KLAAR VOOR DE START.?

Transcriptie

1 KLAAR VOOR DE START.? EEN ANALYSE VAN DE VOORBEREIDING OP RAMPEN OP SCHIPHOL 28 augustus 2000 J.J. Knopper Kruisweg CB Hoofddorp

2 VOORWOORD In juli 1999 ben ik bij brandweer Haarlemmermeer gaan werken. In die tijd waren de voorbereidingen voor het maken van het rampbestrijdingsplan al in volle gang. Voor 1 januari 2000 zou het plan volgens afspraak gereed moeten zijn. In het plan is opgenomen dat het regelmatig zal moeten worden geactualiseerd, bijvoorbeeld als er nieuwe inzichten zijn, of als bepaalde zaken niet meer kloppen. Omdat ik mij met de totstandkoming van het plan nauwelijks heb beziggehouden, leek het mij interessant om het plan eens vanuit een andere invalshoek te bekijken om op die wijze een bijdrage te kunnen leveren aan misschien wel een verbetering van de voorbereiding op rampen op Schiphol en daarmee een verhoging van de veiligheid van de gemeente. De scriptie is geschreven in het kader van de opleiding tot Commandeur. Om tot het commandeursexamen te worden toegelaten moet een goedgekeurde scriptie zijn geschreven. Uiteindelijk zal de scriptie verdedigd moeten worden voor een examencommissie. De commandeursopleiding wordt georganiseerd door het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (Nibra), De Utrechtse School (DUS) en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). De belangrijkste doelen van deze opleiding is het creëren van een kwalitatief hoogwaardig brandweermanagement, het versterken van de externe oriëntatie van de brandweer en het verder professionaliseren van de brandweer en rampenbestrijding. Hoofddorp, 28 augustus

3 INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING... 4 Inleiding... 4 Probleemstelling... 4 Deelvragen... 5 Onderzoeksmethode en literatuur... 5 Doelstelling en relevantie... 5 Opzet HET RAMPBESTRIJDINGSPLAN SCHIPHOL Inleiding Totstandkoming Achtergrondinformatie Inhoud WETTELIJK KADER Inleiding De Wet rampen en zware ongevallen De luchtvaartwetgeving Overige wetten DE LEIDRAAD VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING OP LUCHTVAARTTERREINEN QUARANTELLI Inleiding Planning Rampen versus dagelijkse incidenten Algemeen versus specifiek Organisatiestructuur Detaillering Waarschijnlijkheid Integratie Redelijkheid Wetenschappelijk onderzoek Rampenmanagement NABESCHOUWING CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN LITERATUURLIJST Bijlage 1; De ontwerpscenario's uit het rampbestrijdingsplan Schiphol Bijlage 2; De checklists uit de leidraad vliegtuigongevallenbestrijding op luchtvaartterreinen 3

4 HOOFDSTUK 1; INLEIDING 1.1 Inleiding Op 1 juli 2000 is het rampbestrijdingsplan Schiphol in werking getreden. Hiermee is een periode van intensieve samenwerking van diverse organisaties afgesloten en is er een periode van een andere manier van samenwerken aangebroken. Toch wil dit niet automatisch zeggen dat de voorbereiding op rampen op de Luchthaven Schiphol hiermee optimaal is. Eenieder kan zich voorstellen dat er met het schrijven van alleen maar een plan, hoe goed misschien dan ook, er nog geen adequate rampenbestrijdingsorganisatie hoeft te zijn. Het leek dan ook interessant om de voorbereiding op rampen op Schiphol nader te onderzoeken. Het mooiste zou zijn dit te doen aan de hand van één of meer referentiekaders. Hiermee zouden eventuele aanbevelingen namelijk beter onderbouwd kunnen worden. Het eerste referentiekader was al snel gevonden. In 1997 is door het Ministerie van Binnenlandse Zaken de Leidraad vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen uitgebracht. In deze leidraad worden zaken genoemd die essentieel zijn bij de voorbereiding op luchtvaartongevallen op luchthavens. De leidraad is praktisch van aard, en gaat niet in op de inhoud van verschillende zaken. Daarnaast is de leidraad alleen van toepassing op incidenten met vliegtuigen, terwijl de voorbereiding op rampen op Schiphol ook uitgaat van mogelijke rampen in de treintunnel en in het terminalcomplex. Er kon dan ook niet worden volstaan met alleen het toetsen van het rampbestrijdingsplan aan de leidraad. Bij het zoeken naar andere referentiekaders kwam de publicatie "Research based criteria for evaluating disaster planning and managing" van professor E.L. Quarantelli naar voren. Quarantelli is één van de meest vooraanstaande onderzoekers en publicisten op het gebied van rampen en is werkzaam bij het Disaster Research Center van de Universiteit van Delaware (Verenigde Staten). Quarantelli heeft in de loop van zijn carrière een aantal criteria ontwikkeld voor het evalueren van de voorbereiding op rampen. Deze criteria kunnen, na een analyse, goed gebruikt worden om de voorbereiding op rampen op Schiphol te toetsen. Het rampbestrijdingsplan Schiphol zou dan ook goed getoetst kunnen worden aan de hand van deze twee referentiekaders. 1.2 Probleemstelling: De probleemstelling van mijn scriptie zal dan ook de volgende zijn: In hoeverre is de voorbereiding op rampen op Luchthaven Schiphol adequaat te noemen en hoe zou deze voorbereiding nog verbeterd kunnen worden. 4

5 1.3 Deelvragen: 1. Op welke wijze is de voorbereiding op rampen op Schiphol georganiseerd? 2. Wat is Quarantelli s visie op de voorbereiding op rampen? 3. In hoeverre zijn Quarantelli s criteria voor de voorbereiding op rampen toepasbaar op de voorbereiding op rampen op Schiphol? 4. In hoeverre voldoet de voorbereiding op rampen op Schiphol aan de criteria van Quarantelli? 5. Aan welke zaken moet de voorbereiding op vliegtuigongevallen op Schiphol voldoen volgens de leidraad luchtvaartongevallen op luchtvaartterreinen? 6. In hoeverre voldoet de voorbereiding op rampen op Schiphol aan de zienswijze volgens de leidraad luchtvaartongevallen op luchtvaartterreinen? 7. Op welke punten zou de voorbereiding op rampen op Schiphol in het licht van de hiervoor genoemde zaken nog te verbeteren zijn? 1.4 Onderzoeksmethode en literatuur: Het onderzoek bestond uit het bestuderen van aan de ene kant een aantal artikelen van Quarantelli en de leidraad vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen, en aan de andere kant het rampbestrijdingsplan Schiphol. Ook is de relevante wetgeving op het gebied van luchtvaartongevallen en rampen bestudeerd. Daarnaast zijn vergaderstukken doorgenomen en is een aantal gesprekken gevoerd met personen die betrokken zijn bij de voorbereiding op rampen op Schiphol. 1.5 Doelstelling en relevantie: De doelstelling van de scriptie zal zijn om aanbevelingen te doen met betrekking tot het eventueel verbeteren van de voorbereiding op rampen op Schiphol. Hiermee is de relevantie als vanzelfsprekend aangetoond. 1.6 Opzet: De scriptie is als volgt opgebouwd. De inhoud, de achtergronden en de totstandkoming van het rampbestrijdingsplan zullen in hoofdstuk 2 worden besproken. In hoofdstuk 3 zal het wettelijk kader worden geschetst. Voorbereiding op rampen is niet vrijblijvend, maar wordt vanuit verschillende wetten verplicht gesteld. In hoofdstuk 4 zal de Leidraad vliegtuigongevallenbestrijding op luchtvaartterreinen worden besproken. De leidraad geeft richting aan de lokale voorbereiding op vliegtuigongevallen op een luchthaventerrein en kan daarbij een basis vormen voor een rampbestrijdingsplan. Het hoofdstuk sluit af met een aantal vragen, waarop in Hoofdstuk 5 antwoord zal worden gegeven. In hoofdstuk 5 worden de tien criteria van Quarantelli besproken. De relevante zaken uit de leidraad vliegtuigongevallenbestrijding op luchtvaartterreinen worden bij het overeenkomstige criterium besproken. De vragen uit Hoofdstuk 4 zullen hier ook in beantwoord worden. Hoofdstuk 6 omvat de conclusies en aanbevelingen. 5

