samenwerking in de publieke dienstverlening: een exploratieve of een programmatische strategie?

Transcriptie

1 1 samenwerking in de publieke dienstverlening: een exploratieve of een programmatische strategie? In de publieke dienstverlening wordt steeds meer samenwerking tussen organisaties verwacht. In de jeugdzorg is sterke behoefte aan samenhang tussen de verschillende hulpverleners die te maken hebben met een jongere of een gezin. In de sector sociale veiligheid is het cruciaal om straf en zorg goed op elkaar af te stemmen en dat vraagt om het samen optrekken van justitie en zorgverleners. In het onderwijs kunnen scholen veel meer voor de buurt betekenen als ze inspelen op het aanbod van opvoedingsondersteuning of culturele activiteiten. Vaak gaat het dus om samenwerking tussen organisaties met verschillende taken. In de praktijk valt dit niet mee. Vaak wordt er langs elkaar heen gewerkt en betekent samenwerking vooral veel en lang vergaderen. Maar ook zijn er voorbeelden van geslaagde en duurzame samenwerking. Dit was aanleiding voor een promotieonderzoek naar de kwaliteit van de samenwerking in de publieke dienstverlening 1. Het doel was om na te gaan waarom de samenwerking vaak stroef verloopt en welke voorwaarden het succes bepalen. Dit is onderzocht bij twaalf praktijksituaties in vijf publieke sectoren. Het onderzoek vond plaats in de periode van 2006 tot 2008 en richtte zich op de relatie tussen het ontwikkelingsverloop en de resultaten van samenwerkingsverbanden. uitkomsten onderzoek Succesvolle samenwerkingsverbanden worden gekenmerkt door een lange geschiedenis van gezamenlijk optrekken. Stapje voor stapje groeien organisaties naar elkaar toe. Dit is doorgaans een organisch proces dat zich niet laat forceren. De beste resultaten worden behaald als de samenwerking zich niet beperkt tot één of enkele bevlogen samenwerkende professionals maar ook leidt tot een meer structurele onderlinge aanpassing van organisaties. Procedures, professionele methoden, informatiesystemen en structuur sluiten dan op elkaar aan. Dit is te typeren als een vervlechting van organisaties. Het kost doorgaans jaren om zo n situatie te bereiken, maar dan werkt dit ook door in maatschappelijke effecten zoals het terugdringen van criminaliteit op straat of het verminderen van schooluitval in een stad. 19

2 Zo ver komt het echter zelden. De deelnemende organisaties zijn doorgaans gericht op hun eigen taken en belangen, en brengen het niet op om hun werkprocessen ondergeschikt te maken aan externe samenwerking. Instellingen in de publieke sector worden doorgaans gestuurd vanuit verschillende beleidskokers en ministeries, die los van elkaar opereren. Deze organisaties worden vaak ook betaald per cliënt of per verrichte handeling en dus is het niet hun belang om hun cliënten te delen of hun handelingen te combineren met die van partners. Ook in de publieke sector zijn de organisatiebelangen vaak zo gestructureerd dat instellingen worden gestimuleerd om niet samen te werken. Wachtlijsten in de zorg zijn bijvoorbeeld een bedrijfsmatig belang van zorginstellingen maar tegelijkertijd een belemmering voor samenwerking. Duurzaam resultaat van samenwerking wordt bepaald door de samenwerking op de werkvloer. Essentieel is het praktische samenspel tussen de professionals van de diverse organisaties, het samen aanpakken van knelpunten, het elkaar leren kennen en vertrouwen. De uitvoerende medewerkers moeten samen één team vormen met een collegiale binding die opweegt tegen de loyaliteit aan hun moederorganisatie. Dat bepaalt of er ook werkelijk iets gebeurt in de ketens, dat er cliënten in één aanpak worden benaderd, problemen worden opgespeurd en werkprocessen geïntegreerd en versneld. Dit praktische samenspel vraagt pioniersgeest en soms ook bending the rules, dus pragmatisch afwijken van intern voorgeschreven richtlijnen om tot nieuwe oplossingen te komen. Professionals zijn echter niet altijd de baanbrekende pioniers die in samenwerkingsverbanden nodig zijn. Professionals zijn ook voorzichtig, handelingsverlegen en kunnen maandenlang bezig zijn met onderlinge verkenningen om tot elkaar te komen. Er wordt dan veel gesproken over samenwerken maar feitelijk ontstaat er geen gezamenlijk werkproces. Deze situatie is te typeren als schijnsamenwerking. Professionals en managers komen dan bijeen in allerlei overlegsituaties om af te stemmen maar externe resultaten blijven uit. De samenwerking leidt tot grotere bekendheid tussen de deelnemers, hun werkverhoudingen worden informeler maar niet productiever. In sommige gevallen wordt dit doorbroken als de partnerorganisaties medewerkers met pioniersmentaliteit inzetten in de samenwerking en deze ook de handelingsruimte geven om een nieuw werkproces te creëren. Beleid en initiatieven vanuit de overheid zijn vaak nodig om samenwerking op gang te brengen maar bepalen weinig het eindresultaat daarvan. Beleidsdoelen, subsidies, bestuurlijke druk en informatiesystemen zijn condities voor het ontstaan en de groei van samenwerkingsverbanden, maar de resultaten blijven afhankelijk van de intrinsieke motivatie van professionals op de werkvloer om samen te werken. Te veel beleidsinitiatieven en bestuurlijke druk kunnen deze motivatie juist verminderen. Bestuurders zijn vaak bezig met de machtsverdeling, structuur en financiering van samenwerkingsverbanden, maar Andersson Elffers Felix Jaarboek

