Evaluatie beleids- en beheerscyclus Inbreng vanuit de VVSG 2 de versie 1 Aanleiding Op 19 april 2012 ontving de VVSG vanuit het Agentschap Binnenlands Bestuur een mail om vóór 27 april 2012 elementen voor de evaluatie van de beleids- en beheerscyclus (BBC) te bezorgen. Het is de bedoeling om de komende maanden op basis van de ervaringen van de BBC-pioniers (20 gemeenten en OCMW s startten in 2011, ruim 40 in 2012), van de administratie zelf en van een aantal belangrijke andere spelers (de beroepsfederaties en de VVSG) het besluit van de Vlaamse regering van 25 juni 2010 en het Ministerieel Besluit van 1 oktober 2010 bij te sturen. De Vlaamse overheid wil hier relatief snel mee gaan, zodat de BBC-pioniers die op 1 januari 2013 van start gaan, meteen over de nieuwe regels beschikken. 2 Reactie vanuit de VVSG 2.1 Timing De VVSG begrijpt dat men nu snel wil gaan met een bijsturing, maar betreurt de snelheid waarmee haar is gevraagd om een evaluatie te bezorgen. Dit traject had even goed al enkele maanden geleden opgezet kunnen zijn, om op hetzelfde moment gefinaliseerd te worden. Met de nu toegepaste manier van werken is het voor de VVSG onmogelijk om een raadpleging bij de eigen leden te organiseren of hierover een grondig debat te organiseren binnen de eigen bestuursorganen. De VVSG beperkt zich hierbij dus noodzakelijkerwijze tot de meest belangrijke elementen, en houdt zich het recht voor om later nog bijkomende vragen tot bijsturing te stellen en hierover voorstellen te formuleren. 2.2 Geen definitieve evaluatie Dat er nu een BBC-evaluatie gebeurt, is positief, maar het kan nooit de definitieve zijn. Daarvoor zien we twee belangrijke redenen: De veralgemeende invoering vanaf financieel boekjaar 2014 zal pas de echte evaluatie mogelijk maken. Een deel van de huidige BBC-pioniers waren hiervoor echt gemotiveerd, omdat BBC relatief weinig afwijkt van de manier van werken die ze al een tijd toepassen. Noodgedwongen heeft de eerste generatie BBC-pioniers zich ook op het financiële luik moeten concentreren. Een bestuur kan nu eenmaal moeilijk de boekhouding enkele maanden stil leggen. Pas in 2013 (veralgemeende opmaak BBC-meerjarenplan en -budget), 2014 (werken en registratie volgens BBC) en 2015 (eerste rapportering volgens BBC) wordt het mogelijk om echt te evalueren of BBC nu een beter instrument is voor de ondersteuning van de lokale beleidsplanning, beleidsvoering en beleidsrapportering en evaluatie. Evaluatie BBC - 1/7
Een belangrijke toetssteen wordt ook de combinatie BBC-planlastreductie. De VVSG schaarde zich voor 100% achter de principes van het planlastdecreet, maar maakt momenteel voorbehoud bij de wijze waarop dit in de diverse sectorale decreten wordt vertaald. Pas in 2013-2014 zullen we weten of de Vlaamse overheid de mooie principes van het planlastdecreet en de koppeling met de BBC echt consequent wil doorvoeren. Zo blijft bv. de vraag hoe de Vlaamse overheid (of de sectorale departementen) zal omgaan met de verhouding Vlaamse beleidsprioriteiten versus prioritaire beleidsdoelstellingen van de lokale besturen zelf. Ook de mate waarin het vaak verkokerde Vlaanderen aanvaardt dat lokale besturen de zaken op een meer geïntegreerde, sectoroverschrijdende wijze aanpakken zal een belangrijke toetssteen zijn. We brengen in herinnering dat de VVSG in het voorjaar van 2010 de invoering van de BBC positief heeft geadviseerd, op voorwaarde dat de aangekondigde planlastvermindering ook daadwerkelijk een feit zou worden. 