Onderwerp Plan van Aanpak 'Structureel Verbeteren Bedrijfsvoering Bouwdienst'

Transcriptie

1 BIJLAGE Aan de President van de Algemene Rekenkamer mevrouw drs S.J. Stuiveling Lange Voorhout ED DEN HAAG Contactpersoon Datum 2 mei 2003 Ons kenmerk FEZ/2003/619 Doorkiesnummer Bijlage(n) 1 Uw kenmerk 216 R Onderwerp Plan van Aanpak 'Structureel Verbeteren Bedrijfsvoering Bouwdienst' Geachte mevrouw, Hierbij reageer ik op uw conceptrapport over het contractbeheer bij de Bouwdienst van de Rijkswaterstaat van 26 maart Ik heb kennis genomen van uw bevindingen en ben mij zeer bewust van de noodzaak van een fundamentele aanpak van de problematiek. In bijgevoegd verbeterplan is deze aanpak beschreven. Ik ben van mening dat dit verbeterplan een goede basis vormt voor het noodzakelijke verbetertraject bij de Bouwdienst. Met belangstelling wacht ik dan ook uw reactie af in hoeverre dit verbeterplan voor u aanleiding is tot opheffing van het bezwaar. Hoogachtend, DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,

2 Roelf H. de Boer Structureel Verbeteren Bedrijfsvoering Bouwdienst Plan van aanpak

3 27 april Probleemanalyse en doel Binnen de Bouwdienst bestaat het besef dat de pogingen uit de afgelopen jaren om het financieel beheer op een hoger niveau te tillen onvoldoende vruchten hebben afgeworpen. De situatie is inmiddels dusdanig urgent, dat het noodzakelijk is om een aantal fundamentele maatregelen te nemen. Dit urgentiebesef is ontstaan door het Quick Scan-rapport van Van Nimwegen (Bedrijfsvoering op de kaart, d.d. 19 september 2002) alsmede door evaluaties van Ernst & Young en wordt mede bevestigd door de AD (rapportages tussentijdse controle van 18 november 2002 en van 30 december 2002) en de rapportage van de Algemene Rekenkamer (Contractbeheer Bouwdienst, concept 4 maart 2003). Op grond van deze bevindingen is het voorliggend plan van aanpak Structureel Verbeteren Bedrijfsvoering opgesteld. Dit plan bevat behalve een aantal nieuwe maatregelen en activiteiten, ook maatregelen die reeds gedurende 2002 in gang waren gezet (Borging Financieel Beheer 2002), maar die nu versterkte aandacht krijgen. De kern van de problematiek zit in de cultuur en structuur van de organisatie voor wat betreft de bedrijfsvoering. Bedrijfsvoering heeft onvoldoende aandacht gekregen waardoor de ordelijkheid van het financieel, met name contractbeheer, bij de Bouwdienst onvoldoende is. Het doel van dit project is om de komende jaren het financieel beheer structureel op orde te krijgen. Op korte termijn wordt gestreefd naar een kwaliteitsverbetering van de organisatie en het opstellen en invoeren van een instrumentarium ten behoeve van een kwalitatieve impuls van zowel de onderbouwing als de monitoring van het financieel beheer. Op langere termijn is het doel een wijziging in de organisatiestructuur met daarbinnen een cultuur waarin aandacht voor bedrijfsvoering een automatisme is. Als afgeleide zal een goedkeurende Accountantsdienstverklaring eerder een logisch gevolg zijn van goed geborgde (financiële) processen i.p.v. het resultaat van vele ad hoc acties. Met voorliggend document wordt mede beoogd inzicht te verschaffen in de gesignaleerde problemen en de te treffen maatregelen bij de Bouwdienst om deze structureel op te lossen. Tevens wordt aangegeven hoe de uitvoering van dit plan zal worden bewaakt. De verwachting is dat op 31 december 2004 de volledige implementatie van alle maatregelen is gerealiseerd. Daarmee wordt dus verwacht dat het financieel beheer vanaf 31 december 2004 op orde is. 2. Inventarisatie knelpunten Op basis van de bevindingen bij de Bouwdienst van de afgelopen jaren zijn de knelpunten bij de Bouwdienst onder te verdelen in de volgende punten: 1. Bedrijfsvoering en cultuur

