Onderzoek gemeentelijke inzameling kunststof verpakkingen / Stichting Nedvang Arnhem: KplusV, 2008 Kenmerk 1010316-023. Om praktische kennis en ervaring op te doen met de gescheiden inzameling van kunststof verpakkingsafval en de daarmee samenhangende logistiek, alsmede inzicht te krijgen in de inzamel- en respons-resultaten en de kosten die verband houden met de verwijdering van kunststof verpakkingsafval, zijn vanaf mei 2007 onder regie van Nedvang en in samenspraak met de VNG in 32 gemeenten praktijkproeven opgestart. KplusV organisatieadvies is gevraagd onderzoek te doen naar de werking van de verschillende, binnen deze proeven, gebruikte inzamelsystemen en de daarbij horende verwijderingkosten. Het onderzoek is afgerond met een onderzoeksrapport. Onderhavig document is de bestuurlijke samenvatting van dit rapport. Trefwoorden: kunststof verpakkingsafval; huishoudelijk afval; restafval; inzamelsysteem; scheidingsresultaat; vervuilingsgraad; inzamelvergoeding; praktijkervaringen; gemeenten; afvalinzameling.
Inhoud 1 Opzet onderzoek 1 1.1 Achtergrond 1 1.2 Opzet proeven 1 1.3 Nader onderzoek 2 1.4 Onderzoeksvragen 3 2 Inzameling 5 2.1 Resultaten praktijkproeven 5 2.2 Voorkeursystemen 8 3 Opschaling 9 3.1 Praktische ervaringen 9 3.2 Vertaalbaarheid nabije toekomst 10 4 Kosten 13 4.1 Opbouw inzamelkosten 13 4.2 Kosten praktijkproeven 13 4.3 Kosten 'Best guess' 14 4.4 Financiële risico's in de keten 15 5 Voorstel opzet inzamelvergoeding 17 Bijlagen A. Begeleidingscommissie
1 Opzet onderzoek 1.1 Achtergrond Samen met gemeenten en afvalinzamelbedrijven trachten producenten en importeurs van verpakkingen, die zich hebben verenigd binnen Nedvang, toe te werken naar een landelijke uitrol van een doeltreffend en efficiënt inzamelsysteem voor kunststof verpakkingen bij huishoudens. Dit moet leiden tot een verhoging van het materiaalhergebruik voor deze fractie van ten minste 42% in 2012, zoals vastgelegd in de Raamovereenkomst van 27 juli 2007 tussen VROM, het verpakkende bedrijfsleven en VNG. Op basis van het bij deze Raamovereenkomst behorende Addendum van 29 september 2008 geldt voor 2009 en 2010 een integrale doelstelling van respectievelijk 32% en 38%. De doelstellingen uit het Raamovereenkomst dienen te worden gerealiseerd tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten, waarbij een optimale schaalgrootte over de gehele verwijderingsketen dient te worden nagestreefd. Nedvang heeft op basis hiervan voor 2009 een streefwaarde voor de respons gedefinieerd van gemiddeld 15 kg per aansluiting. Omdat gemeenten een belangrijke rol spelen bij de afvalinzameling, dienen afspraken te worden gemaakt met gemeenten over een vergoedingenstructuur ten aanzien van de inzameling van de kunststof fractie. Momenteel geldt een voorlopige inzamelvergoeding van 367 per ton. Voor het kunnen vaststellen van de definitieve vergoeding is het belangrijk om praktische kennis en ervaring op te doen met kunststofinzameling en de daarmee samenhangende logistiek, alsmede inzicht te krijgen in de inzamel- en responsresultaten en de kosten die verband houden met de verwijdering van deze fractie. Hiertoe zijn onder regie van Nedvang en in samenspraak met de VNG in 32 gemeenten praktijkproeven opgestart. KplusV organisatieadvies heeft binnen deze proeven onderzoek gedaan naar de werking van de gebruikte inzamelsystemen en de daarbij horende verwijderingkosten. De onderzochte variabelen hierbij zijn het al dan niet hebben van diftar, de mate van verstedelijking en het soort inzamelsysteem. Ieder van deze variabelen hebben min of meer invloed op het te verwachten scheidingsresultaat en de vervuilingsgraad. Tevens is gebruik gemaakt van gegevens en ervaringen van een aantal gemeenten, die al een bestaand inzamelsysteem voor kunststof verpakkingen hadden. Voor de begeleiding en afstemming van het onderzoek is een begeleidingscommissie vastgesteld met als taak het geven van feedback en adviezen over het onderzoeksproces en het bespreken van de ervaringen. In de begeleidingscommissie waren onder meer VNG en de intentiepartners van Nedvang vertegenwoordigd. 1.2 Opzet proeven In 21 gemeenten is begonnen met de inzameling van alleen kunststof flessen en flacons (KFF). Na de Raamovereenkomst van 27 juli 2007 zijn hier 11 gemeenten bijgekomen, waar een 'brede fractie' (KFF+) is ingezameld. In de proeven is onderscheid gemaakt in brengsystemen en huis-aan-huis haalsystemen, al dan niet gecombineerd met de inzameling van andere fracties, zoals oud-papier, blik, glas of textiel. De meeste gemeenten met een haalsysteem hebben er voor gekozen de kunststof verpakkingen gedurende de praktijkproef separaat in te zamelen, waarbij over het algemeen gebruik is gemaakt van een reguliere kraakperswagen. Pagina 1
