Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving
Auteurs: M. Adriaensen, F. Vlaminck Verantwoordelijke uitgever: M. Van Houtte BIVV, Brussel, 2009 2
Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving Het Interministerieel Comité voor de Verkeersveiligheid heeft op 12 mei 2009 de visie bevestigd dat verkeerstoezicht, vervolging en bestraffing een essentieel onderdeel zijn van het verkeersveiligheidsbeleid en dat het handhavingsbeleid deel moet uitmaken van een integraal verkeersveiligheidsbeleid. Het streven naar een verhoging van het aantal verkeerscontroles om de objectieve en subjectieve pakkans te vergroten wordt als cruciaal beschouwd om de verkeersveiligheidsdoelstellingen in België te halen. Ondertussen wijzen de voorlopige ongevallencijfers van 2008 en 2009 van de verkeersveiligheidsbarometer op een gunstige tendens waarbij het aantal verkeersdoden in 2008 voor het eerst onder de 1000 ligt. Maar om de doelstelling om in 2010 maximaal 750 doden op onze wegen te tellen te halen, moeten we eens te meer inzetten op handhaving in combinatie met sensibilisatie en communicatie. De ervaring leert immers dat deze maatregelen zeer effectief zijn op korte termijn. Doel is om het aantal slachtoffers in het verkeer te verminderen. Dit betekent dat niet alleen het aantal controles moet verhoogd worden maar dat de controles ook gericht moeten zijn naar de plaatsen en de tijdstippen alsook naar de thema s en de doelgroepen waarvan op basis van een ongevallenanalyse blijkt dat zij verantwoordelijk zijn voor een belangrijk aandeel van de doden op de wegen. Uiteraard blijft ook het algemeen preventief effect van controles en het inspelen op de subjectieve pakkans en de subjectieve onveiligheid belangrijk. Het gaat hier dus om een grote uitdaging die een projectmatige benadering veronderstelt. Het werken met kwantitatieve doelstellingen maakt daar deel van uit. Met de Staten-Generaal voor de Verkeersveiligheid in 2001 werd daartoe een eerste aanzet gegeven. Zo werden niet alleen kwantitatieve doelstellingen bepaald met betrekking tot het maximum aantal doden, maar werden ook op het vlak van het aantal ademtesten, het aantal snelheidscontroles en het aantal controles op gordeldracht kwantitatieve doelstellingen vooropgesteld. De Staten-Generaal acht het nodig dat de lokale en federale politie jaarlijks van één op drie bestuurders een ademtest afneemt, 40 miljoen voertuigen op snelheid controleert en één op drie voertuigen op gordeldracht controleert. Om de politiediensten toe te laten de eigen bijdrage in deze nationale handhavingsdoelstellingen te kunnen situeren werd op vraag van de Federale Commissie voor de Verkeersveiligheid en het Vlaams Forum voor de Verkeersveiligheid aan de werkgroepen handhaving van deze commissies gevraagd om zich te buigen over een mogelijk verdeelsleutel voor deze nationale doelstellingen. Daarbij werd uitgegaan van een 80%-20%-verdeling tussen respectievelijk de lokale en de federale politie. Om de haalbaarheid van deze verdeelsleutel voor de lokale politie te onderzoeken en tegelijk ook het draagvlak voor een dergelijk voorstel na te gaan werd er in de schoot van deze werkgroep, in samenwerking met de Vaste Commissie van de lokale politie, een subwerkgroep van verkeersveiligheidscoördinatoren opgericht. Deze subwerkgroep heeft voorgesteld om te starten met een minimale norm voor het aantal controles op het rijden onder invloed van alcohol, het aantal bemande snelheidscontroles en de gordeldrachtcontroles die op korte termijn gerealiseerd moeten kunnen worden. Deze minimale norm bedraagt 400.000 ademtesten, 15.000.000 voertuigen gecontroleerd door bemande radars op snelheid en 1.440.000 voertuigen gecontroleerd op gordeldracht. De uitvoering en bijsturing van deze minimale norm moet ook gekoppeld worden aan registratie- en evaluatietools zodat een verhoging van inspanningen in functie van de doelstellingen van de Staten-Generaal gekwantificeerd kan worden. De minimale norm houdt rekening met de huidige beschikbare informatie over het aantal controles. Inzake alcohol werd een bijkomende tussentijdse doelstelling van 960.000 ademtesten gedefinieerd. Om deze normen te vertalen tot op het niveau van de politiezone werd een berekeningswijze bepaald die rekening houdt met de zevende basisfunctionaliteit en het Koninklijk Besluit 1 dat bepaalt dat deze functionaliteit minimaal 8% van de totale werkcapaciteit moet bedragen. Deze 8%, uitgedrukt in x aantal fulltime-equivalenten per zone, wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt op basis van de minimale norm en de eerder genoemde doelstellingen. Deze berekening geeft uiteindelijk per zone het aantal controles weer voor de drie thema s in functie van de minimale norm, de tussentijdse doelstelling en de doelstellingen van de Staten-Generaal. Deze aantallen vormen een niet-dwingend referentiekader waaraan de lokale politiekorpsen hun inspanningen kunnen aftoetsen. Dit wil zeggen dat het aan de lokale verantwoordelijken is om na te gaan hoe ze met deze doelstellingen omgaan. Het referentiekader is een soort van hulpmiddel dat aangeeft wat er van een zone kan verwacht worden om de federale doelstellingen van de Staten-Generaal voor de Verkeersveiligheid willen bereiken. De verwachting is dat het werken met deze doelstellingen de efficiëntie van de handhaving zal 1 Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatieen werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren. 3
vergroten. Het al dan niet halen van de doelstelling is in een eerste fase van ondergeschikt belang. Het evaluatieen monitoringsproces dat in gang wordt gezet om de wijze van werken door te lichten en te optimaliseren is belangrijk. Daarvoor zijn kwantitatieve doelstellingen nodig. Een regelmatige evaluatie van de inspanningen zal toelaten om op een objectieve wijze na te gaan of de doelstellingen gehaald worden, en indien niet, welke de redenen daartoe zijn. Daarna kan er onderzocht worden op welke wijze hieraan geremedieerd kan worden. Op die manier kan er tot op het lokale beleidsniveau een debat gevoerd worden over de randvoorwaarden die in plaats moeten worden gesteld om een doeltreffend handhavingsbeleid te realiseren en kunnen de behoeften op een gefundeerde wijze aangetoond worden. Een dergelijke manier van werken beoogt eveneens een betere organisatie en inzet van het aanwezige personeel en de beschikbare middelen wat op zijn beurt kan leiden tot de mogelijkheid om bijkomende handhavingsinspanningen te verwezenlijken. Het is belangrijk om hierbij te benadrukken dat het geenszins de bedoeling is om de controles te herleiden tot bandwerk. Wel om een kwalitatieve aanpak met als doelstelling het voorkomen van verkeersongevallen aan te moedigen. Dit betekent dat een gerichte aanpak, in functie van de lokale situatie, een basisvoorwaarde is en blijft voor een doeltreffende handhaving. De veiligheidsplannen en bijhorende actieplannen, die binnen de zonale veiligheidsraden tot stand komen, moeten deze aanpak richting geven op basis van een objectivering van de aan te pakken fenomenen. Ook op federaal niveau werden er binnen het Interministerieel Comité voor de Verkeersveiligheid al een aantal randvoorwaarden bepaald die van belang zijn om de uiteindelijke doelstellingen te behalen: een verdere automatisering van de opsporing en de vaststellingen van de overtredingen, de invoering van een kentekenaansprakelijkheid en het gebruik van performant en efficiënte apparatuur. Dit handboek reikt de politiediensten een tool aan om een kwaliteitsvolle politionele verkeershandhaving te organiseren. De eerste doelstelling van verkeershandhaving is verkeersveiligheid garanderen door ongevallen ten gevolge van onwettig en onveilig gedrag te voorkomen 2. Verkeershandhaving, in de ruime zin van het woord, heeft een effect op het menselijk gedrag en zal, indien ze kwaliteitsvol gebeurt, een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de verbetering van de verkeersveiligheid. 2 PEPPER, Good practice in data, data collection, and data use for monitoring and evaluating Traffic Law Enforcement., D4, 2008, pg 7. 4
Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving Inhoudsopgave 1. Wat is kwaliteit en wat dient verstaan te worden onder kwaliteitsvolle politionele verkeershandhaving? 6 2. Krachtlijnen van kwalitatieve een politionele verkeershandhaving 6 2.1. Datagestuurd 6 2.2. Voldoende hoge objectieve pakkans 8 2.3. Gelijktijdige verhoging van de subjectieve pakkans 8 2.4. Aanvaarde en gekende regels 9 2.5. Preventie primeert op repressie 9 2.6. Combinatie met communicatie 9 2.7. Strafkans volgt pakkans 10 3. Voorwaarden van een kwalitatieve politionele verkeershandhaving 10 3.1. Planmatige aanpak 10 3.2. Samenwerking 11 3.3. Belang van een goede opleiding 11 3.5. Onderzoek als leidraad 12 4. Waartoe leidt kwalitatieve verkeershandhaving? 15 4.1. Geoptimaliseerde verkeershandhaving 15 4.2. Gemotiveerd personeel als draagvlak voor de politionele verkeershandhaving 16 5. Meten van kwaliteit 17 6. Kwaliteitsvolle politionele verkeershandhaving in de praktijk 17 7. Besluit 18 5
1. Wat is kwaliteit en wat dient verstaan te worden onder kwaliteitsvolle politionele verkeershandhaving? Kwaliteit is een term die vaak gebruikt wordt zonder dat deze diepgaander besproken wordt. Om kwaliteitsvolle politionele verkeershandhaving te definiëren, dienen de aspecten van kwaliteit en verkeershandhaving gecombineerd te worden. Van Daele omschrijft kwaliteit als een hoedanigheid waarbij kwaliteit vrijwel altijd het gevolg is van een zorgvuldige en nauwkeurige probleemanalyse en vervolgens daarop gebaseerde planning. 3 Een definitie van kwaliteit die in veel gevallen bruikbaar gebleken is voldoen aan de verwachtingen van de klant. Voor politionele verkeershandhaving zou dit kunnen betekenen dat verkeershandhaving georganiseerd wordt wanneer ze genoodzaakt is en dus een positief effect zou kunnen hebben op de verkeersveiligheid. Toch kan de definitie uitgebreid worden naar Net iets meer dan voldoen aan de steeds toenemende uitgesproken en vanzelfsprekende verwachtingen van de interne en de externe klant 4. Zo krijg je een definitie die maakt dat iedereen uit een organisatie, elke dag opnieuw verantwoordelijk is voor de kwaliteit en het niet iets extra s is dat bovenop het normale werk komt 5. Verkeershandhaving wordt omschreven als het geheel aan maatregelen en middelen bedoeld om de naleving van verkeersregels af te dwingen of om te voorkomen dat de verkeersregels worden overtreden 6. Kwaliteitsvolle politionele verkeershandhaving kunnen we dan definiëren als het geheel aan maatregelen en middelen bedoeld om de naleving van verkeersregels af te dwingen of om te voorkomen dat de verkeersregels worden overtreden, waarbij de politionele handhaving gebaseerd wordt op een diepgaande probleemanalyse, waarna ze zo wordt georganiseerd dat beschikbare mensen en middelen zo efficiënt mogelijk worden ingezet om een zo groot mogelijke effectiviteit te garanderen die meetbaar, analyseerbaar en evalueerbaar is. Kwaliteitsvolle verkeershandhaving is dan ook niet enkel en alleen een opdracht van de controlerende politieambtenaar op straat, maar de verantwoordelijkheid van het volledige politieapparaat op de verschillende niveaus; van het beleid tot het terrein. Daarenboven is kwaliteitsvolle verkeershandhaving geen statisch gegeven maar een continu proces. 2. Krachtlijnen 7 van kwalitatieve een politionele verkeershandhaving Kwaliteit is niet af te leiden uit het aantal bekeuringen. De kwaliteit van verkeershandhaving wordt bepaald door de mate waarin het verkeerstoezicht in staat is het aantal gevaarlijke verkeersovertredingen terug te dringen en zo de verkeersveiligheid te verhogen. Hiervoor is het belangrijk dat het verkeerstoezicht op een goede manier aansluit op de plaatselijke mogelijkheden om veiliger verkeersgedrag op te roepen. De verkeerscontroles moeten op een logische, slimme wijze worden ingepast in het plaatselijke verkeerssysteem, waarbij weggebruikers het besef krijgen dat zij op verschillende plaatsen en tijdstippen kunnen worden gecontroleerd op hun verkeersgedrag 8. Verkeershandhaving kan doeltreffend en efficiënt zijn ter beïnvloeding van het veilig verkeersgedrag indien aan een aantal voorwaarden voldaan is. Hieronder worden de krachtlijnen als noodzakelijke voorwaarde voor het streven naar kwalitatieve verkeershandhaving beschreven. 2.1. Datagestuurd Een kwalitatieve verkeershandhaving vereist kwantificering en registratie van handhavingsinspanningen, een gedegen analyse en up-to-date feedback. 3 Bron: Van Daele (dd 15/06/2009). 4 De interne klant = het politiekorps, de externe klant = partners (justitie, zonale veiligheidsraad ) en bevolking. 5 Bron: http://www.adburdias.nl/kwaliteit.htm (dd 15/06/2009). 6 Adriaensen, M., Delcourt, S., Scheers, M., Vlaminck, F. Handboek voor het opstellen van de actieplannen verkeersveiligheid, augustus 2004, BIVV. 7 Adriaensen, M., Delcourt, S., Scheers, M., Vlaminck, F. Handboek voor het opstellen van de actieplannen verkeersveiligheid, augustus 2004, BIVV. 8 Goldenbeld, Ch., Het succes van de Nederlandse verkeershandhaving. Het tijdschrift voor de politie. Nr 11, november 2008, pg. 22-27. 6
Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving Meten is weten. De definitie van kwaliteit vereist bovendien dat we kwaliteit objectief kunnen meten. Bovendien wordt de basis van kwaliteit gelegd in het registreren en het gebruiken van formulieren. Statistische en analytische gegevens betreffende de verkeersveiligheid (ongevallen, controles, gedragsmetingen,.) moeten maximaal aangewend worden in het kader van beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie. Ook op het lokale niveau is het belangrijk te werken met een duidelijk, meetbaar referentiekader waarbij de verkeersveiligheid geëvalueerd kan worden en doelstellingen bijgestuurd of aangepast kunnen worden. Uit de kadernota verkeersveiligheid van Task Force 9 blijkt dat politiediensten vragende partij zijn om over een richtinggevende inspanningsnorm te beschikken die hen moet toelaten om prestatiegericht te werk te gaan in functie van de verkeersveiligheidsdoelstellingen. Doel- en prestatiegerichte controles moeten kunnen steunen op de registratie van de activiteiten. Daarom is het belangrijk dat handhavingsinspanningen gemonitord en gecontroleerd kunnen worden, aangezien dit de fundamentele basis zal vormen voor een latere evaluatie en/of correcte waardebepaling van feedback 10. Systematische dataverzameling over politietoezicht en verkeersgedragingen is van groot belang om de effecten van het toezicht te kunnen bepalen en mogelijkheden voor optimalisering aan te kunnen geven 11. De verzamelde gegevens dienen geanalyseerd en geïnterpreteerd te worden om daarna te gebruiken ter voorbereiding van eerstvolgende handhavingsactiviteiten. Ook de controlegegevens zouden bijgehouden moeten worden voor evaluatie 12. Hierbij speelt feedback 13, zowel van justitie als van andere diensten op politionele handhaving, een belangrijke rol om een grondige evaluatie mogelijk te maken en de handhavingsactiviteiten bij te kunnen sturen. Weten wat met een onbetaalde onmiddellijke inning, minnelijke schikking of proces verbaal gebeurd is kan richtinggevend zijn voor de verdere aanpak. Weten hoeveel minder ongevallen er plaatsvonden die alcohol- en/of snelheidsgerelateerd zijn is belangrijk om verder te plannen en bij te sturen. Terugkoppeling van justitie is dus belangrijk om een goede evaluatie mogelijk te maken en eventueel politionele acties bij te sturen en een betere afstemming te krijgen tussen politie en justitie. Prioriteit moet dan ook gegeven worden aan een degelijke en gestructureerde monitoring en actualisering van gegevens, indicatoren en resultaten en de opstelling van meetinstrumenten, om een representatief beeld te krijgen van de evolutie, zodat het beleid daarop afgestemd kan worden 14. CGOP/B heeft een aantal tools ontwikkeld (ongevallendata, snelheids- en Bobapplicatie) waarna, indien de politiediensten deze gebruiken, CGO de analyse en feedback zal verzorgen. De ongevallengegevens worden al via een eenmalige vatting verzameld, geanalyseerd waarna de politiediensten feedback krijgen tot op het lokale niveau. Op dit moment is het al mogelijk om de Bobapplicatie het ganse jaar te gebruiken. Indien elke politiedienst dit zou doen is er voldoende kennis over de uitgevoerde alcoholcontroles. De applicatie snelheid, waarbij informatie over snelheidscontroles verzameld kan worden, zou normaal in het najaar 2009 door iedere politiedienst gebruikt kunnen worden. Het gebruik van beide applicaties zou een duidelijk beeld geven over de politiecontroles inzake snelheid en rijden onder invloed. Op die manier kan er geëvalueerd en gecommuniceerd worden en kunnen doelstellingen behouden, bijgestuurd of aangepast worden. Deze informatie komt de kwaliteit van de handhaving ten goede omdat ze inzicht zal geven in de evolutie van verkeersonveiligheid en verkeershandhaving en knelpunten naar voor zal brengen. 