4 De cultuur en attitude van het management ten aanzien van de bedrijfsvoering heeft binnen de Bouwdienst onvoldoende aandacht gekregen, getuige de hardnekkigheid van de gesignaleerde problematiek. Ondanks de toezegging van de minister naar aanleiding van eerdere bezwaaronderzoeken, zijn er niet voldoende aanpassingen in de bedrijfsvoering doorgevoerd. 2. Financieel beheer De kaders met betrekking tot een ordelijk financieel beheer zijn onvoldoende expliciet gemaakt en de toetsing op de naleving van deze kaders heeft onvoldoende aandacht gekregen. Hierdoor was het financieel beheer in 2002, net als in 2001, op alle gebieden matig tot onvoldoende. 3. Contractbeheer In de fase van de contractvorming zijn onvoldoende zekerheden ingebed om te komen tot contracten die vanuit oogpunt van financieel beheer goed beheersbaar zijn. In de contractuitvoering schort het aan de onderbouwing van prestatieverklaringen met een groot risico voor onrechtmatige betalingen. Ook het grote aantal contractmutaties zorgt voor kwetsbaarheid bij de onderbouwing van de prestaties. 3. Verbetermaatregelen Uitgangspunten De Hoofddirectie van de Waterstaat heeft ingestemd met een werkwijze waarbij de expliciete aantoning van de vooraf gestelde project specifieke eisen een voldoende basis moet vormen voor rechtmatige betalingen en daarop afgestemde reikwijdte in de toetsplannen. De werking van deze benadering zal medio 2004 extern worden getoetst. Knelpunt 1: Bedrijfsvoering en cultuur Doel: - Aanpassing mandaat en verantwoordelijkheden - Betrokkenheid controllersorganisatie vergroten Maatregelen Benoeming Directeur Bedrijfsvoering Er zal een directeur bedrijfsvoering (DB) worden benoemd. Op zeer korte termijn zal een interim directeur bedrijfsvoering worden aangetrokken zodat het verbeteringsproces direct wordt ingezet. Deze DB is tevens plaatsvervangend HID en is verantwoordelijk voor de gehele bedrijfsvoering. De DB zal als eerste taak hebben de aanbevelingen uit het Quick Scan-rapport van Professor Van Nimwegen te implementeren. Hierbij zal hij gebruik maken van het voorliggend plan van aanpak Structureel Verbeteren Bedrijfsvoering. De DB heeft alle bevoegdheden ten aanzien van de bedrijfsvoering. Deze betreffen het stellen van kaders ten behoeve de bedrijfsvoeringsprocessen en het monitoren hiervan. Daarnaast zal door het structureel aanspreken van de lijn de beoogde cultuurverandering gerealiseerd moeten worden. Indien ten aanzien van fundamentele zaken aangaande de bedrijfsvoering geen consensus bestaat tussen de DB en de HID zal in overleg met de DG een besluit worden genomen.