2.3 De geest van BBC moet blijven primeren op de letter De beleids- en beheerscyclus is een instrumentarium dat in eerste instantie bedoeld is om de lokale beleidsvoering (planning, budgettering, uitvoering, registratie, rapportering, evaluatie) te ondersteunen. Het is niet de bedoeling dat de BBC een doel op zich wordt. Bij deze en latere evaluaties en aanpassingen moet men steeds dat principe voor ogen houden, en telkens weer de afweging maken tussen wat moet worden opgelegd (bv. ter bescherming van de democratische rechten van de raad) en wat wordt aangeboden als mogelijkheid, als suggestie. Daarbij moet er telkens ook voldoende rekening worden gehouden met de grote verscheidenheid van besturen (in omvang, in takenpakket, verschil gemeente-ocmw, ) die de BBC moeten toepassen. 2.4 Graag verder overleg De VVSG vraagt uitdrukkelijk om betrokken te worden bij de verdere bijsturing van het BBCbesluit en MB de komende periode. 2.5 Voorstellen tot bijsturing vanuit de Vlaamse overheid In de mail van 19 april 2012 doet de Vlaamse overheid zelf enkele voorstellen tot bijsturing van de BBC-regels. We citeren ze hieronder letterlijk, en geven telkens ook de VVSG-visie weer. Het eerste betreft het opnemen van de verleende investeringssubsidies in het investeringsbudget (in plaats van het liquiditeitenbudget, waar ze nu opgenomen zijn), zodat ongebruikte kredieten niet langer vervallen aan het einde van het financieel boekjaar. De VVSG kan zich vinden in dit voorstel. Het tweede betreft een versoepeling van de regels betreffende de openstaande boekhoudperiodes. Die zijn nu beperkt tot twee. De denkpiste bestaat erin om dat minder strikt te bepalen en een koppeling te maken met de rapportering. De boekhoudperiodes waarover al gerapporteerd werd, zouden dan als definitief afgesloten worden beschouwd, de andere niet (noodzakelijk). De VVSG kan zich vinden in dit voorstel. Evaluatie BBC - 2/7
Ten derde overwegen we in de schema s een grotere zichtbaarheid te geven aan de gemeentelijke toelage voor het OCMW, de politiezone, de besturen van de eredienst, enz. We hebben al vaak de opmerking gekregen dat het belang dat door de gemeenteraad gehecht wordt aan die toelagen niet tot uiting komt in de weergave ervan in de beleidsrapporten. De VVSG kan zich vinden in dit voorstel op voorwaarde dat de technische aanpassingen die hiervoor aan de opgelegde rapporten moeten gebeuren zo klein mogelijk blijven. Ten vierde is er de suggestie om te bepalen dat voor een wijziging van de lijst van de nominatief toegekende subsidies een budgetwijziging nodig is (en dat dat dus niet kan met een interne kredietaanpassing). Dat lijkt ons een logisch gevolg van de decretale bevoegdheidsbepalingen. De VVSG gaat hiermee niet akkoord. Het moet mogelijk zijn om de door de gemeenteraad vastgelegde nominatimlijst met begunstigden van subsidies door diezelfde gemeenteraad te laten wijzigen zonder dat daarvoor een formele budgetwijziging nodig is. Een budgetwijziging is een omslachtige procedure, die besturen het liefst beperken tot één of ten hoogste twee per jaar. Een aanpassing van een nominatimsubsidie moet soms sneller gebeuren, wat met de doorgaans maandelijkse bijeenkomsten van de gemeenteraad ook kan. Deze aanpassing zou dus alleen aanleiding mogen geven tot een budgetwijziging indien ook de noodzakelijke (doorgaans in het exploitatie ingeschreven) kredieten daardoor onvoldoende blijken, en dit dus niet kan worden opgevangen door verschuivingen binnen hetzelfde beleidsdomein. Ten slotte overwegen wij om de interne facturatie ook te regelen voor budgettaire verrichtingen. Nu kan dit enkel voor de transacties in de algemene boekhouding, maar de vraag kan gesteld worden of die beperking wenselijk is. De VVSG kan zich vinden in dit voorstel, op voorwaarde dat de interne facturatie blijft behoren tot de (beheers)instrumenten die een bestuur kan inzetten, zonder dat dit veralgemeend wordt opgelegd. 