RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting Regionaal Samenwerkingsverband Noord Oost Overijssel Plaats : Hardenberg Administratienummer : VO2307 Bestuursnummer : 41885 Onderzoeksnummer : 277519 Datum onderzoek : 22 januari 2015 Datum vaststelling : 20 maart 2015
Pagina 2 van 12
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING............................................ 5 2 BEVINDINGEN.......................................... 7 3 REACTIE VAN HET BESTUUR............................... 13 Pagina 3 van 12
Pagina 4 van 12
1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij de 'Stichting Regionaal Samenwerkingsverband Noord Oost Overijssel'. Binnen de gemeenten Ommen en Hardenberg vormen zeven schoolbesturen met in totaal acht scholen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden. Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband - indien nodig - in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: Ondersteuningsplan 2014-2018, inclusief bijlagen; Schematische weergave activiteiten SWV 2014/2015; Website samenwerkingsverband (www.swvno-overijssel.nl, geraadpleegd op 20 januari 2015); Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 20 januari 2015). Pagina 5 van 12
Hierna vond op 22 januari 2015 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; gesprekken voerde: over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en jeugdzorg; over de ondersteuningstoewijzing; met een afvaardiging van de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 6 van 12
2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De 'Stichting Regionaal Samenwerkingsverband Noord Oost Overijssel' heeft zijn ondersteuningsplan tijdig en volgens de voorgeschreven procedure vastgesteld. In vergelijking met de simulatie van januari 2014 zijn verschillende onderdelen van het ondersteuningsplan nader geconcretiseerd, zoals de installatie en de werkwijze van de commissie voor advisering en toewijzing. Ook is er een managementstatuut vastgesteld. Inmiddels heeft het samenwerkingsverband op overeenstemming gericht overleg gevoerd met de gemeenten, zowel over het ondersteuningsplan als het jeugdbeleidsplan. De kwaliteit van de basisondersteuning en extra ondersteuning is versterkt door het inrichten van zogenoemde 'Pluspunten' op de scholen. Hierdoor is meer deskundigheid gekomen in de scholen voor regulier voortgezet onderwijs. Het ondersteuningsplan bevat een meerjarenbegroting over de periode 2014-2021. De meerjarenbegroting sluit aan op de beleidskeuzes die nagenoeg ongewijzigd blijven in de komende jaren. Het saldo van de begroting is beschikbaar om te verdelen over de scholen voor de diverse ondersteuningsvormen. Met die gelden moet het samenwerkingsverband ook de overschrijdingen van een toegekend quotum verwijzingen naar het voortgezet speciaal onderwijs financieren, alsmede de opbouw van een weerstandsvermogen. Het bestuur heeft de bestuurlijke en interne organisatie uitgewerkt. Deze is niet ingewikkeld door de geringe omvang van het samenwerkingsverband en de korte lijnen. Bestuur en directie hebben een duidelijk beeld van passend onderwijs in de regio en geven daar vorm aan. De bestuurlijke samenwerking verloopt goed volgens betrokkenen. De uitdaging ligt in het effectief bereiken van de werkvloer en de ouders. Ouders zijn recent geïnformeerd over passend onderwijs en mogelijke problemen hierbij. Het systeem van kwaliteitszorg staat in de steigers. Het bestuur onderneemt veel acties, maar heeft deze niet gekoppeld aan concrete doelen of kwantitatieve gegevens. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. 2.2 Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten Het samenwerkingsverband spant zich in om voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben passende ondersteuningsvoorzieningen te Pagina 7 van 12
