Directie Bestuur & Organisatie Directie Algemeen Stadscontroller Aan de voorzitter van de commissie Algemeen Bestuur Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen Telefogn (024) 329 91 11 Telefax (024) 329 22 92 E-mail gemeente@nijmegen.nl Postadres Postbus 9105 6500 HG Nijmegen Datum 17-11-2003 Datum uw brief Ons kenmerk c140/ Contactpersoon Twan Jetten Onderwerp Plan van Aanpak Bedrijfsvoering Aantal bijlagen Doorkiesnur 3299630 Hierbij bied ik u aan het Plan van Aanpak Bedrijfsvoering, zoals vastgesteld in de vergadering van het college van B&W van 18 november 2003, met het verzoek dit plan te bespreken in de vergadering van de commissie Algemeen Bestuur van 4 december 2003. Hierbij bied ik u aan het Plan van Aanpak Bedrijfsvoering, dat de afgelopen maanden is gemaakt om, mede ingegeven door de kritische rapporten van de rekenkamer en de externe accountant, een daadwerkelijke verbetering van de bedrijfsvoering te bewerkstelligen. De rekenkamer bleef ook in 2002 zeer kritisch over de kwaliteit van de in de jaarrekening afgelegde verantwoording, en spreekt zijn zorg uit het tijdig voldoen aan de rapportageverplichtingen ingevolge de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften 2004. De accountant spreekt in zijn managementletter 2002 over planning en control met bijhorend instrumentarium (informatiehuishouding) dat nog in opbouw is, processturing (AO, IC, operational audit) die nog niet ontwikkeld zijn, en "platte bedrijfsvoering" (tijdig en juist verwerken van verplichtingen, ikv's, facturen, uren etc.) die voor verbetering vatbaar is. Daar komen bij onze ervaringen ten aanzien van de verschillende BBIproducten en processen, met name de kwaliteit van de verantwoording achteraf moet omhoog. Dat wil niet zeggen dat er de afgelopen jaren niets is gebeurd. Een aantal onderdelen van het Plan van Aanpak bedrijfsvoering 2001 is uitgevoerd, met zichtbare resultaten. Maar terugkijkend kunnen we vaststellen dat het Plan van Aanpak te weinig doelgericht was, de verschillende onderdelen te weinig samenhang vertoonden, en er geen sprake was van echte sturing op de realisatie van het plan. Daarbij komen nieuwe ontwikkelingen als: Bezoek ook onze website www.nijmegen.nl Aanbieding PVA commissie Algemeen Bestuur.doc
Gemeente Nijmegen Directie Bestuur & Organisatie Directie Algemeen Stadscontroller Vervolgvel 1 m de extra rapportageverplichtingen (inhoud en tijdstip van oplevering), die de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften ons vanaf 2004 dwingend voorschrijven; de toenemende behoefte om naast de lijn van de bestuursprogramma's ook andere informatielijnen (GSB, Wijken, functies. comptabiliteitsvoorschriften) te ontwikkelen; en de noodzaak om het financiële systeem te vervangen. Dat alles leidt tot de constatering dat een nieuw plan van Aanpak Bedrijfsvoering dat voldoet aan de bovengenoemde eisen, en inspeelt op de nieuwste ontwikkelingen, nodig is. Het Plan van Aanpak is getoetst door de externe accountant, die heeft bevestigd dat het alle onderwerpen bevat, waarover hij in zijn managementletter 2002 heeft gerapporteerd. We realiseren ons, met de accountant, dat het een ambitieus traject is. Niettemin achten wij deze stappen noodzakelijk om de informatievoorziening en daarmee de sturing en de verantwoording binnen de organisatie op het vereiste peil te brengen. Omdat er naast dit traject ook voldoende capaciteit moet overblijven om de reguliere BBIprocessen te doorlopen is een efficiënte, projectmatige aanpak, van het dit verbetertraject een vereiste. Het feit dat het financieel systeem op vrij korte termijn wordt vervangen levert daarbij een extra bijzonderheid. We kiezen daarom voor een parallelle aanpak. De verschillende onderwerpen worden uitgewerkt in het tweede halfjaar 2003 en het eerste kwartaal 2004. Deze onderwerpen vormen tevens belangrijke bouwstenen voor het programma van eisen voor het nieuwe financieel systeem. Implementatie van de verbeterde bedrijfsvoeringsprocessen wordt dan gekoppeld aan de implementatie van het nieuwe financiële systeem. Globaal ziet de planning er als volgt uit: 01-12-03 Programma van eisen nieuw financieel gereed, mede gebaseerd op bouwstenen aangeleverd vanuit de verschillende projecten 01-04-04 Pakketselectie financieel systeem afgerond 01-04-04 Verbeterde bedrijfsvoeringsprocessen gereed 01-01-05 Bedrijfsprocessen en financieel systeem operationeel 01-07-05 Nazorg afgerond Dit betekent dat er in 2004 nog vooral hard gewerkt wordt aan de realisatie, waardoor de resultaten eerst in 2005 in volle omvang zichtbaar zullen zijn. Met vriendeli j ke groet, namens Burgemeester en Wethouders -. P.J.J. Lucassen, Wethouder Financiën, Organisatie en Stadsbedrijven Bezoek ook onze website www.nijmegen.nl Aanbieding PVA commissie Algemeen Bestuur.doc
Plan Van Aanpak Bedrijfsvoering Oktober 2003
plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 2
