Juli 1998 Adviesnr. 212 Serie '98, nr.16 OVER de TRAJECTNOTA CAPACITEITSUITBREIDING COENTUNNEL Aan: het Gemeentebestuur van de Centrale Stad
ARS-ADVIES over de TRAJECTNOTA CAPACITEITSUITBREIDING COENTUNNEL INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN 3 I. INLEIDING 5 II. RUIMTELIJK- EN MOBILITEITSBELEID 5 1. Het probleem 2. Overheidsbeleid 3. Aandachtspunten III. DIFFERENTIATIE ALS BELEIDSOPGAVE 7 IV DE UITBREIDINGSVARIANTEN 8 Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met bronvermelding. 2
SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN van het ARS-advies over de TRAJECTNOTA CAPACITEITSUITBREIDING COENTUNNEL SAMENVATTING De ARS toetst in dit advies de alternatieven die in de Trajectnota Capaciteitsuitbreiding Coentunnel naar voren worden gebracht op de ontwikkelingspotenties voor de stad en de regio. Door de congestie bij de Coentunnel worden met name de economische ontwikkelingskansen van ge-bieden ten noorden van het Noordzeekanaal beperkt. De ARS is van mening dat uitbreiding van de wegcapaciteit niet strijdig mag zijn met het compacte-stadbeleid dat erop gericht is ruimtelijke spreiding tegen te gaan en de mobiliteit beter te beheersen. Een tunneluitbreiding die los staat van sturend ruimtelijke beleid in de regio zal slechts tijdelijk knelpunten in het rijkswegennet kunnen oplossen. Vergroten van aanbod door aanleg van meer rijstroken leidt dan in de toe-komst tot het vergroten van de vraag, met nieuwe congestie als uiteindelijk gevolg. De ARS brengt onder de aandacht dat de Trajectnota naar zijn oordeel te weinig uitgaat van in-tegraal beleid. Het congestieprobleem wordt in de Trajectnota te geïsoleerd benaderd. Er wordt onvoldoende aandacht besteed aan de sturingsmogelijkheden van ruimtelijk beleid, de effecten van het doelgroepenbeleid worden niet beoordeeld en door uit te gaan van een algemene congestienorm van 5% krijgt ten onrechte alle verkeer dat gebruik maakt van de Coentunnel vrij baan, waardoor ook de milieudoelstellingen van het mobiliteitsbeleid en de stimulering van het OV in het gedrang komen. De ARS behandelt vervolgens hoe verschillende vormen van differentiatie (in bereikbaarheid, wegenstelsel en verkeerssoorten) een opgave voor het ruimtelijk- en mobiliteitsbeleid vormen. Het uiteindelijke standpunt van de ARS is dat vanwege de ernst van de congestie uitbreiding van de Coentunnel mogelijk moet zijn, mits de volgende randvoorwaarden van kracht zijn: 1. Ruimtelijke effecten die strijdig zijn met het compacte-stadbeleid en het locatiebeleid (A,B,Cbeleid), zoals suburbanisering en ruimtelijke spreiding, worden tegengegaan. 2. Alleen het autoverkeer met een duidelijk tijdsbelang profiteert van de uitbreiding. 3. De groei van het autoverkeer wordt beheerst. 4. Bij uitbreiding wordt rekening gehouden met het doelgroepenbeleid (b.v. via rekeningrijden) zoals dat voor het rijkswegennet ingevoerd zal worden. 5. Stimulering van het OV behoudt prioriteit boven het vergroten van de autobereikbaarheid. AANBEVELINGEN 1. Plaats eventuele uitbreiding van de Coentunnel nadrukkelijker dan in de Trajectnota is gebeurd in het kader van integraal ruimtelijk- en mobiliteitsbeleid (ruimtelijke samenhang, terugdringen autoverkeer, bevorderen OV, halen milieudoelstellingen). 2. Ga niet uit van een algemene reductie van de congestiekans (d.i. de kans om in de file te staan) tot minder dan 5% voor alle verkeer bij eventuele uitbreiding. Dat zal leiden tot een verdere groei van het autoverkeer. 3. Probeer in de regio tot een betere scheiding van ontsluitende en verbindende wegen te komen. Als doorgaand verkeer gebruik blijft maken van de Coentunnel, geef dit doorgaande verkeer dan zo weinig mogelijk afslagen naar het onderliggende wegennet. 4. Toets de mogelijke effecten van een mix van maatregelen die nog niet in de Trajectnota aan de orde zijn gesteld: de combinatie van een doelgroepenbenadering, de inzet van benuttingsmaatregelen zoals dynamisch verkeersmanagement en forse investeringen in de verbetering van het openbaar vervoer (o.a. aanleg tak Zaanstad Noord/Zuidlijn). ARS-advies nr. 212: serie 98, nr. 16; juli 1998 3