organiseren. Zo zijn nu zogenoemde 'Pluspunten' ingericht ten behoeve van leerlingen die kortdurend extra ondersteuning nodig hebben. Door de Pluspunten te koppelen aan de reguliere school kan deze ondersteuning 'thuisnabij' plaatsvinden. Door de geringe omvang van het samenwerkingsverband is er relatief veel grensverkeer. Met de twee aanpalende verbanden zijn er goede contacten, zoals via deelname in het regioplatform. Het samenwerkingsverband onderscheidt vijf categorieën leerlingen met een extra ondersteuningsvraag. Bestaande arrangementen zoals de reboundvoorziening, houdt het samenwerkingsverband tegen het licht om te bepalen wat in de (nabije) toekomst de meerwaarde is. Ook de toekomst van het leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs (pro) is onderwerp van onderzoek. De complexiteit van de inpassing hiervan verschilt per school en per locatie. Er zijn twee pilots ingericht: één voor de samenwerking praktijkonderwijs en voortgezet speciaal onderwijs en één voor leerlingen die een hoger onderwijsniveau aankunnen dan De Ambelt in Hardenberg aanbiedt. Het samenwerkingsverband gaat uit van een hoog niveau van basisondersteuning. Centraal hierbij staat een vroegtijdige signalering in de ontwikkelingsperspectieven. De rol van de orthopedagogen is cruciaal. Zij zijn in dienst van het expertisecentrum. Hun aandacht gaat meer uit naar de leraren dan naar de leerlingen. De schoolondersteuningsprofielen worden volgend schooljaar geactualiseerd. De twee gemeenten hebben een inventarisatie van thuiszitters en absoluut verzuimende leerlingen uitgevoerd. De teams 'samen doen' pakken de gesignaleerde knelpunten voortvarend op, zo is de verwachting. De gemeenten ervaren problemen bij leerlingen die ouder zijn dan 18 jaar en jongeren die gestart zijn op het middelbaar beroepsonderwijs en daar binnen een paar maanden uitvallen. Uitgangspunt van de gemeenten is dat iedereen meedoet, middels participatie of werk. De commissie voor advisering en toewijzing heeft tot nu toe negen toelaatbaarheidsverklaringen afgegeven. De beslisgesprekken voert de commissie samen met de school, de ouders en mogelijk de jongere. De gehanteerde termijnen zijn strak en haalbaar. De commissie gaat uit van vroegtijdige signalering in de Zorg Advies Teams (ZAT's). De extra ondersteuning binnen de school regelt het ZAT. Een handelingsgerichte werkwijze staat hierbij centraal. De uitvoering van de procedure en de plaatsing van leerlingen met specialistische Pagina 8 van 12
ondersteuningsbehoeften leveren volgens het samenwerkingsverband geen knelpunten op. De herindicatie van zittende leerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs is een aandachtspunt. De commissie advisering en toewijzing heeft bepaald dat alle leerlingen met een indicatie van vóór 1 augustus 2014 voor de duur van hun schoolloopbaan toelaatbaar zijn tot het voortgezet speciaal onderwijs. De inspectie plaatst een vraagteken bij het automatisme hiervan. Het samenwerkingsverband begroot veel soorten ondersteuning qua financiële omvang nagenoeg gelijk gedurende een reeks van jaren. De dan overblijvende gelden gaan rechtstreeks naar de scholen die daarmee een deel van hun zorgplicht naar eigen inzicht kunnen uitvoeren. Dit onder aftrek van de overschrijding van het quotum aan verwijzingen naar het voortgezet speciaal onderwijs en een nog te vormen weerstandsvermogen. Daarbij zijn inmiddels wel afspraken gemaakt voor een calamiteitenpot, indien bijvoorbeeld de overschrijding van het quotum niet toegerekend wordt aan een individueel bestuur. De gelden voor de scholen zijn per jaar lager: in de jaren na 2018 zelfs enigszins negatief. Dit beleid vraagt om jaarlijkse evaluatie van de verdelingssystematiek van de middelen. Het administratiekantoor is, mede daarom, om advies gevraagd over de inhoud van de verantwoording door de scholen over de aan hen verstrekte middelen. Voor het nader afstemmen van de samenwerking met jeugdhulp is de werkwijze van de huidige stuurgroep geëvalueerd. Ook de Lokaal Educatieve Agenda (LEA) is betrokken bij deze evaluatie. De gemeenten stellen binnenkort een ontwikkelagenda op. Ook hier geldt dat door de korte lijnen gesprekspartners elkaar gemakkelijk vinden. De rol van de onderwijspartners in de schakeling naar jeugdhulp is van groot belang. Zo gaat ook de screening voor bijvoorbeeld dyslexiezorg via de scholen. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie Het samenwerkingsverband heeft zijn missie en visie geformuleerd. De missie is nog niet uitgewerkt in strategisch beleid. Wel heeft het samenwerkingsverband een schematisch overzicht met activiteiten opgesteld waarin is vastgelegd wanneer welk onderwerp aan de orde komt en welke geleding verantwoordelijk is. Ook de gespreksonderwerpen voor het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur zijn verdeeld over het jaar en gerelateerd aan de vergadermomenten. Doelen en beoogde resultaten zijn echter niet vastgelegd. Het managementstatuut geeft duidelijkheid over de verdeling van de taken en bevoegdheden. Pagina 9 van 12