9 Task Force Verkeersveiligheid. Kadernota Verkeersveiligheid. Een integraal verkeersveiligheidbeleid: een gedeelde verantwoordelijkheid. Dd 12 mei 2009, 21 pg s. 10 PEPPER, Overview of good practices in strategic planning and tactical deployment of TLE., D5, 2008, pg. 21. 11 Mathijssen, M.P.M., De Craen, S., Evaluatie van de regionale verkeershandhavingsplannen. Effecten van geïntensiveerd politietoezicht op verkeersgedrag en verkeersonveiligheid. SWOV, R-2004-4, Leidschendam, 2004. 12 Goldenbeld, Ch., Verkeershandhaving in Nederland. Inventarisatie van kennis en kennisbehoeften. SWOV, R-2004-15, Leidschendam, 2005. 13 ESCAPE (Enhanced Safety Coming from Appropriate Police Enforcement), Traffic enforcement in Europe: effects, measures, needs and future., 2003, pg 79. 14 Task Force Verkeersveiligheid. Kadernota Verkeersveiligheid. Een integraal verkeersveiligheidbeleid: een gedeelde verantwoordelijkheid. Dd 12 mei 2009, 21 pg s. 7
Wat het al dan niet opzetten van snelheidscontroles betreft, gaf een politiezone 15 als voorbeeld aan dat ze beschikt over een analysetoestel dat de snelheid en verkeersstroom meet op de ingestelde plaats (weergave met tijdsbalk). Het instrument kan objectief aangewend worden. Indien op een bepaalde plaats en/of bepaald tijdstip een snelheidsprobleem wordt geregistreerd dan zal de wegbeheerder in kennis gesteld worden zodat deze kan oordelen of een infrastructurele maatregel aangewezen is. Kan dit niet of niet onmiddellijk, dan sensibiliseert de politiezone eerst door middel van preventieve radars die voor alle passanten de gereden snelheid weergeeft. Enige tijd later wordt dan in combinatie met de preventieve radar effectieve snelheidscontroles gehouden. Nadien gaan er controles zonder preventieve radar door. In de mate van het mogelijke houdt de politiezone op zeer regelmatige basis snelheidscontroles met interceptie, zodat de snelheidsovertreders onmiddellijk geconfronteerd worden (en geïdentificeerd) met hun overtreding. 2.2. Voldoende hoge objectieve pakkans De objectieve pakkans heeft te maken met de feitelijke kans op betrapping en deze dient voldoende hoog te zijn om effect te sorteren op het rijgedrag. Via het toezicht door politiediensten op de naleving van de verkeersregels kan het verkeersgedrag rechtstreeks worden beïnvloed. Een voorbeeld daarvan zijn de eindejaarscontroles waar ongeveer 50 % minder positieven worden vastgesteld dan bij de alcoholcontroles tijdens de rest van het jaar. De objectieve pakkans is echter niet zomaar een resultante van de mate waarin aandacht besteed wordt aan het verkeer. Meer toezicht leidt niet automatisch tot meer verkeersveiligheid. Dit betekent niet dat politietoezicht niet effectief is, maar dat een selectieve en verstandige inzet van de beschikbare middelen en menskracht belangrijk is om de effectiviteit van het toezicht te bewerkstelligen. Op korte termijn is politietoezicht trouwens één van de krachtigste middelen om snel de verkeersveiligheid te verbeteren. 2.3. Gelijktijdige verhoging van de subjectieve pakkans Algemeen wordt aangenomen dat de subjectieve pakkans, eerder dan de objectieve pakkans, bepalend is voor het gedrag van de verkeersdeelnemer. Met subjectieve pakkans bedoelen we de perceptie door de verkeersdeelnemer van de kans dat hij gecontroleerd kan worden. Dit betekent dat men de indruk moet wekken dat men eender waar en op eender welk moment gecontroleerd kan worden. Dit kan door publiciteit rond de handhaving, een sterke opvallendheid van de controles, een onvoorspelbaar karakter van aselecte controles, selecte controles op tijdstippen en plaatsen waar overtreders daadwerkelijk betrapt kunnen worden, controles die moeilijk te omzeilen zijn en een voldoende hoog toezichtsniveau (zowel kwalitatief als kwantitatief). Een juiste mix van deze aspecten is belangrijk. Er worden zeven factoren onderscheiden die de hoogte van de subjectieve pakkans (mogelijk) kunnen beïnvloeden. 1) zelf gepakt worden 2) het waarnemen van controles 3) het waarnemen van controles in sociale omgeving 4) invloed van de media 5) de zwaarte van de sanctie 6) in tijd en ruimte verspreide, onverwachte controles 7) het kunnen ontlopen van de controle 15 Via het netwerk verkeer werd een korte vragenlijst gestuurd naar alle verkeerscoördinatoren. 1/ Wat verstaat u onder kwalitatieve verkeershandhaving? 2/ Wat zijn volgens u de voorwaarden om tot kwaliteitsvolle verkeershandhaving te komen? 3/ Hoe tracht u in uw zone de kwaliteit van de verkeershandhaving te garanderen en te optimaliseren? Kan u hiervan een uitgewerkt voorbeeld geven voor de fenomenen ROI, snelheid en gordeldracht. 4/ Hoe wordt kwaliteit gemeten of zou deze gemeten kunnen worden? De lokale zones Antwerpen, Heusden-Zolder, Châtelet, Balen-Dessel-Mol, Lier, Wetteren, Deinze, Vlaamse-Ardennen, Lowazone, Houthalen-Helchteren, Denderleeuw-Haaltert, Hekla, Maaseik, Centre Ardenne, Condroz-Famenne en de Federale politie reageerden hierop. Daarnaast werd er een vergadering georganiseerd om dieper in te gaan op wat is kwaliteit? 30 verkeerscoördinatoren werden uitgenodigd (de leden van de subwerkgroep handhaving aangevuld met de verkeerscoördinatoren die de moeite hadden gedaan om de vragenlijst in te vullen en terug te sturen). De vergadering vond plaats op 18 augustus 2009. Er waren 9 verkeerscoördinatoren aanwezig. De resultaten van de korte enquête en de vergadering worden opgenomen ter illustratie van dit document. 8
Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving 2.4. Aanvaarde en gekende regels Wil er van de handhaving effect uitgaan op het verkeersgedrag dan is de eerste voorwaarde dat de regels die worden gehandhaafd gekend zijn en aanvaard (of minstens aanvaardbaar) zijn, ook bij de politiediensten. Indien aan deze voorwaarde voldaan is, zal er een maatschappelijk en politioneel draagvlak ontstaan voor het verkeerstoezicht. Daarmee bedoelen we dat de weggebruikers en politiefunctionarissen het nut van de controles zullen inzien. Wanneer dit draagvlak onbestaande is dan dient via voorlichting en informatie het doel en het nut van de regels verduidelijkt te worden. 2.5. Preventie primeert op repressie Het verkeerstoezicht dient erop gericht te zijn overtredingen te voorkomen. Aan de basis van dit principe ligt de theorie van de afschrikking wat inhoudt dat personen zullen nalaten bepaalde overtredingen te begaan uit vrees om een boete te krijgen. Het is niet de bedoeling om zoveel mogelijk overtreders te betrappen maar wel om het begaan van overtredingen te voorkomen. Daarom is het belangrijk dat zoveel mogelijk verkeersdeelnemers geconfronteerd worden met toezicht en dat bij de selectie van de controleplaatsen ook het verkeersaanbod een rol kan spelen. Samengevat kunnen we dus stellen dat algemene preventie (zorgen dat de normen niet overtreden worden) primeert op individuele preventie (het afschrikken van de overtreders). 