5 De overige DT-leden blijven, binnen de gestelde kaders, verantwoordelijk voor de uitvoering van de processen in de lijn. De HID rapporteert, in nauwe samenspraak met de DB, ieder kwartaal aan de DG. De DG rapporteert hierover aan de SG. Streefdatum: 15 mei 2003 Aanpassing organisatiestructuur De organisatiestructuur binnen de Bouwdienst wordt, mede n.a.v. aanbevelingen Quick Scan onderzoek (directeur bedrijfsvoering als CFO in de Raad van Bestuur, Business Unit structuur) aangepast. Hiermee worden de gewijzigde bevoegdheden, verantwoordelijkheden en mandaten en de daaruit voortvloeiende werkwijzen verankerd in de organisatie. Betrokkenheid van de controllersorganisatie wordt gegarandeerd. Dit gebeurt bij de Bouwdienst onder directe verantwoordelijkheid van de directeur bedrijfsvoering en de HID, en de eindverantwoordelijkheid ligt bij de DG. Streefdatum: doorgevoerd per 31 december 2004 Aanpassing mandaat Mandaat wordt aangepast conform eerdere toezeggingen (bevoegdheden tot aangaan van verplichtingen worden op een hoger niveau geplaatst) onder verantwoordelijkheid van de directeur bedrijfsvoering en de HID. Bij uiteindelijke vormgeving van de organisatiestructuur wordt de definitieve mandaatregeling door de DG vastgesteld. Streefdatum: 1 juni 2003 Beoogd resultaat - Zwaarder accent op de bedrijfsvoering binnen de processen van de Bouwdienst - Betere beheersing van de processen - Aanpassing mandaat Meetbaarheid - Aanwezigheid DB vanaf 15 mei Organisatieaanpassing doorgevoerd op 31 december Aanpassing AO met betrekking tot betrokkenheid controller per 1 oktober Toetsing werking mandaatmaatregelen. Knelpunt 2: Financieel Beheer Doel: - Verbetering interne controle - Betrokkenheid controllersorganisatie vergroten Maatregelen Aanpassing kwaliteitssysteem Elementair De werkwijze met betrekking tot de toepassing van externe kwaliteitsborging is vastgelegd in Elementair. De maatregel betreft de aanpassing van het kwaliteitssysteem Elementair waarin alle aspecten ten behoeve van een ordelijk financieel beheer expliciet zijn opgenomen, waaronder afwikkeling claims. Dit gebeurt onder leiding van de DB en wordt tot stand gebracht door lijn en controllersorganisatie. Streefdatum: 1 oktober 2003 Verbetering AO/IC

6 Vastlegging AO/IC waarin alle aspecten ten behoeve van een ordelijk financieel beheer expliciet zijn opgenomen. Dit betreft met name voorschriften met betrekking tot de vulling van het financiële systeem FAIS en contractenadministratie Consys. Dit gebeurt onder verantwoordelijkheid van de directeur bedrijfsvoering en na instemming van HKW. Streefdatum: 1 oktober 2003 Innovatieve contracten Overschakeling van meer traditionele - naar innovatieve contractvormen (functioneel gericht conform afwegingsmethodiek) zodat de beheersbaarheid binnen de EKBfilosofie (externe kwaliteitsborging) verbetert. Tevens wordt hiermee een reductie van het aantal CMF-en (contractmutatieformulier) bewerkstelligd op nieuwe contracten. Dit gebeurt onder verantwoordelijkheid van de directeur bedrijfsvoering. Streefdatum: 31 december 2005 voor minstens 30% zijn alle contracten innovatief Beoogd resultaat - Structurele inbedding in de werkprocessen van een ordelijk financieel beheer - Heldere kaders en richtlijnen - Kwaliteitsverbetering vastlegging verplichtingen en contractenregister Meetbaarheid - Aangepaste regelgeving gerealiseerd - Toets op naleving en werkwijze via interne audits en VIC (Verbijzonderde Interne Controle) - Percentage innovatieve contracten 30% op 31 december Streefreductie aantal CMF-en bij nieuwe contracten in %, % en %, uitgezonderd politieke scopewijzigingen. - Volledigheid verplichtingenadministratie en contractenregister Knelpunt 3: Contractbeheer Doel: - Verbetering interne controle - Betrokkenheid controllersorganisatie vergroten Maatregelen Ex-ante toets controllersorganisatie bij contractvorming De controllersorganisatie zal alle aspecten bij de contractvorming zoals inkoopplannen, toetsingsplannen, kwaliteit contracten/bestekken en marktbenadering vooraf toetsen. Tevens zal getoetst worden of gebruik gemaakt wordt van standaard contracten en beheersregimes. In najaar 2003 zal een audit uitgevoerd worden over de resultaten van deze maatregel. Streefdatum: ingevoerd vanaf januari 2003 Toets op contractuitvoering