Een aantal gemeenten heeft geëxperimenteerd met de inzameling van kunststof verpakkingen in combinatie met één of meer andere fracties. De gemeenten met een brengsysteem hebben veelal gebruik gemaakt van bestaande bovengrondse (glas)containers, die geschikt zijn gemaakt voor de inzameling van kunststof verpakkingen. Slechts een beperkt aantal gemeenten heeft geïnvesteerd in volledig nieuwe containers. In het onderzoek is nascheiding, mogelijk geworden op basis van het eerder genoemde Addendum bij de Raamovereenkomst, buiten beschouwing gelaten. Nedvang was voor de opstart van de praktijkproeven afhankelijk van gemeenten, die zich zelf aandienden om aan de slag te gaan met gescheiden kunststofinzameling. Hierdoor is er helaas geen evenwichtige verdeling ontstaan naar soort inzamelsysteem, het al dan niet hebben van diftar en de mate van verstedelijking. Ook zijn niet alle praktijkproeven gemeentebreed uitgevoerd, maar hadden deze in sommige gevallen betrekking op slechts een wijk. Dit leidde in die gevallen tot dusdanig kleinschalige proeven, dat deze niet als representatief kunnen worden beschouwd voor een uitrol op grote schaal. Daarnaast is de relevantie van de uitkomsten van de KFF proeven, na de Raamovereenkomst van 27 juli 2007, een stuk minder geworden. Het onderzoek geeft daarom een indicatief beeld voor de introductie van een landelijk inzamelingssysteem voor kunststof verpakkingen in Nederland. De getrokken conclusies zijn niet altijd even statistisch verantwoord, waardoor bij de interpretatie hiervan de nodige voorzichtigheid dient te worden gehanteerd. 1.3 Nader onderzoek Om de effecten en de kosten van de gebruikte inzamelsystemen tijdens de praktijkproeven te kunnen vaststellen, is ten behoeve van een uniforme registratie een registratiemodel ontwikkeld. Met enige regelmaat zijn tijdens de praktijkproeven middels dit registratiemodel inzamelresultaten en kosteninformatie opgeleverd. Met name de tussentijdse resultaten van de kosten vertoonden dusdanige grote bandbreedtes tussen de verschillende proeven, dat ervoor is gekozen de aangeleverde registratiemodellen nader door een onafhankelijke accountant (betrof PwC) te laten onderzoeken. Doelstelling van het nader onderzoek was het vaststellen in hoeverre de gerapporteerde gegevens verifieerbaar waren, oftewel te onderbouwen waren met brondocumenten uit de (financiële) administratie van de bij de inzameling betrokken intentiepartners van Nedvang. Het nader onderzoek heeft helaas duidelijk gemaakt, dat maar een beperkt deel van de proeven kan worden gebruikt voor een betrouwbare kostenanalyse. Het gemiddelde mutatiepercentage ten opzichte van de oorspronkelijk opgeleverde kosteninformatie bedroeg 53,5%. Dit percentage is dusdanig hoog dat een analyse van de aangeleverde kosteninformatie van de gemeenten die niet aan het nader onderzoek zijn onderworpen, tot een te grote onzekerheid over de betrouwbaarheid van de cijfers leidt. Bij de analyse van de inzamelprestaties en de inzamelkosten zijn deze gemeenten daarom buiten beschouwing gebleven. Voorts moet worden geconcludeerd dat de uitkomsten van het nader onderzoek te veel spreiding geven om eenduidige conclusies te kunnen trekken over de reële hoogte van de inzamelkosten. Pagina 2
1.4 Onderzoeksvragen Voorafgaand aan het onderzoek zijn door Nedvang meerdere onderzoeksvragen geformuleerd, geclusterd in de thema's inzameling, kosten en opschaling. Op basis van het verloop en de resultaten van de praktijkproeven konden niet alle vooraf geformuleerde onderzoeksvragen worden beantwoord. De volgende onderzoeksvragen worden navolgend en in het onderzoeksrapport van KplusV beantwoord: Inzameling Hoe verhouden de inzamelsystemen zich in termen van respons, logistiek, sortering en verwerking? Zijn er op basis van de onderzochte inzamelsystemen (en de verdere logistieke stappen) één of meer voorkeurssystemen te identificeren, eventueel te onderscheiden naar haal- en brengsystemen? Opschaling Welke praktische ervaringen zijn van belang voor de verdere implementatie van een landelijk systeem? Welke conclusies kunnen worden getrokken ten aanzien van vertaalbaarheid naar de nabije toekomst als systemen grootschaliger worden ingevoerd? Kosten Welk inzicht kan worden gegeven in de kosten van de inzameling en verderop in de verwijderingsketen? Wat zijn de financiële risico's voor de verschillende partijen in de verwijderingsketen? Pagina 3
Pagina 4