6 HOOFDSTUK 2; HET RAMPBESTRIJDINGSPLAN SCHIPHOL 2.1 Inleiding Voordat de voorbereiding op rampen op Schiphol zal worden getoetst aan de criteria van Quarantelli en de leidraad vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen, zal in dit hoofdstuk het rampbestrijdingsplan Schiphol worden besproken. Allereerst zal de wijze waarop het plan is totstandgekomen worden besproken, daarna zal de achtergrondinformatie worden gegeven, en ten slotte wordt er kort op de inhoud van het plan ingegaan. 2.2 Totstandkoming Tot enkele jaren geleden was er weinig aandacht vanuit de verschillende overheidsinstanties voor mogelijk rampen op Schiphol. De Bijlmerramp (1992), de Herculesramp (1996), een incident met een Transavia-toestel (1997) en een voor een deel mislukte oefening op Schiphol in 1997, hebben ertoe geleid dat de belangstelling voor ongevallen op Schiphol in snel tempo toenam. Aanvankelijk was hierbij nog geen sprake van het maken van een nieuw rampbestrijdingsplan, maar werd er meer gekeken naar mogelijkheden om de bestaande plannen en regelingen aan te passen aan de regelgeving en ze beter op elkaar af te laten stemmen. Al snel kwam het besef dat er een aanvang moest worden genomen met het maken van een rampbestrijdingsplan voor de luchthaven, met name na het verschijnen van de leidraad vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen, waarin een aanzet wordt gegeven voor het maken van rampbestrijdingsplannen op vliegvelden. Voor het samenstellen van het rampbestrijdingsplan Schiphol werd een projectgroep in het leven geroepen, met daarin vertegenwoordigers van de Gemeente Haarlemmermeer, Amsterdam Airport Schiphol (AAS), de Regionale Brandweer Amsterdam en omstreken, de Koninklijke Marechaussee, GG & GD Amsterdam, Brandweer Haarlemmermeer en NS Verkeersleiding. De projectleider was afkomstig van de Regionale Brandweer. Een stuurgroep onder leiding van de burgemeester van Haarlemmermeer zorgde voor een inhoudelijke sturing. Naar aanleiding van de Herculesramp was er druk ontstaan op het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) om de voorbereiding op rampen op luchthavens te verbeteren. Begin 1999 waren op alle vliegvelden, met uitzondering van Schiphol, de calamiteitenplannen aangepast of waren er plannen gekomen. Omdat de staatssecretaris van BZK de Tweede Kamer echter had toegezegd dat er snel verbeteringen zouden komen met betrekking tot de voorbereiding op rampen op alle luchthavens, hechtte hij groot belang aan een snelle totstandkoming van het rampbestrijdingsplan. Hierom werd er begin 1999 geld ter beschikking gesteld om externe deskundigen in te huren om het project te ondersteunen. Voorwaarde was wel dat het plan voor 1 januari gereed zou zijn 1. 1 Uit: diverse vergaderstukken van de stuurgroep Schiphol 6

7 Op 30 december werd het rampbestrijdingsplan door de belangrijkste partners ondertekend. Hiermee was het plan echter nog niet in werking getreden. Wat nog moest volgen was de implementatie van het plan bij alle betrokken organisaties. Het doel van de implementatie is er voor te zorgen dat alle betrokkenen de inhoud en de reikwijdte van het plan kennen en volgens het plan kunnen werken. Het implementatieproces is begonnen op 1 januari 2000 en kent verschillende fasen. De fasen zoals die aanvankelijk gepland waren worden hieronder weergegeven: Fase Beschrijving Planning 1 Het maken van een implementatieplan 01/01/ Het introduceren van het rampbestrijdingsplan in de betrokken organisaties 13/03/ Het maken van werkinstructies of afgeleide plannen door de betrokken organisaties 01/07/ Het introduceren van het rampbestrijdingsplan en de hiervan afgeleide plannen en 01/07/2000 werkinstructies bij de medewerkers van de diverse organisaties en het hierna toetsen van de kennis van deze personen 5 Het voeren van een audit bij de verschillende organisaties, met als doel te toetsen of 01/09/2000 het rampbestrijdingsplan en alles wat hierbij hoort goed is geïmplementeerd 6 Het in werking laten treden van het plan 01/09/ Het integraal oefenen van het rampbestrijdingsplan 01/10/ Het afronden van het implementatieproces 01/11/2000 Later werd bepaald dat het plan ten laatste op 1 juli 2000 in werking zou moeten treden, waardoor de audit niet meer gehouden kon worden voor de invoering van het plan 2. Geredeneerd werd dat de audit ook na de implementatie plaats kon vinden, omdat het plan toch regelmatig bijgesteld en geactualiseerd zou moeten worden. 2.3 Achtergrondinformatie De notitie "Achtergrondinformatie Rampbestrijdingsplan Schiphol" vormde de basis van het Rampbestrijdingsplan Schiphol en behandelt drie thema's. Het eerste hiervan betreft de ontwerpscenario's en het "Maatgevend scenario". Om te komen tot het maatgevend scenario zijn de volgende stappen doorlopen. Begonnen is met het benoemen van een groot aantal potentiële risico's op de luchthaven. Uit deze risico's zijn uiteindelijk acht ontwerpscenario's verder uitgewerkt, twee met betrekking tot vliegtuigongevallen, vier met betrekking tot incidenten in de spoortunnel en weer twee met betrekking tot incidenten in de terminalgebouwen van de luchthaven. Een overzicht van de ontwerpscenario's staat weergegeven in bijlage 1. Er werd dus niet alleen gekeken naar vliegtuigrampen. De ontwerpscenario's, die dus "voorbeeldrampen" zijn, hebben alle dezelfde opzet. Ze beginnen met min of meer vergelijkbare calamiteiten uit het verleden, gevolgd door een schets van de ramp volgens het respectievelijke scenario. Er wordt een beeld geschetst van de hoeveelheid en de aard van de slachtoffers, waarbij onderscheid is 2 Deze wijziging is zelfs niet in de notitie "achtergrondinformatie rampbestrijdingsplan Schiphol" opgenomen. 7

