EUROPESE COMMISSIE Brussel, 19.10.2000 SG(2000) D/ 107700 Betreft: Steunmaatregel nr. N 577/1999 Nederland Eenmalige Investeringssteun voor overslagsfaciliteiten voor het spoor/intermodaal vervoer in de haven van Rotterdam Excellentie, 1. Bij brief nr. 9991 van 6 augustus 1999, bij het Directoraat-generaal Vervoer geregistreerd op 8 augustus 1999, heeft het Koninkrijk der Nederlanden bij de Commissie twee eenmalige investeringssubsidies aangemeld met betrekking tot overslagfaciliteiten voor het spoor/intermodaal vervoer. Deze subsidies worden verleend aan het Rail Service Center Rotterdam (RSC Rotterdam) en het Rail Service Center Maasvlakte (RSC Maasvlakte). De steunmaatregel werd geregistreerd onder nummer N 577/99. Daar de kennisgeving onvolledig was, heeft de Commissie nadere vragen gesteld bij brief D/80488 van 4 oktober 1999, die door de Nederlandse instanties werd beantwoord bij brief nr. 10539 van 8 december 1999. Vervolgens werden nog enige brieven gewisseld. De laatste daarvan is de brief van de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland van 28 juli 2000 - brief nr. 11230 - die op 31 juli 2000 werd geregistreerd bij het Directoraat-generaal Energie en Vervoer. 2. Op 20 oktober 1999 vond te Rotterdam een bijeenkomst plaats van ambtenaren van de Commissie, vertegenwoordigers van de subsidieontvangers en het Nederlandse ministerie van Verkeer en Waterstaat. Zijne Excellentie de Heer J.J. VAN AARTSEN Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 NL 2500 - EB s-gravenhage Wetstraat 200 - B-1049 Brussel - België. Telefoon: centrale 32 (0) 2.299.11.11. Telex: COMEU B 21877. Telegramadres: COMEUR Brussel.
A. Beschrijving van de maatregel 3. Het Koninkrijk der Nederlanden voert al enige tijd een beleid dat gericht is op een evenwichtiger vervoersysteem. Centraal in dat beleid staat de bevordering van het gebruik van het spoor en het gecombineerd vervoer als alternatief voor het wegvervoer. 4. In het kader van dit beleid is Nederland voornemens een subsidie te verlenen aan twee intermodale terminals in het havengebied van Rotterdam. De specifieke maatregelen zijn bedoeld om het vervoer per spoor van intermodale laadeenheden van de Rotterdamse haven en industriegebieden naar de eindbestemmingen in het achterland te bevorderen. 5. Er vinden in zeehavens drie afzonderlijke bedrijfsactiviteiten plaats met betrekking tot de overslag van intermodale laadeenheden, zoals blijkt uit het volgende voorbeeld waarin een geval van invoer wordt beschreven. a) Eerst wordt de eenheid overgeslagen van het schip op de kade. b) Vervolgens wordt een over land te vervoeren eenheid met speciale trucks of terminaltrailers vervoerd naar een in de haven gelegen containerdepot. Als de eenheid evenwel per schip moet worden doorvervoerd in een feeder-transport, wordt hij rechtstreeks naar een andere mariene terminal gebracht voor overslag op het tweede schip. c) Van het containerdepot wordt de eenheid door een kraan overgeslagen op een spoorwagon of een wegvoertuig, of in sommige gevallen op een binnenvaartschip, voor verder vervoer naar de uiteindelijke bestemming in het achterland. 6. De aangemelde steun heeft alleen betrekking op de infrastructuur die nodig is voor de onder punt 5 c) genoemde activiteit. Maritieme infrastructuur of overslaguitrusting wordt niet gefinancierd door middel van de aangemelde staatssteun. 7. De subsidies hebben uitsluitend betrekking op de investeringen in infrastructuur, en niet op overslaguitrusting, waardevermindering, exploitatie- of onderhoudskosten of vervangingsinvesteringen. 8. De subsidie wordt aan de terminalexploitanten verleend via het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR). GHR is de eigenaar van het terrein van de Rotterdamse haven en verhuurt de terminalfaciliteiten aan de betrokken terminalexploitanten. Bovendien beheert het GHR het havengebied van Rotterdam. Bij de bouw of uitbreiding van railterminals ziet GHR erop toe dat de bouwwerkzaamheden in overeenstemming zijn met de geldende regelgeving. Het GHR is de geaddresseerde van het besluit waarbij het ministerie de subsidie verleent en waarin de subsidievoorwaarden zijn opgenomen. Het GHR zorgt er tevens voor dat aan deze voorwaarden wordt voldaan en is verantwoordelijk voor het beschikbaar stellen van het subsidiegeld aan ECT en RSC Rotterdam b.v.. In het onderhavige geval gelden de volgende specifieke voorwaarden: - de terminals staan op niet-discriminerende basis open voor alle gebruikers; 2