2 Inzameling 2.1 Resultaten praktijkproeven Onderstaand zijn de ingezamelde hoeveelheden per aansluiting weergegeven. Deze zijn inclusief vervuiling, te weten aanhangend vuil en niet tot de in te zamelen fractie behorende reststromen. De samenstelling van het ingezamelde materiaal is bepaald middels sorteeranalyses, welke volgens een vastgelegd protocol zijn uitgevoerd. Omdat de looptijd van de proeven niet in alle gemeenten even lang was, zijn de inzamelresultaten geëxtrapoleerd naar een jaar. Inzamelresultaten KFF proeven 8 7 6 D kg/aansl.jr. 5 4 3 2 1 D D 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Breng Haal Figuur 1: Inzamelresultaten KFF proeven (D staat voor diftar) 21% 16% 21% 42% <= 0.5 liter > 0.5 liter Flacons Vervuiling Figuur 2: Samenstelling ingezamelde hoeveelheden KFF Binnen de KFF-proefgemeenten is op jaarbasis gezien gemiddeld (gewogen op basis van aantal aansluitingen in het inzamelgebied) 2,3 kg per aansluiting ingezameld, met een vervuilingsgraad van 21%. Pagina 5
Deze hoeveelheid komt overeen met een gemiddelde respons van eveneens 21%. Geen enkele van de KFF-gemeenten heeft de streefwaarde van Nedvang van 15 kg per aansluiting voor 2009 gehaald. Ook al liep naar verloop van tijd de respons op, met alleen een gescheiden inzameling van kunststof flessen en flacons kan genoemde streefwaarde niet worden gerealiseerd. Inzamelresultaten KFF+ proeven 25 kg/aansl./jr. 20 15 10 D D D D 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Breng Haal Figuur 3: Inzamelresultaten KFF+ proeven (D staat voor diftar) 1% 6% 9% 9% 9% 13% 23% 1% 30% <= 0.5 liter > 0.5 liter Flacons Folies Piepschuim Vormvast Laminaten Kunststof overig Restafval Figuur 4: Samenstelling ingezamelde hoeveelheden KFF+ Voor de KFF+ gemeenten bedraagt de gemiddeld ingezamelde hoeveelheid op jaarbasis 7,9 kg per aansluiting (17% vervuiling). Dit komt overeen met een respons van bijna 9%, hetgeen bijna een factor 2 lager is dan het gewogen gemiddelde van de gemeenten met een bestaand inzamelsysteem (15,4 kg per aansluiting). De spreiding bedroeg tussen de 1,7 kg per aansluiting tot meer dan 20 kg per aansluiting. Dit betekent dat er een aantal proefgemeenten was, die reeds aan de streefwaarde van Nedvang voor 2009 heeft voldaan. Pagina 6
Conclusies inzamelresultaten In de gemeenten met een haalsysteem is er gemiddeld gezien 2,5 à 3 keer zo veel kunststof verpakkingen opgehaald dan in de gemeenten met een brengsysteem. Op basis hiervan kan een duidelijk verband worden aangetoond tussen het soort inzamelsysteem en de te verwachten respons per aansluiting. De proefgemeenten met een diftar systeem kennen een 1,5 à 2,5 maal hogere respons dan de niet-diftar gemeenten. Bij de KFF proeven staat hier geen hogere vervuilingsgraad tegenover. De veronderstelling dat diftar gemeenten een hogere vervuilingsgraad kennen dan niet-diftar gemeenten wordt met de KFF-proeven derhalve niet aangetoond. Met een verschil van 4% is dit bij de KFF+ proeven wel het geval. Binnen de praktijkproeven neemt de respons af en de vervuilingsgraad toe, naarmate de stedelijkheidsklasse toeneemt. Reden is dat burgers in meer verstedelijkte gebieden over het algemeen minder ruimte in huis hebben om kunststoffen apart te houden en er door de aard van de openbare ruimte veelal sprake is van brengvoorzieningen op afstand. De factoren voor het hebben van diftar, het soort inzamelsysteem en de mate van verstedelijking versterken elkaar. De respons voor de makkelijk hanteerbare kunststof flessen en flacons (circa 30% van de KFF+ fractie) ligt aanzienlijk hoger dan de respons voor het deel overige kunststof verpakkingen. Dit deel bestaat voornamelijk uit niet-afsluitbare en minder hanteerbare kunststof verpakkingen, waarbij een groter risico bestaat om in aanraking te komen met resten van de productinhoud dan bij vormvaste en hersluitbare verpakkingen, zoals flessen en flacons. Hierdoor zijn burgers minder geneigd om deze verpakkingen gescheiden te houden van het restafval, zeker in geval van een brengsysteem. Binnen de KFF+ gemeenten met een brengsysteem was de respons voor het deel overige kunststof verpakkingen namelijk slechts 3%. Bij de proeven is de respons naar verloop van tijd opgelopen. Er dient een zekere periode te worden overbrugd, alvorens een communicatiecampagne effect heeft en burgers bekend zijn met het gescheiden inzamelen van kunststof verpakkingen. In dit kader zijn parallellen te trekken met de ervaringen met de gescheiden inzameling van glas en ervaringen met kunststofinzameling in het buitenland. Om de respons te verhogen is een uitgebreide