8 gemaakt tussen het slachtofferbeeld met en zonder interventie van de hulpverleners. Het ontwerpscenario sluit af met de taken van de verschillende organisaties. Na een analyse van de ontwerpscenario's is het maatgevend scenario bepaald. Het maatgevend scenario is bepalend voor het niveau waarop er preparatief zou moeten worden voorbereid. Het maatgevend scenario werd vastgesteld op een brand met een omvang van 1000 m 2. Vervolgens zijn uit de verschillende ontwerpscenario's de slechtste slachtofferbeelden genomen. Zo is bijvoorbeeld het aantal te verwachten doden bij het scenario van een treinongeval met brand in de tunnel het hoogst (800), is het maximaal aantal te verwachten zeer zwaargewonden (T1) het hoogst bij het scenario van een terroristische gifgasaanval in de tunnel (600) en is het maximaal te verwachten évacués het grootst bij het scenario van brand in de het terminalcomplex (12.000). Het maatgevend scenario ziet er dan ook als volgt uit: Maatgevend Effectgebied Slachtoffers Evacués Telefonische Ontwerpscenario Dood Gewond 3 informatieverzoeken T1 T2 T3 Brand 1000 m Omdat het maatgevend scenario het niveau bepaalt waarop er zal moeten worden voorbereid, zijn ook de consequenties van het maatgevend scenario weergegeven. In het slechtste geval zullen er voor een inzet van 27 uur, de tijd die in het slechtste ontwerpscenario nodig wordt geacht om iedereen te redden, meer dan 1300 personen worden ingezet, waarbij de geneeskundige tak het meeste zou moeten leveren (300 ambulances), maar waar door de brandweer en de Koninklijke Marechaussee ook elk rekening moeten houden met de inzet van en paar honderd functionarissen 4. Een apart onderdeel vormt verder nog de paragraaf over de bepaling van de benodigde capaciteit. Zoals uit het bovenstaande blijkt, volgt uit het maatscenario een bepaalde benodigde capaciteit. Als blijkt dat de benodigde capaciteit de beschikbaar gestelde capaciteit overtreft, dan is er dus extra capaciteit gewenst. Om te bepalen welke extra capaciteit er precies nodig is, en welke (bijvoorbeeld infrastructurele) zaken er nog zouden moeten worden aangepast om het plan te laten functioneren zoals dat is bedoeld is, is er de werkgroep middelen opgericht. Deze werkgroep zal verslag moeten doen aan de stuurgroep en de bedoeling is dat de aanbevelingen uiteindelijk in het politieke besluitvormingsproces terecht moeten komen. Het tweede thema in de notitie over de achtergrondinformatie rampbestrijdingsplan Schiphol betreft het beheer van het rampbestrijdingsplan. Er is onderkend dat het belangrijk is om het rampbestrijdingsplan regelmatig te actualiseren en zonodig aan te passen. Ook moet er voor gezorgd worden dat alle betrokkenen steeds op de hoogte zijn van eventuele aanpassingen en moet er periodiek worden getoetst of zij inderdaad op de hoogte zijn van het plan en de eventuele wijzigingen die er in de loop van de tijd zijn opgetreden. Om dit alles te bereiken is er en beheersorganisatie opgezet. Centraal in de beheersorganisatie is de centrale beheerder, een functionaris van de Regionale Brandweer Amsterdam en omstreken, die tot taak heeft de 3 T1= zwaargewond, T2= middelzwaargewond, T3= lichtgewond 4 Achtergrondinformatie rampbestrijdingsplan Schiphol, 2 8

9 coördinatie van het hele beheersproces op zich te nemen. Hij fungeert als aanspreekpunt van aan de ene kant het bevoegd gezag, en aan de andere kant de lokale beheerders. De lokale beheerders worden aangewezen door de verschillende organisaties die genoemd staan in het rampbestrijdingsplan, en hebben tot taak voorstellen tot wijzigingen vanuit de organisatie te toetsen en door te geven aan de centrale beheerder, en zorg te dragen voor het up-to-date houden van de verschillende documenten. Tenminste één maal per jaar zullen de centrale beheerder en de lokale beheerders contact moeten hebben over de actualiteit van het rampbestrijdingsplan en de kennis hiervan bij de diverse organisaties. 2.4 Inhoud Het rampbestrijdingsplan Schiphol begint met een inleidend hoofdstuk, waarin zaken als de achtergrond, het doel en de afbakening besproken worden. Daarna beschrijft het rampbestrijdingsplan 18 deelprocessen die een rol kunnen spelen bij rampen op Schiphol. Deze deelprocessen worden hieronder weergegeven: 1. Alarmering 2. Verbindingen 3. Leiding en coördinatie 4. Toegang beschermd gebied 5. Calamiteitenbestrijding tunnel 6. Calamiteitenbestrijding terminal 7. Calamiteitenbestrijding vliegtuig 8. Geneeskundige proces 9. Waarschuwen, ontruimen en evacueren 10. Voorlichting 11. Verwanten informatie 12. Afzetten rampterrein 13. Verkeersmaatregelen 14. Opvang en verzorging 15. Persoonsregistratie 16. Identificatie 17. Psychosociale hulpverlening 18. Logistieke verzorging ingezet personeel De deelprocessen hebben alle min of meer dezelfde opzet. Begonnen wordt met een beschrijving van wanneer het deelproces in werking treedt, wat het doel ervan is en wat het uiteindelijke resultaat van het proces zou moeten zijn. Hierna worden de verantwoordelijkheden van de diverse bij het deelproces betrokken organisaties verwoord en wordt het proces beschreven. In de matrix over de opsomming van de taken wordt een groot aantal bij het proces behorende taken opgenoemd, met daarbij een uitwerking van welke organisatie bij de desbetreffende taak een coördinerende rol heeft, en welke organisaties hierbij een uitvoerende taak hebben. De uitwerking van taken die organisaties "toegewezen" hebben gekregen in de verschillende deelplannen is aan de organisaties zelf overgelaten. Deze uitwerkingen behoren overigens niet tot het rampbestrijdingsplan. Opvallend is verder dat bij het deelplan alarmering er niet alleen uitgegaan wordt van rampsituaties, maar ook van kleinere incidenten. Zaken als een kleine brand in een trein en een gaslucht in het terminalcomplex worden ook in het rampbestrijdingsplan genoemd. In een beslismatrix wordt per situatie bekeken welke alarmvorm hierbij hoort, en in de alarmeringslijst wordt vervolgens aangegeven welke hulpverleningseenheden gewaarschuwd dienen te worden. 9

