Position paper over rol OR bij heroverwegingsoperaties in gemeenten en provincies

Transcriptie

1 Position paper over rol OR bij heroverwegingsoperaties in gemeenten en provincies Op dit moment lopen bij veel gemeenten en provincies heroverwegingsoperaties. Het zwaartepunt daarbij vormen de bezuinigingen. Door kortingen op de generieke uitkeringen uit het gemeente- en provinciefonds en door kortingen of specifieke uitgaven is een omvangrijke bezuinigingsoperatie aan de orde. Daarnaast worden in het kader van het regeerakkoord taken gedecentraliseerd. Het is nog niet duidelijk onder welke voorwaarden (budgetten, regelgeving) decentralisatie zal plaatsvinden. Consequenties werkorganisatie Gezien de omvang van de bezuinigingen zal het bij een reorganisatie niet louter gaan om reductie van de formatie. Aanpassing van de inrichting van organisatie ligt voor de hand. De aanpassingen kunnen beperkt blijven tot onderdelen van de werkorganisatie, maar grotere ingrepen kunnen niet worden uitgesloten. Voor de hand liggende ingrepen zijn: - Samenvoeging van afdelingen of diensten door vermindering takenpakket - Overdracht van taken en mensen bij uitbesteding of samenwerking met andere overheden - Herverdeling van taken, capaciteit en bevoegdheden door vereenvoudiging van werkprocessen - Aanpassing van functiegebouw doordat andere rollen andere competenties vragen Het kan zijn dat de ingrepen nopen of uitnodigen tot een geheel nieuwe inrichting van de organisatie, waarbij niet alleen structuur maar ook topstructuur, sturingsmodel, cultuur en werkwijze aan de orde zijn. Grotere ingrepen vragen in regel meer tijd en dat kan veel bestuurders afschrikken. In dat geval zullen organisatorische ingrepen worden beperkt tot het strikt noodzakelijke. Politiek primaat Voor ondernemingsraden bij de overheid gelden enkele bijzondere bepalingen. Relevant in dit verband is het artikel over het politiek primaat (artikel 46d, onderdeel b). Besluitvorming over de vaststelling en uitvoering van publiekrechtelijke taken is niet adviesplichtig. De personele gevolgen van deze besluiten zijn daarentegen wel adviesplichtig. In de praktijk is het moeilijk daar een heldere scheiding in aan te brengen. Verstandig is om de OR tijdig te betrekken bij de besluitvorming, eventueel het horen van de ondernemingsraad door de staten of de raad. Het is echter geen verplichting. Bestuurders kunnen zich ook proberen te verschuilen achter het politieke primaat door de personele gevolgen onder de politieke besluitvorming te schuiven. Personele gevolgen worden dan als een fait accompli gepresenteerd. De OR kan dit ondervangen door een pro-actieve strategie te volgen. Formeel gezien kan de OR tegen onzorgvuldig genomen besluiten in beroep kan gaan bij de rechter. De rechter toetst dan op de zorgvuldige afweging van belangen en dit kan uiteindelijke leiden tot een gedwongen heroverweging van politieke besluiten. Adviesplicht Formeel komt de OR pas in beeld als er een voorgenomen besluit ter advies wordt voorgelegd. Zoals boven aangegeven heeft de OR geen formele positie als het gaat om besluiten met betrekking tot publiekrechtelijke vaststelling van beleid en de daaruit voortvloeiende taken. De gevolgen voor de organisatie zijn echter wel adviesplichtig. Met name de volgende artikelen zijn daarbij aan de orde: - Artikel 25 lid 1 onderdeel b: bij aangaan van samenwerking met derden - Artikel 25 lid 1 onderdeel d: bij inkrimping van werkzaamheden - Artikel 25 lid 1 onderdeel e: bij wijziging organisatie - Artikel 25 lid 1 onderdeel g: bij adviesopdracht aan externen voor bovengenoemde punten p 1