Inhoud 1. Inleiding 5 2. Doelstelling 6 3. Conclusies uit de Sterkte-Zwakte analyse. 7 4. Aanpak 10 4.1. Prioriteiten 10 4.2. Verbetering van de basiskwaliteit van de financiële informatievoorziening 10 4.2.1. De projecten 10 4.2.2. Planning en te verwachten resultaten 13 4.2.3. Werkwijze en randvoorwaarden 13 4.3. Verbetering van stuur- en verantwoordingsinformatie 14 4.3.1. De projecten 14 4.3.2. Planning, werkwijze en randvoorwaarden 16 4.4. Verbetering procesbeheer, administratieve organisatie en interne controle. 16 5. Projectorganisatie 18 plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 3
plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 4
1. Inleiding Een van de conclusies in de rapportage naar aanleiding van de evaluatie van de reorganisatie van 1999 was dat de thema s sturing, personeel en cultuur verdere ontwikkeling vereisten. Binnen het thema sturing werd onderscheiden: Een heldere missie en visie ontbreken Een heldere sturingsfilosofie ontbreekt De bedrijfsvoering is onvoldoende op orde Missie en sturingsfilosofie zijn inmiddels verder uitgewerkt. Ten aanzien van de bedrijfsvoering werd eind 2001 door het DT een Integraal Plan van Aanpak Bedrijfsvoering vastgesteld. Dit Plan van Aanpak omvatte 21 onderdelen, in bijlage 1 rapporteren we over de stand van zaken per 1 juli 2003. Weliswaar is een aantal projecten opgepakt, maar er kan nog veel verbeterd worden. Aanwijzingen daarvoor vinden we in de wens van ons bestuur om het toezicht te versterken, en daar ook organisatorische consequenties aan te verbinden in de persoon van de stadscontroller. De rekenkamer blijft ook in 2002 zeer kritisch over de kwaliteit van de in de jaarrekening afgelegde verantwoording, en spreekt zijn zorg uit het tijdig voldoen aan de rapportageverplichtingen ingevolge de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften 2004. De accountant spreekt in zijn managementletter 2002 over planning en control (effectmeting, prestatie-indicatoren, kritische succesfactoren) in opbouw, instrumentarium (informatiehuishouding) in opbouw, processturing (AO, IC, operational audit) nog niet ontwikkeld, en platte bedrijfsvoering (tijdig en juist verwerken van verplichtingen, ikv s, facturen, uren etc.) onvoldoende op orde. Daar komen bij onze ervaringen ten aanzien van de verschillende BBI-producten en processen; het begrotingsproces 2003 verloopt tamelijk problematisch en neemt te veel tijd. Echte bijsturingsrapportages voor het bestuur waarbij een tussenbalans wordt opgemaakt, risico s voldoende in beeld zijn en een doorkijk naar de toekomst wordt gegeven, kunnen we nog niet leveren. De discussie rondom de BBI-kalender 2003 was daarvoor illustratief. De kwaliteit van de verantwoording achteraf moet omhoog. Dat wil niet zeggen dat er de afgelopen jaren niets is gebeurd. Zoals gezegd een aantal onderdelen van het Plan van Aanpak bedrijfsvoering is uitgevoerd, met zichtbare resultaten. Maar terugkijkend kunnen we vaststellen dat het Plan van Aanpak te weinig doelgericht was, de verschillende onderdelen te weinig samenhang vertoonden, en er geen sprake was van echte sturing op de realisatie van het plan. Daarbij komen nieuwe ontwikkelingen als: de extra rapportageverplichtingen (inhoud en tijdstip van oplevering), die de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften ons vanaf 2004 dwingend voorschrijven; de toenemende behoefte om naast de lijn van de bestuursprogramma s ook andere informatielijnen (GSB, Wijken, functies comptabiliteitsvoorschriften) te ontwikkelen; en de noodzaak om het financiële systeem te vervangen. Dat alles leidt tot de constatering dat een nieuw plan van Aanpak Bedrijfsvoering dat voldoet aan de bovengenoemde eisen, en inspeelt op de nieuwste ontwikkelingen, nodig is. plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 5
2. Doelstelling Als doelstelling staat voorop dat we een lerende organisatie willen zijn, zoals verwoord in onze sturingsfilosofie. We willen een organisatie zijn die heldere outputgerichte kaders stelt, die de uitvoering aan de uitvoerders laat, achteraf verantwoordt en toezicht houdt en uiteindelijk leert om zich te verbeteren. In zo n organisatie zijn de processen en de administratieve organisatie op orde, is er een adequate informatievoorziening en risicobeheersing, en is er een werkende interne controle. De accountant zegt dan dat de organisatie in control is. Uitgangspunten daarbij zijn: Het bestuur stuurt; Inhoud is leidend, de middelen volgen; Control is een managementtaak; Het toezicht wordt versterkt. Om onze sturingsfilosofie te laten werken moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan: We dienen te beschikken over een minimum aan duidelijke kaders; Verantwoordelijkheden en bevoegdheden liggen laag in de organisatie; Een minimum aan rapportages verschijnen tijdig en zijn van goede kwaliteit; We zijn in staat maximaal effectief te leren. Dit plan van aanpak bedrijfsvoering heeft tot doel om concreet aan te geven welke stappen we hierbij moeten zetten. Hieronder ligt een sterkt-zwakte analyse die is gebaseerd op rapporten van de rekenkamer en de accountant, de eindrapportage van het BBI-traject, rapportages van de EDP-auditor en het rapport control in beweging. Het plan van aanpak geeft een realistisch beeld van het tempo waarin resultaten mogen worden verwacht. Daaronder ligt een haalbare planning, gebaseerd op een geaccordeerde