Klavertje 4, Klankbordgroep Onderzoek Klavertje4, second opinion onderzoek naar met name risico s, zeggenschap en sturingsmogelijkheden in het licht van de oprichting van de NV/CV Klavertje 4, Raadsgriffie, Corgwell, F. Kist e.a., 4-3-2009. Onderzoek grote projecten 9

5. De informatievoorziening aan de raad is niet adequaat. Om zijn controlerende en volksvertegenwoordigende rol goed te kunnen vervullen, moet de raad worden voorzien van deugdelijke informatie 6. De Basisvisie projectmatig werken (2004) schrijft voor dat voor ieder project afspraken worden gemaakt over het invoeren van een voortgangsrappor tage en over de omvang, inhoud en frequentie daarvan. Uit het onderzoek blijkt dat de raad en het college alge mene afspraken hebben gemaakt over de informatievoorziening van grote projecten, niet per project. Deze afspraken houden in dat de raad via de P&C-cyclus, de jaarlijkse nota Ontwikkelbedrijf en de Voortgangsrapportage majeure projecten 7 (per kwartaal) geïnformeerd wordt. In de drie onderzochte projecten is niet afgeweken van dit algemene stramien. De raad is aanvullend betrokken en geïnformeerd op ad hoc basis via met name raads voor stel len, raadsnotities en raadsinfor matie brieven op de momenten waarop dat nodig werd geacht door de portefeuillehouder of vanuit de projectleiding. Naar de waarneming van de rekenkamer hangt daarbij veel af van de politieke sensitiviteit van de projectleiding. In sommige gevallen heeft de raad ook zelf om extra informatie gevraagd. De raad is bij de drie onderzochte projecten tijdig op de hoogte gesteld van de afwij kingen ten opzichte van de gestelde kaders, maar er is relatief veel tijd genomen om de formele besluitvorming over die afwij kingen aan de raad voor te leggen. Gelet op de fase waarin de betreffende projec ten zich op dat moment bevonden, kun je je afvragen of de raad feitelijk een go / no go beslissing kon nemen. Verder concluderen wij dat de informatiebehoefte van de raad niet is gepeild, informatie over de afsluiting (nacalculatie) van een gerealiseerd project gaat alleen naar de raad wanneer sprake is van een krediet aanpassing en de driemaandelijkse voortgangs rapportages beperken zich tot de 12 majeure projecten. Uit het onderzoek blijkt dat de raad niet tevreden is met de informatie die hij heeft ontvangen bij de wijzigings voor stellen. De onderbouwing van de afwijkingen, de risicoanalyse, afwentelingmogelijkheden en het cijfer matig inzicht zijn door de raad als mager gekwalificeerd. Op basis van deze 5 conclusies is de rekenkamer van mening dat de kaderstellende en controlerende rol van de gemeente raad als eindverantwoordelijke voor de sturing en beheersing van grote projecten, behoorlijk versterkt moet worden. Daar ligt op dit moment de hoogste prioriteit. 6 Informatie moet in het algemeen voldoen aan de criteria juistheid, volledigheid en tijdigheid. 7 Er zijn 12 majeure projecten. 10 Onderzoek grote projecten

