Jaarverslag 2014 Interbestuurlijk Toezicht Stafbureau Ondersteuning Bestuur en Directie Provincie Fryslân versie: 18 februari 2015 status: vastgesteld door GS op 17 maart 2015
Jaarverslag 2014 IBT Pagina 2
Inhoudsopgave 1 Inleiding... 4 2 Nulmeting IBT... 5 2.1 Resultaten nulmeting... 5 2.1.1 Archief en informatiebeheer... 5 2.1.2 Huisvesting verblijfsgerechtigden... 6 2.1.3 Monumentenzorg... 7 2.1.4 Omgevingsrecht... 7 2.1.5 Ruimtelijke ordening... 8 2.1.6 Water... 8 2.2 Conclusies voor verder gebruik nulmeting... 8 3 Burgermeldingen IBT... 10 4 Verordening systematische toezichtinformatie... 11 5 Communicatie... 12 Bijlagen... 13 1 Totaalbeeld nulmeting...13 Jaarverslag 2014 IBT Pagina 3
1 Inleiding Het interbestuurlijk toezicht (IBT) is de wettelijke toezichtstaak die een provincie heeft ten aanzien van de uitvoering van de medebewindstaken door gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Met de inwerkingtreding van de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) per 1 oktober 2012 is een aantal zaken op het gebied van IBT gewijzigd. Er is een aantal toezichtgebieden van het Rijk overgedragen aan de provincies en de toezichtinstrumenten zijn voor een aantal toezichtgebieden gewijzigd (van specifieke naar generieke instrumenten). In de notitie "Stand van zaken Interbestuurlijk Toezicht", dat op 6 november 2012 door Gedeputeerde Staten is vastgesteld, zijn op hoofdlijnen de uitgangspunten beschreven van het 'vernieuwde' IBT van de provincie Fryslân: toezicht op basis van vertrouwen en het invullen van de eigen verantwoordelijkheid; uitgaan van een versterking van de horizontale verantwoording van college richting gemeenteraad; risicogericht toezicht en hieruit voortvloeiende selectieve toetsing; toezicht vanuit een integrale benadering; minder bestuurlijke drukte en minder informatielasten. Naast een jaarlijks uitvoeringsprogramma gaat de provincie jaarlijks een jaarverslag opstellen waarin is beschreven wat de resultaten zijn van het IBT. Omdat 2014 nog een implementatiejaar was is in het voorliggende jaarverslag met name aandacht besteed aan de nulmeting IBT als basis voor een verdere structurele invulling van het IBT. Jaarverslag 2014 IBT Pagina 4
2 Nulmeting IBT Op basis van het provinciaal Projectplan Invoering Wet revitalisering generiek toezicht (februari 2013) is in 2013 begonnen met de IBT-nulmeting bij gemeenten. In lijn met de uitgangspunten van het Friese IBT is daarbij zoveel mogelijk getracht onnodige tijdsbesteding en energie bij de gemeenten te voorkomen. Eén van de uitgangspunten in de notitie "Stand van zaken Interbestuurlijk Toezicht" is dat wordt ingezet op de voorkantbenadering. In de praktijk is hier bij de nulmeting IBT vorm en inhoud aan gegeven. In 2013 is dit traject gestart met aankondigingsgesprekken met de gemeentesecretarissen. Daarna zijn in 2013 en 2014 meerdere gesprekken gevoerd met de Friese gemeenten om tot de nulmeting te komen. Daarbij zijn de instrumenten gebruikt die de VNG voor de horizontale verantwoording heeft ontwikkeld. Uitgangspunt daarvan is dat met dit instrument jaarlijks zowel de gemeenteraad als de provincie van informatie voorzien kan worden. Voor het toezichtdomein Archief en informatiebeheer betreft het de "Kritische Prestatie Indicatoren" (KPI's) en voor de toezichtdomeinen Huisvesting verblijfsgerechtigden, Monumentenzorg, Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening en Water de "Toezichtindicatoren Woon- en Leefklimaat". Daarnaast is bij de nulmeting een aanvullende provinciale vragenlijst gehanteerd voor deze laatst genoemde toezichtdomeinen. Via diverse gespreksrondes zijn de gemeenten bijgestaan in het invullen van de vragenlijsten. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in een beoordeling door de provincie volgens het stoplichtmodel (groen voor goed, oranje voor matig/risico en rood voor slecht / taakverwaarlozing). De resultaten per gemeente zijn daarna in 2014 schriftelijk teruggekoppeld aan de gemeentesecretarissen. Tevens is de gemeenten verzocht de provincie te informeren over wat de gemeente van plan is te gaan doen met de resultaten. In 2015 zal gemonitord worden in hoeverre er verbeteringen optreden. 