BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 1 mensen wensen wonen Bijlagen
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 3 Bijlagen bij de Nota Wonen: Mensen,wensen, wonen Bijlage 1: Evaluatie Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig: Samenvatting en Conclusies 7 Bijlage 2: Onderzoeksbijlage 15 3
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 4
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 5 Bijlage 1 Evaluatie van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig Samenvatting en Conclusies 5
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 6
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 7 Evaluatie van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig Zoals afgesproken in het regeerakkoord is ten behoeve van de Nota Wonen de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig geëvalueerd. Het evaluatierapport is al in december 1999 gepubliceerd, maar nog zonder het kabinetsstandpunt over de bevindingen. 1 Deze bijlage bevat het kabinetsstandpunt over de belangrijkste conclusies van de evaluatie. Allereerst komt op de mate waarin de volkshuisvestelijke doelen zijn bereikt aan de orde. Daarna wordt ingegaan op de conclusies over de ordening. Inhoudelijke doelbereiking Wat is er terecht gekomen van alle mooie voornemens uit de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig? Verrassend veel eigenlijk. Nagenoeg alle inhoudelijke doelen uit de nota zijn gerealiseerd: Het landelijk woningtekort zou worden teruggebracht. In de Trendbrief 1993 is nader bepaald dat het kwantitatieve woningtekort in 2000 maximaal 2% zou mogen bedragen. Dat is ruimschoots gehaald. Volgens de meest recente WBO cijfers (1998) bedraagt het tekort nog slechts 1,5%. Nieuwbouw zou voor ruim de helft (55%) in de marktsector moeten plaatsvinden. Dat ligt nu ruim boven de 80%. Het eigenwoningbezit zou in 2000 op 50 à 55% moeten liggen. Op dit moment is dat ruim 51%. Alleen het eigenwoningbezit onder de lagere inkomens is wat achter gebleven en dat verdient dus extra aandacht. Er zouden ook ten minste 10.000 woningwetwoningen per jaar moeten worden verkocht. Inmiddels worden bijna 20.000 woningen per jaar aan bewoners verkocht. De aandachtsgroep voor de betaalbaarheid van het wonen werd in de nota berekend op 51% en zou moeten afnemen naar 40% in 2000. Ook dat is gelukt. Volgens de jongste inzichten bedraagt de aandachtsgroep volgens dezelfde definitie uit de nota 38,5%. Om de objectsubsidies af te bouwen en de huurprijzen naar een kostendekkend niveau te laten groeien, moesten mensen ook meer voor hun (huur)woning gaan betalen. De netto huurquote moest naar gemiddeld ca. 23%. De gemiddelde quote ligt nu op ca. 24%. Voor huursubsidieontvangers is dat 26%. Het aantal mensen dat in verhouding tot hun inkomen te duur woonde zou tot 2000 met 80.000 moeten afnemen. Met een afname van 77.000 tot 111.000 in 1998 is dat nagenoeg bereikt. Dit betekent dat waar in 1986 nog 45% van de dure huurwoningen door mensen met een laag inkomen werd bewoond, was dat in 1998 nog maar 31%. Het aantal mensen dat te goedkoop woonde moest in 2000 met 50.000 zijn afgenomen. Dat is een van de weinige doelstellingen die niet zijn gerealiseerd. Het aantal steeg zelfs met 27.000 tot 666.000. Zij bewonen 39% van de goedkope huurwoningen, tegen 34% in 1986. Om de uitgaven van het rijk te beperken werd een huurprijsbeleid voorgestaan dat uitging van stijgingen die ten minste 3% bedroegen en ten minste 1% boven de inflatie. Door de maatregelen in het kader van de zogenaamde Tussenbalans in 1991 is dat ruimschoots het geval geweest. 1 Ministerie van VROM, 1999, Evaluatie Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig, Den Haag. 7
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 8 De huursubsidie moest zijn vangnetkarakter versterken. De verbeteringen die de laatste jaren zijn aangebracht, hebben daar zeker toe bijgedragen. Wat betreft de sociale-huursector was het beleid gericht op de financiële verzelfstandiging van woningcorporaties en op de privatisering van gemeentelijke woningbedrijven. Beide beleidsvoornemens zijn gerealiseerd. Van de ruim 200 gemeentelijke woningbedrijven in 1990 zijn er nu nog 30 over. De woningcorporaties zelf zijn na het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) en de brutering op eigen benen komen te staan. Samen met instituten als het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) is een solide sector ontstaan die we volledig kunnen en moeten aanspreken op het leveren van sociale prestaties. Ten slotte was de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig sterk gericht op het beperken en beheersbaar maken van de overheidsuitgaven voor volkshuisvesting. Minder geld en meer flexibiliteit op lokaal niveau waren de uitgangspunten. Het eerste is beslist gelukt (op het tweede punt komen we terug in de paragraaf over