3 als deze onderwerpen veel aandacht krijgen worden de professionals onzeker over hun positie en terughoudend in de samenwerking. Deze stagneert dan, vooral als bestuurders tegelijkertijd niet bereid zijn om te snijden in eigen vlees, dus de werkprocessen van hun eigen organisatie aan te passen aan de samenwerking. Het overheidsbeleid voor samenwerking is vaak contraproductief. De noodzaak van samenwerking wordt doorgaans benadrukt, maar in de praktijk onvoldoende gesteund. De overheid stimuleert samenwerking aan de voorkant door taken en financiële stimulansen toe te kennen aan nieuwe platforms maar werkt deze aan de achterkant weer tegen door de taakstellingen, de aansturing en de reguliere vergoedingen verkokerd te houden. Ook binnen de overheid houden de verschillende rijksdepartementen en gemeentelijke diensten hun eigen domeinbelangen. Dit belemmert de ontwikkeling en de maatschappelijke resultaten van samenwerkingsverbanden als de Brede School, de Veiligheidshuizen en de Centra voor Jeugd en Gezin. exploratieve strategie De ontwikkelingsaanpak van samenwerkingsverbanden houdt vaak te weinig rekening met de specifieke kenmerken daarvan. Netwerken en ketens vragen om een exploratieve strategie, waarin zorgvuldig wordt voortgebouwd op de bestaande samenwerking en veel gebruik wordt gemaakt van de inzet en energie van de partnerorganisaties. Hun professionals, managers en bestuurders moeten zich verantwoordelijk gaan voelen om de samenwerking te verdiepen. Overheidsbestuurders kunnen dit stimuleren door een richting aan te geven en organisaties aan te spreken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Het uitgangspunt is dat interacties het resultaat van samenwerking bepalen en dat het dus nodig is om situaties met een samenwerkingspotentie op te zoeken en tot ontplooiing te brengen. En exploratieve strategie is te beschrijven in negen richtlijnen. 1 Het uitgangspunt voor het ontwikkelen van een samenwerkingsverband is de bestaande samenwerking van de partners. Deze bestaande samenwerking bevat een aanzienlijk sociaal kapitaal van relaties en vertrouwen, waarin vaak al jarenlang is geïnvesteerd. Het passeren van de al bestaande samenwerking of het onzorgvuldig opnemen daarvan in nieuwe verbanden betekent een terugval in de verhoudingen en een stap achteruit in resultaten, soms voor lange tijd. 2 Wanneer de kwaliteit van publieke dienstverlening sterk afhankelijk is van een samenhang in een keten is een ontwikkelingsaanpak met een sterk top-down karakter contraproductief als het gaat om maatschappelijke effecten op langere termijn. De ontwikkelingsaanpak moet zich dan richten op het van onderop creëren van multidisciplinaire 21