Aanbevelingen. Om de bestuurlijke rol van de raad bij grote projecten te versterken heeft de rekenkamer drie aanbevelingen geformuleerd, twee in de vorm van concrete producten en één aanbeveling met betrekking tot de informatie voorziening. A B C Periodiek vastleggen bestuurlijk kader projectmatig werken. Teneinde de sturende rol van de raad te versterken heeft de rekenkamer een handreiking opgesteld voor de periodieke vastlegging van het bestuur lijke afspraken kader. Wij adviseren de raad om dit afsprakenkader minimaal eenmaal per raads periode (4 jaar) in overleg met het college van B&W vast te stellen. Om de kwaliteit van het projectprotocol van de gemeente Venlo te verhogen, raden wij aan om de rol van de raad als eindverant woordelijke voor de grote projecten expliciet daarin vast te leggen en uit te werken. Als best practice adviseren wij om daarbij goed te kijken naar de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer, voornamelijk voor wat betreft de procedurele aspecten. Gelet op het feit dat op dit moment gewerkt wordt aan een nieuw handboek projectmatig werken (project protocol), is de timing om de bestuur lijke rol van de raad daarin te integreren optimaal. Toepassing checklist individuele projectvoorstellen. Teneinde de controlerende rol van de raad bij grote projecten te versterken (beheer sing) heeft de rekenkamer een checklist opgesteld die de raad kan toepassen bij de beoordeling van individuele projecten. Wij adviseren de raad om dit product per direct toe te passen op het moment dat een (beleids-)beslissing gevraagd wordt met betrekking tot een projectvoorstel. Met behulp van de checklist kan de raad c.q. een individueel raadslid zich een oordeel vormen over de kwaliteit van het project voorstel. Verbetering en vastlegging informatievoorziening. Tenslotte adviseren wij de raad om zijn informatiebehoefte over grote projecten aan te geven aan het college van B&W, die deze informatiebehoefte in het project proto col vast moet leggen. Het doel van de informatievoorziening aan de raad moet zich niet alleen richten op een inhoudelijke voortgangsrapportage van de door de raad aangewezen projecten, maar ook om de raad eenduidig te informeren over de mate waarin het college in control is ten aanzien van die projecten. Het behoeft in onze ogen nauwelijks betoog dat de voortgangsrapportages zich niet zouden moeten beperken tot alleen de (12) majeure projecten. De handreiking voor het bestuurlijk afsprakenkader (zie aanbeveling A) bevat een voorzet van criteria op basis waarvan de raad kan bepalen over welke projecten hij op welke wijze geïnfor meerd wil worden. Met deze concrete producten en de aanbeveling ten aanzien van de informatievoor zie ning beogen wij een bijdrage te leveren aan de verbetering van de rol van de raad op het gebied van voorbe reiding, sturing, beheersing, toezicht en verantwoording van grote projecten. Zodat de rol van de raad behalve kredietverlener ook beleidsbepalend wordt. Onderzoek grote projecten 11

12 Onderzoek grote projecten

II Reactie college van B&W (bestuurlijk wederhoor) Onderzoek grote projecten 13

14 Onderzoek grote projecten

Onderzoek grote projecten 15

16 Onderzoek grote projecten

Onderzoek grote projecten 17

18 Onderzoek grote projecten

III Nawoord rekenkamer Uit de reactie van het college blijkt dat wij met het onderzoek grote projecten een onder werp hebben aangesneden dat niet alleen voor de raad en de samenleving van Venlo belangrijk is, maar ook voor de gemeentelijke organisatie. Een onderwerp bovendien, waarbij ook volgens B&W nog verbeteringen mogelijk zijn. Daarbij heeft het college op een aantal punten een andere zienswijze dan de rekenkamer. Wij gaan wij in dit nawoord alleen in op enkele fundamentele punten van de bestuurlijke reactie. De discussie over meningsverschillen dient immers gevoerd te worden tussen raad en college. Een fundamenteel verschil van mening betreft de rolverdeling tussen raad en college. B&W stelt in zijn reactie dat de uitgangspunten van duaal besturen erop neerkomen dat de raad over het wat gaat en het college over het hoe. Hoe het college het hoe invult, is in het duale stelsel daarbij dus in principe aan hemzelf aldus de bestuurlijke reactie. Het college raakt hiermee de hoofdconclusie van ons onderzoek. De rekenkamer wil hierover de raad nadrukkelijk meegeven, dat de raad ook in het duale stelsel eindverant woor delijk is voor het gemeentelijk beleid en beheer. Dit geldt ook als het gaat om de sturing en beheersing van grote projecten. De raad gaat over de zogenaamde 3W-vragen : Wat willen we berei ken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag dat kosten? Het doet de positie van de raad tekort om te stellen dat: de raad gaat over het wat en het college over het hoe. De vraag Wat gaan we daarvoor doen heeft immers betrekking op de fundamenten van de hoe-vraag. In dit kader verwijzen wij naar de conclusies uit het onderzoeksrapport Tussen raad en daad van de rekenkamer 8. Verder stelt het college op onderdelen de zorgvuldigheid van het onderzoek en de werk wijze van de rekenkamer ter discussie. Wij voelen ons niet geroepen om in dit nawoord deze punten te weerleggen; het onderzoeksrapport biedt hiervoor voldoende feitelijke bevindingen en onderbouwde conclusies. De reactie van B&W geeft ons geen aanlei ding om conclusies en/of aanbevelingen te herformuleren. Op één punt uit de bestuurlijke reactie willen wij wél expliciet reageren, namelijk de opmer king dat de bestuurlijk verantwoordelijke wethouders niet zijn betrokken in het onderzoek. Wij hadden een afspraak vastgelegd met de toenmalige portefeuillehouder van het Ontwikkelbedrijf 9 voor het afnemen van een interview. Dit is echter door hem op het laatste moment en destijds zonder opgaaf van reden afgezegd. Wij distantiëren ons dan ook van de hierover gemaakte opmerking in het bestuurlijk wederhoor. 8 Tussen raad en daad, onderzoek naar de wijze waarop de raad sturing kan geven aan en controle kan uitoefenen op het ambtelijk apparaat, rekenkamer Venlo, september 2005. Conclusies die in dit kader van belang zijn, betreffen: Er is voldoende wettelijke basis voor de raad om aan de knoppen van de bedrijfsvoering te mogen draaien. De bedrijfsvoering is van groot belang voor de realisering van de doelstellingen in de door de raad vastgestelde politieke programma s. De meeste gemeenteraden die van Venlo incluis hebben zich op dit gebied een reactieve houding aangemeten, en dat terwijl de informatievoorziening verre van optimaal is. 9 Tevens portefeuillehouder van één van de drie door ons onderzochte casussen. Onderzoek grote projecten 19