2.1 Resultaten nulmeting Op basis van de nulmeting is in beeld gebracht hoe de gemeenten totaal en per toezichtdomein scoren (zie bijlage 1). Hieruit blijkt dat de gemeenten over het algemeen aangeven bij de uitvoering te voldoen aan de betreffende wet- en regelgeving. Bij ¾ van de vragen is dat het geval. Bij het kwart van de vragen waar gemeenten aangeven niet aan wet- en regelgeving te voldoen wordt het overgrote deel door de provincie beoordeeld als matig. De gemeente voldoet op die punten in de uitvoering weliswaar niet aan de wet- en regelgeving, maar het niet voldoen aan wet- en regelgeving is niet van die mate dat er gesproken kan worden van taakverwaarlozing of grote risico s. Hieronder worden de bevindingen per toezichtdomein toegelicht. Hierbij wordt voornamelijk aandacht besteed aan die onderwerpen waarvan gemeenten zelf aangeven daarop minder goed te scoren. Dat zijn dan ook de onderwerpen waar het interbestuurlijk toezicht van de provincie Fryslân zich in de komende jaren op zou kunnen gaan richten. 2.1.1 Archief en informatiebeheer In totaal gaven de gemeenten bij de niet overgedragen archieven in 63% van de vragen aan dat de uitvoering in orde is. Dat varieerde bij de individuele gemeenten van 47% tot 87%. Jaarverslag 2014 IBT Pagina 5
Bij de overgedragen archieven gaven de gemeenten in totaal 69% van de vragen aan dat de uitvoering in orde is. Dat varieerde bij de individuele gemeenten van 45% tot 88%. De volgende onderwerpen scoren over het algemeen minder goed. Interne kwaliteitszorg en toezicht Voor alle gemeenten is de kwaliteitszorg archiefbeheer een belangrijk aandachtspunt. Essentieel is dat de gemeenten niet te ver vooruit lopen op of achterblijven bij landelijke ontwikkelingen. Het risico op dit gebied is dat de gemeente of het waterschap over onvoldoende vakkennis en zicht beschikt om aan de wettelijke regels te voldoen of om op tijd voorzieningen te treffen om met de tijd mee te gaan. Belangrijkste bevinding op het gebied van archiefzorg is dat de meeste gemeenten niet beschikken over een archivaris in de zin van de Archiefwet 1995. Naast het feit dat de VNG ervan uit gaat dat een archivaris nodig is voor goed horizontaal archieftoezicht, blijkt bij de meeste vervolggesprekken dat de KPI s bij gemeenten zonder archivaris slechter waren ingevuld dan bij gemeenten met een archivaris. Authenticiteit, context en functionele eisen Niet meer dan de helft van gemeenten kan bijv. met metadata (schema s) de authenticiteit van digitale archiefbescheiden, of voldoende samenhang daarvan met andere digitale stukken garanderen. Het risico is op dit gebied dat de gemeente of het waterschap door onvoldoende zicht op de compleetheid, context en originele status, geen waarde kan hechten aan noch de juridische bewijskracht van de archiefbescheiden, noch de administratieve functie van het archief, noch aan de functie van het archief als historische grondslag. E-depots Geen van de gemeenten beschikt over een e-depot. Wel worden alle ontwikkelingen gevolgd en per gemeente gespiegeld aan de eigen digitale systemen. Het risico van het ontbreken van het duurzaam digitaal bewaren, terwijl de behoefte wel aanwezig is, ligt op verliezen van wettelijk te bewaren informatie. Verklaringen van overbrenging Bijna een kwart van de gemeenten maakt geen verklaringen van overbrenging op, waardoor (beperking op) de wettelijke openbaarheid onvoldoende geregeld is. Het risico van het onvoldoende regelen van de openbaarheid (het beschikbaar zijn van informatie of juist nader bepaalde uitzonderingen daarop) is zo groot dat hier bijna altijd sprake is van taakverwaarlozing. Rampen, calamiteiten en veiligheid Ongeveer driekwart van de gemeenten heeft het archiefbeheer onvoldoende verbonden met gemeentelijke rampen-, veiligheids-, calamiteiten en/of ontruimingsplannen. Al deze gemeenten verwachten binnen een jaar deze plannen voldoende te hebben aangepast. Het risico voor informatie en erfgoed bij het voldoende voorbereid zijn op rampen en calamiteiten, zoals brand en overstroming, is de onnodige kans op onherroepelijk verlies. 