10 HOOFDSTUK 3; WETTELIJK KADER 3.1 Inleiding De belangrijkste wetgeving met betrekking rampen bestaat uit de Wet rampen en zware ongevallen (voorheen de Rampenwet), de Brandweerwet en de Wet Geneeskundige hulpverlening bij rampen. Met betrekking tot vliegtuigongevallen en rampen is er de Luchtvaartwet, maar er is geen aanvullende regelgeving op het gebied van ongevallen en rampen in de treintunnel en in het terminalcomplex. Er is bijvoorbeeld geen wet die het railvervoerders of exploitanten van railinfrastructuur verplicht stelt bepaalde zaken voor te bereiden als zich een ramp voordoet. In dit hoofdstuk worden kort de belangrijkste zaken uit de hiervoor genoemde wetten uiteengezet. 3.2 De Wet rampen en zware ongevallen Volgens de Wet rampen en zware ongevallen is het college van Burgemeester en Wethouders in elke gemeente verantwoordelijk voor de algemene voorbereiding op rampen. Deze verantwoordelijkheid houdt onder andere in dat gemeenten moeten beschikken over een (actueel) rampenplan. Voor rampen en zware ongevallen die voorzienbaar zijn moet de burgemeester van de gemeente een rampbestrijdingsplan vaststellen. Omdat rampbestrijdingsplannen worden gemaakt voor voorzienbare rampen, kunnen deze specifieker zijn dan een rampenplan, dat voor allerlei soorten rampen bruikbaar moet kunnen zijn. Uit onderzoek blijkt dat de kans op een vliegtuigongeval in Europa ongeveer één per miljoen vluchten bedraagt. Driekwart van deze ongevallen doet zich voor in een gebied dat bestaat uit de landings- of startbaan of in een aangrenzend gebied 5. Dit gebied valt binnen het zogenaamde werkingsgebied van het rampbestrijdingsplan Schiphol. De kans op een vliegtuigongeval in het bovengenoemde gebied wordt hiermee ongeveer eens in de 1,3 miljoen vluchten. Binnen de luchthavensector wordt er gesproken over vliegbewegingen, namelijk starts en landingen. Omdat elke vlucht bestaat uit een start en een landing, is de kans op een luchtvaartongeval op een bepaalde luchthaven dan ook eens in de 2,6 miljoen vliegbewegingen. Omdat er op Schiphol jaarlijks ongeveer vliegbewegingen zijn, wordt de theoretische kans op een ongeval op Schiphol hiermee ongeveer eens in de negen jaar. Dat er dus een rampbestrijdingsplan met betrekking tot luchtvaartongevallen in de gemeente Haarlemmermeer zou moeten komen is hiermee dus wel aangetoond. Het rampbestrijdingsplan Schiphol betreft echter meer dan alleen een voorbereiding op vliegtuigongevallen. In het plan wordt namelijk ook gesproken over treinrampen en rampen die zich voor zouden kunnen doen in de terminals. Hierover zal in een later stadium worden uitgeweid. 5 Dit gebied omvat naast de baan het terrein dat zich aan beide lange zijden 150 meter van de baan uitstrekt en aan de korte zijden (de kopse kanten) 1 kilometer voor of na de baan gelegen is. 10

11 3.3 De Luchtvaartwetgeving De luchtvaartwetgeving is in Nederland voor het grootste deel gebaseerd op internationale afspraken binnen de International Civil Aviation Organisation (ICAO). Alhoewel de luchtvaartwetgeving momenteel aan verandering onderhevig is, is het gedeelte dat te maken heeft met de verantwoordelijkheden van exploitanten van luchthavens nu nog gebaseerd op de Luchtvaartwet en de hieronder vallende regelgeving. AAS is als exploitant van de Luchthaven Schiphol (onder andere) verplicht om over een alarmregeling te beschikken. Een alarmregeling is een soort draaiboek in geval van ongevallen op het luchthaventerrein en moet in samenspraak met de overheid worden opgesteld en geoefend. Met name zal de alarmregeling van Schiphol aan moeten sluiten op het rampbestrijdingsplan. Ook op andere wijzen dient de exploitant van een luchthaven zich voor te bereiden op ongevallen. Afhankelijk van de grootte van een vliegveld zal de exploitant moeten beschikken over een brandweer die in staat moet worden geacht om vliegtuigbranden afdoende te kunnen bestrijden. Daarnaast is er een verantwoordelijkheid met betrekking tot de voorbereiding van de geneeskundige hulpverlening, onder andere door het kunnen beschikken over een bepaalde hoeveelheid materialen, zoals bijvoorbeeld brancards. Minstens zo belangrijk zijn de voorbereidingen die de exploitant moet nemen om in het geval van ongevallen of rampen licht- of niet gewonde slachtoffers en hun familie op te vangen en om telefonische informatieverzoeken te kunnen afhandelen. Ook deze zaken moeten in de alarmregeling worden opgenomen. 3.4 Overige wetten Behalve in de Wet rampen en zware ongevallen staat er in de Brandweerwet ook een aantal zaken met betrekking tot de voorbereiding op rampen. In de Brandweerwet staat beschreven dat de regionale brandweren een taak hebben in de voorbereiding van de coördinatie van de hulpverlening bij rampenbestrijding. Daarnaast heeft de regionale brandweer een taak in de voorbereiding op de operationele leiding bij rampen. De geneeskundige hulpverlening bij rampen staat beschreven in de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen. Hierin wordt de medische hulpverleningsketen bij rampen uitgelegd, met zaken als stabilisatie, triage, ambulancebijstandsplan en gewondenspreidingsplan. 11