communicatiecampagne onontbeerlijk. Lang niet alle proefgemeenten hebben evenveel gebruik gemaakt van de binnen Nedvang aanwezige communicatiemiddelen, hetgeen van invloed is geweest op de inzamelrespons. Dit is met name het geval in gemeenten met een brengsysteem. Achteraf moet worden geconcludeerd dat ook in de gemeenten met een brengsysteem standaard huis-aan-huis communicatie had moeten plaatsvinden. Door het beperkte soortelijke gewicht van de kunststoffractie bestaat het risico dat de vervuilingsgraad snel oploopt. Binnen de praktijkproeven varieerde de vervuilingsgraad ruwweg tussen de 15 en 25%. De gemiddelde vervuilingsgraad lag bij de brengsystemen circa 5% hoger dan bij de haalsystemen. De vervuilingsgraad stijgt derhalve, naarmate de anonimiteit van het inzamelsysteem toeneemt. Het anonimiteitsgevoel kan bij een brengsysteem worden beperkt door containers goed Pagina 7
schoon te houden en zwerfvuil rondom de containers periodiek op te ruimen en bij een haalsysteem door zakken te controleren. Ook draagt goede communicatie over wat wel en wat niet in de container c.q. zak thuis hoort, bij aan een beperking van de vervuilingsgraad. De boodschap 'leeg, schoon en droog' lijkt hierbij effectief te zijn. 2.2 Voorkeursystemen Rekening houdend met de stedelijkheidsklasse en het al dan niet hebben van diftar, gelden op basis van de resultaten in de praktijkproeven de volgende voorkeursystemen: Stedelijk gebied Niet-stedelijk gebied Diftar gemeente breng- of haalsysteem Haalsysteem Niet-diftar gemeente haalsysteem, eventueel brengsysteem Haalsysteem Tabel 1: Overzicht voorkeursystemen per gemeentelijke situatie Aanbevolen wordt om in een niet-diftar gemeente in eerste instantie uit te gaan van een haalsysteem, zeker waar het niet-stedelijke gemeenten betreft. Mocht een haalsysteem, vanwege de aard van de bebouwing en de infrastructuur lastig zijn, kan een brengsysteem worden overwogen. Om een brengsysteem in een niet-diftar gemeente tot een succes te maken, is communicatie vanuit de gemeente een belangrijke factor. Dit geldt in z n algemeenheid, maar is met name bij brengsystemen van wezenlijke invloed. Gemeenten zullen continu hun burgers moeten aanspreken om kunststof verpakkingen weg te brengen. Bij een diftar gemeente is de stedelijkheidsklasse bepalend voor de keuze van het inzamelsysteem. Voor niet-stedelijke gemeenten wordt een haalsysteem aanbevolen, voor stedelijke gemeenten is zowel een brengsysteem als een haalsysteem een optie. Nadeel van een haalsysteem is de grotere gevoeligheid voor een achterblijvende respons. De inzamelkosten per ton zullen in dat geval snel oplopen, zeker in geval van een inzamelfrequentie die niet is afgestemd op de respons. Voor burgers die het minder comfortabel vinden om de kunststof verpakkingen gedurende langere tijd thuis te bewaren, wordt aanbevolen om op bepaalde strategische locaties in de gemeente brengvoorzieningen te creëren, die qua inzamelroute -en voertuig eenvoudig kunnen worden ingepast in de bestaande inzamelsystematiek. Mocht er in een gemeente reeds sprake zijn van inzameling van andere fracties met een treintje, dan is het minder efficiënt de kunststoffractie op dezelfde dag als deze fracties in te zamelen. Vanwege het lage soortelijke gewicht van de kunststoffractie kunnen deze sneller worden ingezameld dan de overige fracties, waardoor de kans bestaat dat er tijdens de inzameling van de kunststoffen 'gewacht' dient te worden. Een gecombineerde inzameling met oudpapier, zeker wanneer gebruik wordt gemaakt van ongeschikte zakken, wordt eveneens niet aanbevolen. Een dergelijke inzameling geeft een grotere kans op contaminatie van het papier, met verminderde afzetmogelijkheden als gevolg. Pagina 8
3 Opschaling 3.1 Praktische ervaringen Haalsystemen Voor de inzameling wordt een herkenbare, doorzichtige zak aanbevolen. Dit maakt een snelle visuele inspectie tijdens de inzameling en bij de acceptatie op het overslagstation mogelijk. Hierdoor wordt de vervuiling beperkt. Het dient voor burgers gemakkelijk te zijn om aan zakken te komen. Verspreiding van de zakken via meerdere punten, zoals bijvoorbeeld supermarkten, werkt serviceverhogend en is uit kostenoogpunt aan te bevelen. Bij de implementatie van een nieuw inzamelsysteem voor de kunststof fractie in een gemeente is het verstandig om een aantal zakken onderdeel te laten zijn van een voorlichtingspakket, dat huis-aan-huis wordt verspreid. Burgers kunnen dan direct aan de slag. In geval van een haalsysteem is een maandelijkse inzameling voor de brede kunststoffractie logistiek en kostentechnisch het meest