inzet van mensen en middelen. Sturing op de realisatie van het plan van aanpak is stevig verankerd door de opdrachtgeversrol neer te leggen bij het DT, in de persoon van de gemeentesecretaris. De controlorganisatie fungeert als (dwingend) adviseur én partner in het proces. In dit plan van aanpak zal het voornamelijk gaan om verbetering van het instrumentarium. Maar we kunnen dit niet los zien van ontwikkelingen in cultuur- en managementontwikkeling, waarvoor verschillende trajecten in gang zijn gezet. Het is niet zozeer de bedoeling hele nieuwe wegen in te slaan, maar veel meer om een aantal bestaande ontwikkelingen en inzichten met elkaar te verbinden. Verder is het de bedoeling om handen en voeten te geven aan de adviezen die in het rapport control in beweging worden gegeven ten aanzien van de verbetering van de werking en de inrichting van het instrumentarium. Tot slot merken we nog op dat het zwaartepunt in dit plan van aanpak ligt bij inhoudelijke stuurinformatie en informatie over het middel financiën. In dit verband willen we wijzen op het professionaliseringtraject P&O, waarin de verbetering van de managementinformatie over personeel wordt meegenomen. Verder kiezen we er ook voor om het traject berichtenverkeer nu buiten de scope van dit plan van aanpak te houden. plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 6
3. Conclusies uit de Sterkte-Zwakte analyse. Als we de bevindingen uit de sterkte-zwakte analyse (zie bijlage 2) confronteren met de hiervoor genoemde uitgangspunten komen we tot een aantal hoofdconclusies. 1. Het bestuur stuurt. Met de introductie van de programmabegroting en het DIBB en aanpassing van de werkwijze rondom perspectiefnota en stadsbegroting is een belangrijke aanzet gegeven om de leidende rol van het bestuur te versterken. Maar als we de gehele planning- en controlcyclus bezien kunnen we niet anders dan concluderen dat dit een eerste stap is. Schematisch ziet de planning- en control-cyclus er zo uit. plannen uitvoeren checken bijsturen Dat het bestuur nog niet het gevoel heeft deze leidende rol ook te spelen in de rest van de cyclus wordt nog het best uitgedrukt in de wens om het toezicht te versterken. De kwaliteit van verantwoordings- en bijsturingsrapportages die dat doel dienen, zijn voor verbetering vatbaar. 2. Control is een managementtaak. De gemeente Nijmegen heeft gekozen voor integraal management als leidend principe. Integraal management betekent eindverantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van het gehele organisatieonderdeel, met inbegrip van de middeleninzet (de bedrijfsvoering). De integraal manager opereert in een spanningsveld met een viertal gebieden 1 ; Bestuurlijke kaders Regelgeving Integraal manager Risico s Prestaties 1 Ontleend aan het Eindadvies van de projectgroep verbetering controlfunctie april 2003. plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 7
Het bestuur formuleert beleidsdoelstellingen op basis van een waardering van maatschappelijke ontwikkelingen, de inhoudelijke kaders. Dit gebeurt tegen de achtergrond van de financiële mogelijkheden. De integraal manager ondersteunt het beleidsproces en formuleert over welke middelen hij moet beschikken om dat beleid te kunnen uitvoeren. Eenmaal op weg houdt hij zijn organisatieonderdeel op de vastgestelde koers. Het bestuur wordt door de manager geadviseerd over de noodzakelijke maatregelen als gevolg van wijzigingen in de (wettelijke) regelgeving. De manager zorgt voor vertaling daarvan in aanpassing van de werkprocessen en organisatorische maatregelen. De gemeente loopt bij de uitoefening van haar taken een groot aantal risico s, die mogelijk tot maatschappelijke en financiële schade kunnen leiden. We kunnen daarbij denken aan natuurverschijnselen, omgevingsfactoren (b.v. marktontwikkelingen), veranderende regelgeving, werkprocessen en procedures, en de mens (b.v. fraude). Het is zaak deze risico s te beheersen. Het management heeft de taak deze risico s te inventariseren, te waarderen en te reduceren. De beleidsdoelstellingen en de wijze van uitvoering worden, aansluitend bij de ontwikkelingen in het kader van dualisering, vastgelegd op verschillende niveaus in de programmabegroting. Er wordt tussentijds gestuurd en achteraf verantwoording afgelegd over de behaalde resultaten. Om dit proces te ondersteunen heeft Nijmegen het Dynamisch Informatiesysteem Beleid en Beheer (het DIBB) tot haar beschikking, waarin informatie wordt vastgelegd over zowel inhoudelijke als financiële prestaties. Integraal management betekent het bij voortduring nemen van adequate beslissingen en het voorleggen van de juiste voorstellen aan het bestuur, en dit te vertalen naar acties in de organisatie. In bovengenoemd spanningsveld kan er van management control slechts sprake zijn als er betrouwbare informatie op alle genoemde gebieden voorhanden is. Deze informatie is veel breder dan alleen het financiële gebied, waar traditioneel de aandacht op gevestigd is. Overigens zijn er ook ten aanzien van de financiële informatievoorziening de nodige verbeterpunten. Het kernprobleem laat zich nog het best omschrijven met de term informatietraagheid. De oorzaken daarvoor moeten we met name zoeken in de wijze waarop er in de verschillende ketens wordt omgegaan met interne opdrachten en kostenverrekening achteraf. Maar ook de relatief lange doorlooptijden bij et afhandelen van externe facturen en het ontbreken van een verplichtingenadministratie spelen een rol een rol. Het management wordt ondersteund door de controlorganisatie die de kwaliteit en tijdigheid van stuurinformatie bewaakt en stimuleert. 