12 HOOFDSTUK 4; DE LEIDRAAD VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING OP LUCHTVAARTTERREINEN: Zoals al in de inleiding is genoemd, heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken in 1997 de leidraad vliegtuigongevallenbestrijding op luchtvaartterreinen uitgebracht. De leidraad is bedoeld om richting te geven aan de lokale voorbereiding op vliegtuigongevallen op luchthaventerreinen en kan daarmee een basis vormen voor een rampbestrijdingsplan. De leidraad is geschreven voor de bestuurlijk verantwoordelijken, de operationeel verantwoordelijken en de exploitanten van luchthavens. Eén van de belangrijkste elementen in de leidraad is het voorstel om per vliegveld een zogenaamd maatscenario voor een vliegtuigincident vast te stellen. Een maatscenario is een beschrijving van een redelijkerwijs te verwachten incident. Op basis van wereldwijde ongevalstatistiek wordt per type vliegveld een maatscenario voorgesteld. Op grond van het maatscenario kunnen de verschillende betrokken organisaties zich een voorstelling maken van wat er redelijkerwijs kan gebeuren en wat dit dan vervolgens betekent voor deze organisaties. Maatscenario s moeten niet worden opgevat als de meest waarschijnlijke ramp op een vliegveld, maar geven vooral een type incident aan dat voldoende realiteitswaarde heeft om zich op voor te bereiden. Het is altijd mogelijk om incidenten voor te stellen die vele malen ernstiger (of minder ernstig) zijn dan het maatscenario. De vraag is echter, of men te allen tijde voor alles voorbereid moet zijn. Hiermee wordt het vaststellen van het maatscenario ook een politieke beslissing. Het is aan de politiek verantwoordelijken om te bepalen in hoeverre er zal moeten worden voorbereid op rampen en hoeveel geld hiervoor dan ter beschikking moet worden gesteld. Het scenario dat in de leidraad voor Schiphol wordt voorgesteld, is een incident met een vliegtuig met 500 passagiers. Er vallen bij dit incident 125 doden, 75 zwaar gewonden (T1), 113 middelzwaargewonden (T2) en 187 passagiers zijn niet of lichtgewond. Er zullen 5000 telefonische informatieverzoeken komen en voor 2000 personen (wegbrengers/afhalers) zal opvang geregeld moeten worden 6. Voor de bestrijding van het incident zijn 75 ambulances nodig en een compagnie van de brandweer. Nogmaals wordt benadrukt dat het maatscenario een politieke keuze is en dat de kans op precies zo'n incident zeer klein zal zijn. In de leidraad worden per doelgroep (bestuurlijk verantwoordelijken, operationeel verantwoordelijken en exploitanten van luchthavens) een checklist genoemd die gehanteerd kan worden bij het toetsen van de voorbereiding op luchthavens. Deze checklisten hebben betrekking op de volgende zaken: 1. Is er een maatscenario voor rampen op de luchthaven vastgesteld? 2. Is er een rampbestrijdingsplan opgesteld dat de gevolgen van een ramp conform het maatscenario kan beheersen? 3. Hebben de verschillende organisaties en diensten de capaciteit om te werken conform het rampbestrijdingsplan? 6 Leidraad vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen, 19 12

13 4. Is het rampbestrijdingsplan operationeel, dat wil zeggen: - Sluit het aan bij de alarmregeling van de luchthaven? - Is het plan bekend bij alle betrokkenen? - Wordt het plan beheerd, en wordt het dus regelmatig geactualiseerd? - Wordt het plan (onder realistische omstandigheden) regelmatig geoefend? Deze vragen (en de antwoorden hierop) zullen behandeld worden bij de bespreking van de criteria van Quarantelli in het volgende hoofdstuk. In bijlage 2 zal op deze vragen een antwoord worden gegeven. 13

14 HOOFDSTUK 5; QUARANTELLI 5.1 Inleiding Zoals hiervoor al is beschreven, heeft professor Quarantelli in de loop van zijn carrière een aantal criteria ontwikkeld voor het evalueren van de voorbereiding op de rampbestrijding. Het is de bedoeling om de voorbereidingen op de rampenbestrijding op Schiphol te toetsen aan de hand van deze tien criteria. Voordat deze echter besproken zullen worden, zal eerst nagegaan moeten worden of de uitgangspunten die Quarantelli hanteert, van toepassing kunnen zijn op de voorbereiding op rampen op Schiphol. Bij de ontwikkeling van zijn criteria heeft Quarantelli zich namelijk beperkt tot alleen die rampen die effecten hebben op de bevolking, de zogenaamde "community disasters" 7. Quarantelli betoogt dat er een verschil bestaat tussen rampen die de bevolking rechtstreeks raken en rampen die ergens buiten de "bewoonde" wereld plaatsvinden. Het rampbestrijdingsplan Schiphol bestrijkt een gebied dat voor het overgrote deel niet bevolkt is. Weliswaar werken er in het gebied vele tienduizenden mensen, maar de plaatsen waar de rampen zich waarschijnlijk zullen voordoen liggen voor een deel (landingsbanen, treintunnel) buiten deze gebieden. De directe gevolgen van een ramp op Schiphol voor de bevolking van Haarlemmermeer zullen over het algemeen minder groot zijn dan bijvoorbeeld bij de vuurwerkramp in Enschede. Een treinramp in de zal slechts weinig inwoners van Haarlemmermeer rechtstreeks treffen. Aan de andere kant zal een vliegtuigramp op Schiphol een grote impact hebben op de bewoners van Haarlemmermeer, met name die onder of in de buurt van de aanvliegroutes wonen of werken. Ook een ramp met een trein, waarbij vele doden en gewonden zullen vallen, zal een grote impact hebben op de bevolking. Hetzelfde geldt voor rampen in het Terminalcomplex. Gesteld kan dan ook worden dat de rampen volgens het rampbestrijdingsplan Schiphol geschaard kunnen worden onder de community disasters. Elk van de paragrafen over de criteria van Quarantelli bestaat uit twee onderdelen. Begonnen wordt met een uiteenzetting van de theorie van het criterium. Bij deze theorie is een aantal keren gebruik gemaakt van "Nederlandse" voorbeelden. Deze voorbeelden zijn niet afkomstig van Quarantelli, maar zijn ter verduidelijking van het criterium toegevoegd. Ook is er op een aantal ander wijzen een vertaalslag gemaakt naar de Nederlandse situatie. De bedoeling hiervan is de herkenning van bepaalde criteria te vergroten, zonder afbreuk te doen aan het criterium zelf. Het tweede gedeelte van elke paragraaf is besteed aan de toetsing van de voorbereiding op rampen op Schiphol. Hier wordt bekeken in hoeverre deze voorbereiding voldoet aan de criteria van Quarantelli. Daar waar bepaalde onderdelen van een criterium door bepaalde redenen niet bruikbaar zijn, zal dit ook in dit gedeelte worden uiteengezet. 7 Quarantelli, 3 14

15 5.2 Planning Theorie: Bij de voorbereiding op rampen wordt ten onrechte vaak verondersteld dat plan en planning identiek zijn. Hierbij wordt dan het maken van een papieren plan (rampenplan, rampbestrijdingsplan) beschouwd als dé manier om zich goed voor te bereiden. Niet alleen is dit is een verkeerde veronderstelling, het kan zelfs contraproductief werken. De bevolking leeft vaak in de veronderstelling dat het hebben van een rampenplan hen verzekert van een beveiliging tegen allerlei rampen. Omgekeerd wordt het niet hebben van plannen beschouwd als een teken aan de wand. Daarnaast kan het hebben van een plan voor bepaalde organisaties een reden zijn om zich niet al te druk meer te maken over andere vormen van voorbereiding op rampen. Er moet dan ook gewaarschuwd worden dat alleen het hebben van een plan kan leiden tot (te) grote verwachtingen bij de bevolking en de politiek 8. Het maken van een plan moet dan ook geen doel op zich worden. Een op zichzelf staand rampenplan of een rampbestrijdingsplan is geen garantie voor een effectieve en efficiënte rampbestrijding, maar kan slechts een hulpmiddel zijn bij de bestrijding van rampen. De voorbereiding op rampen zou veeleer beschouwd moeten worden als een proces, waarbij het maken van een plan één van de onderwerpen zou moeten zijn. Naast het hebben van een (goed) rampen- of rampbestrijdingsplan zijn er diverse andere factoren die kunnen bijdragen aan een goede rampenbestrijding. Hierbij kan gedacht worden aan de volgende zaken: - Opleidingen en oefeningen; - Het ontwikkelen van technieken voor kennisoverdracht, trainingen en evaluaties; - Het verkrijgen en onderhouden van noodzakelijke materialen; - Informatievoorziening vooraf aan de bevolking; - Het ontwikkelen van plannen voor diverse organisaties en deze integreren in het grotere geheel; - Het continu updaten van plannen, materialen en strategieën; Al deze zaken, inclusief het plan zelf, kunnen geschaard worden onder het begrip planning. Met alleen een plan is er dus nog geen goede voorbereiding op rampen, het plan moet een onderdeel zijn van een groter geheel aan maatregelen. Toetsing: De voorbereiding op rampen op Schiphol bestaat niet alleen uit het rampbestrijdingsplan Schiphol. De samenstellers van het rampbestrijdingsplan hebben ingezien dat voorbereiding op rampen meer is dan (met maken van) een papieren plan en hebben hiertoe een aantal zaken 8 De vuurwerkramp in Enschede is hier een voorbeeld van. Verschillende keren werd er na de ramp door de bevolking, maar vooral ook door de media, opgemerkt dat als er een goed plan was geweest, het heel anders had kunnen aflopen. 15