- de exploitant moet marktgeoriënteerde en transparante tarieven toepassen; - de exploitanten moeten het bewijs leveren dat zij de subsidie hebben gebruikt voor de specifieke maatregelen als omschreven in het subsidiebesluit; 9. Indien niet aan deze eisen wordt voldaan, zal de overheid de subsidie terugvorderen. RSC Rotterdam 10. Het Rail Service Centre Rotterdam wordt sinds 1994 geëxploiteerd door RSC Rotterdam B.V. RSC Rotterdam organiseert de overslag op het spoor voor verder vervoer. RSC Rotterdam houdt zich niet bezig met de overslag tussen zeevervoer en wegvervoer. 11. In 1998 werkte RSC Rotterdam al op volledige capaciteit (221 028 eenheden per jaar). In 1999 werd een toename van het overslagvolume van 6,6% geregistreerd. Om het aandeel van het spoorvervoer in de modal shift verder te laten stijgen, is dus een capaciteitsvergroting vereist. Als die er niet komt zal het extra volume grotendeels over de weg worden doorvervoerd. RSC Rotterdam plant een capaciteitsvergroting voor de railterminal tot 403 000 eenheden per jaar. Hiervoor zijn voor in totaal 47 272 727 aan investeringen gepland ten behoeve van: de uitbreiding van de overslaginfrastructuur van de railterminal; spooraansluiting op railterrein; overslaguitrusting (portaalkranen en reach stackers); verharding terreinoppervlak; aanpassing ingangspartij railterminal. 12. De Nederlandse regering wil een subsidie van 7 818 181 verlenen om het project te bevorderen. De subsidie-intensiteit is dus 16,53%. De subsidie dekt alleen infrastructuurkosten. Overslaguitrusting aan kadezijde voor het zeevervoer wordt niet gesteund. De Nederlandse regering bevestigt dat geen andere steun wordt verleend, dat de steun niet cumulatief is met andere steun en dat RSC zelf de rest van de investering bekostigt. RSC Maasvlakte 13. RSC Maasvlakte wordt geëxploiteerd door European Combined Terminals B.V. (ECT). ECT is een te Rotterdam (Nederland) gevestigde terminalexploitant. Het bedrijf is momenteel actief in Nederland, Duitsland, Tsjechië, België en Italië. De belangrijkste aandeelhouders zijn Hutchinson Whampoa (35%), GHR (35%), ABN-AMRO (28%), en de Stichting Werknemers Belangen (2%). De huidige terminal heeft een capaciteit van 320 000 eenheden per jaar, en ECT heeft in 1998 226 424 eenheden verwerkt. In 1999 nam het verwerkte volume met 11% toe. Bij de verwachte groei van ongeveer 10% per jaar, zal de terminal in de komende twee à drie jaar de capaciteitsgrens bereiken. RSC Maasvlakte voert momenteel, naast het spoor, 350 000 eenheden af via de binnenvaart en 650 000 containers via het wegvervoer. 3
14. De geplande uitbreiding moet leiden tot een doorvoercapaciteit voor railgebonden vervoer van 600 000 eenheden per jaar. Hiervoor zijn de volgende investeringen - voor in totaal 50 miljoen -gepland: Portaalkranen voor railoverslag, vernieuwen van terreinoppervlak, elektrische systemen, terminaltrailers voor railoverslag. 15. De Nederlandse regering is voornemens een subsidie van ongeveer 6 363 636 ten behoeve van het project te verlenen. De subsidie-intensiteit bedraagt dus 12,72%. De subsidie dekt uitsluitend infrastructuurkosten. Overslaguitrusting aan kadezijde voor het zeevervoer wordt niet gesteund. De Nederlandse regering bevestigt dat geen andere steun wordt verleend, dat de steun niet cumulatief is met andere steun en dat RSC zelf de rest van de investering bekostigt. B. Juridische beoordeling 16. Krachtens artikel 87, lid 1, EG-Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten die de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloedt, behoudens de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet. Het bestaan van staatssteun 17. De Commissie is van oordeel dat staatssteun voor de bouw van vervoerinfrastructuur in het algemeen niet moet worden beschouwd als steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG-Verdrag, indien de infrastructuur op nietdiscriminerende basis toegankelijk is voor alle potentiële gebruikers. 