ADVIES over de TRAJECTNOTA CAPACITEITSUITBREIDING COENTUNNEL Juli 1998 Adviesnr. 212 Serie 98, nr.16 I. INLEIDING Na een langdurige procedure ligt nu een Trajectnota Capaciteitsuitbreiding Coentunnel voor. In de Trajectnota worden verschillende alternatieven besproken die een oplossing zouden kunnen bieden voor de congestieproblemen waarmee de westring van de A 10 nu al in ernstige mate (m.n. in de spits) te maken heeft. Bij de voorspelde groei van het autoverkeer zal de congestiekans op dit traject alleen nog maar toenemen. Dit beïnvloedt de bereikbaarheid van Amsterdam-Noord en de Zaanstreek nadelig. Vooral de economische ontwikkelingskansen van werkgebieden ten noorden van het Noordzeekanaal worden door de files voor de Coentunnel beperkt. De Trajectnota is niet alleen van belang voor het besluit over de (uitbreiding van) de Coentunnel. De aanleg van de Westrandweg (A 5 Noord), waarover de minister reeds in 1991 een Tracébesluit heeft genomen, is gekoppeld aan de capaciteitsuitbreiding van de Coentunnel. Uitbreiding van de Coentunnel is een voorwaarde voor de aanleg van de Westrandweg volgens de huidige plannen. De ARS zal de alternatieven die in de Trajectnota naar voren worden gebracht toetsen op de ontwikkelingspotenties voor de stad en de regio, die bij een goede integrale aanpak van beleid ontstaan. Hij ziet daarmee af van een gedetailleerde bespreking van alle technische en modelmatige aannames die in de Trajectnota zijn gedaan en beperkt zich tot de hoofdlijnen. II. RUIMTELIJK- EN MOBILITEITSBELEID 1. Het probleem In de regio Amsterdam is het Noordzeekanaal de fysieke barrière voor automobilisten die vanuit hun woonplaats ten noorden van het Noordzeekanaal hun werkbestemming aan de andere zijde willen bereiken; maar ook andere bestemmingen (voorzieningen, cultuur, recreatie) zijn in toenemende mate het motief voor autoverplaatsingen. De congestie op het wegennet ten noorden van het Noordzeekanaal vormt een belemmering voor de economische ontwikkeling aldaar. In de Trajectnota wordt uitbreiding van de Coentunnel als oplossing voor het congestieprobleem op de A10 en A 8 (en toeleidende wegen) voorgesteld. De ARS onderschrijft het doel van de uitbreiding: Het verbeteren van de bereikbaarheid van (de noordkant van) de Amsterdamse regio. In het oordeel van de ARS mag de uitbreiding echter niet strijdig zijn met het beleid dat erop gericht is de ruimtelijke spreiding tegen te gaan en de mobiliteit beter te beheersen. Het bereikbaarheidsprobleem dat ontstaat door congestie bij de Coentunnel moet op twee manieren beoordeeld worden: 1. Als probleem voor een goede ruimtelijke samenhang tussen essentiële functies in de Amsterdamse regio. 2. Als flessenhals in het netwerk van rijkswegen in de Amsterdamse regio. 5
De regio Amsterdam streeft met zijn compacte-stadbeleid naar functiemenging, zodat ruimtelijke functies door hun nabijheid elkaar kunnen versterken. Bij een tendens van suburbanisatie en uitwaaiering van economische bestemmingen in de regio wordt de ruimtelijke samenhang bedreigd en een onevenredig beslag gelegd op de open ruimte. Het resultaat van uitbreiding van de weg-infrastructuur is dat de autobereikbaarheid van bestemmingen die van elkaar afhankelijk zijn toeneemt. Een neveneffect van die goede autobereikbaarheid kan zijn dat ook de spreiding van bestemmingen toeneemt: Door een korte reistijd per auto speelt nabijheid een minder grote rol bij nieuwe vestigingen. Het autoverkeer zal verder groeien waardoor er opnieuw knelpunten in het rijkswegennet kunnen ontstaan. Het vergroten van het aanbod leidt kortom tot het vergroten van de vraag. Het uitbreiden van de weg-infrastructuur om acute bereikbaarheidsproblemen op te lossen mag daarom niet losstaan van een sturend ruimtelijk beleid. Wanneer dit wel gebeurt, kunnen knelpunten in het wegennet misschien tijdelijk worden opgelost, maar de oorsprong van het bereikbaarheidsprobleem wordt niet aangepakt. 