de evaluatie van de ordening). In 1990 gaf het rijk nog ruim 12 miljard aan volkshuisvesting uit. Volkshuisvesting was een van de grote spending departementen. De volkshuisvestingsbegroting van 2000 bedraagt, mede als gevolg van de brutering, nog ongeveer 6,6 miljard. Bovendien zijn risico s van garanties op leningen van woningcorporaties en op hypotheken van individuele kopers ondergebracht bij aparte fondsen zoals het WSW en het Waarborgfonds Eigen Woningen (dat de Nationale Hypotheekgarantie verstrekt). Als we de resultaten bij elkaar zien, dan is de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig wat betreft zijn doelbereiking een groot succes. De keerzijde van een budgetvermindering van ruim 6,5 miljard is wel dat met name huurders sinds 1990 gemiddeld 4,4% meer voor hun wonen zijn gaan betalen. Voor de komende periode is het betaalbaarheidsvraagstuk daarmee nadrukkelijk geagendeerd. Het is alleszins redelijk dat - zoals het Regeerakkoord voorstaat - het komende decennium de huurprijzen gemiddeld gesproken meer gelijke tred houden met de algemene prijsontwikkeling. Evaluatie van de ordening Als decentralisatie, verzelfstandiging en marktwerking de trefwoorden waren in het transformatieproces in de jaren negentig, dan kunnen we zeggen dat die ordeningsslag in de volkshuisvesting op hoofdlijnen ook daadwerkelijk gemaakt is. Corporaties blij, want ze kregen meer vrijheden (verzelfstandiging); gemeenten blij, want ze kregen meer bevoegdheden en middelen (decentralisatie); het Rijk blij, want het hoefde minder uit te geven en kon meer aan anderen overlaten (naast verzelfstandiging en decentralisatie ook deregulering en marktwerking). Iedereen blij? Ook diegenen voor wie we het allemaal doen: burgers, de mensen in de buurten en wijken, in steden en dorpen? Maar een aantal kanttekeningen zijn bij de ordening wel op hun plaats. macht en onmacht van gemeenten In de eerste plaats kunnen we vaststellen, dat de decentralisatie als beweging van rijksbemoeienis naar gemeentelijke verantwoordelijkheid geslaagd is. Centrale contingentering, planbeoordeling en financiering maakten plaats voor flexibiliteit en verantwoordelijkheid op lokaal niveau. Beslissen en betalen kwamen daardoor in één hand te liggen. Dat was geheel conform het uitgangspunt van de nota Volkshuisvesting: Uitgangspunt bij zowel decentralisatie 8
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 9 als verzelfstandiging is de gedachte, dat het dragen van verantwoordelijkheden, het hebben van bevoegdheden en het lopen van risicoís zoveel mogelijk samen behoren te gaan. Maar maakte dat de gemeente ook tot een machtiger en competenter speler in de volkshuisvesting? Daar kunnen gerust wat vraagtekens bij gezet worden. Want tegelijkertijd werden corporaties in het kader van de verzelfstandiging sterke spelers. Gemeentelijk woningbedrijven werden geprivatiseerd, corporaties werden groter en financieel sterker. Niet alleen uit de evaluatie, maar ook uit de gesprekken die tijdens bijeenkomsten in de regio zijn gevoerd over De Agenda blijkt dat de verhouding tussen gemeenten en corporaties op zijn zachts gezegd maar matig is. Het lijkt erop, dat het succes van de verzelfstandiging de decentralisatie heeft overschaduwd. Dat werd nog bevestigd door de wijzigingen in het toezicht in 1997, waarbij de in 1993 aan gemeenten toegekende toezichtsrol in het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) weer naar het rijk werd overgeheveld. Naast externe positionering speelt ook interne cultuur en organisatie bij gemeenten een rol. Veel gemeenten blijken moeite te hebben hun interne organisatie aan nieuwe veranderingen aan te passen. De omslag naar een moderne, op de nieuwe marktsituatie gerichte benadering wordt maar langzaam gemaakt. De minder dominante rol van subsidies heeft veel gemeenten doen besluiten dan ook maar de afdelingen volkshuisvesting op te heffen. Tijdens de regiobijeenkomsten ter voorbereiding van de Ontwerpnota Wonen liet menige partij weten onvoldoende deskundigheid en daadkracht bij hun gemeentelijke gesprekspartners te ontmoeten. Recente ervaringen met het opstellen van integrale investeringsvisies in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) en het grotestedenbeleid (GSB) lieten ook zien - de goede niet te na gesproken - hoe verkokerd gemeentelijke organisaties vaak nog te werk gaan. Ten slotte is er nog het fenomeen van de opschaling van het woonvraagstuk. Wonen is in zijn integrale betekenis lang niet zo n lokale aangelegenheid als we tien jaar geleden wellicht nog dachten. Het gaat niet alleen meer om (de productie van) woningen, maar ook om de kwaliteit van woonmilieus, de voorzieningen in de omgeving, etcetera. De effecten van wonen en woonbeleid in een gemeente beperken zich niet tot de gemeentegrenzen. Het woonklimaat in ons land wordt sub-optimaal als alle gemeenten zich in dit verband