1 18. Zoals hierboven reeds werd opgemerkt, is in het besluit tot het verlenen van de subsidie de voorwaarde opgenomen dat RSC en ECT hun diensten tegen nietdiscriminerende voorwaarden moeten aanbieden aan alle gebruikers. Noch RSC noch ECT heeft enig belang in het spoorvervoer of het wegvervoer, terwijl anderzijds geen enkele ondernemingen in die vervoersectoren enig belang heeft in de betrokken terminals. Indien de terminalexploitant zich niet aan de genoemde voorwaarde houdt, wordt hij verplicht het subsidiebedrag in zijn geheel of gedeeltelijk terug te betalen aan de overheid. De Commissie is dan ook van oordeel dat er op gebruikersniveau geen sprake is van steun. 19. Indien de organisatie die de infrastructuur beheert een economische activiteit uitoefent, dienen overheidssubsidies voor infrastructuurprojecten te worden getoetst op de aanwezigheid van elementen van staatssteun. De Commissie beschouwt een open, niet-discriminerende en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedure als het beste middel om ervoor te zorgen dat openbare steunverlening correspondeert met de marktprijs voor de uitvoering van het project. In dergelijke gevallen gaat de Commissie er gewoonlijk van uit dat steun die gebaseerd is op een dergelijke aanbestedingsprocedure verenigbaar is met het EG-Verdrag. 1 Commissie: Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik: een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in rekening brengen van het gebruik van vervoersinfrastructuur in de EU, COM(1998) 466 def. van 22 juli 1998, punt 43; Groenboek havens en maritieme infrastructuur, COM(1997) 678 def. van 10 december 1997, punt 42. 4
20. In het onderhavige geval heeft de Nederlandse regering zich bij het verlenen van de subsidies niet op aanbestedingen gebaseerd. De twee ondernemingen hebben de overheid benaderd en om subsidie voor uitbreiding verzocht. Het kan dan ook niet worden uitgesloten dat de bijdrage van de staat aan de uitbreiding van de terminal groter is dan het equivalent van de marktprijs. De Commissie kan het bestaan van elementen van staatssteun in het onderhavige geval derhalve niet uitsluiten. 2 Effect op het handelsverkeer tussen de lidstaten 21. Investeringssteun voor inland-terminals heeft betrekking op infrastructuur die per definitie een beperkt geografisch gebied bestrijkt. 22. Zoals de Commissie reeds bij vorige gelegenheden heeft gesteld, kan de bouw van een nieuwe of de uitbreiding van een bestaande terminal van invloed zijn op het intracommunautaire handelsverkeer in de volgende situaties: (1) het verzorgingsgebied van de gesubsidieerde terminal overlapt dat van een in een andere lidstaat gevestigde terminal, (2) de gesubsidieerde onderneming exploiteert ook terminals in andere lidstaten of (3) de uitoefening van dergelijke activiteiten is redelijkerwijs te verwachten. 3 23. ECT exploiteert terminals in andere lidstaten. Alleen al om die reden is de steun van invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Bovendien heeft alle lading die door ECT Rotterdam wordt overgeslagen een overzeese bestemming of oorsprong. Er kan sprake zijn van overlapping van het verzorgingsgebied van ECT met de verzorgingsgebieden van andere intermodale terminals in zeehavens in andere lidstaten, met name in Duitsland (havens van Hamburg en Bremen), België (Antwerpen, Zeebrugge) en mogelijk ook Frankrijk (Duinkerken en Le Havre), voor zover daar overslag zee-rail plaatsvindt, wanneer deze terminals via het spoor verbindingen met het achterland verzorgen voor maritieme vracht naar dezelfde of vergelijkbare bestemmingen. 24. RSC exploiteert geen terminals buiten Nederland. Er zij nogmaals op gewezen dat volgens de door de Nederlandse regering verstrekte gegevens 67% van alle overslagactiviteiten van RSC Rotterdam verzendingen betreffen die afkomstig zijn uit het industriegebied van Rotterdam. In zoverre concurreert RSC Rotterdam niet met andere intermodale terminals in Nederland of in andere lidstaten. 33% van de overgeslagen eenheden hebben een overzeese bestemming of oorsprong. Alleen voor dit deel van de markt concurreert RSC met andere intermodale terminals in zeehavens in andere lidstaten. 2 Zie Besluit van de Commissie van 7 juli 1999, N 121/99 Oostenrijk, PB C 245 van 28.8.1999, blz. 2; Besluit van de Commissie van 8 december 1999, N 412/98 Italië(Marche), PB C 55 van 26.2.2000, blz. 11; Besluit van de Commissie van 22 december 1999, N 617/98 Nederland (Utrecht), PB C 55 van 26.2.2000, blz. 11. 3 Zie Besluit van de Commissie van 26 oktober 1999, N 293/99 België (VIK), PB C 55 van 26.2.2000, blz. 11; Besluit van de Commissie van 22 december 1999, N 617/98 Nederland (Utrecht), PB C 71 van 11.3.2000, blz. 7; Besluit van de Commissie van 29 maart 2000 Nederland (Transferium Sittard), PB C 134 van 13.5.2000, blz. 3; in het algemeen heeft staatssteun een belemmerend effect doordat het voor potentiële concurrenten moeilijker wordt de specifieke markt te betreden. Dit kan al van invloed zijn op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Intermodale terminalinfrastructuren kunnen in commerciële zin echter worden aangemerkt als "natuurlijke monopolies" voor een bepaalde geografische markt. Het belemmerende effect is in het onderhavige geval dan ook geen argument. 5