2.6. Combinatie met communicatie 16 Communicatie is onmisbaar in het verkeershandhavingsbeleid. Via communicatie wordt het preventief effect van de controles verhoogd en daardoor ook de effectiviteit. De integrale aanpak werkt. In het Europese onderzoek PEPPER 17 werden de landen bevraagd in welke mate handhaving gecombineerd werd met educatieve maatregelen en/of grootschalige campagnes. De meeste Europese landen geven de voorkeur aan een gecombineerde aanpak. Denemarken, Finland, Duitsland, Polen en Groot-Brittannië geven aan dat ze voor de drie onveiligheidsfenomenen (alcohol, snelheid en gordel) een gecombineerde aanpak van politiecontroles en communicatie naar de bevolking hanteren. Oostenrijk en Estland passen dit voornamelijk toe voor gordeldracht, terwijl Litouwen zich voor gecombineerde acties op het rijden onder invloed en snelheid richt. Noorwegen en Zweden combineren communicatie en controles bij snelheidshandhaving. Met het oog op de sensibilisatie van de weggebruikers verspreidt een politiezone regelmatig persberichten in de media en op de websites van de politiezone en haar gemeenten. Deze behandelen de diverse acties en controles. Bepaalde verkeerscontroles worden aangekondigd en de resultaten worden via dezelfde kanalen meegedeeld. De gemeentebesturen, de melders van problemen of het nu collega s of inwoners betreft krijgen ook steeds feedback. Jaarlijks publiceert de politiezone twee verkeerskranten met informatie over verkeersgerelateerde zaken, zoals de gewijzigde wetgeving, veiligheidstips, informatie over de controles, enzovoort. Deze verkeerskranten worden verspreid naar de inwoners van de gemeenten uit de politiezone. In een politiezone besliste de politieraad om de snelheidscontroles vooraf aan te kondigen in combinatie met de snelheidsinformatieborden. Daarmee wordt een gedragsverandering beoogd en de klemtoon niet louter op het verbaliseren gelegd. De acties sluiten aan bij de campagnes die van het BIVV en de provincie (de verkeersveilige nacht, verkeersveilige dag, enzovoort). Voor elke actie is er trouwens een dienstorder met de opdracht, de opstelplaatsen en een rapportering aan de opdrachtgever. Verder voorziet de zone ook een evenwichtige verdeling tussen de verschillende gemeenten (een territoriale verdeling). Daarnaast wordt er ook aandacht geschonken aan de subjectieve onveiligheidsgevoelens: de politiezone onderzoekt elke vraag en de wijkinspecteur koppelt terug naar de burger. Ook uit het Europese onderzoek CAST 18 leren we dat campagnes 19 werken. Meer nog, en belangrijk voor politiediensten, is de impact die persoonlijke communicatie heeft; deze manier van aanpak blijkt positieve effecten teweeg te brengen. 16 Zie voor meer informatie: Adriaensen, M., Brognez, D., Merckx, F., Vlaminck, F. Politie en verkeer. Wegwijs in handhavingscommunicatie,, BIVV, juli 2007. 17 PEPPER, Overview of good practices in strategic planning and tactical deployment of TLE., D5, 2008, Denemarken, Finland. 18 CAST, Campaigns and AwarenessRaising Strategies in Traffic Safety., 2009. 19 Met campagnes bedoelen we niet enkel de nationale verkeersveiligheidscampagnes, maar ook initiatieven die op lokaal niveau worden ontwikkeld. Ook op deze initiatieven kunnen de CAST-principes toegepast worden. Op de website van het netwerk verkeer zal de evaluatietool beschikbaar zijn in het Nederlands waardoor op elk niveau campagnes geëvalueerd kunnen worden. 9
Ook tijdens feitelijke controles is de combinatie tussen communicatie en handhaving een kwaliteitsfactor. Zo zal een gordelcontrole vooral effect hebben en dus kwalitatief zijn wanneer tijdens deze controle de weggebruiker staande gehouden wordt en onmiddellijk geconfronteerd wordt met de overtreding. Dit kan al dan niet gecombineerd worden met een sensibiliserende maatregel waarbij gebruik gemaakt wordt van de tuimelwagen en/of brochures die meegegeven kunnen worden met de overtreders. Op die manier gaat men verder dan het vaststellen van inbreuken en wordt er ook gewerkt aan het bewust maken van weggebruikers. 20 Ter illustratie geeft een politiezone aan dat ze van de nationale affichecampagnes gebruikt maakt om haar aanwezigheid op het terrein te accentueren (van het type enhanced enforcement20) en lokale preventieacties op te zetten met de tuimelwagen. De tuimelwagen wordt naast de steenweg geplaatst, in de nabijheid van de wegcontrole. Degenen die de gordel niet dragen worden dan uitgenodigd om zelf de proef op de som te nemen. De lokale en nationale pers wordt trouwens van de actie op de hoogte gebracht. Doel is om aan de hand van sensibilisatie een gunstige gedragsverandering teweeg te brengen. Na die sensibilisatieperiode voert de politiezone het aantal gerichte gordelcontroles op, waarna de resultaten worden geanalyseerd. Achteraf zet de zone haar geregelde gordelcontroles verder zoals voorzien in het actieplan. 2.7. Strafkans volgt pakkans Naast een voldoende hoge objectieve en subjectieve pakkans dient er een reële strafkans te bestaan. Wanneer de politie iemand verbaliseert voor een overtreding maar deze overtreding wordt niet vervolgd, dan zal de dreiging die van de pakkans uitgaat afnemen. Bovendien zal dit een negatief effect hebben op de motivatie van de politieambtenaren. Daarom is het belangrijk om goede afspraken te maken met justitie zodat kwaliteit van begin tot einde gegarandeerd kan worden. Het is belangrijk dat er snel gereageerd wordt zodat de link tussen overtreding en straf duidelijk is. Vandaar dat controles met staande houdingen zeer effectief zijn. Ook met de uitbreiding van het systeem van onmiddellijke inningen volgt er een snellere reactie op een vastgestelde inbreuk. 3. Voorwaarden van een kwalitatieve politionele verkeershandhaving 10 3.1. Planmatige aanpak Massaal controleren zonder achterliggend plan biedt geen enkele garantie voor een verbetering van de verkeersveiligheid. Daarom is een goed doordacht actieplan van cruciaal belang voor een efficiënt verkeershandhavingsbeleid. Een actieplan is het resultaat van een planmatige aanpak en moet de garantie bieden dat de beschikbare middelen en mensen zo optimaal mogelijk worden ingezet met een maximaal resultaat naar gedragsbeïnvloeding toe. Dit plan komt bij voorkeur tot stand op basis van een projectmatige manier van werken. Uitgaande van een geïntegreerde aanpak laat een handhavingsplan bovendien toe om de verschillende maatregelen (toezicht, sensibilisatie, communicatie en eventueel infrastructuur) op elkaar af te stemmen in tijd en ruimte. Om een goede kwalitatieve politionele handhaving na te streven dient in eerste instantie een actieplan 21 te worden opgesteld. Dit actieplan omvat een duidelijke probleemanalyse met daaraan gekoppelde acties (die voldoen aan de SMART-criteria) om de verkeersveiligheid te verbeteren. Nadat er een actieplan opgemaakt is dient een goede, realistische planning te volgen op basis van het actieplan! Dit impliceert correcte en volledige informatie over de actie waarbij elke deelnemer zijn taak kent en de verantwoordelijkheid neemt om de actie mee tot een goed einde te brengen. Een briefing mag dan ook niet ontbreken. Ook het operatieorder is een nuttig instrument ter ondersteuning van de actie. Op basis van de planning dient, om een goede en kwaliteitsvolle handhaving te bewerkstelligen, een operatieorder opgemaakt te worden met een duidelijke omschrijving van elke geplande actie. Enerzijds wordt het dispositief beschreven, eventueel de verschillende dispositieven indien de actie meerdere verschillende controles omvat, en anderzijds omvat het operatieorder een globaal overzicht van de rol van de verschillende actoren. De volledige actie wordt in detail 20 Enhanced enforcement: handhaving gecombineerd met communicatie. Enhanced enforcement campagnes lopen typisch één à vier weken, verschillende malen per jaar, en krijgen maximum visibiliteit door de combinatie met communicatie. 21 Meer informatie: Adriaensen, M., Delcourt, S., Scheers, M., Vlaminck, F. Handboek voor het opstellen van de actieplannen verkeersveiligheid, augustus 2004, BIVV.
Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving uiteengezet, met inbegrip van de administratieve en logistieke taken. Het verzamelen van al de gegevens is van belang voor de latere evaluatie van de actie 22. Het operatieorder is van groot belang aangezien het de geplande actie in goede banen zal leiden en iedereen op de hoogte wordt gebracht van wat zijn/haar rol zal zijn, van wat er van de deelnemers verwacht wordt. Een gedetailleerd en geschreven operatieorder is voor de verantwoordelijke van de actie een prima werkinstrument dat hem of haar de garantie geeft dat hij of zij tijdens de briefing geen informatie vergeet mee te delen waardoor o.a. vermeden wordt dat bepaalde deelnemers hun taak niet kennen. Hierdoor wordt tijd gewonnen op het terrein wat de efficiëntie van de actie ten goede komt. Een geschreven operatieorder is ook een bewijs dat de verantwoordelijke kan ontlasten van verantwoordelijkheid in geval van problemen door het niet of slecht uitvoeren van een gegeven opdracht door een deelnemer aan de actie. 3.2. Samenwerking Een zone staat niet alleen in de opdracht om de verkeersveiligheid te verhogen. Als specialist in verkeerscontroles kan zij samenwerken met andere zones om de kwaliteit van het eigen werk te verhogen. Er kan samengewerkt worden met andere politiediensten om bijvoorbeeld meer manschappen te voorzien tijdens een dispositief. 23 Verschillende zones hebben samen zorgregio s gevormd waarbij ze ook qua verkeer onderling samenwerken. Dit kadert in de opdracht van de politiezones om de basispolitiezorg kwalitatief in te vullen. Zo bestaat er het voorbeeld van de WASE23 politie die naast de grootschalig, nationaal gecoördineerde acties ook eigen acties onder de noemer WAPOL uitvoert. Daarbij ondernemen verschillende politiezones gezamelijk acties, dit zowel op het vlak van het verkeer zijn als op gerechtelijk niveau (inbraakpreventies bv.). Lokaal worden er jaarlijks tientallen acties georganiseerd. De verkeerspolitie doet de nodige voorbereidingen en gaat dan over tot de actie. Hier worden ze dan bijgestaan door collega s uit verschillende andere diensten. Ook andere diensten zoals inspectiediensten, douane, kunnen omwille van hun expertise en ervaring controles mee ondersteunen. Daarnaast is er de mogelijkheid om een beroep te doen op een aantal instanties die het sensibiliserende luik voor hun rekening kunnen nemen, terwijl de politie zich concentreert op het controlerende aspect van de handhavingsactie. Hierdoor wordt er niet enkel gewerkt naar de verhoging van de objectieve pakkans maar ook naar de verhoging van de subjectieve pakkans waardoor meer draagvlak gecreëerd kan worden en politionele handhavingsacties meer begrip zullen krijgen van de weggebruikers. Voor een goede voorbereiding kan de politie zich eveneens op partners beroepen. Denken we maar aan wetenschappelijk onderzoek dat kan helpen om de acties van de politiezone goed te oriënteren. Zoals in krachtlijn 1 gesteld is het belangrijk om te kwantificeren, analyseren en rapporteren. De kwantificering dient nauwgezet en correct op niveau van de politiediensten te gebeuren. Voor de analyse en de interpretatie kan de politie een beroep doen op instanties die meer ervaren zijn. Hiervan mag dan ook een goede rapportage verwacht worden dewelke politiediensten kan helpen om de acties beter te richten en uit te voeren. 3.3. Belang van een goede opleiding Het staat buiten kijf dat een gedegen opleiding onmiskenbaar zal bijdragen tot een verhoging van de kwaliteit van de politionele verkeershandhaving. Hierbij is er enerzijds het belang van een degelijke basiscursus verkeer waarbij elke politieambtenaar dezelfde basis mee zal krijgen. Daarnaast is er de noodzaak aan een continue bijscholing inzake wetgeving en de daaraan gekoppelde richtlijnen van de parketten aangezien de wetgeving snel wijzigt en er telkens nieuwe materialen ontwikkeld worden. Ten slotte is er het belang van de kennis van de terreinprocedures, het te gebruiken materiaal en dergelijke. Dit alles zou moeten leiden tot het onderkennen van de noodzaak van een politionele verkeershandhaving en de motivatie om bij te dragen tot een verbetering van de verkeersveiligheid. Voor de voorbereiding van specifieke acties kunnen de handhavingsfiches 24 van het BIVV als hulpmiddel gebruikt worden, maar toch blijft de noodzaak voor een algemene opleiding verkeer/ verkeershandhaving bestaan. Daarom is het belangrijk dat de politie investeert in de ontwikkeling en het behoud van kennis over verkeer en verkeershandhaving bij de beleidsmensen die sturing moeten geven aan de plaatselijke handhavingsactiviteiten. 22 Adriaensen, M., Delcourt, S., Scheers, M., Vlaminck, F. Handboek voor het opstellen van de actieplannen verkeersveiligheid, augustus 2004, BIVV. 23 WASE zijn vijf politiezones (Sint-Niklaas, Kruibeke-Temse, Beveren, Sint-Gillis-Waas-Stekene en Lokeren) die zich verenigd hebben in WAPOL. Ook andere politiezones gingen dergelijke samenwerkingsverbanden aan. Bron: www.politielokeren.be 24 Meer informatie: www.netwerkverkeer.be. 11
Een goede kennis van verkeersmanagement en verkeershandhaving voorkomt onprofessionele, stuntelige, of onlogische controleacties die de publieke ergernis kunnen voeden. Een goede opleiding zal ervoor zorgen dat de toezichtstrategie verstandig en realistisch wordt opgebouwd, gebaseerd op kennis van de lokale verkeersomstandigheden 25. 3.4. Uitwisseling van goede praktijken Om de kwaliteit te verhogen kunnen goede, beproefde handhavingsmodi gebruikt worden. Via het netwerk voor de verkeerscoördinatoren werd een tool gecreëerd waarmee politiediensten goede praktijken kunnen uitwisselen en terugvinden. Op die manier kunnen ze hun eigen werking optimaliseren. Maar ervaringen en goede praktijken uitwisselen is ook één van de doelstellingen die met de vormingen worden beoogd. Via werkbezoeken op het terrein kunnen eveneens ervaringen uitgewisseld worden. Bijvoorbeeld door een alcoholactie bij te wonen in een zone die een nieuwe praktijk heeft ontwikkeld en daardoor goede resultaten heeft bekomen. De nieuwe aanpak kan leiden tot gemotiveerder personeel wat eventueel later tot uiting zou kunnen komen in de resultaten van de acties (meer controles, geoptimaliseerde controles, verbetering van de verkeersveiligheid, ). 26 Een politiezone voegt bij haar operatieorder een grafische voorstelling van de dispositieven die ze gaan innemen (kaart, luchtfoto s, ). Dit leidt tot meer efficiëntie op het terrein waardoor de plaatsen sneller worden ingenomen en de controles effectiever worden. Een zone stelt zich telkens op op een privéparking met slechts één in- en uitgang. Dit maakt dat er minder personen nodig zijn om het dispositief te bewaken en dat de ontsnappingskansen bijna nihil zijn. Het inschakelen van de interventieploegen is een manier om iedereen van de politiezone te betrekken en mee verantwoordelijk te maken voor de verbetering van de verkeersveiligheid. Daarenboven leidt dit tot een verhoging van de subjectieve pakkans waarbij de weggebruikers de idee krijgen dat ze ten allen tijde gecontroleerd kunnen worden. Een voorbeeld vinden we terug in een zonaal handhavingsplan26 waarin voorzien wordt dat er dagelijkse minstens ½ uur controle door de interventieploegen dient te gebeuren in één van volgende items: wildparkeren, fietspadencontrole, veiligheidsgordel en kinderzitjes, technische eisen verlichting voertuigen, boorddocumenten en banden, fiets - (opgefokte)bromfiets moto, alcoholcontrole, verkeerslichten rotondes, mindervalidenparkings en schooltoezicht. Op het internationale niveau kunnen, via TISPOL, goede praktijken uitgewisseld worden. Regelmatig worden er vergaderingen georganiseerd waarbij de politiediensten ervaringen kunnen delen en nieuwe methoden en technieken kunnen aanleren. 