2. Het overheidsbeleid Doelstelling van het mobiliteitsbeleid van de overheid is tegelijkertijd de bereikbaarheid van de belangrijkste (economische) functies en de leefbaarheid van de omgeving in stand te houden. Concreet impliceert dat o.a. een vermindering van de groei van het autoverkeer. Voor het landelijk beleid is nog steeds het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II) van kracht, in 1996 aangescherpt tot de nota s Samen Werken aan Bereikbaarheid en Transport in Balans. Van belang voor Amsterdam is dat het SVV-II voor de Noordvleugel van de Randstad is vertaald (en enigszins aangescherpt) in de zogenaamde INVERNO-studie en dat in ROA-verband is gekozen voor een samenhangend pakket van maatregelen op mobiliteitsgebied binnen de doelstellingenvariant van het Regionaal Verkeers- en Vervoersplan. 3. Aandachtspunten Hoewel de Trajectnota zichzelf als uitwerking van deze beleidskaders presenteert is er in het oordeel van de ARS toch te weinig aandacht voor een samenhangende uitwerking van integraal beleid. De probleemanalyse en mogelijke oplossingen voor de files bij de Coentunnel zijn beperkt van karakter. De ARS vraagt aandacht voor de volgende punten: 1. Sturen met ruimtelijk beleid Mogelijkheden om met ruimtelijk beleid te sturen worden onvoldoende betrokken bij de aanpak van het file-probleem. De ARS denkt hierbij aan de uitvoering van het compacte-stadbeleid en het landelijke locatiebeleid (o.a. het A,B,C-beleid). Om te kunnen sturen is allereerst een beter inzicht nodig in de herkomst en bestemmingen van de huidige gebruikers van de Coentunnel. In de Trajectnota is de analyse van herkomst en bestemmingen van vervoersstromen van het Coentunnel-traject te summier. 2. Effecten doelgroepenbeleid In de Trajectnota is geen rekening gehouden met aanscherping van het prijsbeleid (het verhogen van de kosten van het autogebruik door b.v. het parkeerbeleid en de invoering van rekeningrijden). Wanneer rekeningrijden op het rijkswegennet in de Randstad wordt ingevoerd als instrument om de bereikbaarheid voor belangrijke doelgroepen in stand te houden, zou wellicht ook de groei van het spitsverkeer op het Coentunnel-traject beteugeld kunnen worden. 3. Congestienorm voor alle verkeer Reductie van de congestiekans (d.i. de kans in de file te staan) op het Coentunneltraject tot minder dan 5% voor alle verkeer is de dominante invalshoek van de Trajectnota. Het hui-dige Amsterdamse beleid heeft als doelstelling deze norm alleen te hanteren voor het nood-zakelijke autoverkeer. Ook 6
de ARS is van mening dat niet aan alle autoverkeer vrij baan ge-geven moet worden. Gezien de concentratie van de files in de spitsuren is het nu vooral het woon-werkverkeer dat de congestie veroorzaakt. Algemene capaciteitsuitbreiding voor het woon-werkverkeer roept meer automobiliteit op, zodat op termijn wederom files zullen ont-staan of knelpunten zich zullen verplaatsen naar andere delen van het rijkswegennet. 