4 uitvoeringsteams met een concrete opdracht en een stevig mandaat. Deze teams krijgen na verloop van tijd ook een operationeel sturende rol ten opzichte van de werkprocessen in de partnerorganisaties voor zo ver de keten meer greep heeft op de maatschappelijke problematiek en daardoor een meer effectieve dienstverlening levert dan de afzonderlijke partners. 3 Om deze teams te laten ontstaan is top-down coöperatieve bestuurskracht nodig. Het gaat om gezamenlijke doelen en de bereidheid van bestuurders om in te grijpen en hun organisaties bij te sturen wanneer de uitvoeringsteams tegen grenzen aan lopen (zie 7 ). Dit vereist dat bestuurders zich niet moeten beperken tot intentieverklaringen en afspraken over middelen, maar ook veranderingen aanbrengen in de interne prioriteiten en werkprocessen van de organisatie waarvoor ze verantwoordelijk zijn, inclusief het instrueren van hun managers. 4 Omdat het resultaat van de samenwerking wordt bepaald door de energie en speelruimte in de uitvoeringsteams is het voor succes nodig om de gezamenlijke activiteiten zodanig op te delen en te clusteren dat deze overzichtelijke teams mogelijk worden. Taakstructuur en logistiek volgen de eisen die de gewenste sociale interactie stelt. Ook grote samenwerkingsverbanden moeten uit deze kleine eenheden worden opgebouwd. 5 Dit kan betekenen dat het eerst niet lukt een uitvoeringsorganisatie te realiseren die de complete handelingsketen dekt. Dit vereist een afweging tussen het betrekken van alle partners die nodig zijn om tot een sluitende keten te komen versus de beperkte groep partners die genoeg gemotiveerd zijn voor samenwerking. Wie zijn persé nodig? 6 De uitvoeringsteams moeten een pionierskarakter krijgen om een samenwerkingsverband voldoende momentum te geven. Dit betekent deelnemers met pioniersgeest, voldoende vrijstelling in tijd, ruim mandaat en een aanpassing van werkprocessen in de partnerorganisaties aan de samenwerking (vervlechting). In periodes van start of doorontwikkeling moeten deze teams een tijdelijk verhoogde status krijgen in aandacht en faciliteiten om ambitie te stimuleren en ze een tegenwicht te laten zijn ten opzichte van de routines in de partnerorganisaties. 7 Als gevolg hiervan ontwikkelen de teams ambitie en energie en worden daarbij geremd door de domeinbelangen van de partnerorganisaties en het daardoor opgeroepen terughoudende gedrag. De hierbij optredende fricties en conflicten moeten manifest worden gemaakt en geëscaleerd. Dit betekent confrontaties en botsingen tussen de partnerorganisaties. Dit is functioneel om duidelijk te krijgen welke belangen spelen, welk speelveld men wil delen dan wel om onwillige minderheden onder druk te zetten om mee te doen. Andersson Elffers Felix Jaarboek

5 8 De bovenliggende structuur (projectgroep, stuurgroep) dient mede om deze confrontaties te laten plaatsvinden en de uitvoeringsteams daarvan te ontlasten. Op dit niveau geldt het perspectief om vervlechting tussen de organisaties van de partners tot stand te brengen en zo de uitvoeringsteams in hun ontwikkeling te steunen. De agenda van de bovenliggende structuur volgt daarom voornamelijk die van (de knelpunten in) de uitvoering. 9 Samenwerkingsverbanden vragen om een eigen type professionals: pioniersgeest, boven het eigen specialisme staan in denken en handelen, problematiek en casuïstiek met anderen kunnen delen, horizontaal en diagonaal kunnen delegeren en overdragen, in het algemeen: bending the rules. Na verloop van tijd gaat dit ook gelden voor collega s die buiten het samenwerkingsverband functioneren maar er wel regelmatig mee te maken hebben. Dit vraagt een regelmatige trainingsinspanning in de vorm van bijscholing, workshops en dergelijke. Een ontwikkelingsaanpak van samenwerkingsverbanden behelst dus primair een serie ontmoetingen en confrontaties en secundair het realiseren van een inhoudelijk ontwerp voor een gezamenlijk werkproces. Het ontwerp vloeit voort uit de aard van de te verlenen diensten, de inhoudelijke taken en hun logistiek, maar de realisatie en timing van het gezamenlijke werkproces worden gestuurd vanuit de teamvorming en onderhandelingen tussen de partners. Een exploratieve strategie is nodig om samenwerkingsverbanden van binnen uit te ontwikkelen op basis van groepsbinding en gezamenlijke actie. Daarbij moet worden vermeden dat druk van buiten leidt tot afname van energie tussen de deelnemers aan de samenwerking. Dat wil niet zeggen dat een exploratieve strategie reactief of volgzaam is. Het gaat er juist om kansrijke situaties op te speuren. En hier selectief en stevig te stimuleren om die kansen praktisch te verwezenlijken. Om fricties en conflicten manifest te maken moeten soms confrontaties worden georganiseerd. Een exploratieve strategie vereist op dat moment ook een duidelijke stellingname om de partners te dwingen met elkaar te onderhandelen. programmatische strategie Een exploratieve strategie zoals hierboven uitgewerkt is eerder een projectie van mogelijke situaties dan de actuele praktijk. Uit de caseonderzoeken komt naar voren dat de overheid of de initiatiefnemende partners bij samenwerkingsverbanden doorgaans geneigd zijn hetzij het heft zoveel mogelijk in eigen hand te willen nemen hetzij het initiatief liever aan anderen over te laten. Een actieve, kanszoekende aanpak - de essentie van een exploratieve strategie - is schaars. Overheden 23