3. De inhoud is leidend. De opzet van de stadsbegroting en het DIBB hebben een kader neergezet voor het vormgeven van deze doelstelling. Nu staan we voor de taak dit verder te operationaliseren. Inhoudelijke stuurvariabelen, zowel ten aanzien van de te bereiken effecten als ten aanzien van te realiseren prestaties (output) behoeven verbetering. Dit komt onder meer tot uitdrukking de door de raad op 9 juli 2003 aanvaarde motie Praatjes vullen geen gaatjes om binnen een jaar te komen tot een inhoudelijk goed gevulde begroting, waarbij heldere afrekenbare doelen geformuleerd zijn. Dat ook de organisatie terdege beseft dat verbeteringen noodzakelijk zijn, mag worden afgeleid uit het feit dat er bij alle directies initiatieven lopen op dit gebied. Bij DGG en DIW liggen er conceptnotities met betrekking tot de ontwikkeling van prestatie-indicatoren. DSB is bezig met plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 8
de invoering van maandberichten die vooral tot doel hebben om via de weg van communicatie met het lijnmanagement te komen tot verbeterde inzichten. DBO staat aan het begin van een traject van verbetering van managementinformatie. DWS richt zich vooral op voortgangsrapportages grote projecten en GSB. De Brandweer is bezig met een traject versterking budgethouderschap. De meest fundamentele benadering heeft waarschijnlijk de afdeling SoZaWe. Hier is mede onder druk van buitenaf een task force in het leven geroepen die onder meer tot taak heeft de managementinformatie te verbeteren. Dit heeft geleid tot een aanpak in de lijn van de Balanced Scorecard, gekoppeld aan INK. Inmiddels is voor de keten Openbare Ruimte gekozen voor een vergelijkbare aanpak. Het ligt voor de hand hierbij de krachten te bundelen. Bij een gezamenlijke aanpak van dit vraagstuk kan er beter gebruik gemaakt worden van reeds aanwezige inzichten. 4. Het toezicht wordt versterkt. De toezichtfunctie wordt ondergebracht bij de (stads)controller. Het begrip toezicht behoeft nog nadere uitwerking. Omdat dit vraagstuk hoort bij de opdracht van de stadscontroller gaan we er hier niet verder op in. Wel is duidelijk dat een effectieve uitvoering van toezicht een minimum aan duidelijk kaders behoeft, aan de hand waarvan het toezicht kan plaatsvinden. Hoewel daar ook verschillen van inzicht over zijn, lijkt interne controle in ieder geval een onderwerp dat gerelateerd is aan toezicht. En interne controle behoeft zeker meer aandacht. plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 9
4. Aanpak 4.1. Prioriteiten De geschetste problematiek kunnen we heel concreet vertalen in vier doelstellingen: 1. Verbetering van de basiskwaliteit van de financiële informatievoorziening; 2. Verbetering van de kwaliteit van stuur- en verantwoordingsinformatie; 3. Verbetering van het procesbeheer; 4. Verbetering van de (verbijzonderde) interne controle. Een prioriteitsvolgorde ten aanzien van deze doelstellingen is eigenlijk niet aan de orde. Het op orde brengen van de financiële informatievoorziening is een must. Bestuurlijk is de kwaliteit van de stuurinformatie hoog op de agenda gezet. En tegelijkertijd zijn we, onder meer via het AO traject, al bezig zicht te krijgen op de processen. Tevens zal dit AO-traject meer richting geven aan de ontwikkeling van interne controle. Dit resulteert in een min of meer parallele aanpak, waarbij we om redenen van capaciteit en efficiency met name in het financiële traject gefaseerd te werk gaan. Om dit traject een voldoende kans van slagen te geven en het benodigde kwaliteitsniveau te bereiken, is het nodig onze capaciteit, naast de reguliere BBI-processen, volledig in te zetten voor dit traject. Daarmee behoort het creëren van tussenoplossingen voor gesignaleerde knelpunten niet tot de mogelijkheden. In dit traject gaat niet uitsluitend om ontwikkeling van instrumenten, maar ook om de inpassing daarvan in de organisatie. Dit aspect zal in de verschillende projecten nadrukkelijk aan de orde komen. 4.2. Verbetering van de basiskwaliteit van de financiële informatievoorziening 4.2.1. De projecten Eén van de kernproblemen is de actualiteit van onze financiële informatie. Betrouwbare informatie is juist, tijdig en volledig. Met name op het punt van tijdigheid en volledigheid zijn er tekortkomingen, de risico s daarvan zijn evident. Daarnaast zien we dat binnen de gemeente Nijmegen op het vlak van financiën verschillen methodieken en systemen gehanteerd worden. We zetten in op een zo groot mogelijke uniformering en standaardisatie, omdat we daar de nodige efficiëntie van verwachten. Afwijkingen van de standaard willen we nog slechts toestaan in uitzonderingssituaties. Financiële informatie kent twee kanten: de begroting en de uitputting daarvan (de werkelijke baten en lasten, investeringen, reserves). Aan beide kanten zetten we in op verbeteringen door middel van onderstaande projecten. 1. Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) 2004. Het BBV behelst de nieuwe richtlijnen als gevolg van wijzigingen in de comptabiliteitsvoorschriften en nieuwe duale wetgeving. De consequenties daarvan zijn nog niet vertaald in nieuwe kaders voor begroting en informatiehuishouding. Dit is zeer urgent omdat de nieuwe regelgeving ingaat bij de begroting 2004. Bovendien willen we deze richtlijnen gebruiken als basis voor de uitwerking van de overige projecten. De opdracht is: plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 10