25. In beide gevallen is de steun dan ook van invloed op het communautaire handelsverkeer in de zin van de hierboven gegeven omschrijving. Verenigbaarheid van de steunmaatregelen 26. De steunmaatregelen in kwestie hebben betrekking op infrastructuur voor het vervoer over land. Er werd reeds op gewezen dat de maatregelen geen steun inhouden voor infrastructuur of uitrusting die bestemd is voor overslag van of naar het zeevervoer. Artikel 73 EG-Verdrag vormt dan ook de juiste rechtsgrondslag voor de beoordeling van de maatregelen. 27. Bij artikel 3, lid 1, onder e), van Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad, laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 543/97 van de Raad, is steun voor overslaguitrusting voor gecombineerd vervoer, intermodale laadeenheden en infrastructuur voor gecombineerd vervoer toegestaan zonder verdere voorwaarden. Het bepaalde in artikel 3, lid 1, onder e), van Verordening 1107/70 is een interpretatie van het in artikel 73 van het Verdrag opgenomen begrip coördinatiemaatregelen met het oog op de specifieke toepassing daarvan op het gecombineerd vervoer. Bij artikel 1 van Verordening 543/97 is de geldigheidsduur van artikel 3, lid 1, onder e), van Verordening 1107/70 beperkt tot 31 december 1997. Met ingang van 1 januari 1998 waren de specifieke bepalingen van artikel 3, lid 1, onder e), van Verordening 1107/70 dus niet langer van toepassing. De markt voor gecombineerd-vervoerdiensten is geliberaliseerd, zodat er nog maar weinig ruimte is voor coördinatiemaatregelen van de lidstaten in de zin van artikel 73 van het Verdrag en Verordening nr. 1107/70 ten aanzien van deze economische activiteit. 28. Volgens artikel 73 zijn met het Verdrag verenigbaar onder andere steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer. De Commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat de behoeften van de coördinatie van het vervoer dienen te worden geïnterpreteerd als de noodzaak voor maatregelen van de overheid bij het ontbreken van een concurrentiegerichte markt of wanneer de markt in gebreke blijft. 4 Aangezien er geen sprake is van een concurrentiegerichte markt voor het aanbieden van terminalinfrastructuur voor gecombineerd vervoer, is artikel 73 van het Verdrag van toepassing op de coördinerende activiteiten van de lidstaten op het gebied van de financiering van terminalinfrastructuur voor gecombineerd vervoer. Deze benadering wordt ook gevolgd in het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende steun voor de coördinatie van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren. 5 29. Zoals reeds werd opgemerkt zijn de bij wijze van interpretatie van artikel 73 van het Verdrag in Verordening 1107/70 opgenomen regels inzake steun voor het gecombineerd vervoer sinds 1 januari 1998 niet meer van toepassing. Artikel 73 gaat boven Verordening nr. 1107/70 en in artikel 87, lid 1, van het Verdrag wordt uitdrukkelijk verwezen naar de andere bepalingen van het Verdrag ("behoudens de 4 Zie Besluit van de Commissie van 22 oktober 1997, N 79/97 Nederland, PB C 377 van 12.12.1997, blz. 3; Besluit van de Commissie van 21 april 1999, N 588/98 Denemarken, PB C 166 van 12.6.1999, blz. 6; Besluit van de Commissie van 4 mei 1999, C 21/98 Italië, PB L 227 van 28.8.1999, blz. 12. 5 C0M(2000)5 def. van 26 juli 2000, nog niet gepubliceerd. 6
afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet") op grond waarvan steun in specifieke omstandigheden kan worden toegestaan. Bij het ontbreken van secundaire wetgeving die een interpretatie biedt van artikel 73 met betrekking tot het gecombineerd vervoer, zal de Commissie de aangemelde subsidieregeling voor terminalinfrastructuurprojecten ten behoeve van het gecombineerd vervoer, voor zover deze aanleiding geven tot steun in de zin van artikel 87, lid 1, rechtstreeks toetsen aan artikel 73. 6 Eisen van artikel 73 van het Verdrag 30. De Commissie is van oordeel dat de steun, wil deze kunnen worden aangemerkt als een steunmaatregel die beantwoordt aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer in de zin van artikel 73 EG-Verdrag, aan twee eisen moet voldoen: - de bijdrage van de overheid in de totale financiering van het project moet noodzakelijk zijn voor de realisatie van het project of de activiteit in het belang van de Gemeenschap; - de steun mag niet leiden tot een mate van concurrentievervalsing die strijdig is met het gemeenschappelijk belang. 7 Noodzaak en proportionaliteit van de steun 31. De bijdrage van de overheid van 16,53% voor RSC en 12,72 % aan ECT in de totale financiering van het project is noodzakelijk voor de uitvoering van de projecten in het belang van de Gemeenschap. De ontwikkeling van activiteiten waardoor een verschuiving van het wegvervoer naar andere vervoerswijzen plaatsvindt is in het belang van de Gemeenschap. 8 De EU voert al enige tijd een beleid dat erop gericht is een evenwichtig intermodaal vervoersysteem tot stand te brengen, en het bevorderen van een verschuiving van het wegvervoer naar andere, milieuvriendelijker vervoerswijzen vormt daarvan een wezenlijk onderdeel. Communautaire instrumenten zoals Richtlijn (EEG) nr. 92/106 van de Raad beogen de ontwikkeling van het gecombineerd vervoer. 9 In artikel 1 van Verordening 2196/98 van de Raad betreffende de toekenning van communautaire 6 Besluit van de Commissie van 21 april 1999, N 588/98 Denemarken, PB C 166 van 12.6.1999, blz. 6; Besluit van de Commissie van 8 juli 1999, N 121/99 Oostenrijk, PB C 245 van 28.8.1999, blz. 2 ; Besluit van de Commissie van 8 december 1999, N 412/98 Italië (Marche), PB C 55 van 26.2.2000, blz. 11; Besluit van de Commissie van 22 december 1999, N 617/98 Nederland (Utrecht), PB C 71 van 11.3.2000, blz. 7. 7 Besluit van de Commissie van 21 april 1999, N 588/98 Denemarken, PB C 166 van 12.6.1999, blz. 6; Besluit van de Commissie van 8 juli 1999, N 121/99 Oostenrijk, PB C 245 van 28.8.1999, blz. 2; Besluit van de Commissie van 8 december 1999, N 412/98 Italië (Marche), PB C 55 van 26.2.2000, blz. 11; Besluit van de Commissie van 22 december 1999, N 617/98 Nederland (Utrecht), PB C 71 van 11.3.2000, blz. 7 ; zie ook artikel 3, lid 1, van het onder voetnoot 5 genoemde voorstel van de Commissie. 8 Zie Besluit van de Commissie van 8 juli 1999, N 121/99, Oostenrijk, PB C 245 van 28.8.1999, blz. 2; Beschikking van de Commissie van 4 mei 1999, Italië, PB L 227 van 28.8.1999, blz. 12; Besluit van de Commissie van 9 december 1998, N 598/98 Nederland (Terminal Born), PB C 29 van 4.2.1999, blz. 13; Besluit van de Commissie van 21 januari 1997, C 2/97 Nederland, PB C 93 van 22.3.1997, blz. 11 ; Besluit van de Commissie van X september 2000, N 208/2000 Nederland (SOIT), nog niet gepubliceerd. 9 PB L 368 van 17.12.1992, blz. 38. 7
financiële bijstand voor maatregelen ten behoeve van het gecombineerd vervoer is bepaald dat de doelstelling van deze verordening erin bestaat maatregelen te bevorderen die ertoe bijdragen het gebruik van het gecombineerd vervoer als alternatief voor het wegvervoer te vergroten. 10 In het Groenboek van de Commissie "Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer" en het Witboek van de Commissie "Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik" wordt eveneens gepleit voor een evenwichtiger modal split. 11 32. Indien de overheid geen intermodale terminalinfrastructuur financiert, zouden commercieel opererende exploitanten daarin niet investeren, aangezien de levensvatbaarheid daarvan zonder overheidsfinanciering niet zou kunnen worden gewaarborgd. 12 Zonder economische levensvatbare terminals kan niet op efficiënte wijze aan intermodaal vervoer worden gedaan. Bijgevolg is de Commissie van mening dat overheidsfinanciering ten behoeve van terminalinfrastructuurprojecten voor intermodaal vervoer noodzakelijk is om een evenwichtiger vervoersysteem te helpen realiseren. 13 33. De Nederlandse regering heeft financiële berekeningen voorgelegd waaruit blijkt dat, zonder de subsidie, de financiering van de infrastructuuruitbreiding zou leiden tot een stijging van de overslagkosten voor beide exploitanten. 