6 en partners zijn meer gewend om vanuit inhoudelijke vraagstukken en besluiten te denken en te handelen en komen zo uit op een programmatische strategie bij de ontwikkeling van samenwerking. Een programmatische strategie gaat uit van het primaat van enkele centrale inhoudelijke doelen en een activiteitenprogramma waarin deze doelen worden geïmplementeerd ( uitrollen ). Voorop staat een inhoudelijke logica, waarin eerst algemene beleidsbesluiten worden genomen die vervolgens worden omgezet in uitvoeringsmaatregelen. Ook een programmatische strategie werkt met lokale situaties in de vorm van proefprojecten ( pilots ), maar deze zijn niet sturend maar instrumenteel. Het zijn testcases die moeten helpen het vastgestelde programma sneller concreet te maken. Een programmatische strategie bij het ontwikkelen van samenwerkingsverbanden is goed mogelijk, maar leidt tot minder duurzame resultaten dan een exploratieve strategie. De lokale voorwaarden (concrete uitdagingen, consensus, pionierskwaliteiten) liggen immers zelden in het verlengde van het vastgestelde programma en worden daardoor ook niet zonder meer bevorderd, soms eerder ontkracht. Het effect van een programmatische strategie is vaak dat de maatschappelijke partners zich alleen oppervlakkig conformeren aan het overheidsbeleid maar er zich niet voor inzetten en het daarmee ontkrachten. Het eindresultaat is dat de samenwerkingsverbanden en gebouwen (bijvoorbeeld Centra voor Jeugd en Gezin), wel gevuld raken met partners, maar dat deze daarbinnen nog steeds langs elkaar heen werken. Schema: Exploratieve strategie versus programmatische strategie Exploratieve strategie Programmatische strategie Primaire focus Energie van interacties Inhoudelijke doelen Werkwijze Zoeken en selectief stimuleren van kansrijke situaties Doelen vertalen in algemeen geldend uitvoeringsprogramma Procesgang Van binnen uit Van buiten af Resultaten Extern effect op lange termijn, tussenresultaten onvoorspelbaar Weinig extern effect, voornamelijk in proefprojecten met veel stimulering Een programmatische strategie heeft ook het risico van een strijd om de hegemonie. De inhoud staat voorop, de interacties en belangen moeten dan volgen. Dat gebeurt vaak niet en dus ontstaan fricties, vaak onuitgesproken. Het sombere maatschappelijke scenario laat zich makkelijk schetsen. Publieke diensten vertonen een gebrek aan samenhang en samenwerking. Het publiek en de media klagen en politici doen ferme uitspraken. Instellingen worden min of meer geprest om te gaan samenwerken. Als reactie stellen ze zich afwachtend op en steken geen energie in de samenwerking. Dit loopt uit in een vicieuze cirkel van teleurstelling, volkswoede, dadendrang, stil verzet en stagnatie. De publieke Andersson Elffers Felix Jaarboek

7 dienstverlening schiet te kort en de burgers verliezen het vertrouwen in het democratische bestel. De symptomen van een dergelijke vicieuze cirkel zijn regelmatig waar te nemen. Maar er zijn genoeg aangrijpingpunten om dit tij te keren. 1 Ontleend aan P.J. van Delden, Samenwerking in de publieke dienstverlening. Ontwikkelingsverloop en resultaten. Uitgeverij Van Gennep,