Werk de consequenties van de BBV uit, en doe een voorstel voor de wijze van implementatie. 2. Efficiënt begroten. Met het DIBB hebben we ook een nieuwe werkwijze geïntroduceerd ten aanzien van begroting en begrotingswijzigingen. De methodiek op zich staat niet ter discussie, maar we constateren met name in het financiële deel van het proces een aantal knelpunten. De opdrachten voor dit project zijn: Maak een ontwerp voor een methodiek van financieel begroten, bij voorkeur geheel geïntegreerd in het financiële systeem, die leidt tot een zo groot mogelijke bekorting van de doorlooptijd van het begrotingsproces. Maak de dynamische begroting in het DIBB transparant. Dit project levert een belangrijke bouwsteen voor het programma van eisen voor het nieuwe financieel systeem. 3. Kostprijssystematiek Om financiële resultaten goed te kunnen interpreteren is het noodzakelijk dat deze totstandkomen op grond van een heldere (bedrijfseconomische) principes. Eerdere initiatieven om te komen tot een duidelijke visie ten aanzien van de te volgen kostprijsmethodiek zijn steeds weggeëbd. We hebben het dan over de wijze waarop kostenallocatie plaatsvindt (kostensoorten, kostenplaatsen, kostendragers) en de methode van presentatie van bedrijfskostenresultaten. Het college heeft over dit laatste bij de behandeling van de rekening 2002 aangegeven af te willen van de programma s bestuursondersteuning. Daarnaast zitten we in de overgangsfase naar programmasturing en control, daarbij hoort een scherpere afbakening tussen programma- en organisatiekosten. Ontwerp een heldere uniforme kostprijssystematiek, rekening houdend met de eisen die daaraan vanuit programmasturing aan gesteld moeten worden. Ook hier geldt weer dat deze methodiek deel uitmaakt van het programma van eisen voor het nieuw financieel systeem. 4. Vervanging financieel systeem. Op diverse plaatsen in het plan van aanpak is er al op gewezen dat Eagle, het financiële systeem, tegen de grenzen van zijn levensduur aanloopt, de leverancier zal binnen enkele jaren het onderhoud stop zetten. Daarnaast leidt de nieuwe begrotingsopzet in piramidevorm in combinatie met de administratieve gevolgen van de invoering van BTW-compensatiefonds ertoe dat de continuïteit van de financiële informatievoorziening onder druk staat. En daarmee ook het DIBB, vanwege de rechtstreekse koppeling tussen deze systemen. Inmiddels is door het DT aan een projectgroep de volgende opdracht verstrekt: Formuleer een programma van eisen voor een nieuw financieel systeem als opvolger van EAGLE, begeleid van de inkoop en de implementatie van een nieuw financieel systeem. Dit dient te gebeuren in samenhang met andere relevante ontwikkelingen, zoals de ontwikkelingen rond DIBB en de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften in 2004. Dit alles met de vereiste implementatiedatum 1 januari 2005. plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 11
5. Eén gemeenschappelijke administratie. Het DT-besluit inzake de vervanging van het financieel systeem bepaalt dat het gaat om een gemeentebreed systeem. Er zullen geen uitzonderingsposities meer zijn voor sommige deeladministraties, zoals nu nog het geval is voor onder meer SoZaWe en Brandweer. In de praktijk bestaan er zijn echter twee varianten om dit vorm te geven. Er kan voor gekozen worden om de gemeentelijke administratie als één onlosmakelijk geheel in te richten, of om directieadministraties in te richten met automatische consolidatiemogelijkheden. De opdracht voor dit project luidt: Werk een voorkeursvariant uit voor de inrichting van één gemeenschappelijk administratie die de in Nijmegen gekozen vorm van programmasturing adequaat ondersteunt. 6. Periodieke financiële afsluiting Op welke wijze de periodieke afsluiting van de financiële administratie moet plaatsvinden, wordt voor een belangrijk deel bepaald door de BBV (project 1) en de kaders ten aanzien van de tussenrapportages (project 11). Een helder kader, van waaruit we gezamenlijk werken, moet een einde maken aan alle interpretatieverschillen en de daarmee gepaard gaande discussies over de betekenis van periodiek afsluiten. Opdracht: Ontwerp een helder kader voor periodieke financiële afsluiting Ook dit is een bouwsteen voor het programma van eisen voor het financiële systeem. 