2 Maatregelen die betrekking hebben op arbeidsvoorwaarden, functiewaardering, arbeidsomstandigheden en personeelsbeleid zijn instemmingsplichtig (artikel 27). In het besluitvormingsproces zal de WOR-bestuurder na vaststelling van de politieke prioriteiten formeel een voorgenomen besluit nemen over de gevolgen voor de ambtelijke organisatie en dit vervolgens ter advies of instemming voorleggen aan de OR. Strategische keuzes voor de Ondernemingsraad De vraag is hoe de ondernemingsraad met deze ontwikkeling om moet gaan. Zij kan ervoor kiezen om af te wachten tot de bestuurder met een adviesaanvraag komt en de procedures op basis van de WOR te volgen. Op dat moment liggen niet alleen de politieke uitgangspunten vast, maar zijn ook de consequenties voor de ambtelijke organisaties tot in detail uitgewerkt. De beïnvloeding vanuit de OR is op dat moment zeer beperkt. Formeel is het zo dat de WOR voorschrijft dat er het advies van de OR een reële invloed moet hebben op het ondernemingsbesluit, in de praktijk is dat in deze fase van het proces zeer lastig. Hooguit kunnen nog wat scherpe kantjes worden afgeslepen. Een reactieve strategie levert derhalve maar beperkte invloed op. Zeker als de bestuurder zich verschuilt achter het politieke primaat. Een pro-actieve strategie, waarbij in het begintraject al gezocht wordt naar mogelijkheden om in een vroeg stadium invloed uit te oefenen, is effectiever. De vraag is hoe gegeven het politieke primaat dit vorm kan worden gegeven. Inzet van de pro-actieve strategie is tweeledig: 1 Zorgen voor dat er kwalitatief goede politieke besluiten worden genomen (nietadviesplichtige deel) 2 Zorgen dat tijdig organisatorische consequenties op hoofdlijnen zichtbaar worden (adviesplichtige deel) Het zorgen voor een kwalitatief goede besluiten heeft als doel dat er heldere en consequente keuzes worden gemaakt. Een groot risico in politieke besluitvorming is dat kool en geit worden gespaard en de gevolgen op de ambtelijke organisatie wordt afgewenteld. Het toepassen van generieke effficiencykortingen is daarbij een veel gebruikt middel. Heldere keuzes betekent ook taken durven te schrappen. De interventie van de OR in een pro-actieve strategie omvat de volgende elementen: - Bewaken dat er goede overzichten en scherpe analyses op tafel liggen op basis waarvan politiek bestuurders keuzes maken - Bewaken dat er heldere keuzes worden gemaakt, waarbij relatie-budget-capaciteit duidelijk in beeld wordt gebracht - Bevorderen dat de kennis van de werkvloer wordt gebruikt om te komen tot verbeter- en efficiencyvoorstellen Met bovenstaande interventies komt het politieke klimaat niet in het geding. Integendeel, de OR helpt als het ware de politiek om goed besluiten te nemen. Zie bijlage 1 voor een programma van eisen voor het onderzoek in de heroverwegingsoperatie. Het ervoor zorgen dat tijdig de organisatorische consequenties hoofdlijnen heeft als doel om het denken in alternatieven bespreekbaar te krijgen. Dit omvat onder meer: - Ontwikkelen van nieuwe dienstverleningsmodellen - Mogelijkheden voor een meer efficiënte werkverdeling tussen organisatie-onderdelen - Herinrichting en vereenvoudiging van werkprocessen - Aanpassen van werkmethoden en verantwoordelijkheidsverdeling - Bundelen van werkzaamheden met andere overheden - Herverdeling van taken met derden of uitbesteding van taken Bij een reactieve strategie krijgt de OR alleen het resultaat van de afwegingen te zien, in een pro-actieve strategie kan de OR het keuzeproces beïnvloeden. Natuurlijk is een pro-actieve strategie niet zonder risico s. Met deze strategie commiteert de OR zich in meer of mindere mate aan de heroverwegingsoperatie zonder dat alle gevolgen in p 2