op hun autonomie zouden beroepen. Maar uit de evaluatie blijkt dat de regionale samenwerking vaak nog te wensen overlaat. Kortom: de uitgangspunten voor decentraal bestuur in de volkshuisvesting (beslissen en betalen in één hand; recht doen aan lokale diversiteit; ruimte bieden om lokaal de samenhang van wonen, werken, verkeer, welzijn vorm te geven) gelden nog steeds. Als bestuurlijke beweging is de decentralisatie in de volkshuisvesting grotendeels gerealiseerd. Het gaat er nu om, het decentrale bestuur goed te laten functioneren, beleidsintegratie op lokaal niveau daadwerkelijk te realiseren en gemeenten te bewegen tot afstemming met naburige gemeenten, al dan niet geholpen door de provincie. slaan corporaties door? De verzelfstandiging van woningcorporaties is zowel op sectoraal niveau als op individueel niveau een succes te noemen. Een Waarborgfonds Sociale Woningbouw met een triple A-status stelt ook in Europees perspectief de financiering van de (sociale) woningbouw veilig. Een Centraal Fonds Volkshuisvesting met sanerings- en financiële toezichtstaken draagt in belangrijke mate bij aan de soliditeit op sectorniveau. Op individueel niveau zet de professionalisering door. Bestuursvormen zijn met interne toezichtsvormen aan de eisen van de tijd aangepast; met de opschaling van woonvraagstukken hebben corporaties hun werkgebied in 9
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 10 veel gevallen verruimd naar regionaal of zelfs landelijk niveau. Takenpakketten zijn uitgebreid, zozeer dat de randen van wat mag voortdurend worden opgezocht en ter discussie komen te staan. De handhaafbaarheid van regels op dat gebied staat onder druk. En het laat zich niet aanzien dat dat minder zal worden. Woningcorporaties zijn grote machtige spelers aan het worden. Fusies of verregaande vormen van samenwerking zijn aan de orde van de dag. In 1990 telde ons land nog 1037 corporaties en gemeentelijk woningbedrijven. Nu zijn dat er nog 792 (1998). En zo waren er in 1990 nog slechts 24 corporaties met een bezit van meer dan 10.000 woningen, nu zijn dat er 47. De toezichtsrelatie tussen overheid en woningcorporaties is in dit licht dan ook uitdrukkelijk aan herziening toe. Deze ontwikkeling kan als een bedreiging worden ervaren. Corporaties slaan door zullen sommigen zeggen. Maar de professionele ontwikkeling kan ook als een kans worden opgepakt. Krachtige woningcorporaties kunnen een doorslaggevende rol spelen in een succesvolle aanpak van stedelijke vernieuwingsvraagstukken of, zoals ook het Regeerakkoord voorstaat, in de voorziening van woon-zorgarrangementen voor de toenemende groep ouderen in onze samenleving. Omdat zij vaak op regionaal niveau actief zijn, kunnen zij soms ook gemeenten tot (intensievere) regionale samenwerking stimuleren. Corporaties als spil in het netwerk, zoals in de essays die voor de evaluatie zijn geschreven ook wordt bepleit. 2 Voorwaarde is wel dat corporaties zich als beheerders van een groot maatschappelijk kapitaal verplicht weten tot de uitvoering van publieke taken. Daarop zullen we het stelsel van het fenomeen toegelaten instelling dan ook moeten gaan baseren. Daarin blijven corporaties ook bijzondere partijen. Voor het overige kunnen ze gelijkgeschakeld worden met gewone private ondernemers: gelijk speelveld dus. bracht de tucht van de markt wat we willen? Ondanks de constatering in de evaluatie, dat de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig nauwelijks aandacht besteedde aan marktpartijen, anders dan aan particuliere verhuurders en beleggers, kunnen we vaststellen, dat marktwerking in de volkshuisvesting het afgelopen decennium flink is toegenomen. Vooral op de Vinex-locaties hebben bouwondernemingen en grote projectontwikkelaars in een vroegtijdig stadium gronden verworven die hun het recht om te bouwen verschaften. Bij verkoop van de gronden aan gemeenten worden die rechten vaak via het zogenaamde bouwclaim-model verzilverd. Het aandeel van de marktpartijen in de woningbouw is van 1990 gestegen van 67% tot 77% in 1998. 3 De prijzen van koopwoningen zijn echter, ondanks de historisch gezien forse toevoegingen, explosief gestegen. De introductie van de zogenoemde huursombenadering in 1993, waarbij verhuurders de vrijheid kregen tot een bepaald maximum (6,5%) flexibel met de huurverhogingen om te gaan, bevorderde eveneens de marktwerking. De jaarlijkse huurstijging vertoont nu een dalend verloop richting inflatie. Ook in de woonruimteverdeling is de marktwerking sterk verbeterd door de invoering van het zogenaamde Delftse aanbodmodel, dat veel navolging heeft gevonden. Ten aanzien van de marktwerking kunnen we vaststellen, dat de bevordering daarvan op de markt van woondiensten (huur en verhuur) de burger tot voordeel heeft gestrekt. Toch kan marktwerking hier nog worden vergroot; de contractvrijheid van huurder en verhuurders is in de praktijk beperkt, en het woningwaarderingsstelsel houdt nauwelijks rekening met de feitelijke marktwaarde van woningen. Wat betreft de woningcorporaties komt met de uitbreiding van taken de eerlijke verhouding ten opzichte van concurrenten nog onvoldoende uit de verf. Daarom zijn de corporaties ook aan een MDW-toets onderworpen. Toenemende schaalvergroting in de corporatiesector brengt ook de eventuele rol van de Nederlandse Mededingings autoriteit in zicht. 2 Zie met name de essays van prof. dr. Th.A.J. Toonen die zijn opgenomen in de Evaluatie Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. 3 Het aandeel van de marktsector in de betekenis van niet-gesubsidieerde woningen nam toe van 52% in 1990 naar 80% in 1998. 10