De rekenkamer heeft met dit onderzoek de sturing en beheersing van grote projecten voor de raad inzichtelijk willen maken. Uit ons onderzoek blijkt dat de zorgen die de raad heeft, mede ingegeven vanuit de samenleving, terecht zijn. De door ons geformu leerde aanbeve lingen zijn naar onze mening essentieel om de rol van de raad bij dit belangrijke onderwerp te verbeteren. Daarom zijn de aanbevelingen geadresseerd aan de raad. Zowel de handreiking ten behoeve van het bestuurlijk afsprakenkader als de checklist grote projecten hebben wij opgesteld als hulpmiddelen voor de raad teneinde zijn kader stellende en controlerende rol bij grote projecten te versterken. In de bestuurlijke reactie brengt het college een aantal punten te berde waarover hij van mening verschilt met de resultaten uit het rekenkameronderzoek. Wij gaan ervan uit dat het onderzoeksrapport de raad voldoende ondersteuning biedt in zijn stellingname ten aanzien van de discussie die hij met het college over dit onderwerp zal voeren. 20 Onderzoek grote projecten

ONDERZOEKSRAPPORT Onderzoek grote projecten 21

22 Onderzoek grote projecten

Inhoudsopgave onderzoeksrapport 1 Inleiding...25 1.1 Aanleiding en probleemstelling...25 1.2 Doel- en vraagstelling onderzoek...25 1.3 Onderzoeksfocus en vragen...26 1.3.1 Definitie grote projecten in rekenkameronderzoek.... 28 1.4 Werkwijze... 29 1.5 Leeswijzer.... 30 2 Gehanteerde normen... 32 Deel I Projectsturing en -beheersing 3 Projectmatig werken op papier... 36 3.1 Kaderstellende documenten m.b.t. projectmatig werken Venlo... 36 3.1.1 Basisvisie Projectmatig werken... 36 3.1.2 Bouwopdracht Ontwikkelbedrijf... 38 3.1.3 Beheersverordening Ontwikkelbedrijf Venlo... 38 3.2 Bevindingen... 39 4 Projectmatig werken in de organisatie (bestuurlijk en ambtelijk)... 42 4.1 Bestuurlijke rol bij sturing grote projecten... 42 4.2 Toetsing van het projectprotocol: is het state of the art?... 43 4.2.1 Regeling Grote Projecten Tweede Kamer... 43 4.2.2 State of the art toetsing... 44 4.2.3 Bevindingen.... 44 4.3 Organisatie en beheer... 45 4.3.1 Projectcalculaties.... 45 4.3.2 Risicomanagement.... 46 4.3.3 Informatievoorziening... 47 4.3.4 Interne standaardformulieren en beslisdocumenten.... 48 4.4 Evaluatie projectmatig werken (2007)... 48 4.5 Doelmatigheidsonderzoek art. 213a Ontwikkelbedrijf (2009)... 49 4.6 Bevindingen... 50 5 Conclusies en aanbevelingen m.b.t. projectsturing en beheersing... 52 5.1 Conclusies... 52 5.2 Aanbevelingen... 55 6 Handreiking algemene kaders projectmatig werken... 56 6.1 Uitgangspunten... 56 6.2 Concretisering van het afsprakenkader: de handreiking... 57 7 Het toetsingskader: checklist projectverloop... 59 7.1 De checklist.... 59 Onderzoek grote projecten 23