34. Het huidige tarief bij RSC Rotterdam is 31,81 voor de overslag van één eenheid. Om de kosten te financieren zonder subsidies en een redelijk rendement op de overslag te verkrijgen, zouden de tarieven moeten worden verhoogd tot 56,81 per overslag in het jaar 2000. Dit komt overeen met een prijsstijging van 78% in het jaar 2000. Daarna zouden de tarieven in een optimistisch scenario dalen tot 40 (14% toename) in het jaar 2004. 35. Eenmaal operationeel zal RSC Maasvlakte een overslagtarief rekenen van 53,81, gebaseerd op de verleende subsidie. Als geen subsidie zou worden gegeven, zou het tarief in een optimistisch scenario stijgen tot 56,81 voor de overslag van één eenheid. Dit correspondeert met een toename van minimaal 6%. 36. Het kostenaandeel van overslag kan oplopen tot 30% van de totale prijs van de vervoerketen. Als de prijs van de overslag op het railvervoer significant stijgt, is dat dus van invloed op de totale prijs van het railvervoer naar het achterland. De klanten zullen zich daardoor afwenden van het vervoer per spoor. In plaats daarvan zullen zij overstappen naar andere vervoerwijzen. In het geval van de Rotterdamse haven zijn de binnenscheepvaart en het vervoer over de weg 10 PB L 277 van 14.10.1998, blz. 1. 11 COM (95) 691 van 20 december 1995; COM(1998) 466 van 22 juli 1998. 12 Zie Eindverslag van de Groep op Hoog Niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de particuliere sector voor de financiering van projecten op het gebied van het Trans-Europees vervoersnet, mei 1997, punten 25 en volgende. 13 Besluit van de Commissie van 22 december 1998, N 517/98 Verenigd Koninkrijk, PB C 81 van 24.3.1999, blz.8; Besluit van de Commissie van 8 juli 1999, N 121/99 Oostenrijk, PB C 245 van 28.8.1999, blz. 2; Besluit van de Commissie van 8 december 1999, N 412/98 Italië (Marche), PB C 55 van 26.2.2000, blz. 11; Besluit van de Commissie van 22 december 1999, N 617/98 Nederland (Utrecht), PB C 71 van 11.3.2000, blz. 7 ; Besluit van de Commissie van X september 2000, N 208/2000 Nederland (SOIT), nog niet gepubliceerd. 8
mogelijke alternatieven. In intermodale laadeenheden worden in de regel afgewerkte of half-afgewerkte goederen vervoerd, die tijdgevoelig zijn. De binnenvaart is gewoonlijk geen optie voor tijdgevoelige lading, omdat deze vervoerwijze weliswaar goedkoper maar ook langzamer is dan het weg- of het spoorvervoer. Als alternatief voor het railvervoer zullen de gebruikers dus meestal overstappen op het wegvervoer. De gebruikers van het wegvervoer zullen echter alleen de vanuit beleidsmatig oogpunt wenselijke overstap naar het spoorvervoer maken als dat qua prijs en dienstverlening kan concurreren met het wegvervoer. 37. Uit het voorgaande volgt dat het railvervoer, wat het achterlandvervoer betreft, niet meer zou kunnen concurreren met het wegvervoer als gevolg van de stijging van de overslagprijs die nodig is om de infrastructuuruitbreiding van RSC en ECT zonder subsidie te financieren. Dit betekent dat individuele laadeenheden zeer waarschijnlijk niet meer per spoor zouden worden vervoerd. De subsidie stelt de overslagbedrijven daarentegen in staat voor overslag een prijs te rekenen die de prijs van het gehele vervoer per spoor concurrerend houdt ten opzichte van het wegvervoer, zodat de huidige spoorgebruikers behouden blijven en nieuwe kunnen worden aangetrokken. 38. De subsidie is zo berekend dat het spoorvervoer er niet duidelijk goedkoper door kan worden dan het wegvervoer. De subsidie heeft uitsluitend betrekking op één onderdeel van de vervoerketen, namelijk de overslag. De overige kostencomponenten worden niet gesubsidieerd. 39. Uit berekeningen blijkt dat subsidies voor de bouw van terminalinfrastructuurfaciliteiten een relatief klein effect hebben op de kosten van de gehele vervoerketen. Zo zou een subsidie van 50% voor de bouw van een intermodale terminal de overslagkosten doen dalen met 28% tot 35%. Het totale effect op de kosten van de vervoerketen zou slechts bestaan in een vermindering met 4% à 10%. 14 Volgens deze formule zal de intensiteit van de onderhavige subsidies maximaal 16% - nauwelijks een verlagend effect hebben op de kosten van de totale rail/maritieme vervoerketen. De subsidies stellen de exploitanten in staat om de eigen kosten en prijzen van het railvervoer naar het achterland op het huidige niveau te houden. De subsidies in kwestie leiden niet tot prijsdumping, excessieve winsten of kruissubsidiëring van andere activiteiten van de begunstigden. 