2.6 Bijkomende opmerkingen vanuit de VVSG 2.6.1 De beleidsrapporten als politieke documenten De grote verdienste van de BBC is de koppeling van beleidsmatig-politieke elementen aan de ermee gepaard gaande financiële gevolgen. In principe moet het voor de raad veel duidelijker worden dan voorheen wat het bestuur van plan is en wat hiervan de financiële consequenties zijn. Door te werken met prioritaire beleidsdoelstellingen kan men ook wat reliëf brengen in wat het bestuur van plan is: niet alles behoeft een permanente opvolging door en verslaggeving aan de politieke organen, maar sommige zaken uitdrukkelijk wel. Uit ervaringen van de BBC-pioniers onthouden we vooral de gemengde reacties op de BBC als politiek instrument. Sommigen zijn van oordeel dat de raadsleden nu beter dan voorheen kunnen oordelen over de beleidsvoornemens, anderen vinden dat BBC een prima instrument is om zo veel mogelijk te onttrekken aan het oog van de raadsleden (van de oppositie). Evaluatie BBC - 3/7
De BBC laat (terecht) veel keuzes over aan het bestuur (aantal en aard van prioritaire beleidsprioriteiten, indeling in veel of weinig beleidsdomeinen, ) en verplicht besturen om in de toelichting bij het meerjarenplan, het budget of de jaarrekening alle elementen op te nemen die noodzakelijk zijn voor een goed inzicht door de raadsleden in de beleidsrapporten. Toch kan de BBC ook een instrument in handen van een kwaadwillige meerderheid zijn om de raadsleden (van de oppositie) zo weinig mogelijk gegevens te bezorgen. Een mogelijke manier om hieraan iets te doen is een bijsturing van het financiële doelstellingenplan (onderdeel van de financiële nota van het meerjarenplan). Dat vertrekt nu van de indeling in beleidsdomeinen. We stellen een alternatief voor, dat er als volgt kan uitzien (voor de gemeente). Financieel doelstellingenplan 2014-2019 alternatief voorstel VVSG Prioritaire beleidsdoelstelling 1 PBD 2 Overig beleid Actieplan 1 AP 2 (facultatief) U O S Gemeente - Algemene financiering o Exploitatie o Investeringen o Andere - Beleidsdomein 1 o - BD 2 OCMW (facultatief) Algemene financiering BD 1 BD 2 Intergemeentelijk samenwerkingsverband (facultatief) Politiezone (facultatief) Andere spelers (facultatief) Het voorgestelde financieel doelstellingenplan vertrekt van de prioritaire beleidsdoelstellingen, eventueel aangevuld met de eraan gekoppelde actieplannen (kolommen). Daarnaast is er een kolom voor het overige beleid. In het financiële doelstellingenplan kan je zien in welke mate elk beleidsdomein (vaak een dienst of afdeling binnen het bestuur) wordt ingeschakeld voor elke prioritaire beleidsdoelstelling. We stellen voor dat een bestuur de eigen beleidsdomeinen kan aanvullen met andere Evaluatie BBC - 4/7