7. Verbetering relatie AdministratieCentrum (AC) -budgethouders. Het is nodig, mede tegen de achtergrond van de control-discussie, de werkrelaties tussen directies en AC opnieuw vast te leggen. Op initiatief van het DT is, naar aanleiding van een door het AC opgesteld verbeterplan, een praktisch klantonderzoek uitgevoerd. De vervolgopdracht luidt: Werk de uitkomsten van dit klantonderzoek uit in een nieuwe SLA (service level agreement) tussen AC en afnemers, met als einddoel boekingsprocessen die voldoen aan de te stellen eisen van juistheid, volledigheid en tijdigheid, en informatievoorziening daarover die voldoet aan de eisen van de afnemers. 8. Verplichtingen- en rechtenadministratie. Een belangrijk instrument bij budgetbewaking, verplichtingenadministratie, is nog niet voorhanden. Inmiddels loopt er een project dat tot doel heeft de uitgevoerde pilots op dat gebied te evalueren. De vervolgopdracht is: Breng de vereiste condities voor de invoering van een verplichtingenadministratie in beeld. Ook hier ligt er weer een belangrijke relatie naar het nieuwe financieel systeem. 9. Interne verrekeningen en ketenproblematiek. Een van de belangrijkste oorzaken voor de informatietraagheid ten aanzien van financiën is de omvangrijke interne verrekeningssystematiek die is verbonden aan het werken in ketens. De huidige werkwijze van interne opdrachtverlening, met soms meerdere stappen, en de plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 12
daaraan gekoppelde methodiek van interne verrekening achteraf, is onvoldoende effectief als het gaat om budgetbeheersing. De opdracht voor dit project luidt: Ontwerp, binnen de kaders van het interne opdrachtgever-/opdrachtnemerschap, een systematiek van interne verrekeningen die recht doet aan de aan een administratie te stellen eisen van juistheid, tijdigheid en volledigheid. 10. Rekeningschema. Financiële verantwoording verloopt vanuit bestuurlijk oogpunt via de DIBB-structuur van programma s, productgroepen etc., waarbij we dienen te voldoen aan de wettelijke verplichtingen vanuit de BBV (comptabliteitsvoorschriften). Daarnaast zien we een toenemende vraag naar andere informatielijnen, bij voorbeeld GSB en wijken. In feite zijn dit allemaal verschillende dimensies van dezelfde informatie. Verder dient de administratie de bedrijfsprocessen in de organisatie, bij voorbeeld het projectmatig werken, adequaat te ondersteunen. Dit vraagt om een effectieve en efficiënte inrichting van de administratie, met name ook op het punt van de te hanteren kostensoorten. De opdracht is: Ontwerp het raamwerk voor een rekeningschema, rekening houden met bovengenoemde factoren. 4.2.2. Planning en te verwachten resultaten We realiseren ons dat dit een ambitieus traject is. Niettemin achten wij deze stappen noodzakelijk om de informatievoorziening en daarmee de sturing en de verantwoording binnen de organisatie op het vereiste peil te brengen. Omdat er naast dit traject ook voldoende capaciteit moet overblijven om de reguliere BBI-processen te doorlopen is een efficiënte aanpak van het dit verbetertraject een vereiste. Het feit dat het financieel systeem op vrij korte termijn wordt vervangen levert daarbij een extra bijzonderheid. Voor alle bovengenoemde projecten stellen we daarom voor om een scheiding aan te brengen tussen uitwerkingsfase en de implementatiefase. Uitwerking van de genoemde onderwerpen moet in het tweede halfjaar 2003 gebeuren, omdat het voor een belangrijk deel gaat om bouwstenen voor het nieuwe financieel systeem. Normaliter zou dan de implementatie in 2004 plaatsvinden. Maar in 2004 loopt het conversietraject financieel systeem, een traject dat we voor wat betreft de benodigde capaciteitsinzet niet mogen onderschatten. Om die reden adviseren we dan ook de implementatie van de overige projecten uit te voeren als onderdeel van het conversietraject financieel systeem. We starten op 1 september, en het verdere tijdpad ziet er als volgt uit: 01-11-03 oplevering BBV 01-12-03 oplevering overige projecten (m.u.v. programma van eisen financieel systeem i.v.m. benodigde tijd voor integratie, en S.L.A. AC) 31-12-03 oplevering programma van eisen financieel systeem 01-04-04 pakketselectie financieel systeem afgerond 01-07-04 oplevering S.L.A. AC 31-12-04 implementatie financieel systeem, inclusief overige projecten, afgerond 01-01-05 financieel systeem operationeel 01-07-05 nazorg afgerond 4.2.3. Werkwijze en randvoorwaarden plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 13
Omdat er een grote afhankelijkheid bestaat tussen het programma van eisen voor financieel systeem en de overige projecten, kiezen we ervoor om hier een clustering aan te brengen en het geheel door één projectgroep aan te laten sturen. Uitzondering vormen de projecten BBV en Verbetering relatie AC-budgethouders die een zelfstandig traject zullen volgen, beide onder aansturing van hoofd concernfinanciën. Ten aanzien van het traject financieel systeem brengen we een knip aan tussen het Programma van eisen en de rest van het traject. We willen heel nadrukkelijk werken vanuit de ROOS-gedachte. Samenwerking is een essentiële voorwaarde om dit ambitieuze traject te laten slagen. In de verschillende deeltrajecten werken kleine werkgroepjes van 3 tot 5 mensen het onderwerp