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 11 Op de koopwoningmarkt, vooral op de Vinex-locaties, kunnen vraagtekens worden gezet bij de effecten van meer marktwerking. De verhouding tussen kostprijs en verkoopprijs is de afgelopen jaren een stuk ongunstiger geworden. De marktdynamiek op Vinex-locaties heeft met andere woorden tot een slechtere prijs/kwaliteitsverhouding voor de burger geleid, wat natuurlijk precies het tegenovergestelde is van wat we met marktwerking beogen. burger nog steeds de zwakste partij Het beeld dat uit de evaluatie opkomt is toch dat marktwerking, decentralisatie en verzelfstandiging allemaal redelijk gelukt zijn, maar dat de kanteling van het beleid naar de burger er wat magertjes vanaf komt. Het vierde trefwoord uit de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig - deregulering - had destijds vooral betrekking op de afschaffing van de veelheid aan voorschriften die verbonden waren aan de objectsubsidies, en dat is ook met succes gebeurd. Daarnaast heeft een flinke deregulering van de bouwregelgeving plaatsgevonden. Die geeft meer ruimte aan bewoners, maar leidt er in gespannen markten in het Westen helaas wèl toe dat veel woningen maar net op het minimaal vereiste niveau (plafonds, beukmaat) worden gebouwd. Ook het Welstandstoezicht is nog steeds niet transparant. In het BBSH is een prestatieveld over de betrokkenheid van bewoners opgenomen, en inmiddels is er de Wet overleg huurders-verhuurder. Eigen woningbezit is toegenomen, maar eigenlijk nog onvoldoende. Er is te weinig ruimte voor particulier opdrachtgeverschap. Het aanbod van moderne, op de vraag afgestemde gecombineerde woon-zorgcomplexen is toegenomen, maar de individuele burger is nog steeds afhankelijk van de initiatieven van goedwillende en creatieve aanbieders (en die zijn er beslist), in plaats dat hij zelf invulling kan geven aan zijn woon-zorgarrangement. In het ISV is bewonersbetrokkenheid als procesvoorwaarde opgenomen. De praktijk moet de betekenis daarvan echter nog uitwijzen. Maar wat vooral opvalt is dat de burger krijgt wat hem wordt toegestaan door de aanbieder van woningen of woondiensten. Ook tijdens de regionale bijeenkomsten over De Agenda voor de Nota Wonen bleek verbetering van de positie van de burger veelal goedwillend te worden vertaald in meer inspraak. Zo kon de gemeente vanwege de vertegenwoordigende democratie in de ogen van sommigen de ultieme vorm van de burger centraal worden, of de corporatie de burger centraal stellen door een extra bewonersraad te installeren. Dat zijn echter jarenzeventigoplossingen voor burgers van de 21ste eeuw. en het Rijk dan? Met decentralisatie, verzelfstandiging, marktwerking en deregulering is bij velen, niet in de laatste plaats bij delen van de rijksdienst zelf, de houding ontstaan van: daarvoor moet je niet bij ons zijn, dat is mijn pakkie an niet meer. Het verleggen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar andere niveaus is te veel vereenzelvigd met het niet meer hoeven hebben van een visie op de volkshuisvesting of het wonen. Het niet rechtstreeks meer interveniëren met regels, subsidievoorwaarden etcetera, is te zeer verward met het niet meer hoeven analyseren, het niet meer hoeven vaststellen hoe het er op het beleidsgebied wonen voor staat. De ordening is te veel opgevat als een doel op zich in plaats van een middel om het hoogste maatschappelijke rendement op het beleidsgebied wonen te realiseren. In een van de essays in het kader van de evaluatie wordt nadrukkelijk gesteld, dat decentralisatie, verzelfstandiging en deregulering niet een passieve rol van de rijksoverheid betekenen: Op onderdelen wordt door decentralisatie de verantwoordelijkheid elders in de beleidsproductiekolom gelegd, maar de zorg voor de totale kolom blijft in vele gevallen nog wel steeds bij de centrale overheid, in casu het verantwoordelijke departement. (...) Het is de vraag of het Ministerie als geheel zich reeds voldoende op de nieuwe situatie heeft ingesteld. De reflex van vele ambtenaren is geweest dat met de decentralisatie ook de 11