4. Andere doelstellingen mobiliteitsbeleid Als operationalisering van een goede bereikbaarheid over de weg is reductie van de congestiekans slechts één van de beleidsdoelstellingen van het SVV-II. De ARS constateert dat doelstellingen op milieugebied (reductie C0 2 -uitstoot) en maatregelen ter bevordering van het openbaar vervoer bij de toetsing van de uiteindelijk voorgestelde varianten van minder doorslaggevend belang zijn geweest. Samenvattend concludeert de ARS dat de Trajectnota het congestieprobleem te geïsoleerd benadert, zonder rekening te houden met de ontwikkelingsmogelijkheden in de Amsterdamse regio. III. DIFFERENTIATIE ALS BELEIDSOPGAVE De ARS geeft enkele handreikingen om tot een betere differentiatie in het beleid te komen: 1. Differentiëren in bereikbaarheid Het is niet in het belang van een evenwichtige regionale ontwikkeling om na te streven dat alle gebieden een optimale bereikbaarheid krijgen. Intensivering van bedrijvigheid zal vooral plaats moeten vinden bij de goed bereikbaar knooppunten van het openbaar vervoer in de regio. Op minder goed bereikbare plekken kunnen extensieve functies gesitueerd worden. Bij verwaarlozing van dit onderscheid kan er in de regio Amsterdam een ongewenste ruimtelijke spreiding van allerlei belangrijke (economische) bestemmingen ontstaan. Dit zou een samenhangend locatiebeleid doorkruisen en meer autoverkeer oproepen. De Trajectnota besteedt ten onrechte geen aandacht aan de ruimtelijke effecten die een sterke toename van autobereikbaarheid door capaciteitsuitbreiding van de Coentunnel zou kunnen veroorzaken. 2. Differentiëren in ontsluitende en verbindende wegen Een deel van de congestieproblemen bij de Coentunnel wordt veroorzaakt doordat de A 10 als ringweg van Amsterdam een voornamelijk ontsluitende functie heeft, maar als deel van het Hoofdnet belangrijke verbindingen voor het doorgaande verkeer in Noord-Holland verzorgt. Een structurele oplossing van het congestieprobleem zou in de visie van de ARS kunnen ontstaan door een betere scheiding tussen het doorgaande autoverkeer en het locale en regionale bestemmingsverkeer tot stand te brengen. Een mogelijke visie is dat de nog aan te leggen Westrandweg (A 5) als westelijk deel van een tweede ring rond Amsterdam het doorgaande verkeer zou kunnen afwikkelen en daarmee de ringweg A 10 zou kunnen ontlasten. De ARS plaatst een aantal kanttekeningen bij deze opvatting. Het tracé van de Westrandweg wil nu twee doelen tegelijkertijd dienen: 1. Een betere verbinding van de twee belangrijke havens: Westpoort en de mainport Schiphol. 2. Een betere doorstroming van het doorgaande verkeer rond Amsterdam. De Westrandweg kan inderdaad zorgen voor een betere relatie tussen de zeehaven en de luchthaven. De verbetering van de (onderlinge) bereikbaarheid kan voorkomen dat havenafhankelijke bedrijvigheid zich zal verspreiden over de regio. Het is echter onduidelijk welk voordeel een aantakking van de Westrandweg op de A 10 bij de Coentunnel biedt voor deze kortsluiting van havens. Als weg voor doorgaand verkeer ligt een koppeling van de Westrandweg aan de A 10 bij de Coentunnel evenmin voor de hand. De ARS concludeert dat de huidige samenvoeging van de 7
A 5 en A 10 bij de Coentunnel niet gebaseerd is op een helder vervoersplanologisch concept, waarin ontsluitende en verbindende wegen duidelijk onderscheiden functies hebben. Wanneer doorgaand verkeer gebruik zal blijven maken van de Coentunnel zou bij een effectieve scheiding van het bestemmingsverkeer dit doorgaande verkeer zo weinig mogelijk afslagen naar het onderliggende wegennet moeten krijgen. 3. Differentiëren in verkeerssoorten De uitbouw van het regionaal openbaar vervoer in een samenhangend regionet zou in de toekomst een deel van het huidige woon-werkverkeer moeten gaan substitueren. Daarnaast kan scheiding van verkeerssoorten leiden tot een betere mobiliteitsgeleiding. Aanvullend kan de inzet van benuttingsmaatregelen zoals dynamisch verkeersmanagement ook leiden tot een betere benutting van de bestaande oeververbindingen. Resultaat van al deze maatregelen zal moeten zijn dat er een betere scheiding ontstaat tussen het verkeer dat een duidelijk tijdsbelang heeft en verkeer dat dit niet heeft. Het verkeer met een duidelijk tijdsbelang bestaat uit het noodzakelijke autoverkeer (dat een economische functie heeft) maar ook uit verkeer dat bereid is extra