relevante spelers (bv. OCMW, intergemeentelijk samenwerkingsverband, AGB, politiezone, ) die eventueel ook een deel van die beleidsdoelstelling voor hun rekening nemen. Dat kan de integrale planning ten goede komen. Dit ontwerp zou totaalbedragen voor de hele periode 2013-2019 bevatten, zonder opsplitsing per jaar. Die opsplitsing is zeker voor de laatste jaren moeilijk te maken, want het precieze realisatietempo ligt misschien nog niet vast of is van tal van andere zaken afhankelijk. Voor het eerste jaar zal de doelstellingennota (onderdeel van de beleidsnota van het budget) de concretere bedragen bevatten. Voor de andere jaren kan dat een onderdeel van de toelichting worden. Deze aanpak past ook in het voorstel (2.5.3) om aan het meerjarenplan een meer autoriserend karakter te geven. We doen met dit voorstel een voorzet voor de discussie. De finale keuze zou moeten gebeuren in grondig overleg met besturen die op dat vlak al ervaring hebben opgebouwd, zodat we er zeker van kunnen zijn dat een eventueel aangepast model (1) een meerwaarde betekent en (2) ook praktisch uitvoerbaar is rekening houdend met de diversiteit waarmee lokale besturen hier vandaag al mee omgaan. 2.6.2 Financieel evenwicht De nieuwe wijze van berekening van het financieel evenwicht geeft volgens velen een beter zicht op de structurele financiële situatie. Toch is er ook een belangrijk minpunt: de berekening van de nettofinancieringsmarge gaat impliciet uit van een klassieke schuldfinanciering, met leningen die regelmatig worden afgelost. Bij die leningen kan men ook zonder probleem nagaan of de middelen die het bestuur haalt uit de exploitatie volstaan om de leninglasten (aflossingen en intresten) te dragen. Ten gevolge van de financiële crisis zien we ook nieuwe financieringsvormen opduiken, met bv. leningen op 5 jaar waarvan het aflossingsritme het schema van een lening op 20 jaar volgt en waarbij het saldo na 5 jaar opeisbaar is. Als die aflossing voor een betekenisvol bedrag na het eindjaar van de financiële planning valt, zal het structurele financiële evenwicht een te rooskleurig beeld geven. We denken dat het goed is dat de toelichting hier uitdrukkelijk aandacht zou aan besteden.. 2.6.3 Kredietbewaking Een overheid werkt met beperkte (uitgaven)kredieten die door de raad ter beschikking worden gesteld van de uitvoerende organen. BBC heeft de wijze waarop de kredietbeperking wordt georganiseerd meer dan bij vorige regelingen overgelaten aan het bestuur zelf (cf. de ruime kredietcategorieën voor de exploitatie). Toch blijven besturen problemen ondervinden met de algemene bepaling dat het aangaan van verbintenissen niet kan zonder een geldig krediet. De tijd is voorbij dat besturen vooral uitgaven doen die het klassieke schema krediet overheidsopdracht gunning levering factuur betaling volgen. Men werkt met raamovereenkomsten waarbij het jaarlijkse gebruik moeilijk op voorhand kan worden geschat, men gebruikt meerjarige onderhoudscontracten of leasingformules met soms de combinatie van een vaste en een variabele vergoeding, men moet voor de gunning van een levering van gas of elektriciteit soms een verbintenis aangaan zonder Evaluatie BBC - 5/7
krediet (bv. omdat de leveringen pas op 1 januari beginnen, maar de gunning wel ten laatste eind oktober moet gebeuren om een tijdige switch toe te laten), enz. We stellen dan ook voor dat het hele systeem van kredietbewaking grondig wordt herbekeken. Dat vergt zowel ingrepen in de decreten als in het besluit. Een uitgangspunt daarbij kan zijn om besturen nog meer dan vandaag hiervoor zelf een regeling te laten uitwerken, als onderdeel van het (al verplichte) internecontrolesysteem. Mogelijk kan het meerjarenplan daarbij een grotere rol als autoriserend document krijgen. 