15 40. Bovendien moeten de begunstigden het resterende bedrag van de totale investering zelf voor hun rekening nemen. Van de respectieve projectkosten zal ECT dus 87,28% en RSC 83,47% met eigen risicodragend kapitaal moeten financieren. De ontvangers van de staatssteun nemen dus een substantieel risico in deze operatie, en hebben daardoor veel belang bij het commerciële succes van het project. Geen verstoring van de mededinging die in strijd is met het gemeenschappelijk belang 41. De subsidie leidt niet tot verstoring van de mededinging in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap, om de volgende redenen: 14 Zie Besluit van de Commissie van X september 2000, N 208/2000 Nederland (SOIT), nog niet gepubliceerd. 15 Zie Besluit van de Commissie van X september 2000, N 208/2000 Nederland (SOIT), nog niet gepubliceerd. 9
42. Voor een beoordeling van de mogelijke verstoringen van de mededinging moet de relevante markt worden gedefinieerd. Daarbij moeten twee aspecten worden onderscheiden, ten eerste de markt voor de exploitanten van intermodale terminals in zeehavens, en ten tweede de intermodale concurrentie tussen het wegvervoer en het spoorvervoer voor het achterlandvervoer. Concurrentie tussen exploitanten van intermodale terminals 43. De staatssteun in kwestie wordt verleend aan bedrijven die actief zijn in de overslag van intermodale laadeenheden van en op het railvervoer. Hoewel de overslagactiviteiten als zodanig geografisch beperkt zijn, is de betrokken markt afhankelijk van de oorsprong en de bestemming van de overgeslagen goederen, of, in andere bewoordingen, het verzorgingsgebied en het achterland van deze terminals. 16 In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee groepen laadeenheden. 44. Voor de overslag van intermodale laadeenheden die via de zeescheepvaart van en naar Europa worden vervoerd, kan de zeevervoerder kiezen uit diverse grote Europese zeehavens waar de container kan worden overgeslagen op het inlandtransport naar de eindbestemming. In dit verband gaat de Commissie ervan uit dat de havens in het gebied van Hamburg tot Le Havre, waarin ook Rotterdam ligt, deel uitmaken van dezelfde markt. 17 De keuze van een zeehaven is afhankelijk van de geografische en technische toegankelijkheid 18 van de haven, de prijs en het aanbod van havendiensten, met inbegrip van maritieme stuwadoorsbedrijven, en ook de aanwezigheid van goede verbindingen met het achterland. Wat betreft de overslag van overzeese maritieme lading op het railvervoer concurreren ECT en in mindere mate ook RSC Rotterdam 19 met exploitanten van intermodale terminals in andere EU-havens die dezelfde bestemmingen in het achterland bedienen. 20 De subsidie in kwestie stelt ECT en RSC Rotterdam in staat hun faciliteiten uit te breiden zonder de overslagprijzen te hoeven optrekken naar een vanuit commercieel oogpunt onhoudbaar niveau. Zonder de subsidie zouden ECT en RSC niet kunnen voldoen aan de verwachte vraag naar railoverslagdiensten. De subsidie heeft dus een effect op hun concurrentiepositie ten opzichte van de andere exploitanten van intermodale terminals die dezelfde bestemmingen in het achterland bedienen. 45. Voor de overslag van intermodale laadeenheden die over land worden aangevoerd - die wel door RSC Rotterdam maar niet door ECT worden verwerkt - is de situatie anders. Deze lading is afkomstig uit het Rotterdamse industriegebied. Er zijn voor dit type lading geen concurrerende 16 Zie Besluit van de Commissie van 26 oktober 1999, N 263/99 België (VIK), PB C 55 van 26.2.2000, blz. 11. 17 Zie Besluit van de Commissie van 19 oktober 1994, TAA, PB L, 23.12.1994, blz. 1; Beschikking van de Commissie van 22 december 1999 Steun voor de Franse havensector -, PB L 155 van 28.6.2000, blz. 52, punten 29 en 31. 18 Hierbij gaat het erom of een haven plaats kan bieden aan een schip van een bepaalde grootte en van een bepaalde klasse. 19 Zie hierboven, punt 24. 20 Er zijn bijvoorbeeld spoorverbindingen van Zeebrugge (België) en Rotterdam naar Novara (Italië). De Oostenrijkse terminal van Wels kan per spoor worden bereikt vanaf Rotterdam en Hamburg (Duitsland) haven. 10