Deel II De praktijk: onderzoek naar de drie cases Inleiding: toepassing van het toetsingskader (de checklist)... 62 8 Container barge terminal... 63 8.1 Beknopte projectbeschrijving... 63 8.1.1 Kort chronologisch overzicht van belangrijke (beslis)momenten.... 63 8.2 Toepassing checklist... 64 8.3 Bevindingen... 70 8.3.1 Voorbereiding en besluitvorming... 70 8.3.2 Projectbeheersing... 71 8.3.3 Verdiepingsanalyse van afwijkingen... 72 8.3.4 Verantwoording... 73 9 Reconstructie Koninginneplein... 74 9.1 Beknopte projectbeschrijving... 74 9.1.1 Kort chronologisch overzicht van belangrijke (beslis)momenten... 74 9.2 Toepassing checklist...75 9.3 Bevindingen... 80 9.3.1 Voorbereiding en besluitvorming... 80 9.3.2 Projectbeheersing...81 9.3.3 Verdiepingsanalyse van afwijkingen... 82 9.3.4 Verantwoording...82 10 Q4...84 10.1 Beknopte projectbeschrijving... 83 10.1.1 Kort chronologisch overzicht van belangrijke (beslis)momenten... 83 10.2 Toepassing checklist... 84 10.3 Bevindingen...89 10.3.1 Voorbereiding en besluitvorming...89 10.3.2 Projectbeheersing... 90 10.3.3 Verdiepingsanalyse van afwijkingen... 91 10.3.4 Verantwoording... 92 11 Conclusies en aanbevelingen casestudy... 94 11.1 Conclusies... 94 11.2 Aanbevelingen... 98 12 Slotsom... 99 Bijlage 1: onderzoeksverantwoording... 103 Bijlage 2: begrippenlijst... 106 Bijlage 3: referentiekader state of the art projectprotocol... 108 24 Onderzoek grote projecten

1 Inleiding 1.1 Aanleiding en probleemstelling Tijdens de inventarisatieronde bij de Venlose raadsfracties ten behoeve van de samenstelling van het onderzoeksprogramma 2009-2010 van de rekenkamer, is gebleken dat het onderwerp grote projecten zich mag verheugen in een grote belangstelling. Het is duidelijk dat de raad zich behoorlijk veel zorgen maakt als het gaat om de sturing en beheersing van grote projecten. De problematiek die de raad hierbij op tafel heeft gelegd, heeft betrekking op de volgende aspecten: (kosten)beheersing; gebrekkige informatie en communicatie naar raad; twijfels over de project planning en sturing; vertragingen, hogere kosten, nieuwe eisen. Naast het rondje langs de raadsfracties heeft de rekenkamer ten behoeve van de onderwerpen inventarisatie in juni 2008 haar oor te luister gelegd bij de bewoners van de stad. Hierop hebben wij een reactie van een bezorgde inwoner ontvangen die ons voor stelde om een onderzoek te doen naar een specifiek project, te weten de op handen zijnde recon structie van het Koninginne plein. De problemen die deze inwoner heeft benoemd zijn als volgt samen te vatten: projecten kosten de burgers veel geld en leiden (soms) tot belastingverhoging; wat leveren deze projecten op? wat is het nut van de ondertunneling van het Koninginneplein? Kan dit verkeers knelpunt ook op andere manieren worden opgelost, die financieel voordeliger zijn (bijvoorbeeld door het plaatsen van verkeers lichten)? De rekenkamer vond dit voldoende reden om het onderwerp sturing en beheersing grote projecten met hoge prioriteit op te nemen in het onderzoeksprogramma 2009-2010. Deze keuze onderbouwen wij aan de hand van de volgende selectiecriteria: financiële belang: met grote projecten is meestal veel (gemeenschaps-)geld gemoeid. het maatschappelijke belang: grote projecten worden met regelmaat in de (landelijke en lokale) media en politiek breed uitgemeten. de mogelijke risico s: grote projecten zijn complex en brengen vaak aanzienlijke financiële, bestuurlijk-organisatorische en sociaal-maatschappelijke risico s met zich. Bovendien strekken de besluitvormingsmomenten zich in de regel uit over een lange periode. twijfels over het functioneren van de uitvoering: substantiële kostenoverschrijdingen en een opeenstapeling van vertragingen in de uitvoering leidden tot twijfels over de mate waarin de (lokale) overheid grip heeft op grote projecten. 1.2 Doel- en vraagstelling onderzoek De rekenkamer heeft getracht goed te luisteren naar de zorgpunten van de raad en de bezorgde inwoner: welke knelpunten ervaren zij ten aanzien van grote projecten. In het onderzoek stellen wij het belang van de raad als kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend orgaan bij grote projecten centraal. Wij streven ernaar om de rol van de raad op dit gebied te verstevigen. Vanuit de probleemstelling kan worden afgeleid dat de aandacht in het onderzoek zich moet richten op de aspecten financiën, informatievoorziening, kwaliteit van projectmatig werken, tijdsduur van projecten en de besluitvorming (over nut en noodzaak). Daarnaast is de Onderzoek grote projecten 25