3.5. Onderzoek als leidraad Onderzoek mag niet ontbreken in het verbeteren van de kwaliteit van de politionele handhaving. Zij kan immers goede voorbeelden aanreiken en een gids vormen. Eigen analyse van de gegevens en de situatie in de politiezone vormt in de eerste plaats een basis om belangrijke conclusies te trekken waarbij een nieuwe aanpak soelaas kan bieden aan het verkeersveiligheidsprobleem. Uiteindelijk beschikken de politiediensten over veel eigen informatie waardoor ze het best geplaatst blijven om de verkeersveiligheid te analyseren en te beoordelen. Zo stelde een politiezone vast dat de dispositieven altijd op nationale wegen werden geplaatst (welke belangrijke toegangswegen zijn tot de politiezone). Door het aankondigen van de controles via de pers, verminderde het verkeer op die toegangswegen. Bovendien konden de gecontroleerde automobilisten de tegenliggers ruim op voorhand verwittigen dat er een controle plaatsvond. De strategie werd daarom herzien: er werden dispositieven van korte duur (45 minuten) opgesteld, ook op onverwachte plaatsen en tijdstippen en op secundaire wegen. Deze werkwijze resulteert in een hoger aantal positieven omdat de automobilisten elkaar quasi niet kunnen verwittigen. 25 Goldenbeld, Ch., Het succes van de Nederlandse verkeershandhaving.. Het tijdschrift voor de politie. Nr 11, november 2008, Pg. 22-27. 26 Bron: Verkeershandhandhavingsplan: reduceren van: ongevallen met lichamelijk letsel en ongevallen met zwakke weggebruikers in Heusden-Zolder tegen 31 december 2010. 12
Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving Daarnaast worden in België al verschillende initiatieven op het gebied van wetenschappelijk onderzoek genomen die de verkeershandhaving kunnen ondersteunen. In de eerste plaats zijn er de gedragsmetingen uitgevoerd door het BIVV (tweejaarlijks voor het rijden onder invloed, jaarlijks voor gordeldracht en snelheid) die waardevolle informatie leveren over het verkeersgedrag van de Belgische weggebruikers. Daaruit blijkt bijvoorbeeld uit de gedragsmetingen alcohol (Observatorium voor de Verkeersveiligheid, BIVV) dat er jaar na jaar een stijging is van het rijden onder invloed tijdens de weekendnachten. Dit duidt op een groot probleem en vraagt van de politiediensten een reactie om vooral tijdens deze periodes te controleren. Om het rijden onder invloed aan te pakken dient er niet enkel gekeken te worden naar de plaatsen en de tijdstippen waar zich ongevallen voordeden maar ook naar de plaatsen en de tijdstippen waar het risico op het rijden onder invloed groot is. Dit betekent dat er ook in de dorpskernen controles uitgevoerd dienen te worden. De politie kan haar eigen resultaten spiegelen aan de nationale gegevens en op die manier nagaan waar bijgestuurd dient te worden. Daarnaast zijn er de attitudemetingen waaruit enerzijds blijkt dat de weggebruikers menen dat er een lage pakkans bestaat en anderzijds wel vragende partij zijn voor meer politiecontroles. Ook deze metingen kunnen politiediensten helpen in de oriëntatie van hun activiteiten. Verder zijn er een reeks Europese onderzoeken (PEPPER, CAST, SUPREME, DRUID, ) uitgevoerd die waardevolle informatie verschaffen over handhaving. Op de website van het netwerk verkeer wordt, naast de verspreiding van de resultaten van Europese onderzoeken, via de rubriek voor u gelezen interessante literatuur samengevat en verspreid. De analyses van de onderstaande gegevens illustreren hoe onderzoek kan bijdragen tot de kwaliteitsverbetering van de handhaving. Hierbij kunnen de alcoholcontroles in België geoptimaliseerd worden door een betere verdeling in de tijd. Wat de lokale politie 27 betreft, geeft de spreiding van de aselectieve controles en de resultaten ervan informatie over de efficiëntie van de inzet van de ingezette capaciteit. In principe dient de meeste inzet te gebeuren op de tijdstippen waarop de hoogste percentages van overtredingen worden vastgesteld. Dit is echter niet het geval, zoals de hierna volgende tabellen tonen. 57 zones Weekdag Weeknacht Subtotaal Weekenddag Weekendnacht Subtotaal Totaal Aantal ademtesten 31.814 2.817 34.631 16.829 20.451 37.280 71.911 Aantal alarmen 284 62 346 309 735 1044 1390 Aantal positieven 412 152 564 406 1330 1736 2300 Alarmen + positieven 696 214 910 715 2065 2780 3690 Aantal weigeringen 0 1 1 4 7 11 12 Aantal bloedproeven 23 5 28 24 47 71 99 Aantal OIRB 131 60 191 151 472 623 814 57 zones Weekdag Weeknacht Subtotaal Weekenddag Weekendnacht Subtotaal Totaal Aantal ademtesten 44,2% 3,9% 48,2% 23,4% 28,4% 51,8% 100,0% Aantal alarmen 0,9% 2,2% 1,0% 1,8% 3,6% 2,8% 1,9% Aantal positieven 1,3% 5,4% 1,6% 2,4% 6,5% 4,7% 3,2% Alarmen + positieven 2,2% 7,6% 2,6% 4,2% 10,1% 7,5% 5,1% Aantal weigeringen 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Aantal bloedproeven 0,1% 0,2% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% 0,1% Aantal OIRB 31,8% 39,5% 33,9% 37,2% 35,5% 35,9% 35,4% De verdeling van het aantal controles tussen de week en het weekend blijkt goed aangezien iets meer dan de helft van de controles plaatsvindt tijdens het weekend. Ook de verdeling tussen dag en nacht is positief tijdens het weekend. Het hoger percentage van bestuurders onder invloed tijdens de weekendnachten verantwoordt zeker de 5% meer controles tijdens de nacht. Ook het feit dat er veel controles gebeuren tijdens de weekenddagen 27 Bron: CG/CGOP/B/traffic: enkel de informatie van die zones die gedurende het ganse jaar 2008 de Bobapplicatie gebruikten werd opgenomen in de tabel. 13
is uitstekend. Zo zien veel personen dat er controles gebeuren, wat de subjectieve pakkans dan weer ten goede komt. De weekdagen vormen echter een probleem. Maar liefst 44% van alle controles vinden overdag plaats terwijl tijdens de weekdagen gemiddeld niet meer dan 2,2% van de bestuurders onder invloed van alcohol rijden. Tijdens de weeknachten rijden er niet minder dan 7,6% bestuurders onder invloed, terwijl er dan slechts 3,9% van de controles gebeuren. Een verschuiving van weekdagen naar weeknachten lijkt dus aangewezen. Wat de federale politie betreft, kunnen we qua spreiding in tijd enerzijds een onderscheid maken tussen dag en nacht en anderzijds tussen weekend- en weekdagen 28. Omdat enkel de resultaten van aselectieve controles een reëel beeld geven van het alcoholgebruik door bestuurders, bekijken we de resultaten van dit type controles. Federale politie Weekdag Weeknacht Subtotaal Weekenddag Weekendnacht Subtotaal Totaal Aantal ademtesten 23.417 4.643 28.060 24.359 9.113 33.472 61.532 Aantal alarmen 139 52 191 265 167 432 623 Aantal positieven 204 53 257 322 264 586 843 Alarmen + positieven 343 105 448 587 431 1018 1466 Aantal weigeringen 0 3 3 0 1 1 4 Aantal bloedproeven 9 3 12 9 3 12 24 Aantal OIRB 52 11 63 78 47 125 188 Federale politie Weekdag Weeknacht Subtotaal Weekenddag Weekendnacht Subtotaal Totaal Aantal ademtesten 38,1% 7,5% 45,6% 39,6% 14,8% 54,4% 100,0% Aantal alarmen 0,6% 1,1% 0,7% 1,1% 1,8% 1,3% 1,0% Aantal positieven 0,9% 1,1% 0,9% 1,3% 2,9% 1,8% 