3 detail bekend zijn.. De opgave voor de OR is om een onderscheiden eigen rol te blijven vervullen. De leidraad in bijlage 2 is daarbij een goed hulpmiddel. Toerusting van de Ondernemingsraad Het voeren van een pro-actieve strategie stelt eisen aan de ondernemingsraad. De eerste voorwaarde is dat de OR dit moet willen en kunnen. De OR neemt met de keuze voor een proactieve strategie een risico. Het pleiten voor verandering maakt de OR tot op zekere hoogte medeplichtig aan het proces en het resultaat. De OR moet de kwaliteit in huis hebben om invloed uit te kunnen oefenen op het veranderproces. De bestuurder moet die invloed ook toelaten, dat is de tweede voorwaarde voor een pro-actieve strategie. De bestuurder kan dat uit eigener beweging doen, maar het kan ook zijn dat daar enige druk voor nodig is. Bij een bestuurder die de OR consequent buiten sluit is een pro-actieve strategie vaak niet effectief. Als aan de voorwaarden niet kan worden voldaan dan ligt een reactieve strategie als vertrekpunt voor de hand. Dit betekent dat de bestuurder strikt gehouden wordt hetgeen de WOR voorschrijft. Dit kan de bestuurder uiteindelijk dwingen tot een andere opstelling. Om te bepalen welke strategie kan de -metode voor de regisserende ondernemingsraad worden toegepast. Toegespitst op deze sector omvat dit onder meer: 1. Een sterkte-zwakte analyse van de organisatie, inclusief de positie van de OR. Aan de hand hiervan kan beoordeeld worden of een pro-actieve strategie haalbaar is. 2. Het verdiepen in de inhoud en opzet van de heroverwegingsoperatie. Daarmee kan de OR zich een eerste oordeel vellen of het management hier goed op inspeelt, zowel qua inhoud als proces. 3. Het vaststellen van de prioriteiten van de OR in het de heroverwegingsoperatie. Het vaststellen van een beoordelingskader door de OR kan als toetssteen worden gebruikt gedurende het gehele veranderproces. In het beoordelingskader staat niet alleen wat bereikt moet worden (inhoud), maar ook hoe. 4. In het geval er al een adviesaanvraag ligt kan worden bezien hoe de OR dit kan benutten voor het realiseren van de pro-actieve strategie. p 3

4 Bijlage 1: Programma van eisen Onderzoek Heroverwegingsoperatie Het onderzoek omvat in ieder geval de volgende basisinformatie: - Overzicht van alle taken, inclusief budgetten en toegerekende formatie - Overzicht van alle subsidies met onderscheid naar structureel en incidenteel - Overzicht van voorgenomen investeringen (Investeringsagenda) In de zoektocht naar besparingen zal gekeken worden naar: - Verminderen van subsidies - Aanpassen takenpakket: stopzetten van taken of vermindering van dienstverlening - Efficiëntere uitvoering van diensten voor herontwerp processen of uitbesteding van taken - Verlaging van investeringen en desinvesteringen assets - Goedkoper inkopen door samenwerking en scherper aanbesteden - Lagere kapitaalslasten door herfinanciering schulden - Verhoging van tarieven. Voor het maken van keuzes is inzicht nodig in: - Effecten op de dienstverlening aan burgers en bedrijven - Personele effecten met een overzicht van instrumenten om de personele reductie te bewerkstellingen - Financiële effecten, waarbij in de vorm van scenario s maatregelen worden doorgerekend p 4