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 12 bestuurlijke verantwoordelijkheid is verdwenen. Men reageert kribbig als het departement vervolgens door parlement en samenleving wordt aangesproken op bepaalde ontwikkelingen, waarnemingen of resultaten. 4 De VROM-raad vraagt eveneens aandacht voor de rijksrol maar plaatst dat in het perspectief van de verbreding en integratie van het woonvraagstuk: In het woonbeleid heeft zich een grote omslag in de verdeling van de verantwoordelijkheden voorgedaan. Na deze omslag is de beleidsagenda verbreed waardoor de sturingsvraag opnieuw aan de orde is. 5 Met de introductie van het ISV is in die zin ook reeds een nieuwe weg ingeslagen. Conclusies Uit de evaluatie van de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig trekt het kabinet de volgende conclusies: de nota is een succes omdat vrijwel alle daarin gestelde doelen zijn bereikt; het vanuit de rijksoptiek bezien financiële succes van het beleid in de jaren negentig had tot gevolg dat huurders aanzienlijk meer zijn gaan betalen; een beleid gericht op een inflatievolgende huurontwikkeling in het komende decennium is gerechtvaardigd; het uitgangspunt (...) dat de zorg voor een goede huisvesting in eerste aanleg tot de eigen verantwoordelijkheid van bewoners en andere marktpartijen behoor (...) en de overheid de taak heeft daartoe voldoende ruimte te bieden, is nog steeds geldig; dat geldt ook voor de ordeningsprincipes van decentralisatie, verzelfstandiging, marktwerking en deregulering, 6 maar hun onderlinge verhouding vergt aanscherping en correcties; decentralisatie is als bestuurlijke beweging op het gebied van het wonen grotendeels gerealiseerd, maar het functioneren van de decentrale ordening (gemeenten, provincies) vraagt om verbetering; vanwege het schaalniveau waarop woonvraagstukken zich voordoen, moet vooral de regionale afstemming worden versterkt; woningcorporaties blijven een bijzondere positie houden en zullen zich verplicht moeten weten van hun sociale taak; marktwerking bij de bouwproductie en op de huurmarkt moet worden verbeterd; de positie van de burger moet worden versterkt; de verantwoordelijkheden van het rijk moeten scherper worden geformuleerd. 4 Prof. dr. Th.A.J. Toonen in zijn essay: Goed bestuur in de volkshuisvesting van de 21 ste eeuw; opgenomen in het evaluatierapport. 5 VROM-raad, 1999 Wonen: beleid en legitimiteit, advies 014; Den Haag 6 In dit verband kan ook worden gewezen op het advies van de VROM-raad 1999, Wonen, beleid en legitimiteit. Daarin stelt de Raad: Naar het oordeel van de Raad is er nu niet sprake van een zodanige discrepantie tussen het beleidssysteem en de maatschappelijke ontwikkelingen, dat als het ware van de bodem of een nieuw beleidsstelsel wenselijk is. De systeemveranderingen die door Staatssecretaris Heerma zijn aangebracht kunnen in belangrijke mate ook nu nog de grondslag vormen voor te voeren beleid. 12
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 13 Bijlage 2 Onderzoeksbijlage 13
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 14
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 15 Inhoud 1 Algemeen 17 1.1 Opgaven en ambities 17 1.2 Werkwijze 17 2 Analyse woonopgave 19 2.1 Opzet analyse 19 2.2 Scenario s 19 2.3 Ontwikkelingen aan de hand van de scenario s 22 2.4 De kwantitatieve opgave 25 2.5 De ruimtelijke opgave 2000-2030 28 2.6 De kwalitatieve opgave 29 3 Transformaties 39 3.1 Aanknopingspunten voor transformaties 39 3.2 Transformatieambitie 56 4 Analyse van enkele effecten van de ambitie 63 4.1 Inleiding 63 4.2 Effecten op de woningmarkt: vraag en aanbod 63 4.3 Transformatie van wijken met (meervoudige) problemen 65 4.4 Effecten voor de sociale huursector 66 4.5 Effecten voor de woonlasten 70 4.6 Ruimtelijke effecten 71 5 Regiobeelden 73 5.1 Het Noorden: ruimte 73 5.2 Groningen-Assen 77 5.3 Het Oosten: aantrekkelijk 78 5.4 Knooppunt Arnhem-Nijmegen 82 5.5 Het Zuiden: verstedelijking 83 5.6 Eindhoven/Helmond (SRE) 86 5.7 Zuid Limburg 88 5.8 Het Westen: metropool 90 5.9 De vier grootstedelijke agglomeraties 93 Annex 105 Deze bijlage is tot stand gekomen in samenwerking met ABF Onderzoek en Informatie te Delft en Bureau Middelkoop te Heemstede. 15
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 16