2.1.2 Huisvesting verblijfsgerechtigden In totaal gaven de gemeenten in 65% van de vragen aan dat de uitvoering in orde is. Dat varieerde bij de individuele gemeenten van 0% tot 100%. Weliswaar kende de provincie Fryslân als totaal op 1 januari 2014 een voorsprong in het huisvesten van verblijfsgerechtigden, maar bijna de helft van de Friese gemeenten kende op dat moment een achterstand in het huisvesten van verblijfsgerechtigden. Circa de helft daarvan heeft in de laatste helft van 2013 de achterstand wel (iets) teruggebracht. Jaarverslag 2014 IBT Pagina 6
2.1.3 Monumentenzorg In totaal gaven de gemeenten in 93% van de vragen aan dat de uitvoering in orde is. Dat varieerde bij de individuele gemeenten van 77% tot 100%. De volgende onderwerpen scoren over het algemeen minder goed. Procedures vergunningverlening Uit de gesprekken met de gemeenten blijkt dat bij circa een kwart van de gemeenten niet helder op het netvlies staat dat bij vergunningen voor archeologische monumenten een afschrift van de aanvraag naar GS gestuurd moet worden en dat de aanvrager op de hoogte gesteld moet worden dat zijn/haar aanvraag is doorgestuurd naar de Minister. Doordat GS geen afschrift krijgt is zij minder goed in staat om tijdig bezwaar aan te tekenen mocht GS van mening zijn dat een aangevraagde activiteit negatieve gevolgen zal hebben voor een archeologisch monument. Toezicht en handhaving monumenten Bij ongeveer een kwart van de gemeenten vindt er in principe geen structureel toezicht op monumenten plaats. Handhaving vindt dan ook vrijwel uitsluitend plaats op basis van klachten en handhavingsverzoeken. Met name bij monumenten is toezicht echter erg belangrijk omdat het achteraf herstellen van een aantasting van een monument vaak lastig zo niet onmogelijk is. 2.1.4 Omgevingsrecht In totaal gaven de gemeenten in 82% van de vragen aan dat de uitvoering in orde is. Dat varieerde bij de individuele gemeenten van 47% tot 96%. De volgende onderwerpen scoren over het algemeen minder goed. VTH-kwaliteitscriteria 2.1 Zoals te verwachten viel gaven alle gemeenten aan in 2014 nog niet (geheel) te voldoen aan de kwaliteitscriteria. Op dat moment waren de gemeenten bezig met het implementatietraject dat naar verwachting eind 2014 zou eindigen in een wettelijke verplichting om te voldoen aan de kwaliteitscriteria. Ondertussen is het wetsvoorstel VTH dusdanig aangepast dat het nog onduidelijk is in welke exacte vorm kwaliteitscriteria terugkomen. Op dit moment is alleen zeker dat gemeenten aan de procescriteria moeten blijven voldoen. Uitvoeringsprogramma VTH Een belangrijk onderdeel van de beleidscyclus is het (tijdig) vaststellen van de verschillende verplichte handhavingsdocumenten. Eén van die handhavingsdocumenten is het uitvoeringsprogramma VTH. Bijna de helft van de gemeenten heeft echter aangegeven geen uitvoeringsprogramma te hebben vastgesteld of deze pas (geruime tijd) na 1 januari te vastgesteld. Door het niet of te laat vaststellen bestaat geen zicht of gestelde doelen worden behaald en of de werkwijze in de praktijk voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Toetsingsbeleid constructieve en brandveiligheid Ongeveer een derde van de gemeenten hanteert toetsingsbeleid voor constructieve veiligheid naar gebouwtype zonder dat dit bestuurlijk is vastgesteld. Het hanteren van toetsingsbeleid is op zich effectief en maakt eenduidig werken mogelijk, maar door het niet bestuurlijk vaststellen heeft het verantwoordelijk bestuursorgaan onvoldoende inzicht in welke keuzes ambtelijk zijn gemaakt. Jaarverslag 2014 IBT Pagina 7