16 voorbereid. Ten eerste zijn er afspraken gemaakt over het beheer en het onderhoud van het plan 9. Het doel hiervan is het plan steeds up-to-date te houden. Het rampbestrijdingsplan zou bijvoorbeeld aangepast moeten kunnen worden als uit bijvoorbeeld oefeningen, maar ook na aanleiding van een ramp, blijkt dat bepaalde zaken verbeterd zouden kunnen worden. Om ervoor te zorgen dat noodzakelijke veranderingen worden opgenomen, en dat de gebruikers van het plan in principe altijd kunnen beschikken over het meest complete en recente plan, is er een beheersorganisatie opgezet. Een tweede aanwijzing dat het rampbestrijdingsplan een onderdeel is van een groter geheel aan maatregelen is het implementatieproces 10. Door middel van het maken van afgeleide plannen en werkinstructies voor de verschillende organisaties, door opleidingen en instructies aan de diverse betrokkenen en door oefeningen, variërend van klein en monodisciplinair tot groot en multidisciplinair, is er getracht de voorbereiding op rampen niet alleen op papier te laten kloppen, maar ook echt voorbereid te kunnen zijn. Een derde indicatie dat de opstellers van het rampbestrijdingsplan meer wilden dan alleen maar het maken van een papieren plan is de instelling van de werkgroep middelen. Deze werkgroep heeft tot taak de uit het rampbestrijdingsplan gebleken capaciteitsproblemen te inventariseren en om te bekijken welke zaken er nog zouden moeten worden aangepast om bij een ramp volgens het rampbestrijdingsplan kunnen werken. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan de aanschaf van nieuwe materialen en het creëren van speciale opstelplaatsen. De werkgroep middelen is echter wel aan het werk nadat het rampbestrijdingsplan in werking is getreden. Dit betekent dus dat er een rampbestrijdingsplan is waarin zaken genoemd staan die nog niet kunnen worden uitgevoerd. Het Ministerie van BZK had geld beschikbaar gesteld om het rampbestrijdingsplan voor het einde van 1999 gereed te krijgen 11. Dit betekende dat er een zekere druk stond om in ieder geval het plan op dat moment ondertekend te krijgen. Alhoewel het over het algemeen verstandig is om van tevoren af te spreken op welk moment een plan gereed moet zijn, werd hier wel het risico gelopen dat het hebben van een plan belangrijker was dan de inhoud ervan. Ook bij de implementatie was er sprake van een uiterste datum. Volgens het implementatietraject uit het rampbestrijdingsplan zou het plan op 1 september 2000 in werking moeten treden. Later werd vooral onder druk van BZK- besloten om het plan twee maanden eerder al in werking te laten treden. Op 1 juli trad het plan in werking, ondanks dat niet alle organisaties er helemaal klaar voor waren, en ondanks dat er geen externe audit was geweest. Ook dit duidt op het gedeeltelijk laten prevaleren van plan boven planning. Wel kan worden gesteld dat, alhoewel het plan misschien nog niet helemaal gereed was om in werking te treden, het nog altijd beter was dan niets en dat ondanks de tekortkomingen het plan best werkzaam zou zijn. Alle aanvullingen en aanpassingen zullen namelijk via het beheersproces toch in het plan worden verwerkt. Het 9 Achtergrondinformatie rampbestrijdingsplan Schiphol, Idem, Uit: diverse vergaderstukken van de stuurgroep Schiphol 16

17 risico bestaat echter wel dat de bevolking nu denkt dat alles goed geregeld is, terwijl dit nog niet helemaal het geval is. Er kan dan ook gesteld worden dat de samenstellers van het rampbestrijdingsplan Schiphol zich hebben gerealiseerd dat het maken van alleen maar een plan niet afdoende is voor een goede voorbereiding op rampen. De druk om het rampbestrijdingsplan op tijd gereed en geïmplementeerd krijgen heeft deze goede bedoelingen voor een deel afgezwakt. 5.3 Rampen versus dagelijkse incidenten Theorie: De meeste organisaties die zich bezighouden met ongevallen en met fysieke veiligheid zijn gewend aan het omgaan met kleinere ongevallen, noodgevallen en dergelijke. Voor organisaties als de brandweer, politie, nutsbedrijven, vliegtuigmaatschappijen, de NS en AAS behoren deze incidenten tot de dagelijkse beslommeringen. Ze behandelen deze incidenten als routineklussen en pakken deze aan volgens standaard procedures. Het personeel van deze organisaties is gewend om in dit soort omstandigheden te werken en over het algemeen wordt hier dan ook goed mee omgegaan. Het feit dat deze organisaties routinematig en over het algemeen effectief met dit soort klussen omgaan, leidt vaak tot de veronderstelling dat rampen niet anders hoeven zijn dan diezelfde routineklussen, maar dan vele keren groter. Een ramp verschilt in deze visie alleen kwantitatief van een incident. De vuurwerkramp in Enschede zou volgens deze visie dan op dezelfde wijze kunnen worden aangepakt als een gasexplosie in een willekeurig huis, alleen met meer personeel en middelen. Bij de voorbereiding op rampen volgens deze visie is er ten opzichte van de dagelijkse incidenten alleen maar meer van hetzelfde nodig. Deze visie is echter onjuist. Niet alleen zijn rampen van een andere orde qua omvang, ook de aard is verschillend ten opzichte van dagelijkse crises. Degenen die zich bezighouden met de voorbereiding op rampen zouden zich van dit onderscheid terdege bewust moeten zijn. Een incident is geen kleine ramp, en een ramp zou ook niet beschouwd moeten worden als een groot incident. Er zijn verschillende redenen aan te geven waarom er naast een kwantitatief verschil er ook een kwalitatief verschil bestaat tussen incidenten en rampen. Ten eerste blijken organisaties tijdens rampen te maken hebben met meer en met andere organisaties dan bij gewone incidenten. Met al deze nieuwe organisaties moet rekening worden gehouden. Ook wordt hiermee de coördinatie van alle processen lastiger. Ten tweede bestaat de kans dat de autonomie van (private en publieke) organisaties bij rampen (gedeeltelijk) kan worden aangetast. Aan organisaties die onder normale omstandigheden zelfstandig beslissingen kunnen nemen, kunnen beperkingen worden opgelegd. Hierdoor zijn deze organisaties plotseling minder vrij in hun doen en laten. Hierbij valt te denken aan het opperbevel van de burgemeester bij rampen 12. Organisaties die 12 Rampenwet 17