1,4% Alarmen + positieven 1,5% 2,3% 1,6% 2,4% 4,7% 3,0% 2,4% Aantal weigeringen 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Aantal bloedproeven 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Aantal OIRB 25,5% 20,8% 24,5% 24,2% 17,8% 21,3% 22,3% Het valt op dat het percentage bestuurders onder invloed op de autosnelwegen beduidend lager ligt dan op de andere wegen (in totaal 2,4% tegenover 5,1%). De verdeling van het aantal controles door de wegpolitie tussen de week en het weekend is goed. De verdeling van de weekendcontroles tussen dag en nacht vergt daarentegen enige aandacht. Alhoewel het percentage bestuurders onder invloed s nachts twee maal zo hoog is tijdens, gebeuren slechts 27% van de weekendcontroles s nachts. Dezelfde opmerking gaat op voor de weekdagen. Hoewel het hoogste percentage bestuurders onder invloed tijdens de nacht worden betrapt (2,3% tegenover 1,5%) worden 83% van de weekcontroles overdag afgenomen. Uiteraard hebben controles overdag een grote preventieve werking en een invloed op de subjectieve pakkans omdat dan meer bestuurders geconfronteerd worden met de controles. 28 Het weekend begint op vrijdag 22 uur en eindigt op maandag 5:59 uur; de dag begint om 6 uur en eindigt op 21:59 uur. 14
Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving 4. Waartoe leidt kwalitatieve verkeershandhaving? 4.1. Geoptimaliseerde verkeershandhaving Een geoptimaliseerde verkeershandhaving betekent dat er in eerste instantie met de beschikbare personen en middelen een zo optimaal mogelijke handhaving gecreëerd wordt zodat het meeste resultaat bereikt wordt. In een latere fase kan er nagedacht worden over een eventuele uitbreiding van de capaciteit zelf. Kwaliteitsgarantie dient uiteindelijk te leiden tot een verbetering van de verkeersveiligheid waarbij er minder, en minder ernstige verkeersongevallen gebeuren en waarbij er minder overtredingen vastgesteld worden. Dit ondanks het feit dat het aantal controle-uren en de gecontroleerde weggebruikers ongewijzigd blijft. Volgens ESCAPE 29 is het verhogen van politionele handhaving de meest kosten-effectieve verkeersveiligheidsmaatregel. Uit de tabel blijkt dat de baten door het verhogen van politionele handhaving inzake verkeer tot 3,3 keer groter zijn dan de kosten. Cost effectiveness of various road safety measures Group of measure Road safety audits 1.1 Improving road design and roadside equipment etc 1.9 Improving road maintenance, especially in winter 2.5 Traffic control, including new speed limits 2.2 New motor vehicle safety standards 1.3 Driver training, public information and education campaigns Increasing traffic police enforcement 3.3 All road safety measures 1.8 Benefit cost ratio Een geoptimaliseerde verkeershandhaving kan er ook in bestaan dat er flexibel omgegaan wordt met de werkuren en deze aangepast worden aan de noden. 3.0 Een voorbeeld hiervan vinden we terug bij een politiezone die haar werkuren aanpaste aan het moment waarop de alcoholcontroles meest aangewezen waren. Op het grondgebied van deze politiezone zijn twee megadancings. Heel wat dancingbezoekers gebruiken alcohol en/of verboden middelen en nemen daarna nog het stuur. Deze bestuurders zijn in de onmiddellijke omgeving van de dancing aan te treffen bij het toekomen en vertrekken. De zone richt haar acties dan vooral op de openingsdagen van deze dancings. De dienst vangt aan om drie uur, vier uur of vijf uur s morgens. Geen ideaal uur om een dienst te starten maar wel bijzonder vruchtbaar. Gezien de melding van controles behoorlijk snel in de dancing rondgaat, werkt de politiezone met een anoniem voertuig aan de uitgang van de dancing (of in de onmiddellijke omgeving) om een goed overzichtzicht op een groot deel vertrekkende bezoekers te behouden. In iedere richting zijn er vliegende patrouilles voorzien die radiofonisch in verbinding staan met het anoniem voertuig. Zij zetten de vertrekkende chauffeurs aan de kant voor een controle. In de diepte is één groot dispositief opgesteld waar de nodige materiële middelen aanwezig (bureelwagen, toilet, ruimte aan het zicht onttrokken,...) zijn om een degelijke controle te kunnen uitvoeren. De chauffeurs worden naar deze plaats gebracht voor verdere controle. Ook dit voorbeeld valt onder de noemer aselecte gerichte controles 30. Aselecte alcoholcontroles op plaatsen en tijdstippen die volgens voorgaande analyse hogere risico s bevatten, zullen meer kwalitatief zijn dan diegenen die at random uitgevoerd worden zonder voorgaand onderzoek. Uiteindelijk zal de kwaliteit blijken uit de resultaten van de controles die aangeven of het gedrag van de weggebruikers al dan niet gewijzigd is. Op lange termijn kan gekeken worden of er ook een effect merkbaar is op de alcoholgerelateerde ongevallen. 29 ESCAPE (Enhanced Safety Coming from Appropriate Police Enforcement), Traffic enforcement in Europe: effects, measures, needs and future., 2003, 138 pg s. 30 Aselecte gericht controles: controles die uitgevoerd worden gericht naar de plaatsen en tijdstippen en doelgroepen waarvoor ze nodig blijken te zijn maar dat wanneer er overgegaan wordt tot controles deze aselect gebeuren. Aselect betekent dat iedereen die in het dispositief gehaald wordt, ook effectief gecontroleerd wordt. Op deze manier wordt niet enkel de objectieve pakkans verhoogd maar tevens de subjectieve pakkans want niemand zal ontsnappen aan de controle op het moment dat hij tegengehouden wordt. 15
Een ander voorbeeld vinden we terug bij het inschakelen van interventieploegen. Tijdens de nachtshift van de interventieploegen wordt er sowieso elke nacht minstens één prikactie (20 à 30 minuten) gehouden. Tijdens de Bobcampagne wordt dit principe uitgebreid naar alle shiften van de interventiedienst. Idealiter wordt er binnen elke interventieshift een prikactie gehouden en dit het hele jaar door en overal in de zone. 4.2. Gemotiveerd personeel als draagvlak voor de politionele verkeershandhaving Hier ligt een belangrijke rol weggelegd voor de verkeerscoördinator. In de eerste plaats om het personeel van de politiedienst te motiveren, niet enkel zijn directe medewerkers maar ook de andere diensten die eventueel (al dan niet rechtstreeks betrokken bij politionele acties) en het beleid. Motiveren van medewerkers is echter niet altijd vanzelfsprekend; de verloning is daarbij niet altijd voldoende. Ook erkenning, waardering, actief en zinvol bezig zijn en ownership 31 zijn belangrijke motivatieaspecten 32. De motivatieaspecten werden vertaald naar het politioneel kader. Laat je werknemers in de mate van het mogelijke zelf bepalen 33 hoe ze hun werk doen. Wijs voorstellen over een nieuwe aanpak niet zomaar af maar sta ervoor open. o Moedig de politieambtenaren aan om aan te geven welke taken zij het best zien zitten en luister naar hun verzuchtingen. Een politiezone liet ons weten dat ze bij een controle die mensen kiest in functie van hun specifieke competenties. Moedig je mensen aan om verantwoordelijkheid 34 te nemen. Laat merken dat je het apprecieert wanneer iemand een bepaalde taak op zich neemt. o Wanneer er iemand een nieuwe aanpak suggereert tracht dan open te staan voor de suggestie en de persoon in kwestie verantwoordelijkheid te geven wanneer deze uitgevoerd zal worden Sta positief ten aanzien van sociale interactie en teamwork. Hou je mensen geïnformeerd waar het kan. Onzekerheid werkt heel demotiverend. Tolereer dat mensen fouten