2.6.4 Andere regelgeving De VVSG vraagt de Vlaamse overheid om alle met BBC-tegenstrijdige regelgeving waarvoor ze zelf bevoegd is op te heffen of aan te passen, zodat wordt vermeden dat gemeenten of OCMW verschillende plannings- en boekhoudsystemen naast elkaar moeten toepassen. Die aanpassing gebeurt momenteel voor de boekhouding van kinderopvanginitiatieven. Daarnaast is er zeker ook een wijziging nodig van het ministerieel besluit van 22.12.2008 dat het rekeningstelsel en de boekhouding van de sociale verhuurkantoren regelt. Zeker voor de SVK s die georganiseerd zijn binnen een OCMW of een OCMW-vereniging moet dit besluit zo worden aangepast dat het niet geldt voor entiteiten die zijn onderworpen aan het BBC-besluit. De VVSG vraagt ook steun van de Vlaamse overheid om te bekijken in hoeverre ook federale regelgeving in de BBC kan worden ingepast, bv. in de sector van politie en veiligheid. 2.6.5 Informatica De VVSG krijgt van haar leden geregeld bedenkingen over het slecht functioneren van de BBC-informatica. Pakketten blijken soms bepaalde essentiële onderdelen niet te bevatten (bv. een eenvoudig systeem van kredietbewaking), sturen de besturen te veel in een door hen uitgezette richting (bv. voor de opbouw van prioritaire beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties), of bevatten zelfs impliciet bijkomende regelgeving (bv. dat alles wat een bestuur doet door beleidsdoelstellingen moet worden gedekt). We pleiten ervoor dat deze ervaringen van de besturen grondig worden in kaart gebracht, en dat de Vlaamse overheid de leveranciers van de software ook duidelijk wijst op de fouten en tekortkomingen. Daarnaast komt er ook het best snel duidelijkheid over de geplande digitale rapportering en de open standaarden die de Vlaamse overheid wil opleggen. Op die manier kunnen ook andere dan alleen de klassieke aanbieders van informaticadiensten beoordelen of het de moeite loont om in deze markt te stappen. 2.6.6 Beleidsnota of beleidsverslag De jaarrekening bestaat uit de beleidsnota, de financiële nota en de samenvatting van de algemene rekeningen. Dat stond eerst alleen in het BBC-besluit (art. 30), maar wordt in mei-juni 2012 ook verankerd in het Gemeentedecreet en het OCMW-decreet. De VVSG betreurt de gebruikte terminologie, omdat een beleidsnota eerder naar de toekomst wijst (cf. de beleidsnota bij het budget), terwijl de beleidsnota bij de jaarrekening per definitie terugblikt op wat gebeurd is. We doen dus opnieuw het voorstel om hier een beleidsverslag Evaluatie BBC - 6/7
van te maken. De VVSG kaartte dat al eerder (tevergeefs) aan naar aanleiding van de bespreking van de wijzigingen bij het Gemeentedecreet. 2.6.7 Beleidsvelden De indeling in verplichte beleidsvelden (MB 1.10.2010) vertoont nogal wat mankementen. De graad van detail verschilt nogal van sector tot sector, sommige beleidsvelden hebben een verouderde benaming (bv. rusthuizen) en de toelichting (via www.binnenland.vlaanderen.be) is vaak eerder door de Vlaamse dan de lokale realiteit bepaald. Verschillende van die opmerkingen werden de voorbije jaren al geformuleerd, zowel door de VVSG als door andere organisaties (bv. door OVSG, voor wat betreft onderwijs en flankerend onderwijsbeleid). Daarnaast rijzen er toch wel problemen met de strikte verhouding beleidsdomeinenbeleidsvelden-beleidsitems, en dan vooral door het feit dat alle beleidsitems van één beleidsveld steeds ook tot één beleidsdomein moeten behoren. Dat bemoeilijkt de opbouw van een aan het bestuur aangepaste structuur. Het moet mogelijk zijn die strakke koppeling te verlaten, zonder dat de Vlaamse overheid hierdoor aan statistische informatie moet inboeten. Jan Leroy (met suggesties van verschillende lokale besturen en VVSG-collega s) 30.5.2012 Evaluatie BBC - 7/7