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 17 1 Algemeen 1.1 Opgaven en ambities In de Nota Wonen wordt ten aanzien van de stedelijke transformatie een ambitie geformuleerd. De ambitie is het beleidsmatige antwoord op de kwalitatieve opgave die volgt uit onder meer de ontwikkelingen op de woningmarkt. De basis van de ambitie ligt bij de ontwikkelingen op wijkniveau, de kansen en problemen in wijken en de ontwikkelingen op de woningmarkt. De transformatieambitie geeft aan dat een betere afstemming van vraag en aanbod mogelijk is, als gebruik wordt gemaakt van de kansen die uit de markt naar voren komen. De transformatieambitie in de Nota Mensen, wensen, wonen en in deze bijlage betreft Nederland als geheel. Deze ambitie zal in de nabije toekomst waar nodig worden geconcretiseerd naar provincies en/of regio s. De gebiedsgerichte ambities vormen vervolgens de inzet van het Rijk voor de dialoog met provincies en gemeenten. 1.2 Werkwijze De werkwijze die is gevolgd bestaat uit de volgende stappen: Maak een analyse van de woonopgave aan de hand van de ontwikkeling van de vraag, de trendmatige verwachtingen van het aanbod, de sociaal economische ontwikkelingen en een diagnose van kansen en problemen op wijkniveau. Bepaal mogelijke aanknopingspunten voor (bijgesteld) beleid. Bepaal een transformatieambitie. Evalueer deze ambitie. Wat betekent een realisatie van de ambitie voor de geformuleerde opgave? Vraag en Aanbod en de effectanalyse Vraag Scenario s Aanbod bevolkingsgroei economische groei migratie CPB-scenario s Inventarisatie Aanbod 2000... Vinex-Vinac ISV individualisering opleidingen inkomen Huishoudensontwikkeling PRIMOS/Combi monitoring voorraad Nieuwbouw verkoop et cet. woningbehoeften Vraagontwikkeling (aan de hand van WBO) Effectanalyse Transformatieambitie Woningopgave o.b.v. woningmarktsimulatie 2000... Verwachte ontwikkelingen aanbod 2000... 17
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 18 In de navolgende onderdelen worden deze stappen toegelicht. Vooral de laatste drie stappen zullen extra aandacht krijgen, omdat deze gezien moeten worden als een onderbouwing van de transformatieambitie. De transformatieambitie wordt uitgedrukt in transformaties (positieverandering van de wijk) en in mutaties (aanpassing van de woningvoorraad op het niveau van de woning). De ambitie geeft aan hoeveel, waar en in welke mate er sprake kan zijn van een verandering van het woonmilieu en van de woningvoorraad zodat de aansluiting op de vraag verbetert. De ambitie wordt geëvalueerd op een aantal effecten. Daarbij zijn de volgende indicatoren gebruikt: Spanning op de woningmarkt, ofwel het verschil tussen de niet-gehonoreerde vraag en het potentiële overschot. 7 Deze indicator geeft aan in hoeverre er sprake is van evenwicht op de woningmarkt. Slaagkans per vraaggroep, ofwel het aandeel van een bepaalde groep woningvragers dat er in slaagt binnen één jaar de gezochte woning te betrekken. Woonlasten per segment, uitgedrukt in het aandeel van het inkomen dat aan het wonen wordt besteed. Aandeel eigenwoningbezit, uitgedrukt in het aandeel eigen woningen in de totale woningvoorraad. Deze vier indicatoren geven een beeld van de mate waarin de gewenste veranderingen ook daadwerkelijk gerealiseerd worden. De indicatoren hebben betrekking op de situatie op de woningmarkt. Buiten de effecten voor de woningmarkt zijn er nog andere effecten die voor de beoordeling van belang zijn. Er komen nog drie soorten van effecten aan de orde: De transformatie van wijken met meervoudige problemen. De financiële effecten voor woningcorporaties. De gevolgen voor het ruimtebeslag. Werkwijze Woonopgave op basis van: de huidige situatie; de vraagontwikkeling aan de hand van scenario s; de trends in het aanbod; een effectanalyse van de trends. Transformatieambitie op basis van: aanknopingspunten voor transformaties; een typologie van kansen en problemen; de kansen voor transformaties; de vraag in de markt. Effectanalyse ten aanzien van: de verwachte spanning op de markt; de woonlasten ontwikkeling; de slaagkans per segment; de omvang van het eigen woningbezit; het ruimtebeslag; de wijken met meervoudige problemen; de financiële effecten. 7 Voor de betekenis van de termen wordt verwezen naar 2.5. 18
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 19 2 Analyse woonopgave 2.1 Opzet analyse De analyse van de woonopgave bestaat uit drie stappen. De eerste stap is het maken van een aantal omgevingsscenario s. De scenario s zijn opgesteld omdat de toekomst zich niet laat voorspellen en het dus noodzakelijk is rekening te houden met mogelijke ontwikkelingen. In de scenario s wordt de toekomstige vraag in beeld gebracht door vooral de groei van het aantal huishoudens en de groei van het gemiddelde inkomen per huishouden te ramen. De tweede stap is het maken van een raming van het aanbod. Op grond van de bestaande afspraken over nieuwbouwlocaties en trends is een profiel geschetst van de waarschijnlijke omvang en samenstelling van de woningvoorraad in. Het betreft een inschatting van de nieuwbouw, onttrekkingen en de verkoop van woningen in de periode tot. De derde stap bestaat uit het confronteren van vraag en aanbod. Het resultaat geeft de belangstelling weer voor de verschillende woonmilieus en voor verschillende typen woningen. Daarbij is onderscheid gemaakt in vijf typen van woonmilieus, te weten centrum-stedelijk, buiten-centrum, groen-stedelijk, centrum-dorps en landelijk woonmilieu. Daarbij is vooral gekeken naar functiemenging en dichtheid: centrum-stedelijk woonmilieu: hoge dichtheid, menging van functies, zoals wonen, werken en voorzieningen, combinatie van nabijheid en bereikbaarheid; buiten-centrum woonmilieu: gemiddelde dichtheid, nadruk op één functie en nabijheid van een beperkt aantal specifieke functies; groen-stedelijk woonmilieu: wonen in lage dichtheid met vooral veel groenvoorzieningen; centrum-dorps woonmilieu: gemengd wonen, werken en voorzieningen in lage dichtheid, combinatie van redelijke nabijheid en matige bereikbaarheid; landelijk wonen: verspreide bebouwing in lage dichtheid, combinatie van matige nabijheid en lage bereikbaarheid, dan wel bebouwing aan de rand van het dorp. Woningen zijn onderscheiden in koop- en huurwoningen, eengezins- en meergezinswoningen, prijsklasse en grootte. Het resultaat van de confrontatie biedt aanknopingspunten voor gerichte transformaties. 2.2 Scenario s De scenario s zijn samenhangende en cijfermatig ingevulde beelden van de sociaaleconomische ontwikkeling in Nederland tot met een doorkijk naar 2030. Daarbij is in de eerste plaats gebruik gemaakt van de drie scenario s van het Centraal Planbureau (CPB), die zijn opgenomen in het rapport Economie en fysieke omgeving. 8 De drie CPB scenario s schetsen een consistent toekomstbeeld. De sociaal-economische, sociaal-culturele en demografische factoren zijn de meest belangrijke voor de ontwikkelingen op het gebied van het wonen. De kengetallen per scenario staan in het volgende overzicht. 8 Centraal Planbureau, 1997; Economie en fysieke omgeving. Beleidsopgaven en oplossingsrichtingen 1995-2020. Den Haag. 19
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 20 Scenario s Verdeeldheid Coördinatie Competitie PRIMOS-scenario Hoge Ruimtebehoefte Internationale economischpolitieke ontwikkelingen Marktmechanisme noch regelgeving werken goed EU: trage verdere integratie door nationale tegenstellingen en interne verdeeldheid Coördinatie perspectief speelt een grotere rol dan in Competitie Meer nadruk op equity EU: Europa van meer snelheden relevant Marktmechanisme dominant; scherpe internationale beleidsconcurrentie tussen nationale staten Nadruk op efficiency EU: model van het Europa à la carte N.v.t. Zie Competitie Technische ontwikkeling Trage ontwikkeling kennispotentieel Weinig efficiënte kennisdiffusie en benutting kennispotentieel Meer traditionele gerichtheid technische ontwikkeling Sterke groei kennispotentieel Kennisdiffusie en dus benutting kennispotentieel verlopen minder efficiënt dan in Competitie Technische ontwikkeling meer maatschappelijk gericht dan in Competitie Sterke groei kennispotentieel Sterke kennisdiffusie; benutting kennis potentieel zeer goed Informatietechnologie all pervasive Technische ontwikkeling sterk marktgericht N.v.t. Zie Competitie Sociaal-culturele ontwikkelingen Nationalistische en intolerante gevoelens prominent Weinig vergroting ruimte voor Kwaliteitsconsumptie in welke zin dan ook Men voelt zich Europees of regionaal burger Meer gemeenschapszin, solidariteit Consumptiepatroon en leefstijl zijn meer immaterieel en milieuvriendelijk georiënteerd Men voelt zich wereldburger Maar anderzijds sterke individualisering Grote mate van productdifferentiatie en materieel/ hedonistische cultuur Geen fundamentele wijzigingen ten opzichte huidige ontwikkelingen Zie Competitie Demografische ontwikkelingen Migratiesaldo laagste van de scenario s Bevolking : 16,2 mln. 2020: 16,3 mln 2030: 16,1 mln. Migratiesaldo hoger dan in Competitie uit hoofde van solidariteit Bevolking : 16,8 mln. 2020: 17,7 mln 2030: 18,5 mln. Migratiesaldo relatief laag vanwege beleidsconcurrentie tussen Europese staten Bevolking : 16,5 mln 2020: 16,9 mln 2030: 17,2 mln. Huidige, trendmatige ontwikkelingen Bevolking : 16,6 mln 2020: 17,1 mln 2030: 17,4 mln Zie Coördinatie Bevolking : 16,8 mln 2020: 17,7 mln 2030: 18,5 mln Huishoudens 7,1 mln 2020: 7,5 mln 2030: 7,7 mln Huishoudens : 7,3 mln 2020: 7,8 mln 2030: 8,3 mln Huishoudens : 7,5 mln 2020: 8,0 mln 2030: 8,4 mln Huishoudens : 7,4 mln 2020: 7,9 mln 2030: 8,2 mln Huishoudens : 7,6 mln 2020: 8,2 mln 2030: 8,7 mln Economie Sterke groei BBP in N-Amerika en Azië, Europa blijft achter Groei BBP Ned. 1,5% p.j. Zwakke groei particuliere consumptie Productiestructuur verandert relatief weinig Werkloosheid in 2020 op vergelijkbaar niveau als in 1995 Tamelijk sterke groei BBP in Europa en Azië, N-Amerika blijft achter Groei BBP Ned. 2,75% p.j. Stijging particuliere consumptie, maar meer maatschappelijk en milieubewust gericht Minder scherpe internationale concurrentie; meer internationaal milieubeleid; meer collectieve diensten Werkloosheid iets hoger dan in Competitie; minder grote dynamiek Wereldwijde sterke groei BBP Groei BBP Ned. 3,25% p.j. Particuliere consumptie stijgt sterk, zeer grote mate van productdifferentiatie Productiestructuur sterk dynamisch; nadruk op comparatieve voordelen; groter accent midden