Toezicht bestaande voorraad Ongeveer de helft van de gemeenten houdt geen structureel toezicht op de (constructieve veiligheid van de) bestaande voorraad. In veel gevallen worden alleen thematische inspecties uitgevoerd wanneer er incidenten hebben plaatsgevonden en gemeenten vanuit de rijksoverheid daartoe opgeroepen worden (zoals bijvoorbeeld is gebeurd naar aanleiding van instortende platte daken). Mocht de Wet kwaliteitsborging voor de bouw van kracht worden, zal van de gemeente juist met betrekking tot het toezicht op de (constructieve veiligheid van de) bestaande bouw een belangrijkere rol worden verwacht. 2.1.5 Ruimtelijke ordening In totaal gaven de gemeenten in 79% van de vragen aan dat de uitvoering in orde is. Dat varieerde bij de individuele gemeenten van 46% tot 94%. De volgende onderwerpen scoren over het algemeen minder goed. Actualiteit bestemmingsplannen Driekwart van de Friese gemeenten beschikt niet voor het gehele grondgebied over een actueel bestand aan bestemmingsplannen en/of beheersverordeningen. Over het algemeen hebben de niet actuele bestemmingsplannen betrekking op beperkte delen van het grondgebied en/of locaties met een specifieke problematiek. Opvallend is dat er daarnaast ook nog een aantal gemeenten is waar voor (beperkte) delen van het grondgebied helemaal geen bestemmingsplan of beheersverordening geldt. Het risico van niet actuele (of geen) bestemmingsplannen is echter dat daardoor ontwikkelingen toegestaan moeten worden die ondertussen eigenlijk niet meer gewenst zijn door een gemeente of in strijd zijn met actuelere wet- en regelgeving. Toezicht en handhaving bestemmingsplan Toezicht en handhaving van bestemmingsplannen blijkt bij bijna de helft van de gemeenten weinig aandacht te krijgen. Bij deze gemeenten vindt er in principe geen structureel toezicht plaats en handhaving vindt uitsluitend plaats op basis van klachten en handhavingsverzoeken. Door het onvoldoende handhaven van het bestemmingsplan kunnen zich, met name in het buitengebied van een gemeente, allerlei ongewenste ontwikkelingen gaan voordoen. 2.1.6 Water In totaal gaven de gemeenten in 93% van de vragen aan dat de uitvoering in orde is. Dat varieerde bij de individuele gemeenten van 29% tot 100%. Bij de gemeente met het percentage van 29% ligt de oorzaak daarvoor bij de recente gemeentelijke herindeling. Wordt deze gemeente buiten beschouwing gelaten dan varieerde dat bij de individuele gemeenten van 73% tot 100%. Wanneer wordt gekeken of er specifieke onderwerpen zijn waarop gemeenten over het algemeen minder scoren, dan blijkt dat bij het toezichtdomein Water niet het geval te zijn. 2.2 Conclusies voor verder gebruik nulmeting Specifiek op het toezichtdomein Archief en informatiebeheer, waar de gemeenten al langere ervaring hebben met provinciaal toezicht, is gezamenlijk met de gemeenten geconcludeerd dat het instrument KPI s een nuttige checklist vormt en een goed instrument is voor horizontaal en verticaal toezicht. Met name het element checklist leidde er toe dat Jaarverslag 2014 IBT Pagina 8
veel gemeenten tijdens de vervolggesprekken konden aantonen dat zij sinds het invullen van de vragenlijsten uitdagingen hadden opgelost. Voor dit toezichtdomein zal dan ook in 2015 gebruik gemaakt blijven worden van dit instrument en zal gemonitord worden in hoeverre er verbeteringen optreden. De KPI s vormen bij alle gemeenten de basis voor de verslaglegging aan de gemeenteraad en het leveren van juiste informatie is dan belangrijk. Tijdens de vervolggesprekken is gebleken dat ongeveer 1 op de 7 de door de gemeenten gegeven antwoorden op de KPI s nog moesten worden bijgesteld. In vier gevallen bleek, na bijstelling na de vervolggesprekken, dat sprake was van taakverwaarlozing, terwijl de gemeenten dat aanvankelijk niet hadden herkend. Bij ruim 100 antwoorden bleek evenzeer onverwacht sprake te zijn van risico s, dan wel aandachtspunten bij gemeenten. Zonder het op tijd door gemeenten herkennen van taakverwaarlozing en risico s kunnen de gemeenten geen passende maatregelen treffen. De meerwaarde van de vervolggesprekken voor de gemeenten is daarmee aangetoond. Omgekeerd was ook het geval. Gemeenten gingen er bij circa 50 antwoorden ten onterecht vanuit dat er sprake was van taakverwaarlozing en bij circa 100 antwoorden dat er sprake was van