uit, een van de leden van de centrale projectgroep fungeert steeds als trekker. Deelnemers zullen veelal afkomstig zijn uit de financiële afdelingen van de verschillende directies. We streven er naar om de werkgroepen de best beschikbare deskundigheid mee te geven en daarbij de inzet van de directies naar draagkracht (formatie-omvang) te laten bijdragen. Daarbij willen we graag het Controllersoverleg () een adviserende rol in het proces geven, en niet pas achteraf, door in iedere werkgroep een lid van het te laten participeren. De finale uitkomsten zullen worden voorgelegd aan de vakgroep financiën en het, en vervolgens aan het DT. Voor deze werkwijze, die in belangrijke mate is gebaseerd op vertrouwen in elkaars kwaliteiten, is in de vakgroep financiën een groot draagvlak aanwezig. Van de leden van het DT verwachten wij dat zij erop toezien de overeengekomen capaciteitsinzet ook daadwerkelijk beschikbaar komt. Wij zullen dit nog nader uitwerken en aan het DT voorleggen. In dit uitwerkingsvoorstel zal ook worden meegenomen een voorstel om ons bij het traject financieel systeem te laten bijstaan door een extern deskundige. 4.3. Verbetering van stuur- en verantwoordingsinformatie 4.3.1. De projecten Met de aanvaarding van de motie Praatjes vullen geen gaatjes op 9 juli 2003 heeft de raad een duidelijk signaal afgegeven dat hij werk wil maken van de verbetering van stuur- en verantwoordingsinformatie op programmaniveau. Met name gaat het dan om het benoemen van te bereiken effecten, kritische succesfactoren en prestatieindicatoren. Dit is een belangrijke mate een traject van de raad zelf. Dit traject raakt direct de vaststelling van de interventies die gepleegd worden om deze doelen te bereiken, in DIBB-termen de productgroepen. In de nieuwe duale verhoudingen is de uitvoering in handen van het college. Ook op dit meer operationele niveau is er behoefte aan kwalitatief betere stuurinformatie. Op basis van de te bereiken, SMART 2 -geformuleerde, doelstellingen worden de kernactiviteiten benoemd, risico s in kaart gebracht, en dat alles wordt vertaald in een informatiebehoefte. Essentieel voor sturing en verantwoording is dat het niet blijft bij identificatie van de informatiebehoefte, maar dat er ook een structuur (Administratieve Organisatie) wordt gecreëerd die garandeert dat er op de gewenste momenten over de feitelijke ontwikkelingen kan worden gerapporteerd. Wij willen hieraan werken met onderstaande projecten. 11. Kaders tussenrapportages Van ons BBI-proces, zijn begroting en rekening redelijk ingekaderd, maar dat geldt nog niet voor tussenrapportages. Het aantal, de planning en de inhoud daarvan zijn regelmatig aan 2 Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 14
discussie onderhevig geweest. Een goed lopend BBI-proces vraagt ook om duidelijkheid op dit punt. Opdracht: Herijk de kaders ten aanzien van het onderdeel tussenrapportages. De verantwoordelijkheid voor dit proces ligt bij hoofd Proco als eindverantwoordelijke voor de BBI-processen. 12. Stuurinformatie en DIBB Bovenstaande aanpak lijkt goed aan te sluiten bij het traject dat gevolgd is bij SoZaWe, waar een task force was ingesteld die onder meer tot taak had verbeteringen aan te brengen in de informatievoorziening. Daarbij werd gebruik gemaakt van INK en Balanced Scorecard. De Balanced Sorecard is een overzichtelijk huishoudboekje, waarmee het management de beschikking krijgt over relevante en betrouwbare informatie. Deze informatie dient ter onderbouwing van de te nemen beslissingen (sturing) en het afleggen van verantwoording. Voorwaarde hiervoor is een goed werkende AO rondom de primaire processen. Hier ligt de sleutel tot het verder verbeteren van onze verantwoordingsdocumenten. De indeling van het DIBB, ons instrument voor verantwoording, heeft wel iets van de gedachte van de Balanced Scorecard in zich, maar sommige elementen (bv risico s) krijgen nog te weinig aandacht om het DIBB tot een volwaardig sturingsinstrument te maken. We kunnen daarbij gebruik maken van de ervaringen van SoZaWe, dat hoeft niet noodzakelijk te leiden tot een exacte kopie van de werkwijze, als wel tot toepassing van het gedachtengoed. We stellen een projectgroep Stuurinformatie en DIBB voor, die de volgende opdracht krijgt: Geef aan welke aanpassingen in de werkwijze en de vorm van het DIBB nodig zijn, om hét sturingsinstrument te kunnen zijn voor sturing en verantwoording, daarbij gebruikmakend van de Balanced Scorecard-gedachte. De verantwoordelijkheid voor dit proces ligt bij hoofd Proco als systeemeigenaar van het DIBB. 13. Informatiebehoefte Investeringen Het lopend project informatievoorziening investeringen, dat ook heel goed in een dergelijke benadering zou passen, kan om reden van de toegekende bestuurlijke prioriteit voortgezet worden met een aangescherpte opdracht: Breng de informatiebehoefte rondom het gehele proces van sturing en verantwoording rondom investeringen in kaart. De informatievoorziening rondom investeringen heeft ook een zwaar financieel element in zich, en is daarmee dus ook een belangrijke bouwsteen bij het programma van eisen voor een nieuw financieel systeem. Daarom is het nodig dit project voor het einde van 2003 af te ronden. 14. Visie op de technisch-organisatorische aspecten van de toekomstige informatiehuishouding. Als we verder inhoud willen geven aan het begrip programmasturing, leidt dat in toenemende mate tot integratie van verschillende informatiestromen. Met het DIBB, waarin inhoudelijke en financiële informatie bij elkaar worden gebracht, is hiermee een begin gemaakt. We denken daarbij ook aan ontwikkelingen ten aanzien van internet en intranet, documentaire en plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 15