18 onder normale omstandigheden niet door de burgemeester gedwongen kunnen worden bepaalde zaken te doen of te laten, kan dit wel overkomen bij rampen. Ten derde bestaat de mogelijkheid dat organisaties tijdens een ramp op een andere manier te werk zullen moeten gaan dan onder normale omstandigheden. Bij gewone incidenten werken organisaties over het algemeen volgens standaard procedures. Bij rampen zal een aantal van deze procedures niet meer adequaat zijn. Organisaties moeten op een andere manier te werk gaan omdat ze te maken kunnen krijgen met schaarste aan mensen en middelen, maar ook met specifieke gevaren en problemen. Hierdoor zijn dan ook andere procedures noodzakelijk. Als laatste kan er als gevolg van een ramp een andere verhouding ontstaan tussen de publieke en de private sector. Onder normale omstandigheden of tijdens kleinere incidenten is er een duidelijk onderscheid tussen publiek en privaat. In rampomstandigheden kan dit onderscheid wegvallen. Burgers kunnen bepaalde rechten worden ontnomen, bepaalde private goederen kunnen worden gevorderd, privaat terrein kan worden toegeëigend of gebruikt worden door overheids- en andere diensten. Toetsing: In het rampbestrijdingsplan Schiphol worden diverse processen beschreven, waarin taken worden verdeeld tussen verschillende organisaties. Dit zijn soms organisaties die onder normale omstandigheden niet of nauwelijks met elkaar samenwerken. Voorbeelden van deze processen zijn verwanteninformatie en afzetten rampterrein, waarbij publieke (Koninklijke Marechaussee, gemeente) plotseling intensief moeten samenwerken met een private (AAS) organisatie. Op dit punt is dus rekening gehouden met een kwalitatief verschil tussen rampen en normale incidenten. Toch zijn er ook organisaties die niet in het rampbestrijdingsplan voorkomen, terwijl ze wel taken zullen hebben. Ook zijn er organisaties die wel in het plan genoemd worden, maar waarvan de taken, en de wijze waarop deze samenwerken met andere organisaties, niet beschreven worden. Voorbeelden van deze organisaties zijn justitie, de Raad voor de Transportveiligheid, de Luchtvaartpolitie, de milieudiensten, de Rijksverkeersinspectie en de Rijksluchtvaartdienst. Deze organisaties zullen een bepaalde plek binnen de totale rampbestrijding claimen. Het is dan ook belangrijk deze organisaties te betrekken bij de voorbereiding op rampen, opdat de rampenbestrijding effectief en efficiënt kan verlopen. Een voorbeeld van een proces dat niet besproken is in het rampbestrijdingsplan, is het onderzoek naar de oorzaak van een ramp. Door verschillende organisaties zal er een onderzoek ingesteld worden. Strafrechtelijk onderzoek door justitie en politie en onderzoek naar de oorzaak door de Raad voor de Transportveiligheid, AAS en/of de NS. Daarnaast kunnen ook nog andere partijen al dan niet op verzoek- onderzoek verrichten. Evenmin is er een plan opgesteld over zaken als beredderen en opruimen. De verschillende onderzoekers en de exploitant van de luchthaven of het railvervoerbedrijf zullen hierbij verschillende belangen hebben. De exploitanten zijn gebaat bij een snelle heropening van de luchthaven, terwijl de onderzoekers veel tijd nodig hebben. 18

19 Het gegeven dat een aantal organisaties niet genoemd wordt, heeft waarschijnlijk te maken met de nadruk die er in het rampbestrijdingsplan gelegd is op de eerste fase van de rampbestrijding, en dan vooral op de operationele processen. Met de nafase van een ramp is veel minder rekening gehouden. Dit laatste blijkt ook uit het feit dat er processen zijn, die wel genoemd worden in het rampenplan, terwijl deze niet voorkomen in het rampbestrijdingsplan Schiphol. Dit betreft processen als schaderegistratie en uitvaartverzorging. De kans is zeker aanwezig dat deze processen een rol kunnen spelen bij rampen op Schiphol. Organisaties die zich behoorlijk moeten aanpassen aan een verminderde autonomie zijn AAS en de NS. In het rampbestrijdingsplan staat ook duidelijk weergegeven dat bij rampen de burgemeester het opperbevel heeft en dat de andere processen ondergeschikt zijn aan de rampbestrijdingsprocessen. Voordat er begonnen was met het maken van het rampbestrijdingsplan Schiphol was de perceptie van AAS hierover wezenlijk verschillend. In de toenmalige plannen op Schiphol werd niet of nauwelijks rekening gehouden met enige overheidsbemoeienis bij vliegtuigongevallen. Nu is dit dus duidelijk anders. Ook bij opleidingen en oefeningen komt deze ondergeschiktheid aan de overheid nu duidelijk naar voren. Naast AAS en de NS kunnen ook andere organisaties bij rampen te maken krijgen met een verminderde autonomie. Voor de publieke organisaties is dit voor een deel echter niet anders dan bij andere rampen en ook min of meer bekend, voor een aantal andere organisaties, zoals bijvoorbeeld de vliegtuigmaatschappijen en ander op Schiphol werkzame bedrijven, zal er wel sprake kunnen zijn van een verminderde zelfstandigheid. De kans is groot dat de hulpverleners bij een ramp op Schiphol te maken zullen krijgen met een groot aantal slachtoffers. Dit betekent dat er niet volstaan kan worden met het werken volgens standaard procedures. Onder normale omstandigheden zullen ambulanceverplegers slachtoffers stabiliseren en naar een ziekenhuis in de buurt brengen. In het rampbestrijdingsplan (maar ook onder andere rampomstandigheden) is dit vanwege de verwachting van grote aantallen slachtoffers anders geregeld, eerst zal er triage plaatsvinden, waardoor de meest urgente patiënten als eerste geholpen zullen worden, daarnaast is er sprake van een gewondenspreidingsplan, waarbij slachtoffers zodanig verdeeld worden over ziekenhuizen, dat zo veel mogelijk voorkomen wordt dat de Intensive Care s overvol zullen raken 13. In de verschillende deelprocessen van het rampbestrijdingsplan wordt aangegeven dat ze in werking treden "na alarmering". Omdat het plan ook kleine incidenten beschrijft, waarbij er totaal geen sprake is van een ramp, en er in de beslismatrices niet is aangegeven bij welke alarmvorm een deelproces in werking treedt, kan hierover onduidelijkheid ontstaan. Het kan dus voorkomen dat er deelprocessen worden opgestart, terwijl dit nergens voor nodig is. Een ongeval wordt dan plotseling behandeld als een kleine ramp, iets wat totaal overbodig is. Samengevat kan dan ook gesteld worden dat er op een aantal punten geen rekening is gehouden met een kwalitatief verschil tussen rampen en dagelijkse incidenten. Ten eerste wordt er met een aantal organisaties en processen geen rekening gehouden. Het zijn met name die organisaties en 13 Rampbestrijdingsplan Schiphol, procesplan Geneeskundige hulpverlening 19