terminalexploitanten in het verzorgingsgebied van RSC Rotterdam. Er vindt derhalve geen verstoring van de mededinging plaats als gevolg van de subsidie voor overslagfaciliteiten voor dit type lading. 21 46. Samenvattend kan worden gesteld dat de subsidie in kwestie van invloed is op de concurrentie tussen terminalexploitanten die over zee aangevoerde lading overslaan op het railvervoer en die zich in het gebied van Hamburg tot Le Havre bevinden, voor zover deze exploitanten dezelfde eindbestemmingen bedienen als ETC en RSC Rotterdam. De Commissie is evenwel van oordeel dat dit effect geen verstoring van de mededinging betreft die ingaat tegen het gemeenschappelijke belang. 47. In de eerste plaats is het, gezien de lage subsidie-intensiteit van maximaal 16% alsmede het beperkte effect van de onderhavige subsidies op de totale kosten van de vervoerketen, twijfelachtig of de subsidie inderdaad een verstorend effect op de mededinging heeft. De prijs van het achterlandvervoer per spoor van en naar Rotterdam zal door de subsidie nauwelijks worden beïnvloed. De subsidie zal dan ook niet resulteren in een prijsstimulans om voor railverbindingen met het achterland ECT en RSC Rotterdam te gebruiken in plaats van terminals in andere zeehavens in de Gemeenschap. 48. In de tweede plaats stelt de subsidie RSC en ECT niet in staat hun overslagprijzen tot onder het huidige niveau te verlagen. Wel kunnen de begunstigden dankzij de subsidie prijzen rekenen waarbij het achterlandvervoer per spoor van en naar Rotterdam kan blijven concurreren met het wegvervoer. 22 De overslagprijzen in de Rotterdamse intermodale terminals liggen momenteel iets boven die in concurrerende intermodale terminals in andere zeehavens in het gebied Hamburg - Le Havre. 23 Aangezien de steun RSC en ECT uitsluitend de mogelijkheid geeft hun huidige overslagprijzen te handhaven, zijn er geen aanwijzingen dat de steun zal leiden tot merkbare verkeersverschuivingen tussen railterminals in de verschillende havens. Intermodale concurrentie tussen achterlandvervoer per spoor en over de weg 49. De subsidie houdt het railaanbod concurrerend met het wegvervoer. Zonder de subsidie zou de verschuiving van laadeenheden naar het spoorvervoer kleiner zijn en zou het wegvervoer een groter aandeel hebben van de achterlandmarkt van Rotterdam. In die zin heeft de subsidie een effect op de intermodale concurrentie 21 Zie ook Besluit van de Commissie van 26 oktober 1999, N 293/99 België (VIK), PB C 55 van 26.2.2000, blz. 11; Besluit van de Commissie van 22 december 1999, NN 13/98 Italië (Interporto di Bologna), PB C 55 van 26.2.2000, blz. 12. 22 Zie hierboven, punt 39. 23 Overslagprijzen variëren afhankelijk van het type intermodale laadeenheid en bijzondere afspraken met klanten. De volgende cijfers, die door de diensten van de Commissie zijn verzameld, geven een beeld van de gemiddelde overslagprijs voor een zeecontainer in intermodale terminals ("gate in/gate out") in zeehavens (toestand in augustus 2000): - Duitse havens (Hamburg, Bremen, Bremerhaven): 24 EUR - Rotterdam: 31.81 EUR (RSC Rotterdam) ; 53.81 EUR (ECT) - Zeebrugge: 20 EUR - Antwerpen: 20 EUR - Duinkerken: 23 EUR - LeHavre: 30 EUR 11
tussen weg en rail. Dit effect wordt echter volledig aanvaard en zelfs beoogd in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Er werd reeds op gewezen 24 dat de verschuiving van het wegvervoer naar milieuvriendelijker vervoerwijzen een centraal aspect is van het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Gelet op de lage steunintensiteit en op de financiële berekeningen ter onderbouwing van de noodzaak van de steun, is de Commissie er tevens van overtuigd dat deze een minimaal effect zal hebben op het concurrerende wegvervoer. C. Besluit 50. Om deze redenen heeft de Commissie besloten geen bezwaar te maken tegen de aangemelde steun. 24 Zie hierboven, punt 31. 12
Wanneer deze brief vertrouwelijke informatie zou bevatten die niet openbaar mag worden gemaakt, wordt u verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Wanneer de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek in die zin ontvangt, neemt zij aan dat u ermee akkoord gaat dat deze brief in zijn geheel wordt gepubliceerd. Een eventueel verzoek dient per aangetekend schrijven of per faxbericht te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Energie en Vervoer Directoraat Vervoer over land Wetstraat 200 Fax : 0032 2 299 5887. Met bijzondere hoogachting, Voor de Commissie, Loyola de PALACIO Vice-voorzitster 13