De toewijzing van de verschillende vormen van extra ondersteuning is georganiseerd. Vanuit het handelingsgericht werken is er in beginsel sprake van termijnen voor de te bieden ondersteuning. Deze termijnen zijn niet duidelijk vastgelegd. Proactief beleid voor terugplaatsing behoeft nog aandacht. Het samenwerkingsverband kent een voorzichtig voorlichtingsbeleid. De website bevat vooral informatie vanuit het 'oude' samenwerkingsverband voortgezet onderwijs. Tijdens de simulatie in januari 2014 is aandacht gevraagd voor de informatieverstrekking aan ouders. Op de website is deze informatie nauwelijks terug te vinden. De ondersteuningsplanraad vraagt zich af of de werkvloer en de ouders daarmee voldoende worden bereikt. De mate waarin leraren zich daadwerkelijk ondersteund en toegerust voelen is natuurlijk van groot belang voor het realiseren van passend onderwijs in de school voor regulier voortgezet onderwijs. In formele zin heeft het samenwerkingsverband het intern toezicht georganiseerd, zoals blijkt uit de oprichtingsstatuten en het managementstatuut. Er is geen concrete agenda voor het intern toezicht zichtbaar. De feitelijke onafhankelijkheid van de intern toezichthouder en de mate waarin het publiek belang voldoende is vertegenwoordigd, blijven vragen die het bestuur op dit moment niet kan beantwoorden. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg Het samenwerkingsverband heeft in het ondersteuningsplan nauwelijks kwalitatieve en kwantitatieve resultaten geformuleerd. Een eerste opzet voor een kwaliteitszorgsysteem is in bespreking. Vooralsnog gaat het samenwerkingsverband uit van de kwaliteitszorgsystemen van de scholen. Aandacht is nodig voor de te realiseren kwantitatieve doelen rond de inzet van extra ondersteuning en de verwijzing naar het voortgezet speciaal onderwijs. De ondersteuningsprofielen van de deelnemende scholen aan het samenwerkingsverband zijn beschikbaar en worden tussentijds bijgesteld, maar een integrale analyse van de beschikbare ondersteuning binnen het samenwerkingsverband ontbreekt vooralsnog. Hoewel het samenwerkingsverband de indruk wekt goed te weten aan welke prioriteiten het dit jaar wil werken, is er geen samenhangend, uitgewerkt jaarplan met resultaatindicatoren. Het samenwerkingsverband is nog niet zichtbaar en meetbaar 'in control'. Over de wijze waarop het systematisch nagaat of betrokkenen volgens de afspraken handelen, moet het nadere afspraken maken. Het samenwerkingsverband is Pagina 10 van 12
voornemens jaarlijkse verantwoording af te leggen over de gerealiseerde kwaliteit, de kwaliteitsverbetering en daarmee samenhangend de inzet van middelen. 2.3 Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt of nader uitwerkt: Herindicatie zittende vso-leerlingen (artikel XVII Wet passend onderwijs, lid 2); Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (artikel 17a WVO, lid 8e); Groeibekostiging vso-scholen (artikel 17a WVO, lid 8g). Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie ook het uitgangspunt van programmatisch handhaven (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.1 De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO. N.2 De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS. N.3 Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,wvo. N.4 Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel 34.8. Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Pagina 11 van 12
3 REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 3 maart 2015 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of al heeft betrokken. Het bestuur herkent in grote lijnen de bevindingen van de inspectie en heeft inmiddels besloten in de verdere uitvoering van passend onderwijs de hoofdzaken uit het rapport te prioriteren. Zo voert het bestuur dit schooljaar een kwaliteitszorgsysteem in waarbij het kwalitatieve en kwantitatieve resultaten formuleert. Door een goed functionerend kwaliteitszorgsysteem is het samenwerkingsverband beter in staat de verantwoording van de effectiviteit van de inzet van de middelen te bepalen. Het dagelijks bestuur presenteert in maart 2015 een risicoanalyse aan het algemeen bestuur, waaruit blijkt dat het samenwerkingsverband een gezonde onderwijsinstelling is. De analyse geeft aan dat het eigen vermogen voldoende is om eventuele gevolgen van de gesignaleerde risico's op te vangen. Het samenwerkingsverband werkt het ondersteuningsplan uit in een strategisch beleidsplan waarin het tevens de doelen en beoogde resultaten opneemt. Ook de website zal een update krijgen, waarbij de informatievoorziening aan ouders extra aandacht krijgt. Pagina 12 van 12