optimaal. Op basis van uitgevoerde bewonersonderzoeken in een aantal proefgemeenten bestaat er bij burgers een lichte voorkeur voor een inzameling van 1x in de twee weken. Bij het bepalen van de inzamelroutes en de inzamelfrequentie zijn met name de inzamelcapaciteit per uur en de inzamelrespons van belang. In dat kader is het verstandiger om te beginnen met een frequentie van 1x per maand en op te schalen in geval van een toenemende respons. Een niet optimale inzamelfrequentie leidt snel tot hoge inzamelkosten per ton. Ook speelt de dag van inzameling een rol. Hoewel inzamelen op dezelfde dag makkelijk te communiceren en te onthouden is voor de burger, leverde dit tijdens de praktijkproeven in een aantal gemeenten problemen op. Naast het gebruik van zakken kan gekozen worden voor het gebruik van minicontainers. Hiermee is in de proeven geen ervaring opgedaan. Ten opzichte van inzameling met zakken, is inzameling middels minicontainers uit kostenoogpunt extra gevoelig voor een lagere respons. Op basis van ervaringen betreffende de inzameling van oud papier en karton zouden minicontainers kunnen bijdragen aan verhoging van de respons. Brengsystemen Ook bij de introductie van een brengsysteem is het belangrijk om huis-aan-huis een voorlichtingspakket te verspreiden. Het verdient aanbeveling om hierin ook inzamelzakken op te nemen. Bij de aanschaf van de inzamelcontainers is het belangrijk rekening te houden met het lage soortelijk gewicht en het relatief grote volume van de kunststoffractie. Voor ondergrondse containers lijkt een inhoud van 5 m 3 per container een acceptabele norm. Deze norm is minder makkelijk haalbaar voor bovengrondse containers; deze zijn veelal kleiner. Om ook bij bovengrondse brengvoorzieningen voldoende inzamelcapaciteit per locatie te hebben, is het plaatsen van bijvoorbeeld 2 containers van 3 m 3 een interessante optie. Een dichtheid van circa 1 container op 1.000 aansluitingen lijkt op basis van de uitkomsten van de praktijkproeven optimaal. De containers dienen zoveel mogelijk in de buurt van winkelcentra en supermarkten te worden geplaatst, waarbij inzameling via brengparkjes mogelijk tot synergievoordelen met andere fracties leidt. Lediging van voorzieningen op 'toplocaties' dient zoveel mogelijk vlak voor of in het weekend (zaterdag) plaats te vinden. Pagina 9
Interessant om te verkennen is op welke wijze tegen minimaal gelijkblijvende kosten per ton het volume van de kunststoffractie aan de bron kan worden verkleind, zonder dat dit ten koste gaat van de mogelijkheden om optimaal en kostenefficiënt te sorteren. Communicatie De implementatie van een landelijk inzamelsysteem voor kunststof verpakkingen kan alleen gerealiseerd worden met behulp van actieve medewerking van de burger. Een effectief communicatietraject naar de burger en een goede service draagt bij aan de motivatie van de burgers en daarmee aan verhoging van de respons. Er bestaat een verband tussen de mate van communicatie en de te verwachten respons per aansluiting. Zeker de gemeenten die tijdens de praktijkproeven weinig communicatie-inspanningen hebben verricht, blijven duidelijk achter qua respons. Communicatie naar de burgers dient in eerste instantie vanuit de gemeente zelf te komen en is een continu proces. Het is van belang om aan te geven wat de achtergrond is van de gescheiden inzameling en wat er met het afval gebeurt. Meest optimaal is een huis-aan-huis campagne en voorlichting op punten waar de burgers vaak komen, zoals brenglocaties en supermarkten. Algemene communicatie vanuit Nedvang dient dan ter ondersteuning. 3.2 Vertaalbaarheid nabije toekomst Bij de vertaling van de ervaringen van de proefgemeenten naar de nabije toekomst waarin systemen grootschaliger worden ingevoerd, is het belangrijk rekening te houden met een aantal bepalende gevoeligheden die leiden tot optimalisatie en effectiviteit van het inzamelsysteem en daarmee van directe invloed zijn op de uiteindelijke inzamelkosten per ton. De prestaties van de proefgemeenten ten aanzien van deze gevoeligheden liepen sterk uiteen. Naast de respons zijn de volgende gevoeligheden zijn van belang: Inzamelfrequentie De inzamelfrequentie dient te worden afgestemd op de respons en bij een brengsysteem ook op de vullingsgraad van de containers. Neemt de respons toe, dan kan de inzamelfrequentie hierop worden aangepast. Dit is vanuit kostenoogpunt beter dan te beginnen met een te hoge frequentie. Omvang inzamelgebied Te kleine inzamelgebieden leiden tot een inefficiënte inzameling, waardoor met een niet optimaal gevuld inzamelvoertuig naar een overslagstation moet worden gereden. In verschillende praktijkproeven was dit het geval. Wijze en afstand transport overslagstation Tijdens de praktijkproeven was er nog geen sprake van een dekkend netwerk van overslagstations, waardoor in sommige gemeenten een relatief grote afstand tot een overslagstation diende te worden afgelegd. Aanschaf en distributie zakken (haalsysteem) In de praktijkproeven hebben de meeste gemeenten de zakken vergoed gekregen van Nedvang. Om bij opschaling op dit vlak schaalvoordelen te behalen, wordt aanbevolen de inkoop van de zakken bij Nedvang te laten. Pagina 10