een risico of aandachtspunt. Zonder bijstelling van deze onterechte gemeentelijke constateringen hadden de gemeenten in al die gevallen onnodig geld en tijd besteed aan het oplossen van de onterecht geconstateerde taakverwaarlozing en risico s. Ook bij de provincie is geld bespaard doordat de interventieladder in geval van taakverwaarlozing niet behoefde te worden ingesteld. Tenslotte blijkt uit de vervolggesprekken dat bij toekomstige reality-checks aandacht moet zijn voor alle categorieën antwoorden (groen, oranje en rood) zolang er twijfel kan bestaan over reële beantwoording. Met betrekking tot het instrument "Toezichtindicatoren Woon- en Leefklimaat" voor de toezichtdomeinen Huisvesting verblijfsgerechtigden, Monumentenzorg, Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening en Water is daarentegen geconcludeerd dat dit voor de provincie niet het geëigende instrument is om invulling te geven aan haar rol als interbestuurlijk toezichthouder. In 2015 zal dan ook op basis van andere informatie invulling gegeven gaan worden aan het IBT. Jaarverslag 2014 IBT Pagina 9
3 Burgermeldingen IBT In 2014 heeft de provincie 4 keer van burgers een melding in het kader van het interbestuurlijk toezicht kregen over de uitvoering van wet- en regelgeving door een gemeente. 5 4 Water Ruimtelijke ordening 3 Omgevingsrecht 2 1 Monumentenzorg Huisvesting verblijfgerechtigden Archief en informatiebeheer 0 2014 In twee gevallen had het betrekking op het toezichtdomein Omgevingsrecht en twee maal had het betrekking op het toezichtdomein Ruimtelijke ordening. In één geval werd door een burger verzocht het instrument van schorsing en vernietiging in te zetten. Na onderzoek van de meldingen is in twee gevallen de burger gewezen op de (juridische) mogelijkheden die hij/zij zelf nog heeft, zonder inhoudelijk een oordeel uit te spreken over de casus. In het geval van het verzoek om schorsing en vernietiging van een gemeentelijk besluit is door de provincie geoordeeld dat het betwiste besluit daar niet voor in aanmerking komt. De vierde melding is op dit moment nog in behandeling bij de provincie. Jaarverslag 2014 IBT Pagina 10
4 Verordening systematische toezichtinformatie In 2014 is een start gemaakt met het opstellen van de provinciale verordening systematische toezichtinformatie (verder te noemen de informatieverordening). Deze verordening regelt de informatie die de provincie als interbestuurlijk toezichthouder van lokale overheden wil ontvangen. Uitgangspunt van de informatieverordening is dat in principe alleen informatie wordt opgevraagd die lokale overheden op grond van andere wet- en regelgeving al moeten produceren, maar waar de provincie als ontvanger van die informatie nog niet voor was geregeld. Hiermee wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt van het verminderen van de informatielast. De informatieverordening zal voor de zomer van 2015 vastgesteld worden door Provinciale Staten, waarmee de aanlevering van de voor het IBT noodzakelijke toezichtinformatie geborgd is. Daarna zal de toezichtinformatiestroom op gang gaan komen. Jaarverslag 2014 IBT Pagina 11
5 Communicatie In 2014 is een start gemaakt met het opzetten van een website voor het Friese IBT. Deze website zal onderdeel gaan uitmaken van de provinciale website www.fryslan.frl. Op de website zal algemene informatie te vinden zijn over IBT en de verschillende toezichtdomeinen. Daarnaast zullen op deze website relevante documenten geplaatst gaan worden, zoals provinciale uitvoeringsprogramma's en jaarverslagen, maar ook resultaten van het toezicht op de verschillende toezichtdomeinen. In 2015 zal deze website beschikbaar komen. Jaarverslag 2014 IBT Pagina 12
Bijlagen 1 Totaalbeeld nulmeting Totaal 74 23 2 Niet overgedragen archief 62 36 10 Overgedragen archief 69 29 1 Huisvesting verblijfsgerechtigden 65 15 20 0 Monumentenzorg 93 1 6 1 Omgevingsrecht 82 13 23 Ruimtelijke ordening 79 12 3 7 Water 93 6 01 0 20 40 60 80 100 Groen (goed) Oranje (matig) Rood (slecht) Niet ingevuld Jaarverslag 2014 IBT Pagina 13