7 Bij de contractuitvoering zal de kwaliteit van de onderbouwing van de prestatieverklaring worden verbeterd en een verbeterde verificatiefunctie uitgevoerd worden bij de factuurcontrole. De verbetering van de prestatieverklaring zal worden gerealiseerd door de invoering van een speciaal daarvoor te benoemen functionaris (zogenaamd Centraal Punt, conform regelgeving UCA). Zolang het Centraal Punt niet is ingevuld zal deze taak uitgevoerd worden door de controllersorganisatie. De verbeterde verificatiefunctie zal vooralsnog worden uitgevoerd door de bedrijfsbureau s. Bij de aanpassing van de organisatiestructuur (zie knelpunt 1) zal deze taak bij de controller worden gepositioneerd conform de huidige richtlijnen die positionering van dergelijke taken bij de controllersorganisatie voorschrijven. Streefdatum: invoering toetsingswerkzaamheden vanaf 1 januari Benoeming Centraal Punt ten behoeve van de meest risicovolle processen in 2003 en voor alle projecten per 31 december Beoogd resultaat - Beter beheersbare contract - Betere beheersing van de uitgaven Meetbaarheid - Reductie aantal CMF-en - Minder correcties uitgevoerd door de controllersorganisatie en minder opmerkingen uit de VIC - Reductie onrechtmatige betalingen 4. Risico s en beheersmaatregelen: - Onvoldoende acceptatie van de probleemstelling bij betrokkenen Beheersmaatregel: instelling van de directeur Bedrijfsvoering, commitment van HID en DT en aanspreken van medewerker op gedrag. - Onvoldoende urgentiebesef binnen het DT en/of de middelenlijn. Beheersmaatregel: uitdragen door DT van noodzaak van verbetermaatregelen. Heldere afspraken in de plannen omtrent verantwoordelijkheden (met name onderscheid tussen verantwoordelijkheid FC en verantwoordelijkheid accountlijn en/of middelenlijn). Daarnaast periodieke bewaking in DT, mede door de directeur Bedrijfsvoering, dat ieder wordt aangesproken op zijn verantwoordelijkheden. - Onvoldoende capaciteit Beschikbaarheid a.g.v. taakstelling Bouwdienst (zowel structureel als eenmalig t.b.v. de uitvoering van dit project) en onevenwichtige samenstelling tussen eigen formatie en inhuur Beheersmaatregel: DT dient te waken voor evenwichtige aandacht voor productverantwoordelijkheid en financieel beheer waarbij een afweging wordt gemaakt in de verdeling tussen productgericht en/of administratief personeel en tussen de afweging tussen eigen formatie en inhuur. Eventuele knelpunten als gevolg van mogelijke taakstellingen zullen in overleg met de DG worden opgelost. 5. Voortgangsrapportages en monitoring 5.1 Voortgangsrapportages

8 Dit plan van aanpak wordt toegevoegd aan het DG-HID contract. Door de Bouwdienst wordt per kwartaal een voortgangsrapportage ingediend bij de DG. De DG rapporteert per kwart aal hierover aan de SG. Halfjaarlijks zullen deze rapportages worden besproken in het Audit Committee. De eerste voortgangsrapportage verschijnt 15 juli 2003 en heeft betrekking op de periode tot en met juni De voortgangsrapportage bevat ten minste informatie m.b.t: - de voortgang van het proces en de wijze waarop afwijkingen worden gecorrigeerd - het effect van de getroffen maatregelen Ook de resultaten van de (externe) audits zullen aan de SG en het Audit Committee worden voorgelegd ter bespreking. De voortgangsrapportages worden getoetst door het Hoofdkantoor. De toetsingsresultaten zullen worden meegenomen in de kwartaalrapportage van de DG aan de SG. Eventuele afwijkingen van het verbeterplan zullen ter goedkeuring aan de SG worden voorgelegd en ter kennisname aan het Audit Committee worden verstrekt Monitoring Extern overleg Deelnemers: - Audit Committee, aangevuld met : - HID-Bouwdienst - Directeur Bedrijfsvoering Bouwdienst - DG-RWS - Controller RWS frequentie: halfjaarlijks Klankbordgroep Deelnemers: - HID-Bouwdienst - Directeur Bedrijfsvoering Bouwdienst - DG-RWS - Controller RWS - HDFEZ - Directeur AD frequentie: halfjaarlijks DG-HID gesprekken: Deelnemers: - HID-Bouwdienst - Directeur Bedrijfsvoering Bouwdienst - DG-RWS - Controller RWS frequentie: per kwartaal Toezichtgesprekken Deelnemers:

9 - Controller Bouwdienst - CB frequentie: per kwartaal 5.3 Audit Naast in dit plan reeds genoemde tussentijdse audits zal halverwege 2005 een audit worden uitgevoerd naar de werking van de geïmplementeerde verbetermaatregelen.