Belangrijk is dat de drempel voor burgers om aan zakken te kunnen komen zo laag mogelijk is, zeker in niet-diftar gebieden. Gratis afhalen van zakken op één of meerdere afhaalpunten heeft in dat kader de voorkeur boven het laten kopen in een winkel. Zakken mogen niet ontbreken in een huis-aan-huis voorlichtingspakket van de gemeente. Nadeel is dat de kosten per zak dan snel oplopen. Aantal zakken/containers per uur Bij een haalsysteem is het aantal in te zamelen zakken afhankelijk van het aantal huishoudens dat een zak aanbiedt, het aantal beladers en de bebouwingskenmerken c.q. infrastructuur van het inzamelgebied. Bij een brengsysteem zijn onder meer de toegankelijkheid van de containers en de afstand tussen containers bepalend voor het aantal containers dat per uur kan worden geledigd. Hoe meer zakken/containers per uur kunnen worden ingezameld, hoe lager de inzamelkosten per ton. Hoogte investering containers (brengsysteem) Voor de exploitatie van de inzamelmiddelen is met name de aanschafwaarde van de gebruikte containers van belang. Het maakt dan natuurlijk uit of er wordt gekozen voor ondergrondse of bovengrondse containers. In mindere mate zijn het gehanteerde afschrijvingsregime en de rentelasten van invloed op de exploitatiekosten. Containerdichtheid (brengsysteem) In relatie tot de kosten en de respons blijkt in de praktijk de meest optimale situatie een containerdichtheid van 1 op 1.000 aansluitingen te zijn. De gemeenten die in de proeven qua respons (boven)gemiddeld scoren, kennen bijna allemaal deze dichtheid. Een lagere containerdichtheid leidt tot een substantieel lagere respons, een hogere dichtheid leidt niet direct tot een hogere respons. De gevoeligheden waar een gemeente invloed op kan uitoefenen, dienen bij de introductie van een inzamelsysteem voor kunststof verpakkingen zo optimaal mogelijk te worden nagestreefd. Tijdens de praktijkproeven was dit in veel gemeenten niet het geval, waardoor de inzamelkosten per ton in deze gemeenten onnodig hoog zijn uitgevallen. Pagina 11
Pagina 12
4 Kosten 4.1 Opbouw inzamelkosten In de analyse van de inzamelkosten zijn alleen de gemeenten meegenomen waar PwC nader onderzoek heeft uitgevoerd. De inzamelkosten hebben betrekking op het traject tot het transport richting het overslagstation. Bij een haalsysteem zijn dit: kosten voor de aanschaf en distributie van de zakken; kosten voor het opruimen van verkeerd aangeboden en weggewaaide zakken, alsmede zwervende kunststof verpakkingen; kosten voor het inzamelen van de zakken; kosten voor het uitsorteren in geval van een gecombineerde inzameling. Bij een brengsysteem betreft het: kosten voor de exploitatie van de inzamelcontainers (aanschaf, plaatsing, schoonmaak en onderhoud); kosten voor het opruimen van langs de containers liggende kunststof verpakkingen en overig zwerfvuil; kosten voor het ledigen van de containers. 4.2 Kosten praktijkproeven Ongeacht het inzamelsysteem of de ingezamelde fractie, zijn ten aanzien van de inzamelkosten per ton en de kosten voor het transport naar het overslagstation, tussen de proefgemeenten grote verschillen te constateren. De spreiding in de totale inzamelkosten per ton en de verschillende kostensoorten is dusdanig, dat het niet mogelijk is eenduidige conclusies te trekken over de reële hoogte van de inzamelkosten. Deze spreiding ontstaat doordat de inzamelprestaties van de proefgemeenten ten aanzien van de bepalende gevoeligheden zeer verschillend waren. In de gemeenten waar sprake is geweest van een niet optimale c.q. inefficiënte inzameling, zijn de inzamel- en transportkosten per ton bovengemiddeld. De totale inzamelkosten per ton uit de praktijkproeven zijn onderstaand weergegeven: Haalsystemen Respons (per aansl/jr) Gemiddelde inzamelkosten per ton Inzameling KFF fractie (n=2) 2,8 kg 1.123 Inzameling KFF+ fractie (n=5) 17,1 kg 808 Brengsystemen Inzameling KFF fractie (n=7) 1,5 kg 931 Inzameling KFF+ fractie (n=3) 4,6 kg 419 Tabel 3: Overzicht inzamelkosten praktijkproeven De gemiddelde inzamelkosten per ton liggen voor de gemeenten met een brengsysteem ongeveer een factor 1,5 tot 2 lager dan bij de haalsystemen, terwijl de respons per aansluiting bij de haalsystemen gemiddeld gezien juist een factor 2 tot 4 hoger uitvalt. Haalsystemen zijn daarmee gevoeliger voor een niet optimale inzameling dan brengsystemen, hetgeen extra doorwerkt in de kosten per ton. Pagina 13