5 Bijlage 2: Leidraad voor werkzaamheden OR in heroverwegingsoperatie Voorbereiding besluitvorming Ter voorbereiding van de besluitvorming door raden en staten zal een inventarisatie worden gemaakt van mogelijkheden. Voorafgaand aan de discussie zal B&W of GS wel richting geven door prioriteiten aan te geven. Er zullen in ieder geval wel macro-doelstellingen op tafel worden geld: omvang van te bezuinigen bedragen en personeelsreductie. Besluiten over de organisatorische gevolgen komen pas aan de orde na de politieke besluitvorming. Rol OR Formeel komt de OR pas in beeld als er een voorgenomen besluit ter advies wordt voorgelegd. Zoals eerder is aangegeven heeft de OR geen formele positie als het gaat om invulling van het budgetrecht van staten en raden. Pas na vaststelling van de politieke prioriteiten zal de bestuurder een voorgenomen besluit over de ambtelijke organisatie nemen en dit ter advies voorleggen aan de OR. Dit betekent niet dat de OR maar moet afwachten. De raad kan op basis van de werkdocumenten de volgende activiteiten ondernemen: - Bevorderen van actieve betrokkenheid van de werkvloer bij het opstellen van werkdocumenten - Toetsen van de werkdocumenten in het kader van de heroverwegingsoperatie op volledigheid, consistentie en haalbaarheid - Betrekken van medewerkers bij beoordeling van de werkdocumenten in de vorm van werkgroepen, werkbijeenkomsten, en dergelijke - Bevragen van de bestuurder over de verwachte organisatorische gevolgen, Daarbij gaat het niet alleen om het aantal fte, maar ook om de toekomstige samenstelling van het ambtenarencorps en mogelijke wijzigingen in de inrichting van de organisatie - Opstellen van een beoordelingskader van de OR voor de komende reorganisatie, waarin OR haar uitgangspunten en wensen vastlegt. Het beoordelingskader wordt de leidraad bij de inhoudelijke beoordeling van de adviesaanvraag. - Het beoordelingskader in conceptvorm intern publiceren en reactie van medewerkers vragen via intranet of bijeenkomsten. Tevens gesprek hierover aangaan met de bestuurder - De bestuurder bevragen over knelpunten in huidige organisatie en in het verlengde daarvan mogelijke consequenties voor inrichting van de organisatie (is meer dan alleen structuur!) - Bestuurder vragen om plan van aanpak met daarin de stappen tot en met de implementatie van wijziging van de organisatie en reductie van personeel. Besluitvorming De besluitvorming kent twee stappen: - De politiek-bestuurlijke besluitvorming over het budget, waarin consequenties voor uitvoering van taken en de personele omvang in besloten liggen - De ambtelijke besluitvorming over de organisatorische consequenties van de besluiten over het budget. De ambtelijke besluitvorming heeft de vorm van een voorgenomen besluit dat aan de ondernemingsraad ter advisering wordt voorgelegd. Advisering OR De bestuurder neemt een voorgenomen besluit over de inrichting van de ambtelijke organisatie, de formatie en de plaatsing van medewerkers. Indien sprake is van gedwongen ontslagen of uitplaatsing van medewerkers dan dient er met de vakbonden een sociaal plan te worden afgesproken. Rol OR Met het voorleggen van de adviesaanvraag start de formele rol van de ondernemingsraad. De adviesaanvraag kan in vier stappen worden afgehandeld: p 5

6 Stap 1: beoordeling van de adviesaanvraag op volledigheid. Te beoordelen aspecten:. Worden het besluit tot reorganisatie (aanleiding, doel) goed gemotiveerd en de gemaakte keuzes (modellen, varianten) en uitgangspunten goed toegelicht in relatie tot vastgestelde organisatorische knelpunten en risico s. Hoe wordt de organisatie ingericht, waaronder structuur, taken, werkprocessen, uitvoeringsnormen, besturingsmodel, mandaten, coördinatiemechanismen, verantwoording. Welke functies komen er, zijn er voor alle functies functieprofielen beschikbaar. Wat wordt de personele bezetting: functies en fte per afdeling. Is er sprake van een plaatsingsprocedure. Zo ja, welke plaatsingsprocedure is van toepassing: directe plaatsing, op belangstelling, door sollicitatie, mengvormen. Zijn er business-cases beschikbaar voor taken die worden uitbesteed of in samenwerking met andere overheden worden uitgevoerd. Is er een sociaal plan voor oplossing sociale gevolgen door reorganisatie. Zijn er ook voorstellen voor toerusting van de medewerkers en voor professionalisering en cultuurverandering. Is er een financiële onderbouwing, inclusief noodzakelijke investeringen. Is er een stappenplan voor uitvoering van de reorganisatie. Zijn er evaluatiemomenten ingebouwd? In stap 1 wordt geen inhoudelijk oordeel geveld, maar gekeken of alles nu op tafel ligt. Door vragen te stellen kunnen de witte vlekken worden gevuld en onduidelijkheden worden opgehelderd. p 6