maken wanneer ze een taak of functie nog niet volledig beheersen. Maak tijd voor een babbel in plaats van een gewone groet. o Briefings en debriefings zijn belangrijke momenten om de controleploeg te informeren (wettelijk kader, ieders missie, de bejeging, ), de goede en minder goede punten van een controle te bespreken en bij te sturen, evenals emoties of sociale interacties. Geef je werknemers concrete doelen en uitdagingen waar ze naartoe kunnen werken. Kom erop terug in functioneringsgesprekken en laat dan merken dat je mensen erop vooruit gegaan zijn. Moedig je mensen geregeld aan en toon je waardering. Hou je aan je afspraken en beloften. Doe nooit beloften waarvan je niet zeker weet of je ze kan waarmaken. Kom op voor je mensen. Bij een conflict luister je altijd naar de versie van je eigen mensen vooraleer je een uitspraak doet. Wacht niet tot het jaarlijks functioneringsgesprek om prestaties te bespreken. Laat mensen praten over wat hen demotiveert en luister aandachtig. o Een andere aanpak kan leiden tot een betere motivatie. Als politieambtenaren merken dat de opdracht die ze krijgen effect heeft, dan zal dit leiden tot goede resultaten (veel gecontroleerde bestuurders 31 Ownership = een situatie creëren waarin mensen denken en handelen als eigenaren (Bron: Pierce, e.a. (2001) Toward a theory of psychological ownership in organizations. Academy of Management Review). 32 Bron: www.vacature.com. 33 Zo is kan het zinvol zijn om aan medewerkers te vragen welke taken zij graag en goed kunnen uitvoeren en bij het opstellen van het operatieorder er rekening mee houden. Iemand die graag feitelijke controles uitvoert en zo opgesteld wordt tijdens een actie zal dan ook extra gemotiveerd zijn en het gevoel hebben dat er met zijn of haar wensen rekening gehouden wordt. 34 Wanneer iemand een concrete taak opgedragen krijgt is het belangrijk dat deze persoon zich verantwoordelijk voelt. Als iemand initiatieven op tafel legt is het motiverend dat de persoon in kwestie bij een eventuele uitvoering ook een verantwoordelijke taak krijgt. 16
Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving met toch een aantal positieven) dan zullen ze gemotiveerd aan deze opdracht beginnen eerder dan wanneer ze telkens op tijdstippen moeten controleren waarbij ze vooraf al inschatten dat het verloren moeite zal zijn. Gemotiveerd personeel zal leiden tot een draagvlak, zowel binnen de eigen dienst als binnen het volledige korps, waarbij inzicht in de noodzaak van de politionele handhaving gegroeid is. Bovendien zullen gemotiveerde politieambtenaren ook gemotiveerd kunnen worden om bijvoorbeeld mee te werken aan wetenschappelijk onderzoek. Daarenboven is het belangrijk dat elke politieambtenaar voldoende inzicht heeft in gehanteerde methodes en dat er bovendien een draagvlak bestaat voor die gehanteerde methodes. Dit alles zou moeten leiden tot een positieve attitude van de politieambtenaar ten opzichte van de verkeershandhaving, die overgedragen wordt naar de weggebruikers. Politieambtenaren erkennen het nut van de verkeershandhaving en kunnen de boodschap overbrengen naar de weggebruikers. De positieve bejegening van de weggebruiker door de politieambtenaar kan bijdragen tot een groter draagvlak bij de weggebruiker zelf, wat dan in een later stadium eventueel kan leiden tot attitude- en gedragsverandering. 5. Meten van kwaliteit Hoe kan gemeten worden of een verkeerscontrole al dan niet kwalitatief was? Het is niet evident om deze vraag te beantwoorden. Men is geneigd om te stellen dat het aantal ongevallen een indicatie zou zijn. Nochtans kan uit het aantal ongevallen niet afgeleid worden of er op een goede manier te werk gegaan is en of een eventuele daling al dan niet te wijten is aan de wijze van handhaven. Wat wel een indicatie zou kunnen geven of handhaving een effect heeft, is de schommeling in het aantal overtredingen. Daalt dit aantal (belang van meten) kan dit betekenen dat de weggebruikers de boodschap begrepen hebben en hun gedrag aanpasten. Uiteraard is deze vorm van bewustmaking een werk van lange duur. Daarom zal een doorgedreven handhaving noodzakelijk zijn en dit in combinatie met andere maatregelen (infrastructureel en educatief). Naast de vastgestelde inbreuken kunnen metingen en tellingen eveneens een zicht geven op het al dan niet veranderde verkeersgedrag. Een ander meetinstrument is de peiling naar de motivatie van de politieambtenaren. Indien de controlerende politieambtenaren het gevoel krijgen dat ze zinvol werk leveren, zullen ze meer kwalitatief werk leveren, hetgeen op korte termijn zal leiden tot meer kwantiteit en een grotere efficiëntie van de handhaving. 6. Kwaliteitsvolle politionele verkeershandhaving in de praktijk Wat betekent nu een kwaliteitsvolle politionele verkeershandhaving in de praktijk? Een kwalitatieve politionele verkeershandhaving impliceert verkeerscontroles die in tijd en ruimte georiënteerd worden op basis van een probleemanalyse (kennis ongevallen, oorzaken, risico s); die kaderen in een zonaal veiligheidsplan ; en gepland worden op basis van de resultaten van de probleemanalyse gekoppeld aan de beschikbare personen en middelen en georganiseerd door middel van een operatieorder; met aandacht voor een verhoging van de verkeersveiligheid en een vermindering van verkeersveiligheidsrisico s en voor de eigen veiligheid; waarbij in het operatieorder duidelijk omschreven staat wie welke taak dient uit te voeren. Kwalitatieve verkeershandhaving impliceert ook nauwkeurige en correcte registratie van de resultaten van de controles en de gegevens met betrekking tot het dispositief; een evaluatie van bovenvermelde gegevens; die op basis van de evaluatie de acties bijgestuurd en geoptimaliseerd worden. 17
7. Besluit Een kwalitatieve verkeershandhaving is meer dan alleen werken op kwantitatieve resultaten. Een kwalitatieve verkeershandhaving betekent op een efficiënte wijze de mensen en middelen inzetten om het beste resultaat te verkrijgen met name een verbetering van de verkeersveiligheid. Om dit te bereiken dienen verkeerscontroles gebaseerd te zijn op beschikbare data. Aan de hand van deze informatie kan een politiedienst nagaan wanneer verkeerscontroles het meest opportuun blijken en dus het meeste effect kunnen opleveren en de planning van de controles hier eventueel aan aanpassen. Naast het feit dat de handhaving datagestuurd dient te zijn moet de objectieve en subjectieve pakkans ook voldoende groot zijn. Zonder effectieve controles en het ontbreken van het gevoel dat er controles uitgevoerd worden, zal verkeershandhaving weinig effect hebben. Om de politionele verkeershandhaving te verbeteren en te sturen dienen politiediensten planmatig te werk te gaan. Daarnaast kunnen ze goede praktijken uitwisselen, gaan samenwerken andere politiediensten of andere partners en zich beroepen op onderzoeksmateriaal (Belgisch, Europees). Dit alles zal leiden tot een geoptimaliseerde verkeershandhaving waarbij de beschikbare personen en middelen zo efficiënt mogelijk worden ingezet. Daarenboven zullen de politieambtenaren meer gemotiveerd zijn omdat ze het gevoel zullen hebben dat er zinvol werk geleverd wordt waardoor ze makkelijker zullen overgaan tot het uitvoeren van controles. Ten slotte moet naast de kwantiteit ook de kwaliteit gemeten worden om na te gaan of de inspanningen resultaat hebben. 18
Kwaliteitshandboek Politionele verkeershandhaving 19