4.3 Kosten 'Best guess' Door de niet optimale c.q. inefficiënte inzameling in veel proefgemeenten, is het niet reëel om de inzamelvergoeding alleen te baseren op de uitkomsten van de praktijkproeven. Daarom is per inzamelsysteem een 'Best guess' uitgewerkt, waarbij op basis van de praktijkproeven een aantal uitgangspunten voor de bepalende gevoeligheden ten aanzien van de inzameling is geformuleerd. Het effect van deze gevoeligheden op de inzamelkosten kan zichtbaar worden gemaakt middels een gevoeligheidsanalyse. De Best guess is tevens een optimum dat bij de introductie van een grootschalig inzamelsysteem kan worden bereikt. Gemeenten moeten ernaar streven om zo snel mogelijk na de start van de gescheiden kunststofinzameling dit niveau te bereiken. Hierdoor kan inzameling tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten plaatsvinden. Uitwerking van de Best guess leidt tot de volgende kosten: Diftar gemeenten Respons (per aansl./jr) Inzamelkosten per ton Haalsysteem 15 kg 389 Brengsysteem - ondergronds 10 kg 350 Brengsysteem - bovengronds 10 kg 289 Niet-diftar gemeenten Haalsysteem 10 kg 641 Brengsysteem - ondergronds 3 kg 863 Brengsysteem - bovengronds 3 kg 477 Tabel 5: Inzamelkosten Best guess brengsysteem Ook bij Best guess geldt dat de inzamelkosten per ton bij een haalsysteem hoger uitkomen dan bij een brengsysteem. Het verschil is ongeveer een factor 1,5. Uitzondering vormt een ondergrondse infrastructuur in een niet-diftar gemeente. Uit kostenoogpunt ligt een dergelijke combinatie bij de introductie niet voor de hand. De totale inzamelkosten bedragen dan namelijk ruim 860 per ton. Een ondergrondse infrastructuur in een diftar gemeente met voldoende hoge respons zou kostentechnisch wel een optie kunnen zijn. De totale inzamelkosten bedragen dan naar verwachting 350 per ton. Op het moment dat de inzameling van kunststof verpakkingen op grote schaal in Nederland is ingevoerd, zal, naast een toenemende respons, sprake zijn van verdere professionalisering en optimalisatie. Dit leidt tot volwassenheid van het inzamelsysteem en daarmee tot verdere reductie van de inzamelkosten. Op het moment dat deze optimalisatiefase is bereikt, mag op basis van ervaringen in het buitenland worden verondersteld dat de inzamelkosten per ton min of meer op hetzelfde niveau zullen blijven. De kosten voor verwerking en sortering van kunststof verpakkingsafval zullen op termijn naar verwachting dalen. Zonder rekening te houden met inflatie, zullen verdere procesbeheersing en toenemende marktwerking (bijvoorbeeld aanbestedingsprocedures), over 5 jaar leiden tot een kostenreductie van naar verwachting 10 tot 20%. Pagina 14
4.4 Financiële risico's in de keten Bij het opzetten van een efficiënte verwijderingstructuur voor kunststof verpakkingen speelt de huidige onzekerheid over invulling van de producentenverantwoordelijkheid na 2012 een rol. Deze onzekerheid zou ervoor kunnen zorgen dat er vertraagd in nieuwe technieken, sorteerinstallaties, overslaglocaties en (ondergrondse) inzamelsystemen wordt geïnvesteerd. In dat kader zou het wenselijk zijn dat er op korte termijn helderheid komt over de toekomst van de gescheiden kunststofinzameling na 2012. Veel gemeenten zullen naar verwachting pas een keuze maken voor een inzamelsysteem, zodra de definitieve inzamelvergoeding bekend is. Gelet op de geschetste onzekerheden worden gemeenten geadviseerd te kiezen voor de optie uit de Raamovereenkomst, waarbij alleen zorg wordt gedragen voor de inzameling van kunststof verpakkingen, en de overslag en sortering hiervan over te laten aan marktpartijen. In dat geval wordt de potentiële schaalgrootte optimaal benut en kunnen de doelstellingen uit de Raamovereenkomst worden bereikt tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten. Door de gescheiden kunststofinzameling daalt de ingezamelde hoeveelheid restafval, hetgeen voor AVI's naar verwachting een beperkt risico vormt. Voor gemeenten leidt dit tot vermeden kosten voor de verbranding. De besparing bedraagt naar verwachting gemiddeld circa 1,25 per aansluiting. De precieze besparing is afhankelijk van de hoeveelheid restafval en het verwerkingstarief van de betreffende gemeente. Pagina 15