personele informatievoorziening. We moeten ons bezinnen op de consequenties die dat heeft voor de structuur van de toekomstige informatievoorziening. Geef een visie op de specifieke technische en organisatorische randvoorwaarden die ten aanzien van programmasturing, en de daarmee gepaard gaande verdere integratie van sturings- en verantwoordinginformatie. Deze opdracht kan worden neergelegd bij de vakgroep O&I, onder eindverantwoordelijkheid van hoofd concernpoi Hieronder valt overigens niet het formuleren van technische eisen voor het nieuw financieel systeem, dat zien wij als onderdeel van het formuleren van het programma van eisen voor dat systeem. 4.3.2. Planning, werkwijze en randvoorwaarden Omdat er een nauwe relatie is tussen het project kaders tussenrapportages en het project stuurinformatie en DIBB stellen we voor hiervoor één projectgroep in te stellen, die wordt belast met beide opdrachten. De resultaten daarvan zijn op 1 april 2004 beschikbaar. Dat geldt ook voor de visie op de toekomstige informatiehuishouding. Voor het project investeringen heeft de huidige projectgroep een tweeledige opdracht, enerzijds de oplading van het investeringsprogramma, en anderzijds het in kaart brengen van de informatiebehoefte rondom investeringen (mogelijk in de vorm van een volgsysteem). Het hier genoemde project heeft nadrukkelijk alleen betrekking op het onderdeel informatiebehoefte. Dit project is verweven met het programma van eisen voor het nieuwe financiële systeem, de resultaten zijn om die reden op 1 december 2003 beschikbaar. Ten aanzien van de werkwijze en de randvoorwaarden geldt zijn in grote lijnen de in par. 4.2.3. geformuleerde uitgangspunten van toepassing. 4.4. Verbetering procesbeheer, administratieve organisatie en interne controle. 15. Administratieve organisatie (AO) AO is een lopend traject, waarin zo veel mogelijk gewerkt wordt volgens de principes van wat wel de pro-actieve administratieve organisatie wordt genoemd. In de traditionele benadering is administratieve organisatie (AO) gericht op het beschrijven van de bestaande processen, gebaseerd op functionele analyses, proces- en taakbeschrijvingen. Dit resulteert dan in dikke AO-handboeken in schema-vorm, die allerminst als stimulerend worden ervaren. Bezwaar hiertegen is dat er geen rekening wordt gehouden met de processen van informatievoorziening naar management en bestuur en risico-afweging. Bij de pro-actieve AO-gedachte staat juist de ondersteuning van de besluitvorming en de verder planning en realisatie van de uitvoering voorop, en sluit daarmee aan bij de kernproblematiek van integraal management. Aan de projectgroep AO wordt gevraagd: Vertaal de visie op AO in een kaderstelling en een daarop gebaseerd praktisch werkplan. plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 16
16. Interne Controle In het AO-traject komen de aspecten van interne controle prominent aan de orde. Als sluitstuk van het AO-proces zal er een structuur moeten worden ontworpen om de (verbijzonderde) interne controle vorm te geven. Inmiddels is door het DT aan de projectgroep AO de volgende opdracht verstrekt: Lever een plan van aanpak Interne Controle op dat in december 2003 kan worden vastgesteld, zodat de verbijzonderde interne controle ingaande 2004 kan worden ingevoerd. plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 17
5. Projectorganisatie De hiervoor geschetste problematiek vraagt voor een belangrijk deel om een projectmatige aanpak. Het DT fungeert daarbij als stuurgroep, de gemeentesecretaris is formeel opdrachtgever, met het in een toetsende rol. Om de gehele uitvoering van het plan van aanpak bedrijfsvoering procesmatig te coördineren en te zorgen voor een adequate informatievoorziening naar het DT over de voortgang, wordt er een projectgroep ingesteld. Hierin hebben zitting de projectleider Plan van Aanpak namens de gemeentesecretaris als opdrachtgever, en de projectleiders van de verschillende projecten. Voor de lopende projecten zijn de projectleiders bekend, voor de nieuwe projecten zijn ze deels bekend, voor een deel moeten ze nog worden aangezocht. Gezien het hoge ambitieniveau en het unieke karakter van de projecten is een actieve besturing van de projecten noodzakelijk. We zullen vanuit het project regelmatig rapporteren over de voortgang. De reguliere tussenrapportages worden benut om het bestuur te informeren. Dit resulteert dan in de volgende projectstructuur en bijbehorende planning, die nog zal worden uitgewerkt in een gedetailleerde netwerkplanning. plan van aanpak bedrijfsvoering 2003-2005 18