te betalen voor een file-vrije doorstroming. Het verkeer zonder dit belang zal de spits gaan mijden en wellicht ook meer dan nu het openbaar vervoer als alternatief kiezen. IV. DE UITBREIDINGSVARIANTEN Het voorop stellen van integraal ruimtelijk beleid en het totstandbrengen van bovenbeschreven vormen van differentiatie bepalen de concrete opstelling van de ARS t.o.v. de varianten die in de Trajectnota gepresenteerd worden. Het hanteren van een congestienorm van 5% als uitgangspunt voor de capaciteitsstudie leidt tot generieke maatregelen die op langere termijn niet tot een oplossing leiden van het bereikbaarheidsprobleem in de regio van Amsterdam en bovendien kunnen leiden tot ongewenste ruimtelijke effecten (suburbanisatie, ongewenste ruimtelijke spreiding economische bestemmingen). De voorgestelde uitbreidingsalternatieven, waarbij de capaciteit verdrievoudigd wordt tot 2x6 rijstroken, zijn ruimtelijk zeer ingrijpend. Een uitbreiding met een dergelijke omvang zal de groei van het autoverkeer verder stimuleren. Daardoor kunnen er in de toekomst hier of elders op het rijkswegennet opnieuw knelpunten ontstaan. Een capaciteitsuitbreiding van de Coentunnel en de A 8 zou rekening moeten houden met het effect van doelgroepenbeleid (zoals invoering van rekeningrijden). De ARS is van mening dat omwille van de bereikbaarheid nu enkel prioriteit verleend moet worden aan het autoverkeer dat een duidelijk tijdsbelang heeft. In de Trajectnota is de doelgroepenvariant als mogelijke oplossing afgevallen, vanwege de complexiteit van een goede fysieke inpassing van doelgroepstroken. De ARS is van mening dat de uitgangspunten voor een doelgroepenvariant in de Trajectnota te scherp gesteld zijn. Met name de reservering van minimaal 2x2 rijstroken als doelgroepenvoorziening is fors. Een doel-groepenbeleid hoeft niet afhankelijk te zijn van fysieke scheiding van verkeersstromen. Bij andere uitgangspunten zou een doelgroepenvariant wellicht wel haalbaar zijn. Wanneer rekeningrijden ingevoerd zal worden, kan verwacht worden dat de toepassing van moderne electronica en andere detectiemiddelen voldoende perspectieven zal bieden. De Trajectnota toetst niet de effecten die ontstaan bij een combinatie van een doelgroepenbenadering, de inzet van benuttingsmaatregelen zoals dynamisch verkeersmanagement en forse investeringen in de verbetering van het openbaar vervoer. Toch zou deze combinatie interessante oplossingsperspectieven kunnen bieden. In het wel getoetste nulplusalternatief is het effect van een aftakking van de Noord/Zuidlijn naar Zaanstad niet opgenomen. Deze verbetering van het openbaar vervoer is bij een beoordeling van mogelijke uitbreidingsvarianten van de Coentunnel zeer relevant, omdat het hier om een parallel traject gaat. 8
De ARS concludeert dat het onderzoek in de Trajectnota niet vanuit een samenhangende visie op de ruimtelijke ontwikkeling en mobiliteitssituatie in de Amsterdamse regio is uitgevoerd. Het standpunt van de ARS is dat vanwege de ernst van de congestie uitbreiding van de Coentunnel mogelijk moet zijn, mits de volgende randvoorwaarden van kracht zijn: 1. Ruimtelijke effecten die strijdig zijn met het compacte-stadbeleid en het locatiebeleid (A,B,Cbeleid), zoals suburbanisering en ruimtelijke spreiding, worden tegengegaan. 2. Alleen het autoverkeer met een duidelijk tijdsbelang profiteert van de uitbreiding. 3. De groei van het autoverkeer wordt beheerst. 4. Bij uitbreiding wordt rekening gehouden met het doelgroepenbeleid (b.v. via rekeningrijden) zoals dat voor het rijkswegennet ingevoerd zal worden. 5. Stimulering van het OV behoudt prioriteit boven het vergroten van de autobereikbaarheid. Uitbreiding is kortom alleen aan de orde als aangetoond kan worden dat aan deze voorwaarden voldaan kan worden. drs. F.M.C. Van de Ven (voorzitter) drs. B.B.J. Huls (secretaris) 9