Pagina 16
5 Voorstel opzet inzamelvergoeding Het vaststellen van een 100% kostendekkende inzamelvergoeding voor elke willekeurige gemeente is niet mogelijk. Het gaat om het vinden van een passende vergoedingssystematiek, waarmee de inzameling in Nederland als geheel kostendekkend wordt. Een vaste vergoeding voor de komende jaren lijkt niet juist en onverstandig. KplusV stelt voor de hoogte van de inzamelvergoeding afhankelijk te stellen van de hoeveelheid kunststof verpakkingen die gescheiden wordt ingezameld en in de vergoeding een financiële prikkel voor gemeenten in te bouwen op basis van een richtgetal, dat gemeenten qua respons zouden moeten nastreven. Zitten gemeenten qua respons boven dit richtgetal, dan ontvangen zij een bonus. Een dergelijk systeem stimuleert gemeenten om snel met de gescheiden inzameling van kunststoffen aan de slag te gaan en draagt bij aan het realiseren van een hogere respons. Het richtgetal kan worden gedifferentieerd op basis van bijvoorbeeld stedelijkheidsklasse en jaarlijks worden aangepast. Eerst dient er volgens KplusV een startvergoeding te komen voor de opbouw van het systeem van inzameling, welke bestaat uit een deel voor het aanschaffen c.q. distribueren van de inzamelmiddelen, een deel voor de fysieke inzameling en een deel voor de communicatie. De startvergoeding kan worden gedifferentieerd op basis van de lokale keuzes die de gemeente maakt met betrekking tot de inrichting van het inzamelsysteem en Nedvang kan hierbij sturen op zaken, zoals de wijze van distributie en de inzet van communicatie. De startvergoeding dient na 2 jaar te worden geëvalueerd om te komen tot een definitieve vergoeding. Deze ligt dan vervolgens voor een aantal jaren vast en wordt alleen gecorrigeerd op basis van prijsindexcijfer. Wanneer naar verwachting de markt volwassen is, de inzameling en verdere verwijdering op grote schaal plaatsvinden, zou er een vergoeding op basis van een volledig optimaal functionerend systeem moeten komen. Hierbij zijn alle kinderziektes uit het systeem overwonnen en is het inzamelsysteem op een efficiënte wijze ingericht. Ten aanzien van de vergoeding voor transport richting het overslagstation wordt voorgesteld deze te baseren op het aantal te rijden kilometers naar een overslagstation. Hierbij lijkt een vergoeding van circa 1,70 per gereden kilometer, met een maximum van 40 kilometer enkele reis, een reëel bedrag. Pagina 17
Bijlage A Begeleidingscommissie Voor de begeleiding en afstemming van het onderzoek is een begeleidingscommissie vastgesteld. De taak van deze commissie was het geven van feedback en adviezen over het onderzoeksproces en het bespreken van de ervaringen. Samenstelling begeleidingscommissie: Jaap Warners (voorzitter) Stichting Nedvang Marchel van de Grift (secretaris) Stichting Nedvang Joris van der Meulen Stichting Nedvang Magriet de Jonge VNG Rianne Becht VNG Jurrie Oosterhof AVU Henk Knip Circulus Maarten Cornelissen Circulus Frans van der Have Cyclus Ger de Jong De Meerlanden John de Block De Meerlanden Dirk Schouwe HVC Ellen Hermens HollandCollect Machiel van Haaften Midwaste Jurgen de Jong Midwaste Maarten Goorhuis NVRD Rob Schram RMN Errit Sietzema Reinigingscommissie Westerkwartier Geert Steeghs SITA Nederland Eppo Bolhuis Twente Milieu Robert Jan Saft VAOP Onderzoek: Joris Kok (projectleider KplusV) KplusV Rob Nas KplusV Pagina 1
Colofon Stichting Nedvang Nedvang geeft namens het bedrijfsleven invulling aan de producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen zoals omschreven in de raamovereenkomst en het Besluit Verpakkingen. Nedvang is formeel opdrachtgever van het onderzoek en in die hoedanigheid aanspreekpunt voor KplusV als uitvoerend bureau en PWC als uitvoerder van het nader onderzoek bij de proefgemeenten. KplusV organisatieadvies KplusV organisatieadvies is een onafhankelijk adviesbureau voor zowel het openbaar bestuur als het bedrijfsleven op het gebied van visie- en strategieontwikkeling, overheidsbeleid en programmering, technologie en ondernemerschap. KplusV is opdrachthouder en heeft in opdracht van Nedvang onderzoek gedaan naar de gemeentelijke inzameling van kunststofverpakkingen. PricewaterhouseCoopers (PwC) PwC biedt zakelijke dienstverlening op het gebied van accountancy, belastingen, human resource, auditing en financiële services. PwC heeft in opdracht van Nedvang een nader onderzoek uitgevoerd naar de kosten van de gescheiden inzameling van kunststof verpakkingen, kerngegevens en gerealiseerde milieuprestaties.
2008, Arnhem Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van KplusV organisatieadvies.