en hoogwaardige activiteiten Lage werkloosheid; wel grote baanonzekerheid Gematigde groei Groei BBP Ned. 2% p.j. Zie Competitie Inkomensontwikkeling Inkomensgroei per huishouden 1998-: 0,8% -2020: 0,9% Koppeling tussen lonen en uitkeringen blijft gehandhaafd Inkomensgroei per huishouden 1998-: 1,6% -2020: 1,8% Koppeling tussen lonen en uitkeringen blijft gehandhaafd Inkomensgroei per huishouden 1998-: 1,8% -2020: 2,2% De uitkeringen blijven enigszins achter bij de lonen. Inkomensgroei per huishouden 1998-: 1% -2020: 1,2% Inkomensgroei per huishouden 1998-: 1,7% -2020: 2% Regionale ontwikkeling Concentratie van werkgelegenheid en bevolking in het Westen Concentratie van werkgelegenheid en bevolking in het Westen Concentratie van werkgelegenheid en bevolking in het Westen Uitwaaiering van werkgelegenheid en bevolking vanuit het Westen Zie Competitie 20
BIJLAGE NOTA WONEN 16-01-2001 12:04 Page 21 In het scenario Verdeeldheid gaat het matig met de economie. De gedachte achter dit scenario is dat Europa wel eens verdeeld zou kunnen raken en dat werkt belemmerend voor de economische groei. In samenhang daarmee worden huishoudens meer op zich zelf teruggeworpen en neemt de groei van de individualisering enigszins af. Toch is de economische groei met 1,5% per jaar nog alleszins behoorlijk. In het scenario Coördinatie gaat het heel wat beter met de samenwerking in Europa. Mede daardoor is er sprake van een behoorlijk grote economische groei (van 2,75% per jaar). Een gevolg van deze ontwikkeling is dat ook de demografische groei hoog is; zowel de buitenlandse migratie neemt toe in dit scenario, als ook het aantal geboorten. Het scenario Competitie ten slotte gaat uit van een ontwikkeling waarbij de wereldhandel floreert en door onderlinge concurrentie de economische groei nog verder toeneemt (3,25% per jaar). In samenhang met deze gunstige economische ontwikkeling neemt ook de individualisering in dit scenario nog flink toe; er komen dan steeds meer alleenstaanden. De drie CPB-scenario s doen uitspraken over de verwachte groei van bevolking, huishoudens en inkomen. Voor de woningmarkt zijn dat relevante factoren. Relevant is ook de verdeling van de inkomens. Belangrijk in dit verband is de relatie tussen uitkeringen en inkomens. In alle scenario s wordt de koppeling tussen uitkeringen en inkomens min of meer gehandhaafd. Op dit punt ontlopen de ontwikkelingen elkaar bijzonder weinig. De CPB-scenario s starten in 1995. Inmiddels hebben zich nieuwe ontwikkelingen voorgedaan, die binnen de bandbreedte van de scenario s vallen. Daarom is slechts het startpunt van de scenario s bijgewerkt, en opgetrokken naar 1998. Naast de drie CPB-scenario s wordt ook het PRIMOS-scenario opgenomen. Dit scenario is in demografisch opzicht gebaseerd op de nationale bevolkingsprognose van het CBS van eind 1998. Deze raming houdt in demografisch opzicht het midden tussen de beide hoge CPBscenario s. Voor wat betreft economische groei wordt hier uitgegaan van 2% groei per jaar. Het PRIMOS-scenario is vergelijkbaar met het middenscenario van de eerdere Trendrapporten Volkshuisvesting. Het meest in het oog springende verschil is echter dat het PRIMOS-scenario niet meer als richtsnoer wordt gebruikt maar uitsluitend als toetsingskader. De scenario s zijn regionaal uitgewerkt. Dit betekent dat de landelijke ontwikkeling zoals die in de drie scenario s voorzien is, vertaald is in regionale ramingen. Een bijzonder punt (van verschil) bij deze scenario s betreft de regionale spreiding over ons land. In alle drie CPBscenario s wordt er vanuit gegaan dat de groei van de werkgelegenheid voor een belangrijk deel terecht zal (blijven) komen in het Westen van het land. Daarmee wijken deze CPB-scenario s af van de trend uit het begin van de jaren negentig. De afgelopen jaren heeft de werkgelegenheid zich namelijk in het Westen van ons land minder gunstig ontwikkeld dan elders. Deze trend, welke leidt tot een zekere uitwaaiering vanuit de Randstad, is wel terug te vinden in het PRIMOS-scenario. Bovendien is een scenario Spreiding ontwikkeld, dat gelijk is aan het scenario Coördinatie, maar verschilt ten aanzien van de ontwikkeling van de werkgelegenheid. Dit scenario laat wel een uitwaaiering vanuit het westen zien. 9 De verschillen tussen de hierboven genoemde scenario s zijn voldoende groot om de mogelijke ontwikkelingen tot 2030 in kaart te brengen maar zijn beslist niet extreem te noemen. Derhalve is ook een scenario Hoge Ruimtebehoefte ontwikkeld waarin zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met ontwikkelingen die meer ruimte vragen. Concreet is daarvoor uitgegaan van de grote demografische groei uit het scenario Coördinatie, en de grote economische groei 9 Omdat het scenario Spreiding uitsluitend op dit punt verschilt van het scenario Coördinatie, staat dit scenario niet afzonderlijkin het overzicht vermeld. 21