7 Stap 2: beoordeling voorstellen op consistentie en haalbaarheid. Aandachtspunten voor de OR zijn onder meer:. Is de inrichting van de organisatie in overeenstemming met de geformuleerde uitgangspunten. Worden eventuele afwijkingen van de uitgangspunten helder toegelicht. Worden de nadelen/risico s van de gekozen inrichting helder geschetst en wordt aangegeven hoe deze kunnen worden ondervangen. Is de formatie vastgesteld op basis van realistische uitvoeringsnormen. Zijn er heldere en sluitende afspraken over werkzaamheden die over afdelingsgrenzen heen rijken, met name binnen werkprocessen. Zijn de gestelde eisen in de functieprofielen realistisch en haalbaar. Zijn er duidelijke afspraken met GS/B&W over vertaling van prioriteiten in uitvoering van werk. Zijn de financiële doorrekeningen gebaseerd op realistische uitgangspunten. Worden de medewerkers en de OR actief bij evaluaties betrokken? Naar aanleiding van de beoordeling van de voorstellen op consistentie en haalbaarheid zullen aan de bestuurder aanvullende vragen ter toelichting worden gesteld. Procesmatige aandachtspunten:. Afstemming met vakbonden. Betrekken en/of horen van de achterban Stap 3: opstellen advies. Onderdelen van het advies zijn:. Algemeen oordeel over aanleiding en kwaliteit van de adviesaanvraag. Beoordeling aan de hand van het eerder vastgestelde beoordelingskader. Voorwaarden van OR bij uitvoering voorgenomen besluit (Ja, mis.. of Nee, tenzij..) Naar aanleiding van het advies, wel of niet in concept-vorm, maken bestuurder en OR afspraken. Eventueel onderdeel van de afspraken is of de OR om uitvoeringsadviezen wordt gevraagd. Stap 4: definitief besluit bestuurder. Activiteiten OR: - Beoordeling definitieve besluit conform afspraken met de OR is. Bij afwijking besluit van afspraken per brief uitvoering laten opschorten en overwegen van verder juridische stappen. Bij verwerking van afspraken met de OR in het definitieve besluit de bestuurder adviseren tot uitvoering van het besluit over te gaan - Informeren van medewerkers over adviezen OR. Voorbereiden uitvoering Op basis van het definitieve besluit wordt de voorbereiding van de uitvoering ter hand genomen. Onderdelen van uitwerking zijn: - Nadere invulling van de organisatie, waaronder: p 7

8 . Detaillering taakverdeling tussen afdelingen. Vaststellen mandaten management. Huisvesting afdelingen. Aanpassing systemen. Opstellen contracten met derden over samenwerking en uitbesteding. Afspraken over cultuurverandering concreet maken. Uitwerking van de plaatsingsprocedure (indien van toepassing): selectie van management, wijze van plaatsing medewerkers (wel/niet belangstellingsregistratie, wel/niet solliciteren), instellen beroepscommissie. Uitwerken plannen voor opleiding, outplacement, e.d. Rol OR: - Indien afgesproken uitvoeringadviezen geven (kan doorlopen in latere maanden) - Vinger aan de pols houden bij uitvoering afspraken - Zorgen voor goede communicatie naar medewerkers Uitvoering plaatsingsprocedure (indien van toepassing) Uit te voeren stappen bij de plaatsing van medewerkers: - Informeren alle medewerkers over procedure en tijdpad - Benoemen management - Informeren medewerkers die direct geplaatst worden over hun nieuwe functie - Start belangstellingsregistratie voor overige medewerkers - Mogelijkheid voor informatieve gesprekken - Voorlopige toewijzing functies op basis van voorkeuren medewerkers - Gesprekken met medewerkers voor oplossen fricties - Definitieve plaatsing overige medewerkers - Afhandelen eventuele beroepszaken - Definitieve brief over plaatsing of boventalligheid naar alle medewerkers - Afspraken maken met boventalligen over toepassing sociaal plan Rol OR: - Vinger aan de pols houden bij uitvoering afspraken - Bij individuele geschillen is er geen rol voor de OR, is zaak van beroepscommissie Inrichting nieuwe organisatie De formele start van de nieuwe organisatie is op het moment dat de nieuwe structuur van kracht is en het personeel onder het benoemde management regardeert. Rol OR: - Indien afgesproken uitvoeringsadviezen geven - Zorgen dat afspraken over informatievoorziening en evaluaties worden nagekomen - Zorgen voor goede communicatie naar medewerkers. p 8