20 processen, die in de nafase van een ramp belangrijk kunnen worden. Daarnaast is er in het rampbestrijdingsplan onduidelijkheid over de inwerkingtreding van bepaalde deelprocessen, waardoor incidenten onnodig behandeld zouden kunnen worden als kleine rampen. 5.4 Algemeen versus specifiek Theorie Rampen zijn er in vele soorten en maten. Een watersnoodramp is op het eerste oog niet te vergelijken met de Bijlmerramp. Het zou dan ook voor de hand kunnen liggen om per ramptype te bekijken welke instantie zich als beste zou kunnen bezighouden met de voorbereiding op een eventuele ramp, maar ook welke organisatie de bestrijding het best zou kunnen organiseren of coördineren. Het blijkt echter dat over het algemeen het aantal overeenkomsten tussen rampen groter is dan het aantal verschillen. Diverse processen bij rampen, zoals het waarschuwen van de bevolking, de voorlichting en de psychosociale nazorg, zullen (indien van toepassing) voor een groot deel hetzelfde zijn bij alle soorten rampen. Het zou dan ook onverstandig zijn om voor verschillende rampen totaal verschillende voorbereidingen te treffen. De coördinatie van de voorbereiding op rampen zou dan ook bij één organisatie moeten komen te liggen. Vanzelfsprekend zullen, afhankelijk van de ramp, verschillende partijen een rol spelen, maar de nadruk bij de voorbereiding op rampen zou meer moeten liggen op algemene voorbereiding, dan op specifieke voorbereiding. Vanzelfsprekend is er binnen het raamwerk van de algemene planning wel ruimte voor specifieke zaken. Als er specifieke problemen bij bepaalde rampen kunnen worden verwacht, kan het heel nuttig zijn om zich hier op voor te bereiden. Toetsing Alhoewel er bij de voorbereiding op rampen op Schiphol sprake is van het voorbereiden op een aantal specifieke rampen, betekent dit niet dat hiermee is afgeweken van de wijze waarop de voorbereiding op rampen doorgaans plaatsvindt. De wijze waarop de voorbereiding op de rampenbestrijding in Nederland is geregeld, is er één die uitgaat van algemene principes en niet van specifieke details. De voorbereiding van de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen ligt op grond van de Brandweerwet bij de regionale brandweren. Bij de voorbereiding op rampen op Schiphol heeft de Regionale Brandweer Amsterdam en omstreken deze rol gespeeld. Ook bij de uitvoering van de rampenbestrijding wijkt het rampbestrijdingsplan niet af van hoe het onder andere rampomstandigheden is geregeld. Op een aantal aspecten wijkt het rampbestrijdingsplan af van het rampenplan, waardoor er dus verschillen zijn ontstaan tussen algemene en specifieke planning. Ten eerste is de uitvoering van een aantal processen op een andere wijze geregeld. De verantwoordelijkheid voor de opvang en verzorging van slachtoffers en verwanten is in het rampbestrijdingsplan Schiphol neergelegd bij AAS, en niet bij de Sector Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daarnaast is de uitvoering van 20

21 een aantal taken met betrekking tot de verwanteninformatie in het rampenplan neergelegd bij het Centraal Registratie en Informatiebureau (CRIB), terwijl dit afhankelijk van het incident- in het rampbestrijdingsplan ligt bij de NS, AAS of de KLM. Dit zijn echter geen zaken, die aan de kwaliteit van de rampbestrijding afbreuk zullen doen of die tot verwarring zullen leiden. Daarnaast valt op dat er in het rampbestrijdingsplan gekozen is voor een andere plaats van de Gemeentelijke Rampenstaf. Volgens het rampenplan zetelt de rampenstaf in het gemeentehuis van Haarlemmermeer, bij rampen op Schiphol is dit een gebouw van de Koninklijke Marechaussee. Dit staat trouwens niet in het rampbestrijdingsplan vermeld, maar moet bij betrokkenen bekend zijn. Op zich zijn de door de Marechaussee beschikbaar gestelde ruimtes goed uitgerust en altijd ter beschikking, maar met deze keuze kan er wel verwarring ontstaan over waar de leden van de rampenstaf naar toe moeten gaan. 5.5 Organisatiestructuur Theorie Er is een wijdverbreid idee dat tijdens rampen het normale leven volledig ontwricht raakt en dat de effectiviteit van individuen en sommige organisaties hiermee aanzienlijk verlaagd wordt. Alleen door het instellen van een strakke hiërarchische bevelstructuur zou er orde in de chaos kunnen worden gebracht en zou er een effectieve rampenbestrijding kunnen worden opgetuigd. De voorbereiding op rampen volgens dit systeem gaat er van uit dat er bij rampen de oude structuren niet meer kunnen functioneren en dat er nieuwe structuren nodig zijn. Spontane acties worden hierbij gezien als ongecontroleerde paniekacties. Als voorbeeld kan een spontane evacuatie van de bevolking worden genoemd. In het hiërarchische model wordt ervan uitgegaan dat een spontane evacuatie van de bevolking nooit doeltreffend kan plaatsvinden. Alleen door een strak overheidsingrijpen zou een grootscheepse evacuatie gesmeerd kunnen verlopen. Als er plannen volgens deze laatste visie worden gemaakt, wordt er op voorhand van uitgegaan dat er een gigantische vervoers- en opvangcapaciteit benodigd is. Het is maar de vraag of dit zo is. Het verleden heeft uitgewezen dat een spontane actie door de bevolking erg doeltreffend kan zijn. In Nederland kan hierbij het voorbeeld van de grootscheepse evacuatie tijdens de watersnoodramp van 1995 worden genoemd. Hier bleek dat veruit het grootste gedeelte van de bevolking op eigen gelegenheid de te evacueren polders verliet en daarna ook geen gebruik maakte van de geboden opvangcapaciteit. De mensen verbleven over het algemeen bij familie en vrienden. Het is dus niet zo dat alleen een door de autoriteiten opgelegde en georganiseerde evacuatie effectief kan zijn en het is dus ook niet nodig om per definitie bij een ramp nieuwe structuren in te stellen om bestaande structuren, die vanwege de ramp onwerkbaar zouden zijn geworden, te vervangen. Uit onderzoek naar rampen blijkt dan ook dat deze enigszins artificiële modellen over het algemeen niet levensvatbaar zijn en dat deze niet in aanmerking zouden moeten komen 21